4. El problema del Equilibrio Fiscal

EL PROBLEMA DEL EQUILIBRIO FISCAL

I. Una representación gráfica

Para comprender mejor los conceptos anteriores, nos valdremos de una gráfica. A fin de plantearla debemos remontarnos a la idea de los estabilizadores automáticos, que se estudian tempranamente, al comenzar a trabajar con un modelo keynesiano simple. Allí los multiplicadores se tornan más pequeños si los tributos resultan proporcionales al ingreso (es decir, si “T” es función creciente de “Y”), pues en tal caso, sin ninguna acción discrecional del Estado, se detraería del ingreso nacional una parte mayor cuando mayor fuera éste, “suavizando” los vaivenes del ciclo, reduciendo la intensidad de las fluctuaciones (sus “picos” serían más bajos, y sus “valles” menos profundos).

Aquí es donde podemos introducir la idea del déficit presupuestario de pleno empleo(32) (o saldo presupuestario negativo de pleno empleo). Este se definiría como aquél existente en el caso en que la economía se encontrase en pleno nivel de actividad (el PBI real coincide con el potencial); generándose los ingresos tributarios correspondientes a ese volumen de producto, y con los gastos definidos en el momento del cálculo (es decir, sin una política anticíclica específica).

Supongamos que la situación existente es como la de la Figura I, con una política impositiva dada por la línea T (con estabilizador automático)(33) y una de gasto por la línea G (independiente del nivel de ingreso), que conduce a la inexistencia de DF en caso de encontrarse el producto en el nivel de pleno empleo. Sin embargo, la situación real es la Y1, con un déficit observable AB; pero su existencia no depende de la voluntad actual del gobierno sino del ciclo (recesión) que resta recaudación impositiva. Por tanto, decimos que no hay DF de pleno empleo (o estructural) pero si hay un DF cíclico (o coyuntural) que contribuye a “estabilizar” la economía.

No obstante, algunos proponen como regla de decisión que se adicione, en caso de recesión, una política activa: incrementar gasto o reducir tributos. Supongamos, en nuestro ejemplo gráfico, que siguiendo tal regla al encontrarnos con un producto observado

32 Un concepto que introdujo la línea de la “Nueva Economía” en tiempos de Kennedy,con Okun y Ackley 33 Estabilizador automático es “cualquier mecanismo del sistema económico que, reduce la intensidad de las recesiones y de las expansiones, sin que se produzca ningún cambio en la política fiscal “ (Cfr. Introducción a la Política Económica, J.Cuadrado Roura et alter,Madrid, Mc.Graw-Hill, 1995, pag. 569). Un caso típico es el impuesto a los ingresos.

Y1, aumentamos los tributos al nivel G’. Esto conduce a un déficit estructural (CA en el dibujo) (o déficit de pleno empleo, DE=CA), que se suma al déficit cíclico (AB). Habiendo en el caso de nuestra figura, un déficit total igual a la suma de ambos (CB=CA + AB).

Bajo la vigencia de la Restricción Externa eran necesarias medidas de “ajuste”. Esto quería decir que, en definitiva, el nivel interno de actividad (y el poder de compra salarial interno) debía ajustarse a las posibilidades de comercio exterior (digamos a la restricción). Pero en caso de no existir la Restricción Externa, esta necesidad de “ajuste” se evapora; y solamente persiste la palabra ajuste en el sentido de “ajuste fiscal”, para

que el nivel de gasto público sea compatible con los tributos más la capacidad de

financiamiento por deuda.

Veamos la Figura II. Sabemos que el gasto debe ser igual al financiamiento a partir de tres fuentes: tributos recaudables, financiamiento por deuda e impuesto inflacionario. Formalmente:

Gasto = Financiamiento

SiendoFinanciamiento = Tributos + Fin.p/deuda + Impuesto Inflacionario(34)

Para la gráfica es conveniente netear el gasto del financiamiento por deuda y del impuesto inflacionario (pues no dependen del nivel de ingreso). Hablaremos de Gasto Bruto (Gb) y Gasto Neto (con ese neteo). Si suponemos que inicialmente no hay financiamiento con deuda ni inflación, y que el nivel de actividad está en Y*, se estará en déficit, debiendo recurrirse al “ajuste fiscal” por reducción de gasto bruto (Gb) o suba de impuestos (suba de la alícuota “t” o de los impuestos autónomos, To, que resulta en la figura el valor de la ordenada al origen). Estos cambios llevarían la curva T hasta T´ (si subimos la alícuota t; pero si cambiamos To no cambia la pendiente sino que crecerá la ordenada al origen). Otras alternativas son: (a) mayor financiamiento por deuda (Fp); o (b) suba de la inflación (para obtener más impuesto inflacionario, Fi). Esta última vía de financiamiento es lo que explica, parcialmente, el poco interés del gobierno por contener la inflación que se viene produciendo, ya que su presencia le permite un mayor financiamiento. Estas dos últimas alternativas de ajuste, las hemos representado en la Figura II “neteando” el Gasto Bruto (Gb) y generando la línea Gn.

Figura II

34 Que la inflación es un impuesto es evidente: “si un gobierno decide crear dinero (…), se dota a sí mismo de capacidad de compra (…), tomando una parte de la producción real. Esta parte deja de estar al alcance del público (…). Es decir, el resultado es equivalente a haber pagado un impuesto” (Política Económica, J.Cuadrado Roura et alter, Madrid, Mc.Graw-Hill, 2010, pag.344)

UNA CLARA DISTINCIÓN

Resulta discernible en el saldo (o resultado) presupuestario total la parte que se debe a la decisión discrecional de las autoridades (déficit estructural) y la fracción que es mera consecuencia de la desfavorable situación económica que lleva a caída de la recaudación tributaria (déficit cíclico o coyuntural). Mientras el déficit estructural tiene un origen activo, el coyuntural es meramente pasivo.

II. Unas palabras sobre el caso argentino

El DF (Déficit Fiscal) siempre preocupa, ya que atenta contra el objetivo de solvencia a largo plazo (solvencia intertemporal o permanente) e impacta la inflación (Figueras, 1990). Por eso es menester trabajar el tema fiscal, el cual se conforma de tres cuestiones: la cuestión del gasto, la cuestión de los ingresos y su resultado (el DF). Dado un DF, este se enjuga por aumento de ingresos (suba de impuestos o venta de patrimonio) o baja de gasto. También está la posibilidad de endeudarse o emitir. Es decir, recurrir al Banco Central (que compra títulos del gobierno): se monetiza la deuda. Esto conduce a una presión sobre la Autoridad Monetaria, que se denomina “dominancia fiscal” (en política monetaria)

La cuestión de los ingresos fiscales está conectado a la conducta fiscal, o cultura fiscal, que tenemos como sociedad, y aquí no lo trataremos. Veamos la cuestión de los gastos. Por una parte, tenemos los gastos que interactúan con el Déficit Fiscal a través de la presencia de los intereses sobre la deuda (que se hubiera contraído para financiar pasados desequilibrios). Además, la existencia de DF acentuados aumenta el riesgo país,

o sea la sobretasa de interés por prima de riesgo que cualquier sujeto residente

deberá abonar por préstamos (en especial, el propio Estado, lo cual aumenta el propio DF “después de intereses”).

Teniendo en cuenta la práctica, hoy extendida, de recurrir al mercado de capitales para cubrir desequilibrios, es de gran importancia los niveles históricos de DF; los cuales “determinan” los niveles de DP (Deuda Pública) acumulada, lo cual a su vez juega en la “prima de riesgo”.

Como dice Llach (1997), no es tarea sencilla precisar en qué consiste la solvencia, pero la crisis de 2008 (con sus necesidades fiscales), se había tomado como pauta aceptable el llamado Criterio de Maastricht (de 1991, como requisito previo para la Unión Monetaria. Allí se definía que el DF debía ser menor o igual al 3% del PBI y la Deuda Pública menor o igual al 60% del PBI. Argentina en prepandemia se ubicaba lejos de cumplir esos indicadores. Otra percepción de la solvencia se puede aproximar por el Déficit Estructural. En un Estado “solvente”, en la práctica, la deuda no se cancela. Sencillamente se renueva (aunque se espera que tenga capacidad de cancelar los intereses sin generar nueva deuda).

Es necesario señalar que la posición Argentina, en la década de los ‘90, según los indicadores oficiales, evolucionó favorablemente. Para el período 1980-1990, el Bce.Fiscal (Nación más Provincias) arrojó un déficit del 7.2% del PBI, mientras que para el lapso 19921996 fue del 1.3% del PBI (Llach, 1997). Según Espert (2017), una muy breve y puntual historia del Déficit Fiscal, nos muestra que en el llamado Rodrigazo (1975), el DF llegaba a 15,9% del PBI. Hacia el fin de la Guerra de Malvinas (1982) era de 11% del PBI. En la época de las hiperinflaciones (1989/1990) fue de 9,1% del PBI. Al cerrarse la Convertibilidad (2001) de 8,5 % del producto; en el 2011 de 3,8%; en el 2015, el déficit total alcanzó un porcentaje aproximado al 6% del PBI. Se redujo a 3.8 en 2019 para subir al 8,5% en el 2020 (6,5% el déficit primario). Pero, en este siglo, se alcanzaron superávits de hasta 3,8% del PBI en 2004, teniendo también resultados positivos en las cuentas fiscales de 2003 (1%), y con el Presidente Kirchner, en 2005 (2%) y en 2006 (2%).

PRINCIPIOS DE TRIBUTACIÓN: ELEMENTOS PARA LA RECAUDACIÓN

Tanto en las funciones fiscales como en las “reglas de imposición” se destaca el tema de la equidad (o de la función de distribución de la carga). Tal problema tiene dos aspectos fundamentales: el tratamiento de las personas iguales en cuanto son iguales y, a su vez, el tratamiento de las personas que se encuentran en circunstancias disímiles como desiguales. Ahora bien, en tributación existen dos formas de abordar el problema de la equidad, las cuales han dominado el pensamiento. Son, en definitiva, dos alternativas para la definición de lo que se entiende por “circunstancias iguales”. La primera alternativa responde al principio del beneficio, que interpreta la equidad como requiriendo igual trato para quienes reciben iguales beneficios de la actividad estatal. La segunda alternativa se alinea con el principio de la capacidad, que exige un trato igual para todos quienes responden a la misma posibilidad contributiva (por potencial económico). Para al análisis del lector, veamos ambos principios más pormenorizadamente. El principio del beneficio “implica que los bienes o servicios deben ser pagados por quienes los usan (…); por lo tanto, se mira como injusto que ciertas personas paguen lo que otras reciben. Además se defiende el principio del beneficio basándose en los incentivos, argumentándose que el otro principio, el de la capacidad contributiva, desalienta la iniciativa y castiga el éxito (…), retardando el crecimiento económico” (Due, John, 1961, Análisis económico de los impuestos, El Ateneo, Buenos Aires, Cap 5). Inmediatamente a continuación, John Due nos plantea sus objeciones al principio del beneficio. Leamos a Due: “El argumento de que el Estado debe seguir las normas del sector privado posee escaso mérito (…), carece de sentido, ya que el Estado lleva a cabo funciones que la empresa privada se ve imposibilitada de realizar (…). El Estado presta muchos servicios que no benefician directamente a individuos singulares (…) y los beneficios no pueden individualizarse por persona (…). El principio resulta desde luego contrario a toda la filosofía de las actividades estatales de bienestar. Tal como señalara Adolf Wagner (…), la irrupción del Estado en las actividades del bienestar hace imposible cualquier empleo generalizado del principio del beneficio”. (Due, Cap 5). En cuanto al otro principio, el de capacidad contributiva (o de pago) nos dice que “por capacidad entendemos simplemente bienestar económico”. El principio requiere que los de mayor capacidad deban pagar más que aquellos que se hallan en posición menos ventajosa. Este principio descansa en un consenso de actitudes hacia la equidad(35) .

35 Estas actitudes generalizadas hacia la equidad existen en todos nosotros…, mientras no toquen nuestro propio bolsillo. En realidad, nuestros juicios deberían fundarse en un momento inicial, en donde rija la llamada “cortina de la ignorancia” de John Rawls. Es decir, en un momento primigenio cuando aún no sabemos si estaremos entre los ganadores o los perdedores del proceso socioeconómico y político. Pues todos estamos de acuerdo con las instituciones (¡y las defendemos!), siempre y cuando sus resultados sean aquellos que nos convienen.

Anexo

PRIMA DE RIESGO Y RECESIÓN

En Ávila (1998) se realiza un planteo teórico de los efectos del riesgo-país sobre la economía real. Una suba en la prima (o sea, la sobretasa de interés que se paga) provocará una salida de capitales del país, una contracción en la demanda agregada y una recesión. También se efectúa una contrastación empírica sobre la evolución de la economía argentina entre 1985 y 1997. Según el estudio, la volatilidad de la prima es capaz de explicar más del 90% de la variación en las variables macroeconómicas. La respuesta de dichas variables respecto de la prima es alta (y estadísticamente significativas, según los contrastes aplicados). Así, un aumento de la prima de 5% a 6%, que perdure durante 4 trimestres, lleva a una contracción en el consumo de 4%, en la inversión de 10.2% y en el PBI de casi 4%.

Desde los años noventa, la respuesta macro a las fluctuaciones en la prima de ries-

go ha ido creciendo. Jorge Ávila (1998) reafirma el concepto keynesiano de una función de ahorro endógena; y agrega una función de demanda de trabajo también endógena (es decir, que no determina el equilibrio, sino que es su consecuencia). Es endógena porque es función del capital efectivamente utilizado, y éste depende de la prima de riesgo. De allí que se concluya que, cuando la prima sube, el desempleo afectará al capital y al trabajo, con independencia de la flexibilidad del mercado laboral (aunque ésta sea importante para la asignación de recursos entre sectores)(36) .

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• Avila, J. (1998), Riesgo Argentino y Ciclo Económico, Doc.de Trabajo 133, CEMA, • Avila,J. (1998), El Potencial Argentino de Crecimiento, Doc.de Trabajo 132,CEMA • Calvo Benardino & Galindo Martin, (1992) Lecturas sobre política fiscal, Madrid • Canavese, A.; Impuesto inflacionario, rezagos fiscales e hiperinflación, Bs.As.85 • Espert, J.,2017; Argentina devorada, Ed. Galerna, Bs. As. • Fiel, (1998), Gasto y déficit cuasifiscal, Boletín Techint 261, Bs.As. • Figueras, A., (2000); El Presupuesto Equilibrado, Rev.Científica de la Univ. Pascal, Nº 14, Córdoba • Figueras, A., (1990), Gasto Público, déficit e inflación, Revista de Economía 58, Bco. de Córdoba • Llach, Juan, (1997); Otro siglo, otra Argentina, Bs.As. • Musgrave & Shoup, (1964); Ensayos sobre economía impositiva, Mex. • Musgrave & Musgrave (1992); Hacienda Pública, Madrid • O’ Briend, D.(1989); Los economistas clásicos, Madrid • Rodriguez Braun, C. (1997); Grandes economistas, Madrid

36 En un trabajo anterior (1993), actualizado en abril de 1998, Ávila analiza el potencial crecimiento de Argentina a partir de la consideración de la prima de riesgo-país.