Cooperación en materia de migración entre la UE y el norte de África: retorno de migrantes y gestión de fronteras

COOPERACIÓN EN MATERIA DE MIGRACIÓN ENTRE LA UE Y EL NORTE DE ÁFRICA: RETORNO DE MIGRANTES Y GESTIÓN DE FRONTERAS 1

Tasnim Abderrahim 2

Libia fue en 2016 y 2017 el principal país de tránsito hacia Europa, del que partieron más del 90% de las personas llegadas a Italia. Los esfuerzos de la UE e Italia para cerrar la ruta libia hacia Europa provocaron una significativa caída de las cifras de llegadas: de 181.436 en 2016 a 119.369 en 2017, y 23.370 en 2018. 3 En septiembre de 2018, el número de llegadas a Italia fue el más bajo desde febrero de 2013. 4 Sin embargo, el cierre de la ruta libia ha puesto, hasta cierto punto, más presión sobre las fronteras sur y marítima de los demás países del Magreb. El consecuente aumento de la popularidad de otras rutas provocó un ascenso de las llegadas a España de 8.126 a 22.103 entre 2016 y 2017, y más del doble de esa cifra en 2018. En junio de 2019 el número de llegadas a España se había reducido a cerca de 14.000.

El descenso de las salidas desde Libia ha desplazado el foco a otros puntos de salida del norte de África. La UE y sus Estados miembros buscan aumentar la colaboración con los países norteafricanos en materia de migración, especialmente en lo que respecta al retorno de migrantes y la gestión de fronteras. A pesar de su historial de colaboración en estos ámbitos, apoyado en una panoplia de acuerdos bilaterales, dicha cooperación no ha estado exenta de tensiones, especialmente en lo que respecta al retorno de migrantes. La gestión de

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4 El Consejo Europeo de Relaciones Exteriores publicó una versión más extensa de este artículo el 15 de enero de 2019. Disponible en inglés en <https://www.ecfr.eu/publications/summary/pushing_the_boundaries_effective_migration_cooperation_across_Mediterranean> [consultado el 16 de junio de 2020]. Investigadora visitante del programa de Oriente Medio y norte de África en el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores. Véanse los datos en <https://data2.unhcr.org/en/documents/download/66720> [consultado el 16 de junio de 2020]. Véase <https://data2.unhcr.org/en/documents/download/66720> [consultado el 16 de junio de 2020].

fronteras constituye, a grandes rasgos, un interés común de Europa y sus socios del sur, pero el éxito en este ámbito depende de distintos factores. La conclusión tiene en cuenta cómo la UE y sus socios del norte de África pueden llegar a un acuerdo y desarrollar los ámbitos de interés estratégico común pues, a pesar de la tensión que generan las migraciones y el contexto político y socioeconómico, la UE y los países de ambos lados del Mediterráneo deberían ser capaces de mantener y mejorar una relación que, en varios aspectos, está muy desarrollada y resulta muy productiva. Tal relación podría sentar una sólida base sobre la que las partes puedan desarrollar en el futuro la cooperación en materia de migración.

El retorno de migrantes

Los líderes europeos tienen la intención de fomentar la cooperación con los países del norte de África, con la esperanza de que acepten el retorno de más migrantes irregulares desde la UE. Para la UE, poder deportar a los migrantes irregulares no deseados es de máxima importancia y, lo que no es menos importante, responde a razones de seguridad. Existen dos tipos de retorno: el de los nacionales del norte de África a sus propios países desde Europa; y el retorno de nacionales de terceros países, migrantes que han cruzado el territorio del norte de África no siendo oriundos de allí, a esa región.

El retorno de los nacionales de países del norte de África

La UE y sus Estados miembros tienen la intención de encontrar formas más prácticas de animar a los distintos países para que aumenten la cooperación de cara al retorno de sus nacionales que residen ilegalmente en la UE. Esto incluye una reformulación de las políticas de visados, vinculando esos documentos de forma más directa al grado de cooperación en materia de retorno del país en cuestión. La reforma en curso de la política común de la UE sobre visados pretende, entre otras cosas, lograr un examen más minucioso de los antecedentes de los solicitantes de visado. Recabar información sobre las solicitudes de visados, en la que se incluyan las solicitudes que puedan ser rechazadas, permitirá a la UE devolver rápidamente a dichos individuos si pretenden viajar ilegalmente a Europa. Además permitirá a la UE devolver a quienes llegaron legalmente pero superaron el periodo máximo permitido por sus visados. Tales medidas servirían para que no siempre fuera necesario que los países de origen identifiquen a sus nacionales, aunque aún necesiten comprobar la información que posean los europeos. En un contexto similar, la Comisión Europea pretende establecer un nuevo mecanismo que sirva para imponer más restricciones a la solicitud de visados si un país no colabora en el retorno de migrantes. Una aplicación más restrictiva del Código de Visado podría incluir, por ejemplo, la extensión del periodo necesario para evaluar una solicitud de visado, el periodo de validez del visado expedido, las tasas y restricciones de viaje para algunas personas, como los diplomáticos. Para los países del norte de África estas propuestas también significarían procedimientos más engorrosos y largos para los solicitantes de visado.

Además de estos continuos esfuerzos por parte de la UE, los Estados miembros también han aumentado significativamente sus contactos bilaterales con los socios del sur en lo que respecta a las devoluciones. Por ejemplo, el retorno de migrantes se ha convertido en una prioridad en cómo Alemania ha planteado sus conversaciones con los socios del sur. Con el objetivo de acelerar la deportación de los solicitantes de asilo cuyo expediente haya sido denegado y que son nacionales de Túnez, Argelia y Marruecos, el gobierno alemán intentó sin éxito en 2017 aprobar una serie de leyes para clasificar estos tres Estados del Magreb como países seguros. Simultáneamente, está intensificando los contactos con estos tres países con el fin de hacer la repatriación más eficaz. Así, este asunto fue central en la pasada visita de Angela Merkel a Argelia en septiembre de 2018, cuando logró el compromiso del gobierno argelino de repatriar a 3.700 argelinos en situación irregular en Alemania. 5 Del mismo modo, en septiembre, Salvini realizó una visita a Túnez, que está en la lista de prioridades de la agenda italiana, para garantizar una mayor cooperación en cuestión de devoluciones. Los tunecinos constituyeron el 43% de las repatriaciones desde Italia en 2016, 6 y en 2017 se intensificaron los procedimientos de deportación al doblarse la cuota semanal de deportaciones con dos vuelos chárter, cada uno con 40 inmigrantes, por semana. 7 Durante su visita a Túnez, Salvini intentó infructuosamente aumentar dichas cuotas, a lo que el gobierno tunecino contestó con la promesa de reforzar la cooperación bilateral y mejorar sus controles fronterizos. 8

Marruecos está también recibiendo crecientes presiones para repatriar a sus nacionales, especialmente porque el 70% de menores migrantes que se encuentran actualmente en España son originarios de ese país. En España, las autoridades andaluzas están presionando al gobierno central para que active el acuerdo bilateral de 2007 firmado con las autoridades marroquíes para devolver a los menores migrantes y así aliviar la presión sobre unos centros que están abarrotados. El gobierno de Melilla se ha sumado a las peticiones. Según publican algunos medios, España va a establecer contactos con Marruecos para tratar la posible repatriación de estos menores y en ese sentido, el Secretario de Estado de Migraciones español ha declarado que el reino alauí quiere avanzar en estos contactos, pero que aún deben diseñarse planes concretos. 9 Para España, el retorno de migrantes, marroquíes o no, es cada vez más importante, como se desprende de su intención de aplicar en su totalidad

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8 9 Véase la noticia «Angela Merkel praises Algerian efforts to repatriate rejected asylum-seekers», <https:// www.dw.com/en/angela-merkel-praises-algerian-efforts-to-repatriate-rejected-asylum-seekers/a-45529725> [consultado el 16 de junio de 2020]. Véase <https://rosaluxna.org/wp-content/uploads/2019/08/David-L.-Suber-failing-readmission16-08.pdf> [consultado el 16 de junio de 2020]. Véanse los datos en <https://www.statewatch.org/news/2018/jul/report-frontiere-2018-english-.pdf> [consultado el 16 de junio de 2020]. Véase <http://www.mixedmigrationhub.org/monthly-trend-bulletins-2/> [consultado el 16 de junio de 2020]. Véase la noticia «Spain, Morocco in talks to repatriate migrant minors», <https://www.arabnews.com/ node/1383016/middle-east> [consultado el 16 de junio de 2020].

los acuerdos bilaterales existentes con los países de origen y tránsito, como por ejemplo, el acuerdo de readmisión firmado con Marruecos en 1992 y activado en 2012.

Los países del norte de África afirman repetidamente su voluntad de readmitir a sus ciudadanos siempre que se sometan a los correspondientes procedimientos para identificar a los migrantes y expedir sus documentos de viaje. Sin embargo, el proceso suele tener resultados ambivalentes puesto que otros factores entran en juego. En primer lugar, las remesas constituyen importantes aportaciones a la economía de los países de origen y sirven de fuente de ingresos para las familias de los migrantes norteafricanos, independientemente de si son regulares o irregulares. En segundo lugar, los gobiernos temen que los repatriados se conviertan en una carga económica. Además, los repatriados generalmente tienen que lidiar con el estigma de regresar «con las manos vacías», especialmente tras varios años en Europa. Tales dinámicas poco favorables pueden afectar a las decisiones de los países del norte de África sobre el retorno de migrantes, especialmente si es forzoso.

El retorno de nacionales de terceros países

Aunque los países del norte de África suelen querer mantener la cooperación con la UE en lo que respecta al retorno de sus nacionales, se resisten a cooperar en la readmisión de nacionales de terceros países. Un punto particularmente espinoso en las negociaciones de la UE con Marruecos y Túnez para la elaboración de un acuerdo de readmisión es la inclusión de una cláusula que recoge ese principio (aunque no es la única cuestión polémica en las discusiones). En el caso de Túnez, por ejemplo, los argumentos principales contra dicha cláusula se centraban en el bajo volumen de tránsito a través del país y la falta de una política de regularización y programas de retorno voluntario para tratar el tema de los retornados. 10 Por su parte, Marruecos percibe esta cláusula como un reparto «desigual» de la responsabilidad. 11 Tanto Marruecos como Túnez han planteado cuestiones técnicas en lo que respecta, por ejemplo, a la prueba de tránsito que se va a utilizar.

El rechazo de los países norteafricanos a la readmisión de nacionales de terceros países se hizo también evidente en su denegación rotunda a la instalación de plataformas regionales de desembarque en el norte de África, que se propuso en la reunión del Consejo de la UE en junio de 2018. En dicha propuesta, las «plataformas» ubicadas en el norte de África mantendrían internados a los migrantes y solicitantes de asilo interceptados en el mar antes de llegar a aguas europeas. Una vez desembarcados, tanto migrantes como solicitantes de asilo serían examinados y registrados y recibirían la asistencia adecuada en función de sus necesidades individuales. A cambio de su cooperación alojando dichas plataformas, la UE ofrecería «partidas a medida y selectivas» para los potenciales socios y cubrir los costes

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11 Véase <https://www.euromesco.net/publication/the-eu-tunisia-privileged-partnership-what-next/> [consultado el 16 de junio de 2020]. Véase <https://www.ceps.eu/ceps-publications/eu-morocco-cooperation-readmission-borders-and-protection-model-follow/> [consultado el 16 de junio de 2020].

derivados de estas plataformas. La UE presentó esa idea con el objetivo de garantizar que los migrantes no acabaran en Europa y disuadir directamente a los migrantes irregulares de emprender el camino.

No obstante, todos los gobiernos norteafricanos han rechazado explícitamente esas propuestas por razones prácticas y políticas. Un reto fundamental es la repatriación de migrantes desde las plataformas regionales de desembarque hacia sus países de origen, que puede ser un proceso largo y complicado, especialmente si los migrantes carecen de documentación y los países de origen se niegan a cooperar en su identificación. Muchas de las personas en las plataformas de desembarque podrían estar huyendo de conflictos y, por tanto, tener derecho al asilo bajo el derecho internacional. Debido a sus débiles sistemas de asilo y condiciones socioeconómicas desfavorables es muy probable que los Estados del norte de África no garantizasen asilo a esos refugiados. En cualquier caso, hay una clara falta de voluntad política para hacerlo. Por otra parte, una reubicación lenta también podría modificar los objetivos de las plataformas de desembarque que pasarían de acoger temporalmente a los migrantes y solicitantes de asilo a gestionar su estancia en el país para periodos más extensos. El argumento de la soberanía es central en el rechazo de los países del norte de África a acoger plataformas regionales de desembarque puesto que perciben este mecanismo como un mecanismo que tiene la UE para externalizar aquellas tareas que no quiere realizar. Además, no quieren ganarse la reputación de ser la policía de la UE. Naturalmente, cada país tiene sus propios factores políticos y socioeconómicos internos que pesan en las decisiones de sus gobiernos y, de hecho, insisten en que se enfrentan a los mismos retos migratorios que la UE, tales como los problemas de aceptación de los migrantes por parte de las poblaciones locales, el racismo y la presión sobre los servicios públicos y la economía.

Gestión de fronteras

Al igual que Europa, los países del Magreb sienten la presión en sus fronteras y quieren evitar que los migrantes entren y trabajen en su país o transiten a través de él hacia países europeos, por ello tienen interés en una mayor asistencia económica y logística de la UE para proteger sus fronteras y reducir los flujos migratorios. Los gobiernos del Magreb son francos en lo que respecta a los beneficios que esperan obtener de su cooperación con Europa en la gestión de fronteras: según un funcionario marroquí, el entorno regional actual implica que Marruecos necesita el apoyo de la UE para «hacer frente a la creciente presión». 12 La UE pretende involucrar a estos países en la gestión de fronteras aprovechando al máximo los marcos vigentes de cooperación y animando a sus vecinos a trabajar con las autoridades fronterizas de los países del sur de Europa. La UE y sus Estados miembros

12 <https://reliefweb.int/report/world/mixed-migration-hub-trend-bulletin-june-2018> [consultado el 16 de junio de 2020].

tienen también la intención de aumentar la formación y el apoyo logístico y técnico de los guardacostas en los países norteafricanos.

Con el apoyo y financiación de la UE, por ejemplo, Marruecos y España mantienen una cooperación más intensa que incluye patrullas conjuntas y el uso de sistemas de vigilancia de tecnología avanzada (con radares, satélites y drones) para interceptar a los migrantes irregulares. 13 Esta colaboración suele ser objeto de elogios por ambas partes. 14 Marruecos también participa en la Red Atlántica Seahorse, un sistema de comunicación e intercambio de información que pone en contacto a las autoridades fronterizas de los países del Mediterráneo y las costas de África occidental para mejorar la cooperación entre ellos. Marruecos también trabaja con España para la protección de las fronteras terrestres de los enclaves españoles de Ceuta y Melilla, cuyas múltiples vallas están equipadas con sistemas de vigilancia de tecnología avanzada, aunque ello no ha impedido las entradas masivas a su territorio. Tras la petición realizada por España a la Comisión Europea el pasado verano, 15 la cooperación entre la UE y Marruecos aumentará gracias a una nueva partida de apoyo de 140 millones de euros para la mejora de los controles fronterizos del país. 16 La mitad de los fondos se destinarán a comprar equipamiento para el control de fronteras, mientras que el resto servirá de apoyo presupuestario.

Uno de los objetivos actuales de la UE en sus conversaciones sobre migración con Argelia y Túnez es convencerlos de que se sumen a la Red Mediterránea Seahorse. 17 La red es una «plataforma segura de comunicación» que permite a los participantes compartir información de forma eficaz, sin ninguna obligación de intercambiarla o participar en patrullas conjuntas. 18 El objetivo de la red es mejorar el intercambio de información no solo entre los países del norte de África y los Estados miembros, sino también entre los países en la orilla sur del Mediterráneo. 19 Sin embargo, estos países no han mostrado mucho interés en ello. Por su parte, Argelia ha comunicado a la Comisión Europea que no tiene ningún interés en participar en esta red. La UE también sugirió la posibilidad de que Túnez participara en la red y asistiera a las sesiones de formación sin

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19 <https://www.ceps.eu/ceps-publications/eu-morocco-cooperation-readmission-borders-and-protection-model-follow/> consultado el 16 de junio de 2020]. <https://www.moroccoworldnews.com/2018/06/249708/morocco-european-reception-centers-migrants-nasser-bourita/> consultado el 16 de junio de 2020]. <https://www.euractiv.com/section/global-europe/news/tues-morning-sanchez-backs-moroccos-call-for-support-to-stem-migrat-flows/> consultado el 16 de junio de 2020]. <https://www.euromesco.net/news/the-eu-will-give-e140-million-to-morocco-to-contain-migration/> consultado el 16 de junio de 2020]. <https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/MEMO_17_135> [consultado el 16 de junio de 2020]. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2015-014956-ASW_EN.html> [consultado el 16 de junio de 2020]. <https://www.statewatch.org/news/2017/jun/eu-eeas-strategic-review-libya-9202-17.pdf> [consultado el 16 de junio de 2020].

comprometerse formalmente a participar en el proyecto; 20 sin embargo, las autoridades tunecinas aún no han respondido a esta oferta. La reticencia a participar en la red puede nacer de la preocupación de que estas disposiciones prácticas puedan conllevar una mayor participación en los sistemas de control fronterizo de la UE y un compromiso con los reglamentos que permitan a la UE patrullar sus aguas territoriales. Más aún, un país como Túnez puede sentir que estaría invirtiendo sus ya de por sí limitados recursos de seguridad en cuestiones que no son prioritarias para él.

La UE pretende aumentar este modelo de colaboración con Marruecos y otros países del norte de África a través de Frontex, la Agencia europea de la Guardia de Fronteras y Costas. A excepción de Argelia, los países del norte de África, por ejemplo, tratan con Frontex en el contexto de las operaciones de devolución coordinadas por dicha agencia. En su esfuerzo por lograr que los países del norte de África colaboren con esta agencia de forma más estructurada, la UE le ha encomendado el mandato de negociar las disposiciones prácticas con diversos terceros países, entre los que se encuentran Túnez y Marruecos. 21 Tales disposiciones prácticas buscan garantizar la participación de los países socios en las operaciones conjuntas como los vuelos de deportación conjuntos, los programas de formación, el intercambio de información y el análisis de riesgos. Al Consejo de Administración de Frontex se le encomendó el mandato de negociar un acuerdo de trabajo con Túnez en 2011, pero no se han producido avances significativos a pesar de los repetidos intentos de la UE. Las negociaciones entre el consejo y Marruecos quedaron paralizadas cuando el diálogo en el ámbito político se estancó.

Dada la intensa cooperación con Marruecos, la UE pretende establecer una relación similar en la gestión de fronteras con otros países del norte de África y, por ello, anunció que iría más lejos en las negociaciones con Túnez, Argelia y Egipto en cuestiones de gestión de fronteras y la prestación de ayuda en ese ámbito. En el caso de Túnez, las conversaciones sobre migración se desarrollan en el marco de las asociaciones de movilidad. Por su parte, de los tres países del Magreb Argelia sigue siendo la que menos se ha involucrado con la UE en la gestión de fronteras. Las conversaciones con Argelia para el establecimiento de una asociación de movilidad que sirviera de marco general para abordar la migración por medio, por ejemplo, de una cooperación avanzada en la gestión de fronteras, no han avanzado. Además, tal y como se ha mencionado anteriormente, Argelia no tiene interés en colaborar con Frontex ni en unirse a la Red Mediterránea Seahorse. La UE tiene el deseo de trabajar con Argelia en cuestiones de migración en lo que respecta a los riesgos que presentan los controles fronterizos no adecuados para la seguridad del país, pero las autoridades argelinas han tendido a evitar adoptar compromisos firmes en este ámbito. Tal indecisión está vinculada a la preocupación por la soberanía y la desconfianza hacia Europa,

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21 <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2018-001244-ASW_EN.html> [consultado el 16 de junio de 2020]. Véase <https://euagenda.eu/upload/publications/untitled-6302-ea.pdf> [consultado el 16 de junio de 2020].

que suele llevar a Argelia a rechazar propuestas de cooperación de la UE como intentos de interferir en los asuntos internos del país. 22

Un desafío recurrente a la cooperación entre la UE y el norte de África es el hecho de que la gestión de fronteras no es una cuestión independiente. Las sospechas ya existían antes de que los países norteafricanos permitieran a los migrantes continuar su camino hacia el norte como baza de negociación en su relación más amplia con la UE. Sin embargo, atribuir el aumento de cifras migratorias a una estrategia deliberada por parte de los gobiernos supone excluir en gran medida otros factores que impulsan estos movimientos migratorios y podría empeorar los riesgos de gestión de fronteras a los que se enfrentan los países del norte de África. Es cierto, no obstante, que estos países sencillamente no ven que evitar que los emigrantes salgan hacia Europa sea una prioridad para ellos. De hecho, esos movimientos migratorios sirven para aliviar la presión interna sobre sus gobiernos. Aun así, sigue siendo importante para ellos proteger las fronteras de sus países y demostrar que pueden hacerlo. Aunque estas diferencias de percepciones y prioridades han sido a menudo fuentes de tensión en la relación, el interés de los países del norte de África en defenderla y evitar que la cuestión domine las conversaciones bilaterales podría empujarlos a participar más activamente y aumentar la importancia del fenómeno en el ámbito interno. Por tanto, la cooperación entre la UE y los países del norte de África en cuestiones migratorias podría aumentar, sobre todo porque la gestión de fronteras sigue siendo el aspecto menos controvertido de tales esfuerzos.

Conclusión

Europa y el norte de África mantienen una larga y madura relación en lo que respecta a la cooperación en cuestiones migratorias. A día de hoy, todos los países norteafricanos se enfrentan al mismo reto: la presión sobre sus fronteras terrestres y marítimas, y la politización de la migración y su tratamiento como cuestión de seguridad. Hasta cierto punto, a ello han contribuido las políticas de la UE y sus Estados miembros. Del mismo modo, la migración es un asunto central en la política de muchos Estados miembros y la UE se siente presionada para demostrar que puede controlar sus fronteras. Incluso si la cantidad de travesías marítimas ha disminuido considerablemente, la cuestión migratoria seguirá dominando el debate público en Europa, sobre todo porque los partidos populistas seguirán instrumentalizándola para obtener apoyo popular.

Varios países del norte de África están interesados en mantener esta cooperación y siguen siendo socios estratégicos de Europa; sin embargo, las conversaciones entre la UE y estos países se han vuelto más complicadas debido a las diferencias en cuanto a las percepciones y prioridades. Debido a ello, la UE podría superar las divergencias evitando hacer propuestas

22 Véase «The trust déficit», <https://en.qantara.de/content/europe-and-algeria-the-trust-deficit> [consultado el 16 de junio de 2020].

controvertidas que pretendan socavar los intereses y prioridades de los países norteafricanos; es decir, el debate debería centrarse en los intereses convergentes. Por principio, los países norteafricanos desean cooperar con Europa, especialmente en la gestión de fronteras, lo que se solapa significativamente con su interés por defender la seguridad interior. Además, no va en su interés permitir la entrada de migrantes irregulares que tal vez nunca se marchen. Así muchos de estos países podrían aceptar la transferencia de activos logísticos y técnicos para combatir a las redes de tráfico ilegal de personas. No obstante, ambas partes deberían tener cuidado de no caer en enfoques exclusivamente orientados a la seguridad. Presionar a los países para participar al cien por cien en los sistemas de control fronterizo de la UE tal vez no sea el mejor punto de partida, ya que obstaculiza la elaboración de una agenda común y puede conllevar que los países del sur se conviertan en meros facilitadores de la agenda de la UE.

En lo que respecta a la readmisión, todos los países norteafricanos han demostrado en principio una voluntad de compromiso de ayudar en el retorno de sus nacionales desde Europa, incluso si existen distintos niveles de cooperación entre ellos y los Estados miembros de la UE. Dicho esto, Marruecos, Argelia y Túnez podrían desempeñar nuevamente un papel más activo a la hora de garantizar la readmisión expeditiva y justa de sus ciudadanos. La UE puede ayudar en los programas de reintegración, que hacen los retornos más sostenibles al atenuar las motivaciones para intentar partir de nuevo. Ahora bien, aunque estas medidas son importantes, solo las oportunidades económicas viables convencerán a los jóvenes marginados de permanecer en sus países.

Europa y los países norteafricanos necesitan tener en cuenta los intereses y prioridades de cada uno si quieren establecer una agenda común y aumentar su cooperación. Si no lo hacen, la «crisis» migratoria en Europa podría convertirse en una crisis de confianza y de nueva inestabilidad en las fronteras de Europa que no beneficia a nadie.