La política euromediterránea de vecindad

LA POLÍTICA EUROMEDITERRÁNEA DE VECINDAD. DIÁLOGO ENTRE LOS EMBAJADORES NASSER KAMEL 1 Y SENÉN FLORENSA 2

Senén Florensa: ¿Cuál es exactamente la relación entre el Proceso de Barcelona y la Unión por el Mediterráneo (UpM)? ¿Son lo mismo?

Nasser Kamel: La UpM fue una evolución necesaria del Proceso de Barcelona. Como sabe, la Conferencia Euromediterránea de Barcelona de noviembre de 1995 fue la plataforma que dio origen al Proceso de Barcelona o Asociación Euromediterránea. Dicho proceso lo inició la UE, que entonces contaba con quince Estados miembros, para mejorar sus relaciones con doce países del sur y el este del Mediterráneo, por medio de un marco único e innovador que regula aspectos regionales y bilaterales de cooperación centrados en tres ámbitos principales: el diálogo político y de seguridad, la asociación económica y financiera, que incluía el establecimiento de una zona de libre comercio para 2010, y la asociación social, cultural y humana.

El Proceso de Barcelona parecía ser el punto culminante de una transformación regional hacia la cooperación y la multilateralidad. Durante un corto periodo de tiempo, el proceso pareció ir en buena dirección; sin embargo, poco después de su lanzamiento, el Proceso de Barcelona tuvo que enfrentarse a una serie de retos relativos a los rápidos cambios en la escena regional y varias limitaciones estructurales en la esfera de la política.

El proceso de paz sufrió varios reveses y, de por sí, los sucesos del 11S y la consecuente invasión de Iraq en 2003 ya habían aumentado la tensión hasta un nivel sin precedentes en Oriente Medio. También se vertieron críticas contra los elementos de condicionalidad y

1 2 Secretario general de la Unión por el Mediterráneo y antiguo embajador de Egipto en el Reino Unido. Presidente del Comité Ejecutivo del Instituto Europeo del Mediterráneo (IEMed) y representante permanente de España en la Oficina de la Organización de las Naciones Unidas y los organismos internacionales con sede en Viena.

falta de cotitularidad y se pusieron de manifiesto múltiples cuestiones de aplicación, como la percepción de un enfoque donante-receptor de la cooperación.

Fue entonces cuando Francia, que en aquel momento ostentaba la presidencia de la UE, propuso el lanzamiento de una iniciativa denominada «El Proceso de Barcelona: la Unión por el Mediterráneo». Dicha propuesta se recibió con entusiasmo y el 13 de julio de ese mismo año, los jefes de Estado y gobierno de los países euromediterráneos se reunieron en París, alcanzando un nivel de participación sin precedentes. Fue una clara manifestación de una voluntad política común de revivir los esfuerzos para transformar el Mediterráneo en una zona de paz, democracia, cooperación y prosperidad.

La UpM ha infundido un nuevo espíritu a la cooperación euromediterránea al introducir una estructura administrativa única basada en la igualdad, la cotitularidad y el consenso. La introducción de la copresidencia entre las orillas norte y sur ha puesto el acento sobre elementos como la toma de decisiones en común y la responsabilidad compartida entre ambas orillas del Mediterráneo. Además, el énfasis en los proyectos constituyó una gran transición hacia la cooperación orientada a la acción. Por tanto, podríamos argüir que la UpM fue una evolución necesaria del Proceso de Barcelona.

S. F.: Usted fue testigo de la creación de la UpM durante su misión en París. Ahora que es secretario general de la misma, ¿ha cambiado su percepción? ¿Cómo ve el proceso en retrospectiva?

N. K.: Sin duda fue una suerte poder presenciar la creación de la UpM y tener el privilegio de asistir a la Cumbre de París para el Mediterráneo. Ciertamente, existía una visión común orientada a la creación de una nueva estructura que enfatizara la titularidad y responsabilidad compartidas.

En su Declaración Conjunta de la Cumbre de París, los jefes de Estado y gobierno subrayaron la necesidad de profundizar la cotitularidad de todos los participantes, así como de aumentar la importancia y visibilidad de los ciudadanos. Los cuarenta y tres Estados participantes acordaron continuar, con un dinamismo renovado, su búsqueda de la paz y la cooperación en el Mediterráneo en una asociación renovada orientada al progreso.

La Declaración de la Cumbre de París y la posterior Declaración de Marsella de noviembre de 2008 marcaron un punto de inflexión en la cooperación regional al introducir un marco más estructurado de cooperación que ponía el énfasis en la cotitularidad y el logro de resultados en forma de proyectos. Este enfoque pragmático y realista permitió la creación de la UpM como organización regional, con la participación de cuarenta y tres Estados miembros, que trabajaban en común en pie de igualdad y con una visión conjunta, al tiempo que se minimizaba el efecto de sus diferencias políticas inherentes.

Creo que la UpM ha avanzado mucho desde su creación, pues ha demostrado su resiliencia y valor añadido en un marco regional turbulento, haciendo gala de su capacidad de adaptación y poniendo énfasis en el pragmatismo. Tras el establecimiento de la

Secretaría en 2010, ha desarrollado una metodología única orientada a la acción que ha estado en constante evolución y adaptación. El modus operandi de la UpM se basa ahora en la existencia, en aras de la eficacia, de un vínculo entre las decisiones tomadas por los Estados miembros en el ámbito político y su aplicación operativa como proyectos de cooperación regional que, además, contribuyan al establecimiento de políticas pertinentes. Tal proceso implica el fomento de la complementariedad, el diálogo y las sinergias entre los representantes de las instituciones gubernamentales, las organizaciones regionales e internacionales, las autoridades locales, la sociedad civil, las universidades, el sector privado y las instituciones financieras. En ese sentido, la secretaría centra su actividad en tres pilares fundamentales: foros políticos, plataformas de diálogo y proyectos de impacto regional (3Ps).

Por otra parte, habiendo reconocido el carácter dinámico de la cooperación en la región euromediterránea, la secretaría ha utilizado el principio de «geometría variable», que consiste esencialmente en facilitar la colaboración entre un número limitado de países en los ámbitos de interés compartido, poniendo el acento en la cooperación efectiva en proyectos regionales y subregionales concretos con sus resultados específicos. Dicho enfoque permitió a la secretaría participar de forma eficaz en los grupos e iniciativas subregionales, como el diálogo 5+5 y, más recientemente, la Cumbre de las dos Orillas (S2R). Además, el énfasis de la UpM en los proyectos, como dimensión concreta para la mejora de las asociaciones e interacciones entre los promotores de proyectos, los socios y los beneficiarios, permite centrarse en los puntos en común en vez de en las diferencias. Los conocimientos técnicos que posee la UpM sobre estos proyectos han permitido, hasta el momento, el lanzamiento de cincuenta y cinco proyectos, que van desde cuestiones relacionadas con las infraestructuras hasta el desarrollo de capacidades en la región. Teniendo en cuenta el contexto regional, esta evolución constituye un gran avance, gracias al apoyo político de la copresidencia y los Estados miembros a la UpM como proyecto regional de gran envergadura.

S. F.: ¿Qué efecto han tenido los acontecimientos geopolíticos en ambas orillas del Mediterráneo sobre la asociación euromediterránea?

N. K.: Simultáneamente al establecimiento de la secretaría de la UpM se estaban produciendo cambios en ambas orillas. De hecho, en nuestra región había comenzado un proceso de drásticas transformaciones. En primer lugar, el estallido de la Primavera Árabe en 2010 fue un importante acontecimiento geopolítico en nuestra región. Aunque dichos levantamientos habían reavivado inicialmente nuestras aspiraciones hacia un Mediterráneo democrático y próspero, también desataron grandes turbulencias al marcar el inicio de largas e inciertas transiciones en esos países. Aunque algunos países se han podido recuperar, otros cayeron en conflictos que provocaron efectos de contagio devastadores en el Mediterráneo.

Los acontecimientos en Libia y Siria han desatado un efecto dominó que ha dado como resultado un contexto regional cada vez más volátil. La prolongación de estos conflictos ha provocado una grave situación humanitaria y una ola migratoria sin precedentes desde la

Segunda Guerra Mundial. Más aún, el colapso institucional y el estado de anarquía han creado un caldo de cultivo propicio para el desarrollo del extremismo, cuyo aumento ha puesto en peligro la estabilidad regional y la seguridad internacional.

La irrupción de estos acontecimientos dejó de lado, en gran medida, los esfuerzos de cooperación en la región, al reorientar las prioridades del desarrollo a largo plazo y los objetivos de integración regional hacia el abordaje de los retos de seguridad que van apareciendo con rapidez. Estos últimos no estaban previstos en la cooperación esbozada en la UpM, puesto que no gozaba ni del mandato ni de la preparación para ello.

En segundo lugar, la situación en Europa ya era compleja, puesto que la UE se enfrentaba a una de sus peores crisis económicas desde la Segunda Guerra Mundial. La moderada recuperación económica de la crisis de 2008, junto con los drásticos recortes del gasto en muchos países de la eurozona, habían dado pie a una complicada situación económica en Europa y habían provocado un acalorado debate sobre la respuesta de la UE a la crisis.

Más aún, la magnitud y el impacto de la crisis de refugiados aumentaron el miedo a la escalada de las presiones económicas y sociales, provocando las llamadas a un enfoque aislacionista. Dichos acontecimientos han alimentado el euroescepticismo y las voces partidarias de detener la integración y realizar esfuerzos unilaterales en vez de cooperar.

S. F.: En concreto, ¿cómo aborda la UpM tales acontecimientos?

N. K.: En primer lugar, la relación entre el desarrollo socioeconómico, la estabilidad y la seguridad es cíclica y abordar las causas profundas de tales desafíos resulta de vital importancia. Por tanto, el desarrollo socioeconómico y humano constituye una parte integral de las actividades de la secretaría. En segundo lugar, establecer un consenso y promover el diálogo entre los actores interesados en la región resulta muy efectivo a la hora de movilizar esfuerzos hacia un cambio positivo en el Mediterráneo. La UpM pudo proporcionar una plataforma única para los actores interesados y los Estados miembros para elaborar ambiciosas agendas en distintas áreas de cooperación. Desde 2013, se han celebrado quince reuniones ministeriales y cinco de alto nivel centradas en cuestiones estratégicas que van desde temas como el agua, la energía y el desarrollo urbano hasta el empleo, el comercio y el empoderamiento de mujeres y jóvenes.

La «Agenda de mujeres» de la UpM ilustra bien este aspecto. Las reuniones ministeriales inauguraron el proceso mientras que los grupos de trabajo identificaron las áreas prioritarias. Para complementar ese proceso con aspectos relativos a la aplicación práctica, los Estados miembros clasificaron ocho proyectos regionales dirigidos a más de 50.000 mujeres en la región. Además, se está desarrollando un sistema de supervisión en la secretaría, con indicadores concretos para realizar un seguimiento del cumplimiento de los compromisos.

Otro ejemplo es la «Iniciativa Mediterránea para el Empleo» (MED4Jobs), que se centra en los jóvenes y demuestra el intenso interés de la UpM por el desarrollo socioeconómico y humano. Se trata de un conjunto de trece proyectos que buscan mejorar la empleabilidad

de hombres y mujeres jóvenes para eliminar el desfase entre la oferta y la demanda del mercado laboral y el fomento de la cultura del emprendimiento. Más aún, teniendo en cuenta los efectos socioeconómicos adversos en la región de la degradación medioambiental y el cambio climático, la secretaría ha establecido una ambiciosa «Agenda del Agua de la UpM» y una estrategia económica, adoptada por los Estados miembros el pasado mes de noviembre con el objetivo de mejorar la cooperación regional de cara a la gestión sostenible e integrada del agua en la región de la UpM. La secretaría también ha realizado una serie de estudios de financiación climática de los vecinos del sur para detectar los flujos de financiación de este tipo y ayudarles a acceder a la misma de cara a realizar los esfuerzos de adaptación y mitigación pertinentes.

El aumento del número de proyectos de la UpM va a la par del progreso logrado hasta el momento. Una década después del establecimiento de la secretaría, los Estados miembros han puesto en marcha 55 proyectos por un valor total de más de 5.000 millones de euros, proyectos que pretenden mejorar la vida diaria de los ciudadanos en toda la región.

S. F.: ¿Cómo ve el diálogo y la cooperación actual en la región?

N. K.: Paradójicamente, la cooperación en materia de migración constituye un buen ejemplo de las ventajas de la cooperación y multilateralidad frente a la unilateralidad. Nadie estaba preparado para abordar el flujo masivo de refugiados a raíz de los acontecimientos en Siria y Libia, menos aún la UpM, que no tenía ni el mandato ni las herramientas para ello.

Actualmente se están llevando a cabo una serie de iniciativas bilaterales que han demostrado su eficacia en la reducción de los flujos migratorios ilegales. En el ámbito regional, y en el contexto de la UpM, la «Hoja de Ruta para la Acción» se adoptó en 2017, recalcando la importancia de la participación de la UpM en nuevos ámbitos de acción, como por ejemplo la migración. A pesar de ello, aún estamos intentando determinar el enfoque más adecuado para abordar la migración, dado que existen distintos puntos de vista en los Estados miembros de la UpM en este sentido. Hasta el momento, la secretaría de la UpM sigue intentando contribuir al tratamiento de las causas profundas de la migración irregular desde una perspectiva social y humana. Los objetivos de la UpM incluyen el fomento del compromiso de cooperación y acción regional para minimizar los factores estructurales y adversos que obligan a las personas a desplazarse y el inicio de la creación de asociaciones estratégicas por medio de actividades horizontales.

S. F.: Diez años después de la creación de la UpM, ¿cree que se avanzará hacia la integración regional? ¿Es usted optimista o pesimista?

N. K.: Desde que asumí el cargo en julio de 2017, me pareció obvio que la voluntad política y el apoyo a la UpM siguen siendo sólidos, como podemos ver en el compromiso y respaldo de la copresidencia y los Estados miembros. Existe un compromiso renovado

de cooperación regional que nos ha permitido celebrar tres foros regionales consecutivos después de un parón de 4 años y ya estamos preparando el cuarto para octubre.

Por otro lado, en el ámbito regional hay motivos para el optimismo. Por ejemplo, la recuperación política y económica de los países del sur del Mediterráneo, la disminución de la presión migratoria desde el sur y la emergencia de iniciativas subregionales de éxito en el Mediterráneo. Tales factores están dando un impulso considerable a la cooperación euromediterránea, lo que da esperanzas de cara al futuro.

S. F.: ¿Cree que debe avanzarse de cara a la integración regional?

En primer lugar, la existencia de una iniciativa regional que reúna a los jefes de Estado y gobierno, así como a los pueblos, puede constituir la mejor manera de crear un ambiente propicio. En este sentido, ajustar las actividades de la UpM al deseo de crear una zona de libre comercio en la región puede servir de base para el avance hacia la cooperación regional.

También necesitamos mejorar la capacidad de la secretaría para superar las múltiples restricciones que siguen existiendo. Por ejemplo, es preciso destinar suficiente apoyo y financiación para la cooperación en la UpM, algo que puede realizarse estableciendo un fondo fiduciario para las actividades realizadas en el marco de la cooperación de la UpM. La idea se propuso inicialmente en la «Hoja de ruta para la acción» pero aún está pendiente de aplicación.