Hacia una política euromediterránea integral

Tarek Megerisi 1

Apesar de que en 2018 se redujeron notablemente las cifras de emigrantes que cruzaban el Mediterráneo, los planteamientos políticos europeos de cara a la migración no han logrado ningún avance significativo desde su respuesta inicial a la crisis de 2015. Bajo la reaccionaria formulación de las políticas en Europa, subyace una mentalidad que se retrotrae a la década de los noventa del siglo pasado, cuando los políticos europeos reaccionaron por primera vez a las presiones populistas sobre los migrantes procedentes de África para dificultar al máximo posible la emigración legal desde el continente africano hacia Europa. Dado el «respiro» metafórico del que disfruta actualmente Europa debido a la reducción de dichas cifras, es ahora cuando deben intentar revertirse algunos de los fallos paradigmáticos que han caracterizado a la formulación de políticas europeas en el Mediterráneo y plantear otras más integrales.

La migración legal en conflicto

Desde los primeros intentos europeos de luchar contra la inmigración, el paradigma dominante en las políticas formuladas en este ámbito ha sido el del cierre de fronteras y la demonización de los migrantes por razones económicas, que recientemente han contaminado la percepción popular que se tiene de los refugiados. Los tabúes relativos a los migrantes económicos y la preferencia subyacente por el cierre de fronteras han exacerbado la crisis de dos formas diferentes.

Por un lado, las dificultades de la inmigración legal han empujado a muchos a solicitar asilo de manera oportunista –creyendo que esa era su única vía hacia Europa– lo que ha

1 Investigador del programa de norte de África y Oriente Medio en el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (ECFR, por sus siglas en inglés).

supuesto una fuerte sobrecarga de las instalaciones de los puertos habituales de llegada en los que el «Reglamento de Dublín» obliga a tramitar dichas solicitudes. Ello impone injustas cargas administrativas sobre determinados Estados miembros, generando sentimientos de abandono y falta de solidaridad de la Unión y minando los vínculos entre sus propios integrantes. También priva a los verdaderos solicitantes de asilo del acceso a una audiencia imparcial, dado que la incapacidad de las administraciones locales de gestionar el gran volumen de solicitudes ha conllevado el recurso a procedimientos simplificados carentes de rigor.

Por otra parte, la práctica imposibilidad de transitar por rutas de migración legales ha animado a los inmigrantes a optar por rutas ilegales y a permanecer también de manera ilegal en Europa. Así, los inmigrantes suelen quedarse en los márgenes de la sociedad y se los contrata en la economía sumergida o para trabajos no cualificados e inestables. Esta situación dificulta la integración significativa de los inmigrantes y provoca efectos económicos no deseados, como la bajada de salarios en los trabajos no cualificados, reforzando así un fenómeno que aviva la reacción populista contra los inmigrantes, al tiempo que dificulta aún más la implicación de los gobiernos con sus poblaciones inmigrantes. Esta incapacidad para controlar el fenómeno aumenta las inseguridades que, a su vez, crean un ambiente más tenso y fomentan el apoyo popular a las soluciones extremas, contrarias a los valores europeos y que empeoran las dinámicas existentes.

Gestión, y no cierre, de fronteras

Al igual que con otras medidas políticas destinadas a la «prohibición», el cierre de fronteras no detiene la inmigración, sino que reduce las herramientas de las que disponen los encargados de la formulación de políticas para gestionarla, complicando aún más el tratamiento de este asunto. Un error ampliamente extendido en el debate sobre la migración es la prevalencia de la dicotomía según la cual las fronteras solo pueden estar «abiertas» o «cerradas», lo que hace que el cierre de fronteras parezca una solución más lógica de lo que es. La gestión de fronteras y, por extensión, la de las personas que las cruzan debería considerarse, de hecho, como un argumento contrario al cierre de fronteras. Hacerlo exige la reapertura de vías para la inmigración legal, con su correspondiente regulación para animar a los migrantes a descartar las rutas ilegales y a los gobiernos africanos a readmitir con celeridad a sus migrantes ilegales. Además, exige un esfuerzo consciente para distinguir entre refugiados e inmigrantes, haciendo uso de los acuerdos bilaterales con los países africanos para reducir el número de migrantes que pretenden entrar en Europa a través de los sistemas de asilo, y repatriando sin demora a quienes lo hacen, al tiempo que se aprovecha la capacidad reforzada de la UE para ofrecer rutas seguras y una tramitación justa, a la par que eficiente, de los expedientes de solicitud de asilo.

La formulación de políticas migratorias bajo el paradigma de la gestión en lugar del paradigma del cierre de fronteras no solo permite a los gobiernos europeos ejercer un mayor

control sobre el fenómeno, sino que también arrebata dicho control a las redes de tráfico ilícito de personas que existen actualmente.

Fomentando el tráfico ilícito

Así, la actual política migratoria europea, que salió reforzada de la reunión del Consejo Europeo en junio de 2018, 2 no logra recuperar el control, sino que afianza las dinámicas actuales. Estas políticas se centran, por una parte, en la mejora de la capacidad de la guardia costera de Libia para garantizar que el menor número posible de botes llegue a aguas internacionales, donde un buque con pabellón europeo pueda rescatarlos y llevar a las personas a bordo a territorio europeo, y, por otra, en la ampliación de los centros de internamiento de inmigrantes en Libia con la esperanza de que sirvan en un futuro para tramitar los expedientes de los internos, externalizando las fronteras europeas de facto al norte de África.

Dada la fragilidad del gobierno libio establecido en Trípoli y reconocido internacionalmente en la actualidad, su incapacidad para influir en los asuntos del país y la prevalencia del «sector híbrido securitario» en el cual las milicias locales, a menudo conformadas por delincuentes, son quienes organizan las unidades de guardia costera y quienes dirigen los centros de internamiento, la moralidad y eficacia de tales políticas es cuestionable. En realidad, es muy probable que las políticas del ex ministro del Interior italiano, Marco Minniti, que intentó convencer económicamente a las milicias para que retuvieran a los migrantes en vez de lanzarlos al Mediterráneo, redujera más las cifras que cualquier otra política en el ámbito europeo. Sin embargo, la ONU considera que tales políticas son las responsables del desencadenamiento de nuevos conflictos en el noroeste de Libia, al generarse una competición entre las milicias para hacerse con las ayudas italianas. Además, su viabilidad a largo plazo es dudosa dado que se trata, de hecho, de una relación de extorsión.

Más aún, las mafias de tráfico ilegal transnacional de personas siguen teniendo incentivos económicos para transportar a las personas hacia las costas noroccidentales de Libia y se han limitado a aumentar los precios para compensar la reducción de las cifras y el aumento de las dificultades del traslado de migrantes hacia Libia y a través del Mediterráneo. Estos acontecimientos han conllevado un efecto negativo de tales políticas, que también afecta a los migrantes, cuyas condiciones empeoran en Libia, donde son esclavizados o secuestrados a cambio de rescates cada vez más elevados y cuyas muertes al cruzar marcan continuos récords. 3

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3 Las conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo en esta reunión pueden consultarse en <https://www. consilium.europa.eu/media/35940/28-euco-final-conclusions-es.pdf> [consultado el 6 de junio de 2020]. Véase la noticia de De Telegraph «One in 18 migrants die crossing the Mediterranean as death rate soars amid divisions over EU rescue policy» <https://www.telegraph.co.uk/news/2018/09/03/migrant-death-ratemediterranean-rises-despite-fewer-crossings/> [consultado el 6 de junio de 2020].

Estas políticas no solo son ineficaces, sino que también vuelven más amarga la relación con los vecinos sureños de Europa. Conocidas figuras libias, como el actual primer ministro Fayez al-Sarraj, han rechazado públicamente los planes de establecimiento de centros de tramitación en su territorio, 4 una posición que se repite a lo largo y ancho de la región. Este rechazo nace y se apoya en el sentimiento de descontento general con la gestión por parte de Europa de esta crisis. Muchos consideran que Europa está intentando convertirlo en un problema norteafricano e imponerles a ellos la gestión de los flujos de personas que simplemente cruzan sus países y no provienen ni pretenden quedarse en ellos.

Hacia una política integral

Dada las múltiples dimensiones de la falta de adecuación de las actuales políticas migratorias europeas, ineficaces a la hora de abordar la crisis o aplacar a las fuerzas populistas que convierten la cuestión en su plataforma de lanzamiento, la necesidad de una política más integral es prácticamente innegable. Dicha política debería apoyar a los Estados miembros que se sienten solos en la primera línea de la crisis, abordar de forma eficaz la migración entendiendo que no se trata de algo que puede bloquearse, sino que debe gestionarse, y crear una nueva relación y mecanismo de colaboración con los Estados norteafricanos en esta cuestión.

Ciertamente, los Estados del norte de África reconocen la importancia de esta cuestión para Europa y han intentado lograr concesiones, acuerdos de compensación en efectivo como el de Europa con Turquía y, de forma más general, acuerdos de movilidad. No obstante, si esta va a ser la base sobre la que se consolide un nuevo acuerdo a largo plazo, deberá ir más allá de las transacciones inmediatas hacia algo más duradero. Los acuerdos de movilidad que permiten una cantidad limitada de visados con la condición de que todo inmigrante ilegal sea rápidamente repatriado y vetado para posteriores solicitudes de visado podría servir de precedente y extenderse posteriormente por el continente con el objetivo de disuadir a las personas de optar por una ruta ilegal, fomentar una mejor integración de los inmigrantes y reducir la carga que soportan los centros de tramitación en Europa.

Además, las actuales misiones, tales como la Misión de Asistencia Fronteriza de la UE (EUBAM en inglés) y la Operación Sofía podrían contribuir a la estabilización de Libia al tratar de frenar el contrabando de petróleo y el tráfico de personas y permitir a los libios administrar mejor sus fronteras y la seguridad interior si se amplía el mandato de la EUBAM para colaborar con actores no estatales. El dinero del Fondo Fiduciario de la UE, gran parte del cual se ha invertido ya en la región, podría orientarse a cuestiones más prioritarias en función de los intereses locales. La contribución a la estabilización y mejora de las economías regionales creará un entorno económico propicio para el retorno de los

4 Véase el artículo de The Guardian «Libya rejects EU plan for refugee and migrant centres» <https:// www.theguardian.com/world/2018/jul/20/libya-rejects-eu-plan-for-migrant-centres> [consultado el 6 de junio de 2020].

migrantes, reduciendo así la carga que soporta Europa. Por último, si el contexto permite el recurso a vías legales de emigración y repatriaciones expeditivas, Europa también podrá explorar otras opciones para el establecimiento de «corredores seguros» como los utilizados en Canadá, que permitan a los refugiados escapar de los centros de internamiento en Libia y las mafias de tráfico de personas en general. Tales políticas permitirían a Europa gestionar y distribuir mejor la tramitación de expedientes, eliminar a los traficantes de la ecuación y administrar de forma más segura los flujos de refugiados, las repatriaciones fallidas y la integración de quienes tengan derecho a quedarse.

Una coalición extremadamente necesaria

No obstante, para la adopción de una visión a largo plazo de gestión de la migración y una política mediterránea integral que incluya acuerdos bilaterales de migración, el desarrollo y procedimientos especiales para refugiados, la UE y sus Estados miembros tendrán que trabajar tanto entre sí como con sus vecinos. Dado que la política migratoria suele ser competencia de los Estados miembros, y que aquellos países apenas afectados por esta cuestión obstaculizan el progreso en el continente, deberá conformarse una coalición de Estados miembros especialmente afectados por este fenómeno y muy necesitados de solidaridad y de una solución rápida. Por su parte, la UE puede colaborar haciendo uso de su significativa capacidad de ayudar a las administraciones locales a tramitar los expedientes de los migrantes y refugiados y ayudar a quienes se sienten sobrecargados por su mayor exposición a la cuestión. En definitiva, cualquier movimiento progresista en relación con la cuestión migratoria exige una comunicación más eficaz por parte de los gobiernos europeos hacia su electorado, que les permita responder a las verdaderas preocupaciones que genera esta cuestión con sus políticas, disipar los tabúes e intentar crear un entorno más propicio y constructivo en lo que respecta a este asunto.

Aunque las cifras de migrantes que optan por la ruta del Mediterráneo central han bajado, no parece que esta tendencia vaya a mantenerse indefinidamente, como se ha visto en el creciente número de personas que intentan cruzar desde Marruecos a España. Antes de que se produzca una nueva crisis, corresponde a la UE y sus Estados miembros, especialmente los mediterráneos, reunirse y diseñar una política migratoria integral que pueda gestionar esta cuestión a largo plazo. Para lograrlo, deberá atenderse especialmente a siguientes aspectos:

1. Intentar aprovechar el interés común en la gestión de la migración para formar un grupo multilateral de Estados miembros, por ejemplo, entre Alemania, Francia, Italia y España, que puedan negociar conjuntamente con los Estados norteafricanos. Esto tendría además el beneficio añadido de proporcionar un mecanismo de cooperación en lo que respecta a la estrategia en países como Libia, donde las divisiones entre los Estados miembros han dificultado los intentos de estabilización.

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4. Celebrar acuerdos provisionales de mejora de la movilidad con países del norte de África por los que estos dispongan de un número predeterminado de visados a cambio de un acuerdo de repatriación expeditiva de cualquier ciudadano que haya cruzado ilegalmente o cuya solicitud de asilo haya sido denegada. Proporcionar mecanismos de cooperación con los gobiernos del norte de África para la identificación de proyectos y ámbitos más generales que puedan beneficiarse de la asistencia que ofrece el Fondo Fiduciario y que podrían fomentar de forma más directa el desarrollo económico en ciertos ámbitos y un aumento de la tasa de empleo. Trabajar en el ámbito de la UE para diseñar un mecanismo que permita a los refugiados acceder a ciertos centros de tramitación predeterminados a través de «corredores seguros», permitiendo así una mejora de las capacidades de gestión de la UE para ayudarla a procesar las solicitudes de asilo y neutralizar a los traficantes en el tránsito de los refugiados hacia Europa.