10.4.5. La regulación de ADR en materia de vivienda y consumo

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En mi opinión no nos hallamos ante una norma material, sino procesal. La misma pretende la suspensión del proceso de ejecución para evitar el lanzamiento de los afectados antes de que se ofrezca una alternativa habitacional. En este sentido se pronuncia la Magistrada roca trias en el voto particular que realiza a esta sentencia, que diferencia entre el proceso de ejecución hipotecaria y de los lanzamientos en los desahucios judiciales en casos de impago de alquiler. Considera que es inconstitucional porque introduce una norma de carácter procesal porque se dirige al órgano judicial frente al que se ha instado el proceso, por lo que debería haberse declarado la inconstitucionalidad de la norma.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad del precepto autonómico en una sentencia interpretativa que deja sin contenido práctico la previsión legislativa. Tal como he indicado anteriormente declara que sólo es constitucional si es una conminación a la administración autonómica de ofrecer una alternativa habitacional dentro del plazo de suspensión del proceso de ejecución decretado aplicando la normativa estatal.

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Otra de las medidas previstas en las leyes autonómicas es el impulso y fomento de los adr para evitar los lanzamientos cuando afecte a colectivos vulnerables. Éstas se realizan desde tres perspectivas:

— La regulación de un adr vinculantes previo al proceso judicial de carácter voluntario para las partes336 . — La imposición legislativa de un adr no vinculante previo al inicio del proceso judicial337 .

336. Los artículos 56 y 59 bis y ss. de la Ley 6/2015, de 24 de marzo, de la Vivienda de la Comunidad Autónoma de Murcia, reformada por la ley 10/2016, de 7 de junio, regula un procedimiento de adr, que tiene carácter voluntario, para resolver situaciones de sobreendeudamiento de personas físicas y de familias, por causas sobrevenidas, especialmente en lo relativo a las deudas derivadas de la vivienda habitual. En Catalunya también se reguló la imposición legal de acudir a un procedimiento de mediación antes de iniciar un proceso judicial en una reclamación relacionada con un crédito o préstamo hipotecario con la adición del artículo 132-4 al Código de Consumo de Catalunya a través de la ley 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la ley 22/2010, del 20 de julio, del Código de consumo de Catalunya, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo. 337. Las disposiciones adicionales cuarta del Decreto Ley 3/2015, de 15 de diciembre, del Gobierno de Aragón, y quinta de la ley 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con las prestaciones económicas de carácter social, pobreza energética y acceso a la vivienda de la Comunidad Autónoma de Aragón contempla que la aplicación del código de buenas prácticas para la reestructuración viable de las deudas con garantía hipotecaria sobre la vivienda habitual, regulado por el Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, y modificado por el rdl 5/2017, se desarrollaría dentro del sistema de mediación hipotecaria, que se impone obligatoriamente para el ejercicio de la acción en el proceso judicial de ejecución hipotecaria.

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— La regulación de un adr no vinculante voluntario para las partes antes de iniciar un proceso judicial338 .

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre estas opciones legislativas. En relación con la primera opción la Sentencia del tc 54/2018, de 24 de mayo, declaró la inconstitucionalidad de la regulación realizada por la Comunidad Autónoma de Catalunya imponiendo la mediación preceptiva antes de iniciar un proceso que tuviera por objeto un préstamo o crédito hipotecario en la ley 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la ley 22/2010, del 20 de julio, del Código de consumo de Catalunya, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo. El motivo fue que se regulaba un presupuesto de carácter procesal «resulta incompatible con el orden constitucional de distribución de competencias, al invadir la competencia estatal en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 ce)» (fundamento jurídico 7).

La Comunidad Autónoma de Aragón también ha regulado un procedimiento de mediación preceptivo. En un primer momento lo realizó en el Decreto Ley3/2015, de 15 de diciembre, del Gobierno de Aragón, ratificándolo a continuación en la ley 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con las prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales y con el acceso a la vivienda. Ambas fueron impugnadas ante el Tribunal Constitucional que declaró inconstitucional en las Sentencias número 5/2019, de 17 de enero, y 21/2019, de 14 de febrero respectivamente. Esta última se remite en la motivación a la dictada en primer lugar, que en el fundamento jurídico 4º lo argumenta en que «el carácter imperativo de la medida resulta incompatible con el orden constitucional de distribución de competencias, al invadir la competencia estatal en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 ce)». Esta sentencia analiza la competencia de las Comunidades Autónomas para regular procedimientos extrajudiciales en materia de su competencia, declarando que pueden realizarlo si respetan determinadas condiciones, como la nota de voluntariedad en el caso de la mediación.

El tc también se ha pronunciado sobre la regulación de un adr vinculante y de carácter voluntario para las partes previo al inicio del proceso judicial en la sentencia 102/2018, de 4 de octubre, que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad interpuesta contra el adr previsto en la ley 10/2016, de 7 de junio, que reforma la ley 6/2015, de 24 de marzo, de la Comunidad Autónoma de Murcia. Tal

338. Los artículos 26 y 27 de la ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad de Valencia regulan la mediación de forma voluntaria para resolver la situación de «los ciudadanos que se encuentren en grave situación de necesidad, por causa de una ejecución hipotecaria o por un proceso de arrendamiento urbano o como consecuencia de haber perdido su vivienda por haber avalado a un tercero».

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como afirma el Tribunal Constitucional al exponer la regulación legal impugnada no nos hallamos ante una mediación, sino ante procedimiento administrativo de carácter heterocompositivo al que las partes se someten voluntariamente (fundamento jurídico tercero). a continuación, analiza su constitucionalidad desde la perspectiva de la competencia autonómica para diseñar un procedimiento extrajudicial de resolución de conflictos y la obligación o no de las partes de acudir a él de forma previa al inicio del proceso judicial.

El legislador de la Comunidad Autónoma de Murcia regula el adr al amparo de la competencia en materia de defensa de los consumidores y usuarios. Tal como indica el artículo 59 bis de la ley autonómica «la regulación se basa en el derecho a la protección de los legítimos intereses económicos y sociales de los consumidores y usuarios». El ámbito de aplicación del procedimiento extrajudicial de resolución de conflictos que regula es la de «los consumidores que se encuentren o puedan encontrarse en una situación de insolvencia derivada del pago de la vivienda». Por este motivo el artículo 59 ter de la ley determina la legitimación para iniciarlo a estos consumidores y a sus acreedores.

Desde la perspectiva competencial el Tribunal Constitucional afirma que la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de consumo debe atemperase con la normativa básica del Estado. Analizando la ley 10/2016, de 7 de junio, de la Comunidad Autónoma de Murcia afirma que no se proyecta en el ámbito material de la regulación estatal, ya que «se sitúa en un momento anterior al inicio del procedimiento de ejecución hipotecaria, limitando su objeto al establecimiento de mecanismos voluntarios de búsqueda de solución a determinadas situaciones de necesidad»339 .

Por otro lado, analiza la voluntariedad del adr que introduce la ley 10/2016, de 7 de junio, en la ley 6/2015, de 24 de marzo, de la Comunidad de Murcia, de la Vivienda. Compara la legislación con la del artículo 132-4 del Código de Consumo de Catalunya y constata para aplicar o no la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional 54/2018, de 24 de mayo, que lo declaró inconstitucional. Constata que no son asimilables porque el procedimiento previsto en la ley de la Comunidad Autónoma de Murcia está informado por la voluntariedad de las partes en la sumisión al mismo, mientras que la mediación previa al proceso judicial que tuviera por objeto un crédito o préstamo hipotecario previsto en el Código de Consumo de Catalunya era preceptivo para las partes y una exigencia legal para poder acudir al proceso judicial. Es decir, tal como afirma el Tribunal Constitucional es «una opción para las partes y no un requisito de

339. Fundamento jurídico 6º de la Sentencia del Tribunal Constitucional número 102/2018, de 4 de octubre.

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obligado cumplimiento y de naturaleza previa a la vía judicial, impuesto por la norma autonómica, que es lo que sería inconstitucional»340 .

La regulación expuesta incide en dos aspectos que considero esenciales: por un lado, la regulación por las Comunidades Autónomas de mecanismos alternativos de resolución de conflictos atribuidos a órganos administrativos y por otro la promoción de un adr vinculante por las Comunidades Autónomas en el desarrollo de las competencias previstas en el artículo 150 ce, que en este caso es el derecho a la vivienda y la protección del consumidor.

Estas cuestiones no son novedosas ya que existen antecedentes legislativos. Así por ejemplo la Ley 6/1986, de las Cortes Valencianas, de 15 de diciembre, de arrendamientos históricos valencianos, atribuye a la Administración si un arrendamiento rústico está sometido o no al régimen jurídico especial, Este mecanismo fue declarado constitucional por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 121/1992, de 28 de septiembre341. El adr previsto por el legislador murciano se inscribe en esta dinámica de administrativizar la resolución de conflictos civiles342. En este caso el Tribunal Constitucional constata que no nos hallamos ante una mediación, ya que la resolución administrativa tiene carácter vinculante para las partes, pero prima la voluntariedad de las partes para acudir o someterse al mismo para declarar su constitucionalidad.

Como conclusión de todo ello las Comunidades Autónomas pueden regular mecanismos de resolución de conflictos alternativos a la jurisdicción ordinaria si respetan la normativa procesal. En este caso al hallarnos ante relaciones entre particulares el Tribunal Constitucional ha centrado el análisis de la constitucionalidad de los adr previstos por los legisladores autonómicos en la voluntariedad de las partes, considerando que es el criterio que determina la legislación estatal en materia procesal343. Sin embargo, no lo ha analizado desde la perspectiva de la administrativización de las soluciones de los conflictos entre particulares.

340. Fundamento jurídico 5º de la Sentencia del Tribunal Constitucional número 102/2018, de 4 de octubre. 341. ortells ramos analiza la posible inconstitucionalidad de potestades atribuidas a la Administracion en algunas materias en Introducción al Derecho Procesal, edit. Aranzadi, Pamplona, 2019, pp. 130 y ss. Sobre la ley de Arrendamientos Históricos valencianos ver el amplio análisis que realiza en «Sobre la competencia legislativa de la Generalitat Valenciana en materia procesal (cuestiones procesales de derecho privado valenciano), en Corts, Anuario de Derecho Parlamentario, 2020, número 13, pp. 109 y ss., donde constata la nula eficacia civil de la declaración administrativa. 342. Ver el análisis que realizo de esta previsión en mi trabajo sobre «La imposición de los adr ope legis y el derecho a la tutela judicial efectiva», en Indret, Revista para el Análisis del Derecho, abril 2019. 343. Ver ampliamente el análisis que realiza Juan sánchez en el que desarrolla la doctrina del Tribunal Constitucional y expone normas autonómicas en el que se regulan adr, en Legislación procesal…, cit., pp. 147 y ss.

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La última de ley que desarrolla la mediación es la de la Comunidad Autónoma de Valencia, que en ley 272017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda que en los artículos 26 y 27 prevé una mediación voluntaria para las partes. Este apartado no fue objeto del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra esta ley, por lo que el Tribunal Constitucional no se pronunció sobre su constitucionalidad. Indudablemente el factor decisivo fue que la mediación prevista tenía carácter voluntario, con lo que se adecuaba a la regulación que realiza el legislador estatal en la ley 5/2012, de mediación en el ámbito civil y mercantil y en la ley 7/2017.

Tras analizar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la regulación que han realizado las Comunidades Autónomas de mecanismos extrajudiciales de resolución de conflictos podemos llegar a las siguientes conclusiones:

— Las Comunidades Autónomas pueden regular mecanismos de resolución de conflictos alternativos o complementarios a la jurisdicción ordinaria. — Las Comunidades Autónomas están limitadas en la regulación que realicen de los mecanismos de resolución de conflictos alternativos a la legislación estatal, que tiene carácter básico. — Las Comunidades Autónomas no pueden imponer a las partes la obligación legal de acudir a un mecanismo alternativo de resolución de conflictos a la jurisdicción ordinaria. — Es decir, pueden regular un mecanismo de resolución de conflictos, vinculante o no para las partes, siempre que la sumisión al mismo tenga carácter voluntario para las partes. — Este mecanismo puede tener carácter no vinculante como la mediación o la conciliación o vinculante como el arbitraje.