Reflexiones sobre la política migratoria europea

Sami Naïr 1

Es muy importante tomar en cuenta, hablando de la inmigración, su extraordinaria complejidad. Se aborda a menudo, bien en su vertiente moral, subjetiva, bien desde una visión estrictamente estadística, sin relevancia significativa en cuanto a su dimensión humana. La migración es probablemente uno de los fenómenos humanos menos investigados desde su complejidad y su propia totalidad. Es lo que el antropólogo francés Marcel Mauss llamaba el «hecho social total», es decir, con repercusiones en todos los ámbitos del vínculo social global dentro de las sociedades. Lejos de ser una variable independiente, depende de la totalidad.

A mi parecer, una de las grandes debilidades conceptuales de la Unión Europea desde el Acta única de 1986 ha sido entender la migración como si fuera una variable independiente del contexto internacional y del proceso mismo de la construcción europea, es decir, del Mercado único. Ya se ha hablado aquí del reciente encuentro de La Valeta, en el que por primera vez se apunta la necesidad de abarcar una visión global del fenómeno migratorio. ¡Mejor reconocerlo tarde que nunca! Pero la cuestión fundamental es saber qué contenido vamos a atribuir a este entendimiento global de la inmigración, pues de ahí radicará la forma de abordarlo.

Dos modelos de gestión de la inmigración

Se puede, en primer lugar, analizar la cuestión a partir de la diferencia entre política nacional de los Estados miembros y política europea de la inmigración. Aceptar a inmigrantes o rechazarlos depende sobre todo de las necesidades de cada país dentro del

1 Filósofo, politólogo y sociólogo, especialista en movimientos migratorios. Director del Centro Mediterráneo Andalusí de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla.

conjunto europeo. No hay ninguna obligación, desde la UE, de acoger a trabajadores extracomunitarios. Las obligaciones se establecen cuando se trata de refugiados o de solicitantes de asilo o protección internacional, por ejemplo, a través del sistema ad hoc de reparto de «cuotas» de refugiados (en 2016), articulado bajo determinados criterios coyunturales. Dicho de otro modo, no existe una política común de acogida de inmigrantes económicos, sino que los esfuerzos se han encaminado hacia otros derroteros, es decir, a construir una política fronteriza común, bajo el principio del control de las fronteras exteriores de la UE: una política común represiva de la inmigración ilegal que ha restringido sobremanera los cauces de la inmigración legal.

Ante este estado de cosas, los parámetros de la gestión de la demanda migratoria están en juego de manera permanente porque, en realidad, no hay acuerdo sobre lo que podría ser una política migratoria europea común. Lo vemos cada día, por ejemplo, en la frontera franco-italiana o la franco-española, donde los inmigrantes se ven mutuamente rechazados como pelotas de ping-pong. La conclusión es obvia: si se quiere avanzar en el proceso de construcción europea, se ha de pensar, por lo menos, en la elaboración de un derecho común mínimo sobre la inmigración extracomunitaria. Un derecho común que garantice el respeto de los derechos humanos y, sobre esa base garantista, los deberes de las personas inmigrantes, derechos y deberes que deben integrarse en un espacio común.

Con todo, la problemática limitación del derecho universal de libre circulación de personas y del derecho de residir en cada país se coloca en el centro del discurso. Frente a la demanda migratoria, el debate se polariza tradicionalmente entre dos posturas radicalmente opuestas: la de los defensores del respeto a los derechos humanos de las personas –sin discriminar su origen o condición económica– y, por lo tanto, de la apertura de las fronteras para la libre circulación; y los partidarios del cierre de las fronteras y del control drástico o relativo de la demanda migratoria. Sin embargo, en la praxis a menudo resulta una mezcla de las dos posiciones. La razón es muy sencilla: la «presión mundial de la demanda migratoria» estos últimos 40 años, consecuencia directa del crecimiento exponencial de las desigualdades socioeconómicas en el mundo. Presenciamos una «acumulación» de flujos migratorios «mixtos» (contando a los desplazados solicitantes de asilo) que discurre al hilo del impacto propio de la mundialización neoliberal, basada en la mercantilización de «todas» las personas en las sociedades, por lo tanto, las de origen también, que vierte en las urbes de los países pobres a millones de jóvenes, de campesinos empobrecidos y de mujeres sin hogar, todo ello en un contexto de crecimiento demográfico prácticamente descontrolado.

Concretamente, para la UE la cuestión central se plantea de modo siguiente: ¿cómo hacer frente, en un contexto de cierre de las fronteras por causa de crisis del empleo en Europa, a una demanda migratoria que sigue siendo importante?

Respuestas: ONU , UE

, intereses nacionales

En primer lugar, llama la atención las líneas que abre la ONU. Frente al último informe que se ha adoptado en Marrakech y que, velada y programáticamente, propone abrir las fronteras sobre el reconocimiento de un derecho de libre circulación de personas inalienable, se opone el grave impacto sobre los inmigrantes que ha generado la contención global represiva de desplazamientos migratorios a partir de los dos protocolos de Palermo contra el tráfico ilícito de migrantes y contra la trata de personas. 2 Ambos se complementan con la finalidad de rastrear y controlar a nivel global, por tierra, mar y aire, todas las formas de movimientos transfronterizos de personas. 3

La Unión Europea, por su parte, adopta una «visión defensiva», es decir, mira desde lejos y no entiende que el fenómeno migratorio es un desafío no solo económico sino también humano y demográfico. Esta mirada se fundamenta en una mezcla confusa de dos parámetros. Por una parte, se piensa en la inmigración como una variable estrictamente económica, dependiente de las necesidades del mercado de trabajo europeo: es este el que supuestamente dicta si se aceptan o rechazan cuotas de «inmigración como fuerza de trabajo». Y, por otra parte, late un «temor identitario» ante la llegada de extranjeros por razones diversas (culturales, confesionales, etc.). La conflictividad política interna en cada país suele gravitar entre estas dos dimensiones.

Ahora bien, ese enfoque de la Unión Europea se asienta sobre una premisa errónea –el mercado gestiona por sí solo la demanda migratoria– y una metodología ingenua –los inmigrantes son solo fuerza de trabajo, no seres humanos con todas sus potencialidades dentro de la totalidad social–, un panorama que complica más la visión defensiva si añadimos el derecho de reagrupación familiar. De la incapacidad de aclarar esa complejidad a golpe de decisiones de exclusión de los inmigrantes no cualificados o de un estatuto jurídico inoculador del inmigrante ilegal, 4 de la incapacidad de afrontar la legitimidad de la inmigración en Europa, de su necesidad absoluta, resulta la impotencia a la hora de hacer frente a los discursos de rechazo, de odio y de la violencia que los movimientos populistas xenófobos expanden en las sociedades europeas.

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4 En virtud de la Resolución 55/25 del 15 de noviembre de 2 0 0 0 d e l a Asamblea General de las Naciones Unidas. Véase el análisis de Esther Pomares Cintas (2019). Trata de seres humanos y tráfico de refugiados: los nuevos escenarios ante los grandes desplazamientos migratorios a Europa, texto inédito. Esther Pomares Cintas (2020). La metamorfosis del concepto de trata de blancas en el seno de la Sociedad de Naciones como paradigma del control de los flujos migratorios contemporáneos, en Sofía Olarte Encabo y Esteban Pérez Alonso (dirs.). Formas contemporáneas de esclavitud y derechos humanos en clave de globalización, género y trata de personas. Valencia: Tirant lo Blanch, pp. 625-646. Directiva 2009/50/CE, del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado; Directiva 2008/115/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular; Directiva 2009/52/ CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular.

La posición nacional, la de los Estados miembros, es necesariamente diferente porque tienen que encarar problemáticas que se van materializando en sus territorios, y que las instituciones supranacionales ni los mercados toman en cuenta. Como sociedades de acogida, tienen que gestionar temáticas identitarias, capacidades de integración social y, sobre todo, los conflictos políticos provocados ante las diferentes percepciones de la llegada de extranjeros, pues la inmigración se utiliza por doquier como un arma electoral que genera xenofobia, racismo, odio y fantasmas.

De modo general, las instituciones europeas se limitan a la gestión pragmática de la inmigración en las fronteras exteriores. De ahí que las negociaciones intereuropeas se centren en la elaboración de acuerdos sobre el derecho de asilo para los refugiados, pero nunca en la política de entrada de los inmigrantes económicos que, como he subrayado, queda al albur de la soberanía nacional de cada país, lo que no significa que la Comisión Europea no tenga sus propias herramientas para la inmigración económica. Es ella la que define normas mínimas comunes de derecho de residencia y circulación dentro de la UE, si bien no insistiré más sobre este aspecto. Solo añadiré que, por lo que se refiere al derecho de asilo, desde 2000 los acuerdos de Dublín están impregnados de la retórica del acervo Schengen, pues nacieron prematuramente dentro del Convenio de Schengen (1990). En consecuencia, tienden a dar una orientación cada vez más restrictiva de la política de asilo europea pues, por las mismas razones, se asimilan bajo el eje común del control de fronteras exteriores, el estatuto del solicitante de asilo y el del inmigrante económico. 5 Con todo, en este asunto los Estados miembros han discrepado en cuanto a los criterios adoptados en el transcurso de los años 2000, desde Dublín I a Dublín II, hasta el sistema Dublín III. Desde el año angular de 2015, con la llegada de los refugiados del conflicto armado en Siria, estos acuerdos estallan: nada funciona frente a la importante demanda de movimientos migratorios «mixtos». Por eso se ha abierto una renegociación global de dichos acuerdos y es probable que un acuerdo entre los socios europeos sea mucho más difícil de alcanzar, aunque todos estén decididos a endurecer aún más los criterios de acogida, una política de mayor endurecimiento que no impedirá el flujo incesante de demanda migratoria. Se es consciente que este desafío de ayer, de hoy y de mañana no se puede resolver con medidas policiales penales o administrativas, sino solo con una perspectiva a largo plazo de la relación de Europa con su entorno geográfico y demográfico.

La renegociación actual de los acuerdos de Dublín se antoja complicada por la razón de no querer hacer efectivo el sistema de «reubicación» de refugiados distribuidos entre los Estados miembros a través de la penalización, en última instancia, de los países que se niegan a cumplir las decisiones de acogida adoptadas en 2016 por la UE (por ejemplo los países del Este). Tampoco hay acuerdo sobre cómo proceder ante los denominados

5 Véase detenidamente Esther Pomares Cintas (2019). «La generalizzazione della privazione di libertà dei richiedenti protezione internazionale nello spazio giuridico europeo», Altre Modernità: Rivista di studi letterari e culturali, nr. extraordinario 1, pp. 1-19.

«movimientos secundarios» (inmigrantes que entran en el territorio de un Estado miembro como vía de tránsito para ir a otro país, que los rechaza).

Piénsese que las negociaciones que transformaron el sistema Dublín II en Dublín III necesitaron prácticamente 10 años; ahora llevamos ya 3 repensando Dublín IV. En la última iniciativa de la Comisión Europea se puso de relieve el disenso de criterios entre Francia y Alemania. Francia propone crear hotspots, es decir, zonas en Europa donde contener y detener a los inmigrantes, pero Alemania prefiere externalizar esos hotspots, porque prefiere que esas funciones de privación de derechos fundamentales –en sitios que ya hemos visto en Grecia o Italia– las desempeñen terceros países en sus propios territorios a través de acuerdos mercantiles, es decir, una segunda versión del controvertido Acuerdo de la UE con Turquía en 2016. Tras ello lamentablemente asoma una realidad espinosa: cada país quiere pagar menos, asumir menos responsabilidades, menos obligaciones, menos inmigrantes. Lo que demuestra, de nuevo, que Europa como proyecto común no encaja, por lo menos en cuanto a la inmigración, con los intereses particulares de sus naciones, a veces legítimos y a veces xenófobos (Hungría por ejemplo).

Tendencias actuales

En primer lugar, desde 2008 hemos entrado en un proceso de «renacionalización» de las políticas migratorias. Fue Francia el país que inició este nuevo giro bajo la presidencia de Nicolás Sarkozy. Los acuerdos de Dublín fueron pisoteados, en especial por causa de las migraciones segundarias. Esta orientación fue radicalizada bajo la presidencia de François Hollande en Francia, con una política antiinmigrante de mano dura y llevada a cabo por su primer ministro, Manuel Valls, un golpe letal en el intento de construir una política común europea. Todo lo que ocurrió después, incluso la impotencia de Europa en 2015 frente a la ola de refugiados, procede de esta corriente abierta en Francia. Es este proceso de «renacionalización» el que ha impulsado el populismo italiano, griego, austriaco, español, alemán, etc. De ahí que los debates y conflictos entre países europeos sobre la acogida de inmigrantes tiendan ahora a solucionarse con acuerdos bilaterales, y no a través de una concepción global europea. En cierto modo, es la generalización de la política estrechamente nacionalista del presidente húngaro, Viktor Orban, o del ex viceprimer ministro italiano Matteo Salvini, la que impera prácticamente en todas partes: acuerdos menos europeos, más intergubernamentales, constituyen la nueva orientación dominante en Europa. Pero no es menos cierto, como se ha observado en líneas anteriores, que la Unión Europea no creó una infraestructura institucional de protección de los inmigrantes; la antes señalada directiva de la «vergüenza» sobre las personas de los inmigrantes no procede solo del Consejo Europeo, sino que también fue respaldada por el Parlamento Europeo en 2008, demostrando claramente que las bases de una instrumentalización drásticamente restrictiva de la inmigración se encuentran ya en el corazón del sistema europeo.

Por otra parte, hay un punto clave sobre el que no se recapacita: la correlación entre inmigración y asilo. Es muy difícil, hoy en día, distinguir entre un inmigrante económico y un peticionario de asilo, salvo en situaciones muy excepcionales. Piénsese en qué términos encajar, en adelante, las «migraciones medioambientales», que constituyen ahora la primera causa de emigración a escala planetaria. La ONU prevé, si las cifras son correctas, unos 220 millones de inmigrantes medioambientales en 2030. Ahora son 22 millones y cada año aumenta la huida de las regiones que sufren desertificación, falta de agua, políticas predadoras de las multinacionales en las regiones donde hay monocultivo, desplazamientos de los campesinos, etc. Todas estas razones están empujando al desplazamiento a millones de personas, sobre todo mujeres, pues la mayoría de los 22 millones actuales de inmigrantes medioambientales son mujeres. El cuadro general sigue siendo, sin eufemismos, poco alentador.

En materia migratoria, la «renacionalización» como tendencia actual representa una enorme regresión y una respuesta a corto plazo muy dañina para los derechos humanos. Para enfrentar al desafío migratorio bajo una visión total del fenómeno se requiere «una solidaridad global de todos los países europeos».

En los últimos 15 años, España ha moldeado su política migratoria dentro del marco europeo, no siempre sin vulnerar los derechos humanos, en especial en los centros de acogida y en las fronteras con Ceuta y Melilla. Italia, por su parte, no siempre sostuvo un planteamiento negativo con la inmigración ni la línea de insolidaridad y desprecio que ha marcado el gobierno de la Liga y la grave demagogia del ministro del interior de extrema derecha, Matteo Salvini. Cabe recordar la decisión de la UE, bajo la presión de Alemania, de cancelar los acuerdos de financiación del proyecto Mare Nostrum, gestionado entonces por Italia. Los italianos se quedaron solos ante una iniciativa que hubiera evitado las tragedias repetidas que se experimentan en el Mediterráneo desde 2016, una epidemia mortal por el abandono sin contabilización de los muertos.

Por otro lado, tampoco la política de asilo funciona adecuadamente en Europa. Bajo la mirada de la «renacionalización», cada país intenta adoptar sus propios parámetros en torno al reconocimiento del derecho de asilo, vulnerando las reglas comunes, el sistema de garantías y también la tradición de la acogida en Europa.

Por último, la falta de reflexión sobre el desafío migratorio vinculado al desafío demográfico encarna otra de las tendencias actuales. Nunca se han integrado conjuntamente las dos variables aunque siempre se traten juntas. África tiene una población de 1.200 millones de habitantes con una cuenca económica capaz de integrar probablemente un máximo del 40% de esa población entre los 54 países africanos. Eso significa que para el resto de los habitantes hay que encontrar una solución. Desde que hemos puesto en marcha, a finales de los años setenta, una política de control de las fronteras, los flujos «interiores» en África se desarrollaron mucho más que los flujos exteriores. Europa no recibe más que al 4% o 5% como máximo de estos flujos internos africanos; además, una parte importante de la emigración subsahariana no se extiende solo hacia Europa sino por todo el planeta.

La demanda migratoria potencial del continente africano es incontenible. Desde ahora, Europa debe pensar e integrar esta realidad en sus estrategias de futuro porque va a cambiar profundamente en las próximas décadas como consecuencia de la inevitable llegada de seres humanos del continente subsahariano, del mismo modo que ha cambiado con la llegada de los magrebíes o asiáticos desde la Segunda Guerra Mundial. En 2050, África será un continente con unos 2.400 millones de habitantes, en 2030 alcanzará 1.800 millones: son, en su mayoría, jóvenes, formados, dinámicos, que desean vivir bien, bajo el respeto de su dignidad. Emigran porque no encuentran solución en su continente, del mismo modo que los iberoamericanos respecto a EE.UU.

Desde luego, la cuestión migratoria no es solamente una cuestión de gestión de las fronteras. Es una cuestión económica fundamental para la Unión Europea y para África. Necesitamos elaborar una política común euro-africana respetuosa, distinta de la infructuosa postura defensiva europea, porque si sucumbimos ante los gritos rabiosos de la extrema derecha, Europa entrará en un bucle infernal de fracturas identitarias y confesionales.

Ahora bien, contestar adecuadamente a este desafío requiere dejar de concebir la inmigración como factor independiente, como he planteado al inicio de estas reflexiones; dependerá del conjunto de los problemas europeos y, en especial, de la orientación económica de la UE. Porque al mismo tiempo se debe gestionar la crisis del empleo en Europa: los millones de parados tienden a volverse un peligroso crisol, el caldo de cultivo del rechazo a la inmigración. ¿Cómo adoptar una política de acogida seria cuando no podemos integrar a la propia población europea marginada? ¿Por qué no somos capaces de poner en marcha políticas de crecimiento económico que puedan solucionar los problemas de la juventud europea? Cuestiones que tienen que ver, eso sí, con los desafíos que se plantean a todas las sociedades «abiertas» europeas.