3. Problemas y efectos de la Coparticipación Federal (por M. Capello

PROBLEMAS Y EFECTOS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDE- RAL DE IMPUESTOS

Por Marcelo Capello

(elaborado en febrero 2004)

I. Introducción

Puede afirmarse que el comportamiento fiscal “promedio” de las provincias durante las últimas dos décadas se caracterizó por intentar maximizar el gasto público financiándolo con recursos invisibles para los votantes (impuesto sobre los ingresos brutos que viene escondido en los precios), con recursos transferidos (impuestos coparticipados) o con recursos que significan una carga para generaciones futuras (deuda pública). Dentro de este contexto, ciudadanos que captan los beneficios de un mayor gasto público no perciben necesariamente el costo que significa financiarlo. El riesgo del esquema es que incentiva situaciones en que se votan recurrentemente propuestas políticas que llevan a un nivel de gasto público insostenible.

Una de las consecuencias más habituales de este comportamiento en nuestro país ha sido el salvataje a provincias por parte del gobierno nacional, lo que se ha terminado transformando en un sistema de incentivos perverso para el logro de una genuina sustentabilidad fiscal.

La discusión de un nuevo sistema de reparto de la recaudación entre nación y provincias puede servir para cambiar incentivos, siempre y cuando se aborden otros aspectos tales como la descentralización tributaria a provincias y la creación de un marco institucional sólido.

Concretamente, se consideran como ejes centrales de una posible reforma al régimen de coparticipación a los siguientes puntos: 1º) Descentralización y reforma tributaria en provincias: Para aumentar la correspondencia fiscal y hacer más visible el costo del gasto público en los gobiernos subnacionales vendría muy bien transferir impuestos nacionales a la órbita provincial, además de encarar la sustitución del impuesto a los ingresos brutos por un impuesto más neutral, como por ejemplo el que grava sólo las ventas finales (detallado en facturas).

2º) Masa de impuestos nacionales coparticipables: Se debe avanzar hacia una simplificación sustancial, eliminando todo tipo de asignaciones específicas. Todos los impuestos nacionales deberían integrar la masa, con la excepción de los aportes personales a la seguridad social y los gravámenes al comercio exterior. Es esencial ordenar el financiamiento de la seguridad social y una vía para hacerlo es completar la transferencia de las cajas provinciales de jubilación a la Nación, unificando sus marcos legales.

3º) Distribución primaria y secundaria: El reparto entre el gobierno nacional y los provinciales debería respetar la distribución de responsabilidades de gasto. El reparto entre provincias debiera modificarse drásticamente, intentando cubrir en cada una de ellas el monto resultante de la diferencia entre sus necesidades fiscales teóricas y sus capacidades objetivas de recaudar tributos. Parece esencial encontrar un mecanismo adecuado de corrección periódica de indicadores de distribución, según la eficiencia en la gestión fiscal y la eficacia en la política social que muestren los gobiernos provinciales.

4º) Límites y coordinación del endeudamiento: Se recomienda la aprobación de límites estrictos para los niveles de endeudamiento del gobierno nacional y los provinciales. Se deberían fijar penalizaciones claras ante casos de incumplimiento. Además, el acceso al endeudamiento sólo debería tener como destino la realización de inversiones de capital.

5º) Fondo Anticíclico: Previo a la distribución de los recursos coparticipables entre Nación y

Provincias resultaría necesario descontar recursos para la constitución de un fondo que se utilizaría para financiar los faltantes de recursos en las fases descendentes del ciclo económico.

6º) Fondo de Desarrollo y Desequilibrios Regionales: También resulta necesaria la creación de un fondo que se descontaría de la masa coparticipable y tendría una doble finalidad, la de financiar obras de infraestructura y atender necesidades excepcionales de financiamiento en las jurisdicciones subnacionales, sólo que en este último caso se trataría de préstamos y no de subsidios.

7º) Creación de un Organismo Fiscal Federal: Ámbito en el que se discutiría la política fiscal nacional y provincial, se armonizaría el sistema tributario federal, se coordinaría la reforma tributaria en provincias y se estudiarían y recomendarían las soluciones para los problemas fiscales más relevantes.

La receta para la reforma debe contener, entonces, una mezcla de instrumentos tales como reformas estructurales, reglas para limitar los impulsos perversos demostrados en el pasado e instituciones fiscales que puedan canalizar eficientemente aquellas decisiones que no puedan quedar sujetas a reglas. Pero resulta esencial el complemento de la transparencia fiscal. Si no se avanza decididamente en este sentido, aun la mejor propuesta de coparticipación puede tener efecto nulo o, peor aún, negativo sobre el bienestar de los ciudadanos.

II. Distribución de recursos y gasto provincial

El marco legal actual del régimen de coparticipación continúa regido por la Ley Nº23.548 (1988), sin perjuicio de que, en los 16 años transcurridos desde su sanción, se ha producido una prolífica normativa modificatoria y complementaria.

La ley de 1988 estableció el régimen con carácter transitorio, incorporando todos los tributos nacionales existentes o a crearse y fijando coeficientes constantes de distribución, tanto para la distribución primaria como secundaria.

Así, en su art. 3º, la norma establece que el total coparticipable se repartirá en un 42,34% para la Nación, un 56,66%(29) para el conjunto de provincias, y un 1,00% para la constitución de un Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias (los famosos ATN, muy a menudo utilizados discriminatoriamente con fines políticos partidarios). A su vez, en el art. 4º se estipulan los porcentajes del monto correspondiente al conjunto de provincias, que le corresponden a cada una de ellas. Tras las modificaciones introducidas por el Decreto Nº2456/90, por el cual se fijó en 0,388% del monto total recaudado la asignación correspondiente a Tierra del Fuego, y el Decreto 702/99, que elevó este porcentaje a 0,70%, los coeficientes definitivos legales del régimen de coparticipación resultan los consignados en el Cuadro 1.

Cabe destacar que el contexto en que se sancionó la Ley Nº23.548 fue el de un importante desorden fiscal y una tensa relación entre los gobiernos provinciales y el Estado Nacional. En efecto, se venía de un proceso de expansión insostenible del gasto en los fiscos de cada nivel de gobierno, el cual había repercutido muy negativamente en las relaciones financieras entre éstos. La renovación de autoridades en los estados subnacionales, por su parte, había contribuido sensiblemente a agravar la situación.

Esta circunstancia, así como la rigidez conferida por el establecimiento de coeficientes fijos de distribución, dio lugar a que, desde entonces, múltiples normas aparecieran para complementar y/o modificar las disposiciones de la Ley Nº23.548. Los cambios más importantes estuvieron dados en la mayoría de los casos por los sucesivos Pactos Fiscales y Compromisos Federales acordados entre la Nación y las Provincias, así como por distin-

29 Este porcentaje se dividía en 54,66% para el conjunto de provincias y 2% para el recupero de nivel relativo de las provincias de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz.

tos regímenes de asignación específica que se fueron dictando.

En lo que respecta al peso de las transferencias nacionales en las finanzas provinciales, puede decirse que en general, éstas representan una porción muy significativa de los presupuestos respectivos. El federalismo fiscal en Argentina se caracteriza por un elevado grado de desequilibrio fiscal vertical, el cual se refleja en una fuerte dependencia de las transferencias nacionales por parte de las provincias. Pero además, al analizar estas jurisdicciones de manera desagregada se observa una gran dispersión con respecto a este punto.

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea sobre la base de la Ley Nº 23.548 y Decretos complementarios

En el Gráfico 1 puede verse el porcentaje de gastos que cada jurisdicción del consolidado provincial ha financiado con recursos propios en el año 2000. La Ciudad de Buenos Aires, con una combinación de una alta densidad de población y elevado PBG per cápita, es la única que financia casi la totalidad de su gasto (95,4%) con ingresos de origen local. En segundo lugar, la provincia de Neuquén presenta una relación entre ingresos propios y gastos totales del orden del 65%. Un tercer grupo está constituido por algunas otras provincias de la región patagónica (Santa Cruz y Tierra del Fuego), la región pampeana (Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba) y Mendoza, las cuales financian con recursos locales entre el 40% y el 50% de sus erogaciones. Por último, el resto de provincias se ubica en una posición inferior a la del promedio nacional (40,3%), llegándose al extremo de casos como el de Formosa, que financia sólo el 4,5% de sus gastos con ingresos propios.

Puede decirse que, en términos del Gráfico 1, entre las provincias de Río Negro y Tucumán se produce un “salto” significativo, que divide a las provincias entre aquellas de cierta autonomía financiera, las cuales financian más del 30% de sus gastos con recursos propios, y aquellas que dependen en mayor medida de las transferencias nacionales, financiando menos del 25% de sus gastos con ingresos de origen local. Cabe destacar, además, que esta división no es sólo de índole cuantitativa, sino que se corresponde con la que surgiría de trazar una línea imaginaria a lo ancho del país, dejando a todas las jurisdicciones menos autárquicas en el Norte del territorio nacional.

A la luz de estos datos, el señalado problema de falta de correspondencia fiscal toma nuevos fundamentos. Porque además de estar alimentado por un importante desequilibrio fiscal vertical, la heterogeneidad en las jurisdicciones del nivel medio conduce a que en algunas de éstas las transferencias del Gobierno Federal

tengan una importancia desmedida. En estas jurisdicciones no existe prácticamente ningún incentivo para realizar esfuerzos en pos de controlar la evasión, mejorar la administración tributaria, etc., dado que el premio a esa conducta representa una porción muy baja del presupuesto público. A pesar de este defecto del sistema de transferencias, cabe

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal en las Provincias

preguntarse si al menos es efectivo en igualar el acceso a bienes públicos a lo largo de todo el territorio nacional. Por supuesto, este acceso no depende sólo de la capacidad fiscal de las jurisdicciones locales y de las transferencias del Gobierno Federal, sino también de la efectividad en el aprovechamiento de dicha capacidad (a través de una eficiente tarea de recaudación y fiscalización, etc.), de las decisiones relativas a cuántos bienes públicos producir, y de la eficiencia con la que dichos bienes públicos se produzcan. Pero una aproximación a la capacidad potencial de prestación de bienes públicos en los distintos Estados Provinciales puede obtenerse a partir del gasto efectivo realizado en ellos.

En el Gráfico 2 se consigna el gasto por habitante en cada jurisdicción, distinguiendo además según se halle financiado con ingresos propios o con transferencias.

Puede observarse que existen provincias cuyo nivel de gasto público local se halla muy por encima del promedio consolidado ($999), como es el caso de Tierra del Fuego y Santa Cruz, con un gasto de $4.096 y $3.975 por habitante, respectivamente. Las siguientes nueve provincias (La Rioja, Neuquén, La Pampa, Catamarca, Formosa, Chubut, Río Negro, San Luis y San Juan) se encuentran gastando entre aproximadamente $1.500 y $2.500 por habitante. Un tercer grupo de jurisdicciones gasta importes per cápita cercanos a $1.000 y, por último, las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Tucumán, Corrientes y Santa Fe, realizan un gasto alrededor de 20% inferior al del nivel medio.

En general, puede decirse que la inequidad en la distribución del gasto es menos severa que la de otras variables como PBG per cápita o ingresos fiscales propios, que determinan un fuerte desequilibrio horizontal. Por ejemplo, mientras existen provincias con niveles de PBG per cápita equivalentes a menos de la mitad del promedio nacional, las provincias que menos gastan en términos per cápita alcanzan valores cercanos al 80% del gasto público provincial promedio. Sin embargo, la redistribución producida a través de transferencias no parece seguir un criterio equitativo ya que, mientras algunas pro-

vincias son empujadas desde situaciones críticas de PBG a niveles de gasto superiores al promedio (caso de Formosa, Catamarca, San Juan y La Rioja), otras con niveles de PBG cercanos al promedio nacional quedan con un gasto por habitante inferior al de las más pobres (caso de Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires). En este sentido, dejando al margen los justificativos originados en diferenciales de necesidad fiscal, por lo que a la capacidad fiscal respecta, podría decirse que se produjo una “sobreredistribución” en favor de algunas provincias.

Pero aun teniendo en cuenta variables de necesidad fiscal, como por ejemplo la densidad, puede verse que si bien la mayoría de provincias de baja densidad poblacional tienen un mayor nivel de gasto por habitante (caso de Tierra del Fuego, Santa Cruz, Catamarca), existen otras (como Santiago del Estero) que no han sido favorecidas de igual manera por ese hecho. Se encuentra algo similar cuando se considera a la pobreza como indicadora de una mayor necesidad fiscal: mientras provincias como La Rioja o Catamarca realizan un gasto per cápita superior al promedio, que podría justificarse en su bajo nivel relativo de ingreso por habitante, se observa que jurisdicciones en peores situaciones en términos de esa variable, como Corrientes, Misiones, Salta y Santiago del Estero efectúan un gasto per cápita sensiblemente inferior. En los casos concretos de Misiones y Corrientes, provincias que se hallan entre las más pobres aún dentro de las pobres, podría decirse que han sido “castigadas” por su relativamente alta densidad. En este sentido, a pesar de que el régimen vigente no enuncia explícitamente los criterios aplicados para el establecimiento de los coeficientes de distribución secundaria, puede concluirse, a partir de la evidencia empírica, que el criterio subyacente se encuentra sesgado en favor de las jurisdicciones de baja densidad, prestando relativamente poca atención a cuestiones tales como la pobreza o la “brecha de desarrollo”(30). En un nuevo esquema de redistribución, además de la densidad y de la ubicación geográfica, este tipo de variables deberían adquirir un peso mayor, al tiempo que deberían incorporarse criterios que premien la racionalidad fiscal, totalmente ausentes en el régimen vigente.

NOTAS A LA COPARTICIPACIÓN

Los asuntos impositivos han desencadenado guerras y concluido en situaciones separatistas (p. ej., el asunto de Cataluña) y de ruptura civil. En Argentina, es un conflicto constante entre Nación y Provincias. El régimen de coparticipación vigente parte de la ley 23548 de 1988 más una sucesión de parches que han llevado a situaciones muy discutibles. De los valores por habitante que reciben las distintas provincias se concluye en algo claro: las provincias menos pobladas (algunas están entre las ricas) reciben más fondos que las provincias con muchos habitantes. Streb en Garriga, Rosales y Mangiacone, 2018 (“Lo que se pensó y escribió sobre políticas públicas en 2017”), remarca que “la coparticipación actual ha tenido consecuencias sociales terribles para la provincia de Buenos Aires, con carencias de todo tipo en infraestructura, salud, educación y seguridad” (pag. 233). Y propone un criterio simple para sustituir al actual: dar a cada provincia los mismos recursos por habitante, sin importar su aporte. Este régimen lo entiende solidario ya que cada provincia contribuye de acuerdo a su riqueza. Y sería equitativo ya que apunta a proveer los mismos bienes públicos en todo el territorio nacional (Streb, 2028, pag. 231). Esta propuesta sencilla apuntaría a cambiar el actual sistema, redistributivo y reparador, que sin embargo ha demostrado ser, dadas las situaciones actuales, ser regresivo y destructivo para zonas como el Gran Buenos Aires.