La integración regional en el Mundo Árabe y el Grupo 5 + 5 como iniciativa para vencer inercias en el Mediterráneo Occidental

Martín Ortega Carcelén 1

Un primer aspecto que llama la atención sobre la historia reciente de la integración regional en el mundo árabe es la falta de casos de éxito a pesar del gran potencial de base. La Liga Árabe fue una de las primeras organizaciones regionales, creada en marzo de 1945, unos meses antes incluso que las Naciones Unidas. Existe una lengua común, una historia común y causas políticas defendidas por la mayoría de países árabes; el panarabismo fue una fuerza política muy activa durante décadas. Sin embargo, la Liga Árabe se encuentra fragmentada y no tiene un cometido claro en el momento actual. Igualmente, iniciativas subregionales como la Unión del Magreb Árabe (UMA) tampoco han tenido mucho recorrido, sobre todo debido a la rivalidad entre Argelia y Marruecos. El único ejemplo de integración eficaz en diversos aspectos comerciales y financieros ha sido el Consejo de Cooperación del Golfo. Pero esta organización tampoco pasa por sus mejores momentos debido a las divergencias visibles entre miembros acerca de las relaciones con potencias extranjeras.

El segundo aspecto llamativo de la integración regional en el mundo árabe se refiere no tanto a los propios protagonistas sino a la relativa falta de apoyo de la Unión Europea para ese propósito. Siendo un modelo de integración que ha traído múltiples beneficios a Europa, la Unión debería ejercer políticas más activas para promover el acercamiento entre Estados en regiones vecinas. La Estrategia de Seguridad de la UE de 2003 establecía tres prioridades estratégicas: luchar contra las amenazas, conseguir una vecindad segura y próspera y fomentar un multilateralismo eficaz. Desde la perspectiva actual no puede

1 Profesor de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid.

decirse que la región del Mediterráneo se encuentre hoy en una situación más estable debido a conflictos como los de Siria y Libia, y tampoco se ha avanzado en la integración regional en las orillas sur y este del mismo mar.

Las relaciones de la Unión Europea y el Mediterráneo

Con todo, la Unión Europea ha lanzado iniciativas útiles en el Mediterráneo. La Conferencia Euro-Mediterránea de Barcelona de 1995 comenzó un proceso de entendimiento y cooperación en esa vasta región. El proceso de Barcelona, en cuyo diseño y desarrollo España ha jugado siempre un papel esencial, estableció por primera vez un diálogo político en este espacio geográfico. En 2004, la ampliación de los miembros de la UE condujo a la identificación de dos vecindades, al este y al sur, lo que motivó la creación de una Política Europea de Vecindad (PEV) que pretendía establecer rasgos comunes. Este enfoque era compartido por Alemania y la comisión. El diálogo euro-mediterráneo comenzado en Barcelona se subsumió en esa Política de Vecindad y se elaboraron planes de acción tanto para países del este como del sur.

La iniciativa en 2008 del presidente francés Sarkozy dio un nuevo giro a la cooperación regional, puesto que se creó la Unión por el Mediterráneo (UPM), que terminó siendo la continuadora del proceso euro-mediterráneo de Barcelona. En la actualidad, la UPM, con sede en Barcelona, hace una gran labor fomentando los encuentros en muy diversos campos pero su membresía es demasiado amplia: junto a los 28 miembros de la UE, se incluyen 15 países vecinos del norte y del sur del Mediterráneo, como Albania, Bosnia y Herzegovina, Israel, Jordania, Montenegro, Mauritania, Siria (actualmente suspendida) o Turquía, a los que hay que añadir a Libia como observador.

Junto a esa dimensión multilateral, la acción exterior de la Unión en el Mediterráneo se completa con otra vertiente bilateral a través de los acuerdos de asociación, que se refieren a cuestiones comerciales, de inmigración y a la cooperación en muy diversos ámbitos. En la actualidad hay firmados acuerdos de este tipo con Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Marruecos, Autoridad Palestina y Túnez. El acuerdo con Israel prevé la cooperación en campos técnicos como la investigación. El acuerdo con Marruecos fue calificado de «estatuto avanzado» en 2008 y desde 2014 el acuerdo con Túnez se califica como «asociación privilegiada» para apoyar el proceso democrático en este país.

El panorama resultante es que no existen casos de integración regional en el mundo árabe y la acción exterior de la Unión Europea cuida las relaciones norte-sur, que sin duda traen aportaciones positivas a los países árabes, pero tampoco pone el suficiente acento en la integración sur-sur. Frente a este panorama, existe una iniciativa muy interesante en el Mediterráneo occidental que puede ser un antecedente de integración bi-regional: el Grupo 5 + 5, que en esta parte del mar funciona bien en la práctica de diversos sectores como a través del diálogo y las actividades que se realizan observando nuevas posibilidades para la integración en el Magreb. En este caso, el acercamiento entre europeos y árabes sirve para

fomentar la integración entre los países del Magreb en un contexto facilitador. El diálogo que no consiguen los países del norte de África por medio de la UMA se verifica en cambio con la presencia de los vecinos europeos, lo que puede ser un aliciente para avanzar hacia una integración en el futuro.

El Grupo 5 + 5 + 1 + 1: el eslabón que falta

Entre la vasta región que engloba a los países participantes en la Unión por el Mediterráneo, por un lado, y las relaciones bilaterales de la UE (y de los países europeos) con cada uno de sus vecinos mediterráneos, por otro, se echa de menos un marco subregional que sirva para simbolizar la importancia de las relaciones en el Mediterráneo occidental y también para explotar su enorme potencial.

Desde un punto de vista español, hay argumentos suficientes para reforzar este grupo y transformarlo en una asociación con más contenido:

Para España, los intereses económicos y de seguridad se encuentran concentrados en el Mediterráneo occidental. Aunque hemos participado muy activamente en el proceso euro-mediterráneo y debemos seguir haciéndolo, nuestra zona de interés directo es ese mar que se encuentra cerca de nuestras fronteras. Existe una tradición de relaciones intensas entre los países del Mediterráneo occidental, así como claros intereses compartidos entre ellos. Además de los ministros de Asuntos Exteriores, se reúnen regularmente en este marco autoridades gubernamentales en los campos de defensa, emigración, interior, transportes y turismo. Las reuniones de los ministros de Defensa y los de Interior dan lugar a resultados tangibles. El ambiente y el diálogo entre los participantes de las diversas configuraciones del Grupo 5 + 5 se ha mostrado fácil y constructivo. En este ámbito sub-regional no están presentes muchos problemas políticos, originados sobre todo en Oriente Próximo, que entorpecen las relaciones en el contexto de todo el mediterráneo. Un grupo con diez participantes tiene una dinámica interna mucho más llevadera que otro con más de cuarenta La cooperación intra-regional en el Magreb no funciona debido a los diferentes puntos de vista entre Argelia y Marruecos por la controversia sobre el Sáhara occidental, por lo que un ambiente norte-sur como el del Grupo 5 + 5 puede servir para facilitar la relación entre esos dos países y asegurar mejores contactos entre ellos.

En efecto, los países del Magreb, que participan en la UMA desde su creación en 1989, no han sabido avanzar hacia una aproximación internacional, cuanto menos hacia una

integración regional. La controversia sobre el Sáhara occidental sigue estancada o con avances muy tímidos a pesar de los esfuerzos de Naciones Unidas. Ante esta coyuntura, existen dos opciones fundamentalmente: esperar a la resolución del conflicto para descongelar las relaciones inter-magrebíes en todos los campos o explorar vías indirectas para fomentar una mejor relación a pesar de la controversia. La propuesta de reforzar el Grupo 5 + 5 pertenece a esta segunda categoría.

El estudio y la cuantificación de los perjuicios debidos a la ausencia de integración magrebí ya se han hecho. El Instituto Europeo del Mediterráneo (IEMED) de Barcelona patrocinó diversos encuentros sobre «El coste del no Magreb». Ahora se trata de dar pasos concretos para propiciar el acercamiento y la normalización de las relaciones. Evidentemente, una consolidación del Grupo 5 + 5 no va a resolver los problemas políticos subyacentes. Ahora bien, puede ser un factor coadyuvante para crear un ambiente internacional propicio.

Una de las claves del reforzamiento del Grupo 5 + 5 sería vincularlo con la Unión Europea y con la Unión del Magreb árabe, para crear el Grupo 5 + 5 + 1 + 1 o simplemente el Grupo del Mediterráneo occidental. La composición del grupo no debería extenderse a otros países mediterráneos como Grecia y Egipto porque se diluiría el valor de contigüidad geográfica y de identificación del grupo con esta mitad del Mediterráneo. La asociación del 5 + 5 con la Unión Europea daría mayor consistencia al grupo y aseguraría la coordinación y la sinergia con la política mediterránea de la UE. La asociación con la UMA daría más relieve a esta organización y prepararía su ulterior proyección.

Una propuesta de integración regional en el Mediterráneo occidental a través de un nuevo grupo MEDOC

Teniendo en cuenta que la integración regional ha sido una tarea ardua en el conjunto del mundo árabe y también en sus distintos espacios geográficos, la iniciativa que se sugiere de reforzar el Grupo 5 + 5 sería la forma de desbloquear esta situación. Con este paso se podría vislumbrar una historia de éxito de integración sobre todo entre los tres países del Magreb central, Argelia, Marruecos y Túnez. Por el lado de la Unión Europea, tal iniciativa serviría para apoyar, por esta vía indirecta, una integración regional entre vecinos, un objetivo pendiente. Del mismo modo, la unión permitiría desarrollar una acción exterior diferenciada de un grupo significativo de cinco Estados miembros en la que estarían por supuesto las instituciones comunitarias, y también podría estar presente Alemania con algún estatuto propio debido a su importante comercio con la región.

La iniciativa propuesta transformaría el marco de cooperación con un cambio de nombre de Grupo 5 + 5 a Grupo MEDOC con el fin de mejorar la imagen así como la asignación de un nuevo logo. En cuanto a los contenidos, hay que tener en cuenta el amplio abanico de actividades que se realizan actualmente en campos muy diversos, como defensa, transporte, interior, migraciones, educación, energía y medio ambiente. El Instituto IEMED de Barcelona lleva a cabo una magnífica labor de recopilación de las reuniones y

actividades del Grupo 5 + 5 en su web, donde se incluyen las declaraciones de las reuniones ministeriales habidas hasta ahora. 2 En la última reunión de Ministros de Asuntos Exteriores del Grupo celebrada en Malta el 18 de enero de 2019, se da cuenta de los múltiples puntos de diálogo en dichas reuniones, incluyendo cuestiones de seguridad regional en torno al Mediterráneo, y asuntos como juventud, desarrollo sostenible, tecnología, migraciones, cultura y sociedad.

Existen otras áreas de cooperación y diálogo en el marco del Mediterráneo Occidental que deben también formar parte de la nueva iniciativa y enriquecer su contenido. Así, existen Foros Empresariales, o iniciativas sobre el agua, y podría avanzarse en muchas cuestiones técnicas, como el comercio sur-sur, la investigación en proyectos conjuntos, muchos de los cuales han sido explorados dentro de la Unión por el Mediterráneo. Asimismo, algunas oficinas técnicas que existen en la actualidad pueden integrarse en el Grupo reforzado, como CETMO Centro de Estudios del Transporte en el Mediterráneo Occidental, en Barcelona, o REMOC Red Mediterránea de Organismos de Cuenca (en inglés MENBO) radicada en Valencia.

Por último, asistimos a un debate académico sobre si es conveniente institucionalizar el Grupo 5+5 o dejarlo como una iniciativa informal y descentralizada en que cada sector ministerial sigue su ritmo, bajo la doble presidencia de un país del norte y otro del sur, decisión que se tomó en el Grupo desde la reunión de Rabat de 2008. Es evidente que una institucionalización ligera serviría para aumentar la visibilidad y la proyección del futuro Grupo MEDOC. No pueden crearse grandes estructuras y no pueden emplearse muchos recursos. Ahora bien, una pequeña estructura podría garantizar la continuidad y asegurar la memoria de las diversas actividades del grupo. Este aspecto es muy importante: una pequeña oficina, incluso virtual, serviría para identificar rápidamente al grupo, que actualmente se percibe como un conjunto de declaraciones y actividades.

En definitiva, frente a la ausencia histórica de integración entre los países árabes, el Mediterráneo occidental surge como un espacio donde dicha integración puede ser impulsada a través del reforzamiento del Grupo 5 + 5. Un grupo del Mediterráneo occidental donde participasen los mismos países más la Unión Europea y la UMA serviría como plataforma para facilitar el diálogo entre los países del Magreb, también en cuestiones técnicas que se refieren a la integración, y poniendo de lado las dificultades políticas. De esta forma podría posibilitarse una futura relación de acercamiento regional entre los tres países del Magreb central: Argelia, Marruecos y Túnez.

2 Véase <https://medthink5plus5.org/le-dialogue-55/#tableau> [consultado el 22 de junio de 2020].