responsabilità amministrativa

Giovanna Borromeo - U.O.C. Gestione Forniture, Servizi e Logistica - Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza Rosa Eurifina Miceli - Funzionario giudiziario del tribunale di Cosenza

Responsabilità amministrativa, giurisdizione contabile, danno erariale

Oggetto del presente lavoro è il tema della proprio per il carattere di specialità della materia trattaresponsabilità amministrativa alla luce dell’e- ta; organo dunque di rilievo costituzionale, giurisdizione voluzione normativa e giurisprudenziale. specializzata, sempre più impegnata con la sua articolaGià definita nell’antica Roma come la posizione di chi zione a rete sul territorio nella lotta alla corruzione, cui la deve rendere conto, la responsabilità amministrativa è Suprema Carta affida importanti funzioni giurisdizionali stata disciplinata la prima volta nel 1923 con l’obiettivo e di controllo anche consultivi, il cui compito è quello di coerente con la visione statalista dell’epoca di sottoline- assicurare il corretto , appropriato ed efficace utilizzo delle are l’appartenenza del pubblico funzionario all’apparato risorse pubbliche, verificando la coerenza tra le risorse statale sanzionando comportamenti illeciti a danno della allocate e le politiche pubbliche adottate, la compatibilità collettività, espressamente prevista dalla Costituzione delle scelte amministrative con i fini pubblici, accertando all’art.28, oggi assume par- che l’azione amministrativa ticolare rilevanza se si con- sia sempre diretta alla reasidera la triste situazione Nel mondo giuridico quello lizzazione del bene comune in cui versa il nostro Paese dove, i fenomeni di mala di responsabilità è un e non di interessi di gruppi o di singoli, nel rispetto gestio sono sempre più frequenti e diffusi, la cor- concetto complesso e con una dei principi di uguaglianza, buon andamento e imparruzione ha natura sistemica definizione generale si può zialità di cui agli artt. 3 e 97 annidandosi in tutte le pieghe dell’amministrazione qualificare come il regime delle della Costituzione. La necessità di contrastare con grave pregiudizio per conseguenze cui va incontro un il fenomeno corruttivo e l’economia della Nazione. di porre fine alle forme di Rendere responsabili i pub- soggetto autore di violazioni illegalità diffuse ha spinto blici agenti diventa quindi una necessità primaria per la di norme sussidiate dalla il legislatore negli anni ad adottare discipline che tracollettività la quale, gravata previsione di conseguenze sversalmente hanno interesda sempre maggiori oneri finanziari, sente l’esigenza di sfavorevoli in caso di loro sato la PA anche nell’ottica di contenimento della spesa conoscere e verificare l’utilizzo delle risorse pubbliche. mancata osservanza pubblica. Mi riferisco prima fra tutte alla legge 190/12 i L’interesse primario dei cui principi hanno ispirato cittadini è che la gestione la L.33/13, atteso che pubpatrimoniale dello Stato e di ogni altro ente pubblico si blicità e trasparenza garantiscono il controllo esterno e svolga nel massimo rispetto delle regole stigmatizzando democratico della collettività e si atteggiano a co-fattori comportamenti illegali, pregiudizievoli e antieconomici, nella prevenzione della corruzione; i codici di comporpoco trasparenti e non conformi all’etica pubblica. tamento dei pubblici dipendenti che sin dall’inizio non Attratta nell’ambito della contabilità pubblica è giudica- hanno solo una valenza etica, ma diretti, funzionali ad ta ex art.100 della Costituzione dalla Corte dei Conti, assicurare la qualità del servizio, diventando con il decreto la prima magistratura dell’Italia Unita, che l’Assemblea 165/01 fonti di responsabilità disciplinare oltre che ammiCostituente - nonostante lo sfavore per le giurisdizioni nistrativa, l’istituto del wistelblouwing e la legge 3/19 speciali perché in contrasto con l’art.25 - ha mantenuto c.d.”spazzacorrotti” che ha previsto l’inasprimento delle

pene per i reati contro la PA e l’introduzione di nuove fattispecie di reato. L’infedeltà dell’agente pubblico appare dunque registrata con contorni “sistemici” dalla stessa Corte che individua una situazione di deficit sistematico, cui porre rimedio attraverso un ampliamento della responsabilità. L’evoluzione della società, i nuovi scenari dell’economia, i mutamenti istituzionali derivanti anche dall’integrazione europea, la stretta connessione tra responsabilità ed efficienza - principio cardine dell’azione amministrativa - hanno portato alla configurazione di nuove forme di danno erariale e al riconoscimento del danno non patrimoniale, basti pensare al danno da tangente, da disservizio inteso quale “spreco” qualitativo delle risorse pubbliche, causato dal mancato raggiungimento di quell’utilità che sarebbe stata perseguita ove il servizio fosse stato legalmente espletato e primo fra tutti il danno all’immagine, al prestigio, alla reputazione, alla credibilità come perdita di fiducia dei cittadini e degli operatori economici negato fino agli anni ’90, molto spesso di entità più consistente e sicuramente di maggiore allarme sociale oggi risarcibile in tutti i casi di sentenza definitiva per qualunque reato commesso a danno della PA , evolvendosi ormai verso l’autosufficienza. Nuove figure di danno erariale potranno sicuramente configurarsi dalla mancata realizzazione dell’Agenda Digitale, obiettivo strategico per l’intero Paese, il cui fine ultimo è quello di migliorare la qualità e la quantità dei servizi resi al cittadino, con maggiore efficienza a fronte di risparmi di spesa.

Passiamo ora a dare una definizione di responsabilità amministrativa individuando gli elementi costitutivi della fattispecie e le caratteristiche che la connotano. Nel mondo giuridico quello di responsabilità è un concetto complesso e con una definizione generale si può qualificare come il regime delle conseguenze cui va incontro un soggetto autore di violazioni di norme sussidiate dalla previsione di conseguenze sfavorevoli in caso di loro mancata osservanza. Può essere di varia natura: civile, penale, contabile, disciplinare e amministrativa, appunto quella oggetto del presente lavoro. Di qui a poco vedremo come essa ha caratteristiche peculiari che la differenziano dagli altri tipi di responsabilità proprio per il fatto che i soggetti coinvolti sono la PA e i suoi agenti; tale disciplina si pone in modo da bilanciare l’esigenza della collettività ad un corretto utilizzo delle risorse pubbliche, per il perseguimento del pubblico interesse, con l’esigenza “difensiva” dell’amministrazione di non incorrere in situazioni di stallo, di rallentamenti, di inerzia nello svolgimento dell’attività amministrativa - altrettanto pregiudizievole - determinata dal timore degli operatori di incorrere in responsabilità attesa la complessità dell’azione amministrativa, la frequente incertezza nell’interpretazione della variegata normativa che la governa, la considerazione delle difficoltà operative e gestionali che spesso incontrano gli agenti sulla base della frequente disorganizzazione. La responsabilità amministrativa è definita come l’obbligazione risarcitoria che incombe su qualunque soggetto legato alla PA da un rapporto di servizio a qualsiasi titolo ( concetto ampio a seguito del sempre più frequente ricorso in ambito pubblicistico di schemi di tipo privatistico al punto che la Corte ha sostituito al criterio soggettivo quello oggettivo guardando alla natura dell’attività posta in essere e delle risorse impiegate) che abbia causato con la sua condotta omissiva o commissiva, dolosa o gravemente colposa (non rilevando quella lieve, come grave negligenza, grave imperizia e grave imprudenza rapportata al ruolo svolto dal singolo agente, come errore inescusabile che l’operatore non poteva non sapere), un danno all’erario, diretto o indiretto patrimoniale e non. Tale definizione racchiude tutto il contenuto dell’istituto e ne identifica gli elementi costitutivi e da essa si ricava che è una responsabilità di tipo patrimoniale, è personale in quanto non trasmissibile agli eredi se non in caso di indebito arricchimento, nel caso di concorso di più persone è imputabile solo a chi ha espresso voto favorevole alla delibera produttiva di danno; è limitata, si configura infatti solo in presenza di dolo o colpa grave, è temperata in quanto nel giudizio contabile si tiene conto dell’eventuale vantaggio conseguito dall’amministrazione applicando il tipico istituto della compensatio lucri cum damno e del conseguente potere riduttivo dell’addebito proprio del giudice contabile; distinta da quella politica a garanzia degli organi politici che abbiano approvato o fatto eseguire in buona fede atti ricompresi nella competenza di uffici tecnici o amministrativi. A conclusione di quanto sin qui esposto ritengo necessario un ripensamento dell’istituto de quo, pur nella conservazione di talune essenziali caratteristiche specifiche, tenuto conto del grave momento di crisi economica che richiede massima attenzione nell’utilizzo del denaro pubblico che deve ritornare al cittadino sotto forma di servizio. Sarebbe auspicabile un intervento del legislatore proprio sull’elemento psicologico, diretto a limitare la gravità della colpa solo per quei soggetti particolarmente esposti a rischio nell’espletamento delle loro funzioni. Problemi interpretativi si pongono in un settore particolare come quello giudiziario dove ragioni etiche e costituzionali di un’uguaglianza nella responsabilità davanti alla legge anche dei pubblici poteri e dei soggetti investiti di questi, in virtù della progressiva socializzazione del rischio che ormai si riconnette ad ogni attività pubblicistica e che si traduce nell’affermazione di generalizzata responsabilità dei pubblici poteri , vengono a collidere con alcune esigenze logiche della funzione giurisdizionale. La singolarità della stessa, la natura dei provvedimenti e la posizione oggettivamente super partes del magistrato suggeriscono certamente condizionamenti e limiti all’affermazione della sua responsabilità, ma non possono giustificare una totale negazione che da un lato confliggerebbe con la regola generale di cui all’art. 28 della Costituzione e dall’altro cozzerebbe con il principio di uguaglianza nel confronto con le previsioni di cui all’art.22 del T.U.3/57 sugli impiegati civili dello Stato. Altresì opportuno sarebbe un intervento volto a sganciare il danno all’immagine dalla definitività della sentenza penale che potrebbe mai arrivare per esempio per prescrizione, riconoscendo ad esso autonomia, nel senso di renderlo risarcibile sempre indipendentemente dalla configurazione della condotta posta in essere come reato, dal momento che la stessa è di per sé lesiva dell’onore, del decoro e del prestigio dell’amministrazione. Infine il legislatore dovrebbe recuperare il suo ruolo, arginando la vis espansiva della giurisprudenza atteso che negli anni si è assistito ad una singolare inversione dei ruoli , che genera disorientamento in un sistema di civil low come il nostro, riportando nell’alveo del Parlamento il luogo naturale dove portare i bisogni della collettività e adottare le misure più idonee a soddisfarli, dal momento che il giudice nell’importante funzione di interprete della legge anche alla luce dei valori che esprime la collettività di cui è parte è e deve essere soggetto alla legge in ossequio al dettato cosituzionale.