El orden regional en Oriente Medio y el Norte de África: un análisis a tres niveles

Eduard Soler i Lecha 1

La región de Oriente Medio y el norte de África vive momentos de cambios y de aceleración. Es muy habitual escuchar que el orden regional se ha venido abajo, que se ha entrado en una fase de desorden o incluso que ha emergido o está emergiendo un orden nuevo. Para intentar calibrar la magnitud y dirección de estos cambios se puso en marcha en abril de 2016 MENARA, un ambicioso proyecto de investigación que ha estudiado la arquitectura y el orden regional de Medio Oriente y África del norte a la luz de los cambios geopolíticos y las transformaciones domésticas ocurridas desde 2011. El proyecto, dirigido conjuntamente por CIDOB y el Istituto Affari Internazionali (IAI), pretende vislumbrar las dinámicas históricas, políticas, económicas y sociales, así como avanzar escenarios potenciales sobre el curso de la región en el medio (2025) y largo (2050) plazo. Los resultados obtenidos se basan en numerosas misiones de investigación, cerca de 300 entrevistas, una encuesta Delphi con 71 expertos y 5 reuniones y grupos de discusión (Bruselas, Rabat, Beirut, Estambul y Roma).

MENARA, y por tanto también esta contribución, intenta explicar qué está sucediendo, cómo pueden evolucionar estas dinámicas y cuál es el margen de maniobra para alterarlas. Es pues un ejercicio explicativo, prospectivo y prescriptivo. Aquí apuntamos las principales conclusiones de este estudio, abordando simultáneamente tres niveles de análisis. Para entender qué fuerzas están moviendo la región y cómo se configuran los ritmos geopolíticos no basta solo con entender qué sucede a nivel interno (autoritarismo y dinámicas revolucionarias, entre otros), a nivel regional (creciente rivalidad entre potencias regionales, alianzas líquidas, fronteras porosas) o global (diversificación de actores, impacto de tendencias como la digitalización o la descarbonización), sino que hay que integrarlo

1 Investigador sénior de CIDOB y coordinador del proyecto MENARA.

todo y, especialmente, entender cómo estos tres niveles –y lo que en ellos sucede– están conectados entre sí.

Estado y sociedad

La primera de las conclusiones puede parecer contraintuitiva y es que no todo cambia. A pesar de que hay un creciente número de actores armados no estatales (grupos étnicos y sectarios transnacionales, rebeldes, tribus, organizaciones terroristas, milicias extranjeras y mercenarios) que cuestionan el monopolio de la violencia y el control territorial de los Estados, el sistema de Estados soberanos y sus fronteras son más resistentes de lo que se había asumido.

Sin embargo, a nivel interno las sociedades de la región sí que han experimentado procesos de cambio cada vez más complejos. Observamos cómo se han contrapuesto distintas concepciones y prácticas de ciudadanía. En algunas partes de Oriente Medio y el norte de África esta tendencia ha derivado en una pluralización de las identidades colectivas, reforzándose formas alternativas de identificación colectiva como las generacionales o las de género. Incluso advertimos el crecimiento de movimientos que se oponen en el discurso y en la práctica al sectarismo, allí donde ha causado más estragos. En otros países, en cambio, la polarización en materia de identidad ha ido en detrimento de la pluralidad. En los casos más graves esto ha desembocado en conflictos armados que han desbordado fronteras y provocado millones de desplazados.

Los cambios internos no solo han modificado dinámicas sociales sino también las políticas. A raíz de las protestas de 2011, los regímenes se sintieron vulnerables. Vieron cómo se expulsaba a líderes autoritarios del país y temían ser los siguientes. Todo era una amenaza: los propios ciudadanos, sectores desafectos dentro del propio régimen, los enemigos regionales e incluso los supuestos aliados en la región o a nivel global. Este sentimiento de amenaza múltiple ha contribuido a desdibujar aún más la frontera entre lo regional y lo doméstico. Como respuesta a una mayor percepción de amenazas para la supervivencia del régimen las políticas se han vuelto más erráticas.

Percepciones de amenazas y alianzas líquidas

Desde 2011, distintos eventos han ido cambiando la percepción de qué o quién representa una amenaza. Ello ha hecho proliferar las alianzas circunscritas a temas específicos. Dichas alianzas líquidas no son duraderas y se adaptan constantemente a diferentes contextos. Además, la erupción de conflictos regionales simultáneos que interaccionan entre sí ha aumentado la sensación de que los aliados no son fiables, desembocando en actitudes más asertivas y, a menudo, agresivas tanto hacia los rivales como hacia los supuestos amigos.

La rivalidad entre Irán y Arabia Saudí es uno de los principales factores geopolíticos de la región. Sin embargo, explicar lo que pasa en la región partiendo del antagonismo entre ambos países o, peor aún, entre suníes y chiíes es simplista e incluso puede llevar a prescripciones

políticas peligrosas como redibujar fronteras en base a criterios etno-sectarios, fortalecer las prácticas represivas de los gobiernos autocráticos o reforzar las concepciones orientalistas de que esta región sobredimensiona el factor religioso y considera el conflicto como algo inevitable. Algunas de las divisiones más intensas en la región no están relacionadas con el sectarismo sino con posturas opuestas con respecto a las transiciones políticas y la legitimidad de los Hermanos Musulmanes. El enfrentamiento entre Turquía y Qatar, por un lado, y Emiratos, Arabia Saudí y Egipto, por el otro, es tanto o más relevante que la colisión entre Riad y Teherán.

En cambio, el conflicto árabe-israelí ha perdido protagonismo –que no relevancia– y el antisionismo no tiene la misma capacidad de movilización. La hostilidad compartida hacia Irán y sus aliados ha forjado un nuevo acercamiento entre Israel y varios Estados árabes, particularmente en el Golfo. Sin embargo, la solidaridad con la causa palestina aún está muy presente en la opinión pública árabe, lo que apunta de nuevo a la creciente desconexión entre los regímenes árabes y sus poblaciones. Además, las conexiones entre este conflicto con otras tensiones regionales –Siria, a través del Golán, es el caso más claro– hacen que no podamos perder esta dimensión de vista.

Movimiento de epicentros

Otra novedad es que los centros de gravedad de la región se han desplazado. El Golfo ha reemplazado al Mashreq/Levante como espacio geopolítico central. Sus rivalidades marcan el compás geopolítico en toda la región e incluso más allá. Además, es allí donde han surgido potencias regionales nuevas, como Qatar o los Emiratos Árabes Unidos, que se caracterizan por una ambición muy superior a su tamaño. Otro cambio gravitatorio es el que se produce más al oeste. Los países del Magreb pivotan hacia África. Pero no son los únicos. La propia Unión Europea mira cada vez más hacia un sur ampliado y varios países de Oriente Medio ven el continente africano como una oportunidad pero también como un terreno de juego de su creciente rivalidad.

Los cambios gravitatorios también se producen a escala global y los efectos en las dinámicas regionales son bien visibles. El momento unipolar de Estados Unidos ya es historia. A ello han contribuido la catastrófica invasión de Iraq en 2003, la percepción –quizá exagerada– de que Estados Unidos está de retirada de la región, la voluntad de Rusia de llenar el vacío de poder en Siria y la fuerte irrupción económica de China. A pesar de que Estados Unidos tiene que compartir protagonismo con otras potencias globales, lo que Washington haga o deje de hacer sigue teniendo un gran impacto en la política regional. Una de las novedades del momento actual es que algunos países que continúan presentándose como aliados de los Estados Unidos intentan a la vez fortalecer los vínculos con Moscú y Beijing. En estas circunstancias, Egipto, Arabia Saudí, Turquía e incluso Israel juegan con la rivalidad entre las potencias globales en su propio beneficio.

De hecho, Oriente Medio y el norte de África es un laboratorio donde las costuras del orden global se ponen a prueba. Para algunos actores globales como Estados Unidos o China

el compromiso con esta región es una elección. Para otros, como la UE, es una necesidad. Por su parte, Rusia se aproxima a la región de forma oportunista. Moscú se mantendrá como actor clave a lo largo de la próxima década, pero a largo plazo las perspectivas apuntan a un papel cada vez mayor de China en los asuntos globales y también en esta región en particular. Mientras que la influencia relativa de otras principales potencias globales variará significativamente en las próximas décadas, el peso e influencia de Europa va a ser parecido al actual.

Escenarios de futuro

Los factores enumerados hasta aquí señalan la magnitud y diversidad de los factores de cambio. Pero ¿cómo se proyectan hacia el futuro? Los ejercicios de prospectiva no deberían servirnos para predecir qué pasará sino para esbozar escenarios alternativos. A pesar de los dichos populares, el futuro no está escrito: que avancemos en una u otra dirección depende de una constelación de factores. Una vez más, tenemos que integrar lo local, lo regional y lo global.

Para dibujar estos escenarios, MENARA ha recabado información sobre riesgos y oportunidades. En las entrevistas llevadas a cabo en el proyecto los conflictos fueron, de lejos, el riesgo mencionado con más frecuencia, seguidos de cerca por el terrorismo. Cabe subrayar, no obstante, que el autoritarismo y la inestabilidad política, así como la fragilidad económica, también se identifican como factores potencialmente desestabilizadores. Sobre el autoritarismo merece la pena detenerse. A diferencia de quienes proponen el autoritarismo como solución y mecanismo de estabilización, la opinión mayoritaria que se desprende de este estudio es que la ausencia de cambios o de perspectiva de que pudiera haberlos es un factor todavía más desestabilizador.

De hecho, lo que arrojan nuestros datos es que no es un solo factor sino la combinación de varios lo que puede llevarnos a nuevas olas de protestas. El desempleo juvenil, los desequilibrios territoriales, el mal gobierno, la corrupción, la represión política y la degradación medioambiental son factores que podrían conducir a nuevos episodios de descontento social en la región durante la próxima década. Aquellos territorios que sufren una combinación de degradación ambiental, desigualdades persistentes e instituciones deslegitimadas podrían ser testigos de nuevas oleadas de agitación social. Previsiblemente serán duramente reprimidas y esto pondrá en aprietos a la comunidad internacional.

Mientras que las dinámicas políticas y de seguridad son vistas como factores de riesgo, las dinámicas sociales y la economía ofrecen algo más de esperanza. Cuando MENARA ha preguntado sobre las principales oportunidades de la región, los elementos más mencionados han sido la juventud y el diálogo. En los grupos de discusión también se apuntó a la digitalización, el giro hacia África, los planes para fomentar las energías renovables y la diversificación económica, las dinámicas políticas y sociales post-sectarias en Iraq o el progresivo empoderamiento de las mujeres.

Margen de maniobra

¿Puede una política distinta por parte de la Unión Europea aumentar la fuerza de las oportunidades y mitigar el impacto de los riegos? La proximidad geográfica y humana definirá el compromiso de la UE con Oriente Medio y el norte de África. Desde 2011, los cambios geopolíticos en esta región han tenido y continuarán teniendo un gran impacto en Europa. Aunque le costó, Europa se dio cuenta que la desestabilización de sus vecinos acaba salpicándole. En 2019, tras las elecciones al Parlamento Europeo, la Unión Europea inicia un nuevo ciclo político. Para las nuevas autoridades, Oriente Medio y el norte de África seguirán siendo foco de atención y de tensión. Desde MENARA el mensaje es que deben superar viejos dilemas y evitar caer en nuevas trampas. Multilateralismo y bilateralismo son compatibles, como lo son democracia y seguridad. La política europea deberá adaptar el alcance geográfico de sus políticas a los desplazamientos gravitatorios (hacia África y el Golfo) sin renunciar a las políticas de proximidad (la atención preferente hacia el Mediterráneo). Los instrumentos adquieren todo su potencial cuando van acompañados de una visión estrategia y esta sirve de poco sin instrumentos que desplegar. Respecto a los conflictos, los esfuerzos de reconstrucción tienen que ir acompañados de políticas de reconciliación.

En Oriente Medio y Norte de África se han acumulado grandes dosis de frustración y esta se ha trasladado a aquellos que, como Europa, intentan incidir en lo que allí sucede. Muchos regímenes autoritarios, y aquellos que los sustentan, apuestan por la fatiga revolucionaria, por el miedo que genera el islamismo y por las invocaciones constantes al riesgo de entrar en un escenario a la Siria. No obstante, la fuerza de las movilizaciones en Argelia y Sudán son un poderoso recordatorio de que en cualquier momento el descontento popular puede poner a los regímenes contra las cuerdas y, con ello, obligar a la comunidad internacional a retratarse.