JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ

CONTROLES INTERNOS Y EXTERNOS, CINCO SIGLOS A la corrupción política y a la administrativa hay que combatirlas de forma permanente y sin contemplaciones. Hay que pasar del control preventivo al sancionatorio que acabe con la impunidad.

Doctor y Maestro en Administración Pública por la UNAM. Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la FES Acatlán, de la UNAM. Premio Instituto Nacional de Administración Pública 1997. Investigador Nacional nivel II del Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt.

De antiguo, la corrupción es un tema sensible en la percepción ciudadana mexicana. Se le atribuye la mayoría de los males del Estado, la democracia, el gobierno y la administración pública. Una de las razones predilectas para justificar el bajo nivel de desarrollo del país. Hay quienes la consideran como un mal endémico de la burocracia. La corrupción es percibida como la causa de todos los males en el sector público, aunque no lo sea, se trata de uno de los problemas más negativos percibidos por la sociedad, pero al mismo tiempo de los menos estudiados (Sánchez, 2013).

La trayectoria de la corrupción, desde el Virreinato por más de tres siglos, pasando por los periodos de la Independencia, la Reforma, la Revolución y la conformación del Estado-Nación en México, dos siglos más, deja claro que existen circunstancias históricas, eco

15 Abril 2020 nómicas, políticas y sociales para que se realicen prácticas corruptas en las que los servidores públicos en diversas épocas realizaron para beneficiarse personalmente en detrimento del interés general y quebrantando la ley.

El análisis del control interno y externo a lo largo de más de cinco siglos, primero, en la Nueva España, y segundo, en México como nación independiente, muestran que se trata de un complejo proceso histórico, político, técnico y legal, que se fue perfeccionando sin que haya una efectiva contención. En general, puede afirmarse que los regímenes en turno –conservador, liberal, partido hegemónico o de alternancia política– no lograron detenerlo, acabarlo o al menos controlarlo. La corrupción administrativa individual se convirtió al pasar de los lustros en corrupción administrativa sistemática, en algunos momentos en hipercorrupción y, en otros, en una suerte de cleptocracia administrativa.

Los juicios de residencia del virreinato se aplicaron varios años tras la Independencia.

Foto: Especial.

I. El V rr nato

Las primeras acciones de la Conquista estuvieron encaminadas a lograr un acomodo con los señoríos prehispánicos, en pueblos de indios, que permitiera su control y dominación. Pero la conquista también implicaba controlar y dominar a los propios españoles, enfrascados en pleitos y desacuerdos desde el primer momento (García, 2010: 217).

En la época colonial destacan dos etapas: la comprendida desde la consumación de la Conquista hasta el siglo XVIII, y la que se inició con motivo de la Ordenanza de Intendentes emitida en 1786, con el advenimiento de la Corona española de los Borbones, la cual incluyó la aplicación de ciertas reglas de influencia francesa (Lanz, 1993: 17). 1 En el Virreinato –siglos XVI, XVII y XVIII–, se creó una cleptocracia encargada de enviar las riquezas de la Nueva España al Imperio Español, permitiendo a la élite de los peninsulares una corrupción cotidiana y abierta, sin contrapesos de control efectivo. Entonces se establecieron y consolidaron los rasgos productivos, las estructuras económicas y muchos de los arreglos sociales e institucionales que rompieron con la sociedad prehispánica y que perdurarían al menos por tres siglos (Kuntz, 2010: 19), dejando al margen a los criollos y a los nativos que participaban en forma marginal y secundaria en los asuntos del gobierno. Un ejemplo fue la venta de oficios públicos, es decir, la concesión de funciones de administración civil o de hacienda pública, como escribanías, distribución del correo, manejo de la casa de moneda, cobro de tributos y recaudación de alcabalas (García, 2010: 252).

En el Virreinato se contaba con instrumentos de control internos –Juicios de Residencia, Visitas (general y particular) y Fianzas–, así como las instrucciones y las confirmaciones reales que resultaron débiles, prácticamente inútiles y nada efectivas. Los llamados juicios de residencia, mediante los cuales todos los representantes de la Corona, incluidos los virreyes, estaban sujetos a una censura pública al término de sus periodo de servicios. Muchos fueron multados fuertemente por sus abusos, otros lograron evadir los castigos (García, 2004: 92). Sin embargo, eran procedimientos administrativos largos, costo

sos, discrecionales en su aplicación y sólo en algunos casos fueron aplicados. Mientras que la Visita más importante fue de José Gálvez, conocida como las reformas borbónicas, 2

ya que no sólo se le pidió únicamente un diagnostico, también se le dieron amplios poderes para reformar todo lo que exigiera un cambio (Jáugueri, 2004: 119). Lo mis- mo sucedió con el control externo que fue realizado por un Tribunal Mayor de Cuentas, que intentaba llevar un adecuado registro de los gastos y las cuentas del gobierno novohispano.

II. Mé co n l s glo XIX

En la Nueva España, la Indepedencia se logró después de una larga lucha, por lo que el Estado mexicano nacería ende- ble, endeudado, con una economía pa- ralizada, una sociedad dividida y una completa desorganización. Su fama de prosperidad y riqueza lo convirtió en blanco de las ambiciones de los nuevos poderes comerciales. El optimismo por recuperar su viejo brillo patrocinó el surgimiento de dos proyectos de nación que lucharían por imponerse, hasta que el esquema republicano liberal triunfa- ra (Zoraida, 2004: 138). 3 Después de la consumación de la Independencia, predomina la agricul- tura, la centralidad en la minería, las bases institucionales que determinaron una desigual distribución de la propie- dad y de la riqueza, así como de los derechos y oportunidades. La minería entró en una fase de rendimientos de- crecientes, mientras que el resto de la economía, y en particular la agricultu- ra, padecía por el atraso tecnológico y una baja productividad que condenaba a la población a padecer crisis periódi- cas de subsistencia y sus secuelas, así como un severo debilitamiento del apa- rato estatal (Kuntz, 2010: 19-20).

En el México independiente se rea- lizó un cambio en la corrupción admi-

nistrativa peninsular, por la corrupción criolla o de los nativos de la nueva na- ción. Los españoles nacidos en estas tierras ejercerán el mando del gobier- no, pero también para corromper y en- riquecerse ilícitamente. En esta fase del siglo XIX, se producen tres enferme- dades de la burocracia –empleomanía, aspirantismo y parcialidad–, que toda- vía existen en los diversos niveles del gobierno. Tanto los documentos funda- cionales como las constituciones (1824 y 1857) sólo enunciaban los elementos para un sistema de responsabilidad de servidores públicos, sin establecer los mecanismos efectivos para su combate. De hecho, en esa época todavía persis- tían los jucios de residencia, hasta lle- gar a los cambios surgidos respecto a la Constitución de 1857 y la reglamen- tación en la Ley de Responsabilidades de 1870 por el presidente Juárez (Lanz, 1993: 19).

La Constitución de 1857, 4

a partir del artículo 103 del Título Cuarto, estable- cía por primera vez un sistema de res- ponsabilidad de servidores públicos, llamados delitos oficiales, además de los comunes (Andrade, 2018: 35), pero sin contar con cimientos sólidos. En ge- neral, el control interno fue genérico, insuficiente, no era efectivo y sin una instancia específica para aplicarlos.

En la fase de construcción del nue- vo Estado mexicano, existió una va- riedad de documentos fundacionales de control interno –Ley Penal para los Empleados de Hacienda (1853)–, pero solo establecieron de forma declarati- va el sistema de responsabilidad de los servidores públicos. Lo mismo sucedía en materia de control externo, con la Creación de la Contaduría Mayor de Hacienda y su transformación en el Tribunal de Cuentas (1838), que no lo- graron combatir la corrupción adminis- trativa prevaleciente en un periodo de inestabilidad e incertidumbre política en la nación.

2 “Las llamadas reformas borbónicas buscaban transformar la organización de las colonias para beneficio de la metrópoli, para lo cual se juzgó nece- sario promover el sector minero, crear un sistema más eficiente de recaudación fiscal, reducir el poder de ciertas corporaciones e iniciar una paulatina liberalización del comercio, marcando el principio del fin del mercantilismo español en esta parte de su imperio (Kuntz, 2010: 19). 3 “Aunque pleno de optimismo, el imperio dividido, desorganizado, en bancarrota, con una enorme deuda de 45 millones de pesos y habitantes sin experiencia política, nacía sobre bases endebles (Zoraida, 2004: 149). 4 La Constitución de 1857 estableció en su artículo 85 las facultades y obligaciones del presidente de la República en materia de administración pública. Mientras que el artículo 88, establecía que todo reglamento, decreto y orden del presidente debía ir firmado por el secretario del despacho encargado del ramo al que correspondía el asunto (Andrade, 2018: 33). Abril 2020

En lo económico, la Reforma abrió una nueva etapa en la historia del país. Al desembocar en una mayor integra- ción con la economía internacional y en la adopción de un modelo de creci- miento liderado por las exportaciones, se conformó un orden económico muy distinto al heredado de la Colonia, aun- que con algunos rasgos de continuidad no superados (Kuntz, 2010: 20). 5

Con la Reforma, sin lugar a dudas, se inicia el primer periodo de moralización de la administración pública mexicana en el siglo XIX con la expedición de la Ley de Delitos Oficiales de los Altos Funciona- rios (1870) –primera ley de responsabi- lidad de servidores públicos llamada “Ley Juárez”–, así como las sanciones penales establecidas en el Código Penal (1872).

La burocracia perdió la seguridad de empleo con la Indepedencia, de ma- nera que con la esperanza de cobrar sueldos atrasados o de volver a tener empleo, sus miembros apoyaron los cambios. Los profesionistas, a excep- ción de algunos médicos y abogados prósperos, pasaron a engrosar la bu- rocracia. De todas formas, la salida de ricos peninsulares y las leyes para su expulsión, permitieron que los criollos monopolizaran los niveles superiores de la población (Zoraida, 2004: 186). No hay cambios en el control externo o parlamentario en ese momento. Pero de haberse contado con una estabilidad política y económica, es posible que los resultados del combate a la corrupción administrativa hubieran sido mayores y más efectivos. El control externo o parlamentario no tuvo avances repre- sentativos en esa etapa.

Es en el periodo del Porfiriato que se logra el mayor desarrollo del control interno y externo durante los siglos XIX y principios del XX. 6

Triunfante la Re- pública y el liberalismo, los mexicanos ansiaban conquistar una paz que per-

mitiera el desarrollo material, de mane- ra que estaban preparados para aceptar un esquema que les asegurara orden y progreso, y estaban dispuestos a pagar su costo, anhelo que Porfirio Díaz sa- bría aprovechar (Zoraida, 2004: 191). En el control interno destaca la expe- dición de la Ley Reglamentaria de los artículos 104 y 105 de la Constitución (1857), la segunda de su tipo, llamada la “Ley Díaz”. Mientras que en materia de control externo, sobresale el avance significativo, ya que se publica en dos ocasiones la Ley Orgánica de la Con- taduría Mayor de Hacienda (1896) y (1904), así como el Reglamento sobre la Organización de la Contaduría Mayor de Hacienda (1904). A pesar, de este progreso en el establecimiento de las instituciones para controlar la corrup- ción administrativa mediante un siste- ma de responsabilidades y sanciones a los servidores públicos, las élites gober- nantes siguieron recibiendo beneficios y prebendas que aumentaron su rique- za. No obstante, en el Porfiriato, a pesar de contar con instrumentos de control de la corrupción, ésta comienza a con- vertirse en sistemática.

El presidente Díaz buscaba colocar a la cabeza de los estados hombres que le fueran leales y que contaran con el con- senso de los otros grupos de la zona. Si sus partidarios –caciques– cumplían con ambas condiciones, los separaba del poder militar, pero los ayudaba a ocupar la gubernatura o a mantererse en ella. Si no cumplían con los requi- sitos, los alejaba de la política, pero les brindaba medios para enriquecerse (Speckman, 2004: 197). Las oligarquías porfiristas –económicas y políticas–, aprovecharon la renta del Estado para enriquecerse directamente mediante la corrupción política y administrativa. Se trataba del segundo intento de mo- ralización de la administración pública que también fracasó.

5 “El tercer periodo arranca con el ciclo de cambio institucional abierto por la Constitución de 1857 y las Leyes de Reforma, inaugurando un orden liberal que, en el curso de las siguientes décadas, transformó de manera desigual, pero no por ello menos visible, las condiciones institucionales de la organización económica, la distribución de la propiedad y la definición de los agentes económicos, privilegiando la iniciativa individual y la propiedad privada. (…) estas leyes desafiaron muchos de los rasgos corporativos que habían caracterizado a la sociedad mexicana (…) aceleraron el tránsito de una economía de antiguo régimen a una sustentada en el crecimiento económico moderno (Kuntz, 2010: 20). 6 “Porfirio Díaz gobernó el país durante 30 de los 34 años que corren entre 1877 y 1911; de ahí que esta etapa se conozca con el nombre de Porfiriato. El periodo se delimita, entonces, a partir de dos sucesos políticos: comienza en 1877, cuando, meses después de derrotar a los lerdistas e iglesistas, Díaz inicia su primer mandato presidencial, y concluye en 1911, meses después de haber estallado la Revolución, cuando Díaz abandona el poder y sale rumbo al exilio” (Speckman, 2004: 192).

Después de finalizada la Revolución, se consolida el modelo de partido único dominante (PNR-PRM-PRI), que utili- zará a la corrupción como mecanismo de estabilidad del régimen político, fa- voreciendo a las élites políticas aliadas, aunque al mismo tiempo deslegitiman el sistema. Nacido en 1920, el nuevo Es- tado no resultó democrático, aunque sí con identidad nacionalista; autoritario, pero ampliamente legitimado y estable, en tanto que contó con grandes apoyos populares, con la conducción de un grupo político-militar hábil y flexible, y con la aceptación forzada de Estados Unidos (Garciadiego, 2004: 255).

En el periodo posrevolucionario se producen dos formas de corrupción administrativa vinculadas al sistema político: primero, la corrupción en el caudillismo que permitió a los militares amasar enormes fortunas personales y, segundo, la corrupción en el presiden- cialismo, que logró que los civiles ob- tuvieran cuantiosas fortunas. Por ello, la expansión de la corrupción política genera una corrupción administrativa como un elemento inherente al régi- men político.

El ascenso del caudillismo estableció una nueva forma de corrupción admi- nistrativa, ahora bajo los militares. Esta etapa histórica corresponde al caudi- llismo, en el que los militares eran cau- dillos, quienes tenían el poder de man- do de soldados, fuertes lazos políticos con los gobernantes y, por tanto, llega- ron a acumular enormes riquezas que no eran supervisadas ni controladas. Mientras que bajo el presidencialismo, la corrupción administrativa quedó en manos de los civiles, ya que los milita- res habían tenido su oportunidad his- tórica. También destaca la formación de un régimen de partido hegemónico o de Estado que, por los resultados, nunca enfrentó a la corrupción admi- nistrativa, por el contrario, era percibi- da como parte del “sistema de botín” del gobernante en turno. El servicio ci-

vil de carrera siempre fue contrario al caudillismo y al presidencialismo como formas dominantes del gobierno en la administración pública.

En el periodo de 1929-2000, los go- bernantes lograron construir un arreglo político que hizo posible una estabili- dad duradera. Un régimen autoritario, centrado en la figura del Presidente de la República y en el partido oficial, re- currió a la negociación, pero también a la represión para mantener su dominio (Aboites, 2004: 262). 7

En lo económi- co, el país transitó por dos modelos de desarrollo: uno, que prevaleció hasta inicios de la década de 1980, de indus- trialización por sustitución de importa- ciones (ISI), con fuertes rasgos de pro- teccionismo e intervencionismo estatal; el otro, desplegado a mediados de 1980 y vigente hasta hoy, de liberalización y desregulación económica y con una creciente participación en la economía global (Kuntz, 2010: 21).

El proceso de establecimiento del ré- gimen de partido hegemónico en Mé- xico, permitió y socavó a la corrupción administrativa en forma sistemática, en el caudillismo, pero sobre todo, en la etapa presidencialista. No obstante que comenzaron a crearse dependen- cias, leyes, sistema de responsabilidad y de sanciones, fueron aplicados en for- ma discrecional sólo en casos políticos y la impunidad fue el sello distintivo. El partido hegemónico no se compro- metió en detener, contener, combatir y acabar con la corrupción administrati- va, por el contrario, era parte del fun- cionamiento del propio sistema.

En materia de control interno, des- tacan tres medidas fundamentales: primero, la publicación de la Constitu- ción Política (1917) –que establecía un Título para reglamentar el sistema de responsabilidad de los servidores pú- blicos– mantuvo el régimen de respon- sabilidades. La principal diferencia con su predecesora radica en que el Sena- do se convierte en Jurado de sentencia para los delitos oficiales. Segundo, se establecen nuevas medidas, como las

7 Al final del siglo, sin embargo, el crecimiento económico y el régimen autoritario entraron en franco proceso de debilitamiento. La sociedad crecien- temente urbana y la estabilidad política se mantuvieron (Aboites, 2004: 262). Abril 2020

de citar a los secretarios para que in- formen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su Secre- taría o a la creación de la Cuenta Públi- ca y su examen por parte del Congreso (Andrade, 2018: 38). Tercero, destaca en ese periodo la creación del Departa- mento de Contraloría (1917-1932), que contaba con atribuciones de control, fiscalización y sanción de servidores públicos. La polémica con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público propi- ció que el Departamento de Contraloría no lograra combatir de forma efectiva la corrupción administrativa, aunque fue una primera forma de contener la corrupción. 8 La publicación de la ley de respon- sabilidades de servidores públicos –“Ley Cárdenas” (1940) y tercera de su tipo–, que implantó el establecimiento sancionatorio de los servidores públi- cos, ya no contaba con la instancia que pudiera aplicar dicho marco normati- vo. Tendrían que transcurrir 40 años para actualizar esta normatividad con la expedición de la cuarta ley –“Ley López Portillo” (1980)– de responsa- bilidad de servidores públicos, en un momento en que la corrupción era percibida por la ciudadanía como un cáncer de la democracia.

En materia de control exterior o par- lamentario los avances son significa- tivos en este periodo, al mostrarse la necesidad de fortalecer su papel como instrumento de control hacia las ac- tividades del poder ejecutivo en una democracia en construcción. Destacaba la creación de la Contaduría Mayor de Hacienda (1917); la expedición de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (1936); las reformas a la Contaduría Mayor de Hacienda (1963); las adecuaciones a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (1977), y la publicación de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (1978). Una primera explicación del porqué el control externo no se conso- lidó de forma clara durante el siglo XX, se debe a que en el régimen de partido hegemónico –caudillismo pero sobre todo en el presidencialismo– el Poder Ejecutivo tuvo sometido a los poderes Legislativo y Judicial. El control exter- no o parlamentario era utilizado sólo como un instrumento de legitimidad del Ejecutivo Federal.

El combate a la corrupción adminis- trativa en México en la tercera parte del siglo XX, ocurre durante los gobiernos de Miguel de la Madrid Hurtado, Car- los Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de León. Destaca el énfasis en las medidas adoptadas por Miguel de la Madrid, como el primer intento de sistematización de moralización y las acciones adicionales de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, en materia de control interno y externo, en el fin del proceso de partido hegemónico.

En la década de 1980, existe lo que Morris (1991) denomina la “crisis de la corrupción”, por lo que era necesa- rio un cambio en la forma de comba- tir la corrupción administrativa. Bajo el lema de la “renovación moral de la sociedad”, el gobierno de Miguel de la Madrid realiza el mayor esfuerzo por moralizar y combatir la corrupción en la administración pública federal. Pri- mero, con la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (1982) 9

–antecedente del Departamento de la Contraloría–, como órgano central de control y fiscalización en la adminis- tración pública federal.

Segundo, se expide una renovada Ley de Responsabilidades de Servido- res Públicos (1982), con mayores atri- buciones para sancionar conductas ilí- citas. En el artículo 108 fue sustituido el régimen de clasificación por faltas en delitos comunes y delitos cometi- dos en el ejercicio del cargo público,

8 Una etapa relevante del control fue la creación del Departamento de Contraloría General de la Nación en el año de 1917; su reestructuración y cambio de denominación en 1926 como Departamento de Contraloría de la Federación, y las razones de su extinción a partir del año 1933. Con la desaparición del Departamento de Contraloría de la Federación, se concentró de nuevo en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y, por otra, a través de cons- tantes reformas legislativas, el control se fue dispersando hasta ubicarse en diferentes secretarías de Estado (Hacienda y Crédito Público, Programación y Presupuesto, Comercio, Asentamientos Humanos y Obras Públicas y Patrimonio Nacional) y en las dos procuradurías (General de la República y General de Justicia del Distrito Federal) (Lanz, 1993: 19-20). 9 La creación de la Secretaría de la Controlaría General de la Federación como órgano globalizador del control, entendido éste como un control en fase preventiva, para distinguirlo del control conclusivo que por antonomasia y de acuerdo con las tradiciones administrativas de México corresponde al Poder Legislativo (Lanz, 1993: 20).

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por dos conceptos más genéricos y amplios, como los de actos u omisiones en el ejercicio del cargo como conductas sancionables. Por primera vez a nivel constitucional se encontraba entre los actos sancionables el manejo indebido de fondos públicos (Andrade, 2018: 87). La reforma al Título Cuarto de la Constitución introdujo por primera vez el concepto de Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos. (…) más que hablarse de faltas, ahora se abordarían responsabilidades. En el ámbito sancionador en que nació esta reforma se introdujo el juicio político frente a la violación de servidores públicos de intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. Se introdujo también el supuesto de que las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos establecerían normas para sancionar a éstos en caso de incumplimiento de la ley. (…) el supuesto adicional que acompañó este concepto fue el de las sanciones administrativas. (…) dentro del propio artículo 109 se introdujo por primera vez el supuesto del enriquecimiento ilícito como susceptible de sanción penal (…) (Andrade, 2018: 87, sobresaltado mío).

Tercero, se crean en las dependencias y entidades del gobierno federal los Órganos Internos de Control, como meca

nismos de seguimiento y vigilancia de las responsabilidades de servidores públicos, los que se convierten en instancias de verificación, supervisión y fiscalización de la función administrativa. Por último, se realizan adecuaciones al Código Penal (1983) que establece sanciones penales a servidores públicos deshonestos y corruptos. En este gobierno inicia una etapa moderna de moralización de la administración pública federal.

Los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, en materia de control interno, realizan algunas adecuaciones menores a la Ley de Responsabilidades (1991). Se transforma la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (Secogef) en Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam) en 1994 y se publica el Programa de Modernización de la Administración Pública (Promap 1994-2000), en el que se contemplan algunas acciones relevantes de combate a la corrupción administrativa. Mientras que en el ámbito del control externo, destaca la publicación en dos ocasiones del Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda (1980 y 1988). Es decir, hay un fortaleciemiento gradual de la fiscalización parlamentaria.

El combate a la corrupción administrativa inicia tras el sexenio de López Portillo.

En el régimen de partido hegemó- nico o de Estado que gobernó durante más de 70 años, fue notoria la falta de combate efectivo a la corrupción po- lítica y la corrupción administrativa. Por el contrario, fungieron como ele- mentos de cohesión, incentivos y pre- mios, así como estabilidad del propio régimen. La corrupción política sólo es posible mediante la utilización de servidores públicos que se encuen- tran dentro de la propia administra- ción pública y que colaboran vía la corrupción administrativa. Corrup- ción política y corrupción adminis- trativa son inherentes en este proceso perverso de apropiación de lo público quebrantando la ley.

IV. El s glo XXI

Los gobiernos de alternancia política en México que acabaron con la hege- monía del sistema de partido único, a pesar de contar con los instrumentos de planeación y control, no disminu- yeron la corrupción administrativa porque no fueron al fondo del pro- blema. La corrupción política no tiene colores exclusivos de partidos, por lo que sigue siendo un tema pendiente en el México contemporáneo.

En el régimen de alternancia política, con la llegada al gobierno federal de Vi- cente Fox Quezada, como miembro del Partido Acción Nacional (PAN), se abre una nueva etapa para la moralización de la administración pública federal. En el ámbito del control interno desta- can por su importancia: la expedición de la Ley de Responsabilidades Admi- nistrativas (2002); la puesta en marcha del primer Programa de Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparen- cia y Desarrollo Administrativo (2000- 2006) en la historia del país; la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y su ley reglamen- taria; así como el establecimiento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la administración pública federal. Estos instrumentos impulsaron meca- nismos de control y fiscalización actua- lizados que sentaron las bases de un nuevo arreglo institucional. En materia de control externo exis- te un avance con la expedición de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (2000); la del Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda por la Auditoría Superior de la Federación (2000); y en particu- lar destaca la creación de la Audito- ría Superior de la Federación (2001), órgano del Poder Legislativo con ma- yores atribuciones para fiscalizar el gasto público federal.

En contraste con el gobierno an- terior, la Presidencia de Felipe Cal- derón Hinojosa muestra una escasa prioridad al combate a la corrupción administrativa. Tanto a nivel de con- trol interno, salvo el Programa de Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción (2006-2012), que no había contado con la difusión y rendición de cuentas; como con el control ex- terno, con la publicación de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas (2009), los resultados en la alternancia políta son modestos.

Las Encuestas Nacionales de Co- rrupción y Buen Gobierno realizadas por Transparencia Mexicana en los gobiernos de Fox y Calderón –2001, 2003, 2005, 2007 y 2010–, así como la Encuesta Nacional de Calidad e Im- pacto Gubernamental elaborada por el INEGI (2012, 2015, 2017), siguen mostrando que la percepción de la ciudadanía era que la corrupción ad- ministrativa no disminuye sino que se incrementa. Los datos cuantitati- vos y cualitativos muestran por en- tidad federativa los trámites que son los más corruptos y los indicadores muestran que las medidas de control interno y externo no habían dado los resultados esperados.

Los gobiernos panistas, en el régimen de alternancia política, que tuvieron la oportunidad de disminuir la corrup- ción administrativa, no lo lograron. En sentido contrario, aprendieron a reali- zar una corrupción especializada y gra- dual. Acostumbrados a gastar dinero público, altos salarios y prestaciones generosas, los panistas nunca se com- prometieron a contar con un gobierno austero y ahorrador. Frente a una socie-

dad mexicana en que más del 50% se encuentra en la pobreza –moderada y extrema–, es escandalosa la corrupción de ciertos políticos de dicho régimen. Con el regreso del PRI a la Presidencia de la República, con Enrique Peña Nieto, hubo un compromiso de crear una instancia nueva y con amplias funciones para combatir la corrupción: la Comisión Nacional Anticorrupción (CNA) (Sánchez, 2017). Ante la falta de concensos y acuerdos para su creación, así como por los diversos escandalos políticos de “conflictos de interés” por las compras de casas del mandatario y su secretario de Hacienda –donde el Secretario de la Función Pública exoneró al presidente de dicho conflicto de interés–, el PAN propuso la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) aprobado por ambas cámaras en 2015, al que se sumó la reforma de transparencia que convirtió al IFAI en INAI. Dentro de las reformas del Pacto por México (2012) destacan en materia de transparencia su Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2015), así como dentro de la reforma político-electoral la creación de la Subprocuraduría Anticorrupción en la Fiscalía General de la República, así como las caracteristícas más relevantes del SNA. Las expectativas son muy grandes, habrá que esperar sus resultados. En el caso de México, se comprueba la tesis de que la corrupción, si no se combate, se expande sin medida, hasta convertirse en sistemática; colapsa las instituciones y, por extensión, el funcionamiento de la economía.

La experiencia mexicana confirma la tesis también en el sentido que donde hay corrupción política existe corrupción administrativa. El político corrupto requiere de las habilidades y conocimiento del servidor público para poder acumular una riqueza ilícita. A la corrupción política y a la corrupción administrativa hay que combatirlas de forma permanente y sin contemplaciones. Hay que pasar del control preventivo al control sancionatorio que acabe con la impunidad.

En la historia de México nunca existieron cuatro elementos fundamentales en el combate a la corrupción administrativa: 1) la voluntad política de los gobernantes para concebir a la corrupción como un “problema de gobierno”; 2) una ley clara y definida para combatirla en la administración pública; 3) un órgano con capacidades y atribuciones suficientes para aplicar el control preventivo y el control sancionatorio; y 4) una profesionalización y especialización de empleados públicos para combatirla efectivamente.

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