Apéndice: Estructura de gastos y de recursos

Apéndice I

ESTRUCTURA DE GASTOS Y DE RECURSOS

Se llaman recursos públicos todas las percepciones del Estado con el objeto de financiar gastos públicos. Paul Samuelson destaca que en la Hacienda Pública moderna se aplican tres formas de financiar el gasto. Estas son: los empréstitos o deuda (que devenga interés), la emisión de dinero (que no devenga interés) y los tributos (tasas e impuestos). Aquí nos detendremos muy brevemente esta última fuente. Con fines ilustrativos presentamos los famosos principios de Adam Smith que fundan la línea impositiva clásica.

1. Regla de equidad tributaria: “Los súbditos han de contribuir (...) en proporción al ingreso de que dispongan” (Smith). 2. Regla de certeza o seguridad: “El impuesto fijado a cada ciudadano ha de ser cierto y no arbitrario” (Smith). 3. Regla de oportunidad: “Toda contribución ha de ser recaudada en la época y forma más conveniente para el contribuyente” (Smith). 4. Regla de economía o eficiencia administrativa: Aquí expresa que el costo de recaudación ha de ser mínimo.

Estos principios, aunque centenarios, mantienen su validez, adicionándosele dos más reciente: (a) el principio de flexibilidad circunstancial; (b) el principio de justicia o equidad social.

Una aproximación gruesa de la estructura impositiva nacional se presenta en el Cuadro I. Como se observa el mayor peso recae en los impuestos indirectos. Cabe aclarar que la “presión impositiva” (Recaudación/ PBI) es muy debatida, y su valor depende de la fuente considerada.

Por otro lado, tenemos la estructura de gastos (Cuadro II). Aun cuando la estructura que presentamos es del 2000 y el 2010 resulta aceptablemente representativa de lo que hoy sigue aconteciendo, aunque con matices.

En 2010, el presupuesto estaba distribuido como se ve en el Cuadro. Esta presentación no permite observar el gran problema de los subsidios, que entrecruzan todos los sectores. Orlando Ferreres sostenía, en mayo 2010, que los subsidios sumaban alrededor de un 3% del PBI. Como ejemplos se destinaban a energía in 1,5% del PBI y a Aerolíneas Argentinas 0,2%. Desde 2014/2015, fueron mucho mayores y apenas están unos pocos puntos porcentuales por debajo del principal gasto, el de Seguridad Social. Si bien los porcentajes no están basados en datos recientes, la distribución del gasto tiene una gran inercia, por tanto pueden considerarse muy representativos de la situación vigente.

Con todos estos datos la pregunta es: ¿resulta alta la presión tributaria? Hasta hace unos 12 años sostuve que la presión no era alta en términos internacionales, pero fue creciendo año tras año (nuevos impuestos, tasas mayores) y a inicios de la tercera década del siglo podemos coincidir que es alta(37). Si la medimos por el Gasto Público Consolidado, ya que me parece la medida más adecuada pues contempla, en definitiva, incluso el propio impuesto inflacionario y el uso de financiamiento por deuda que estemos emitiendo (y que en el largo plazo exigirá ingresos para cubrir rescate e intereses)(7), en 1995, era de 32,5% del PBI; en 2001 de 35,6%; en 2007 de 36%; en 2009 de 43,2%; en 2010 de 44,7% y en 2011 de 47% (Gasto Nacional 25.8%, Gasto Provincial 17,7% y Gasto Municipal 3,5% del PBI) (Fuente Cfr. Resumen Ejecutivo, IERAL, 35 Aniversario, 2012, pág. 30). En 2019, bajó al 41% y en el 2020, Crisis Sanitaria mediante, volvió al 47%. Pero resulta que, a la vez, los mismos contribuyentes reciben una “devolución” por vía de subsidios de un 4.5% del PBI (en año 2011, como ejemplo), con lo cual ya estaríamos en 42.5% neto (en año 2011).

¿Es alto este porcentaje comparado con los países que son nuestra meta de referencia habitual? (caso Francia, Canadá, Alemania, etc.). Los valores de presión en aquellos países son aproximadamente de 40% en Canadá, 44% en Alemania, 35% en Australia, 44% en Holanda, muy cerca de 50% en Francia y 38% en EE.UU. A la vista de estos valores, el primer esbozo de respuesta es que la presión tributaria parece estar en niveles próximos a la de aquellos de los países con los que nos gusta compararnos(38) . Pero no deben olvidarse algunos detalles.

Tomemos el caso de Canadá, en donde toda la educación universitaria es pública

pero arancelada (y en altos valores), y por tanto para comparar con Argentina, deberíamos restar a la presión tributaria argentina el 1% (que corresponde a lo destinado a la financiación universitaria, monto que de otro modo, debería ser abonado directamente por los sujetos privados)(39). Es decir, que ya estaríamos rondando el 41% de presión. Como se percibe, ya este porcentaje está aproximadamente en los estándares de la OCDE (aunque dentro del grupo de mayor presión impositiva).

Sin embargo no debe omitirse otro gran punto, que es la clave del porqué la presión tributaria “real” en Argentina es mucho mayor que en esos lugares: los servicios y prestaciones brindados por los distintos niveles del Estado (el llamado Estado de Bienestar) en aquells países, en cuanto a nivel de calidad y continuidad, es muy superior a los existentes en Argentina. Basta con pensar en el sistema de servicios municipales (como residuos, alumbrado público, infraestructura) o servicios sanitarios que, en países como Canadá, son de alto nivel. Quizás tengan razón quienes tildan la presión fiscal actual de “esclavitud impositiva” (por el gran número de semanas de trabajo anual dedicadas a pagar gravámenes; en mi caso personal, unas 25 a 30 semanas…, ¡casi nada!)(40)

Por tanto, en definitiva, puede decirse que lo que seguramente no puede crecer es la “obligación tributaria”. Es decir, los niveles de imposición que establece la ley, ya que aquellos que operan verdaderamente en blanco (es decir, la economía formal) que

cumple las obligaciones tributarias, pagan un porcentaje alto de su contribución

al “producto”.

¡Pagan por aquellos que no lo hacen! Incluso al hacerlo pueden quedar fuera del mercado (Cfr. Figueras, 2013, Temas de Economía Argentina, Cap. IX, Art. Reflexiones sobre el Impuesto al Valor Agregado).

LOS TRIBUTOS

Los tributos desde siempre han constituido motivo de rechazo. Las poblaciones se resisten a que el Estado (o mejor dicho, los “gobiernos”) les “quiten” parte de su flujo de ingreso (impuesto a las ganancias) o, lo que es más doloroso, de sus ahorros pasados (impuesto a la riqueza o al patrimonio). El grueso de las revoluciones se ha desencadenado por circunstancias tributarias (aumento de los gravámenes para financiar déficits fiscales producidos por guerras o por conductas dispendiosas de los grupos dirigentes). Así, la Revolución Francesa, la Re-

38 Si vamos al nivel de presión tributaria provincial, podemos considerar el caso de Córdoba. Según un estudio del Centro de Investigaciones Participativas en Políticas Económicas y Sociales (Cippes), de diciembre 2014, el nivel de carga tributaria (incluyendo la llamada “tasa vial”, de derogación en 2016) era del 3,7% del PBG en 2003 y llegaba ya a 8,2% en 2014. Se habría pues duplicado en esos 10 años. 39 Es un momento adecuado para desmitificar algunas ideas respecto del esfuerzo dedicado a educación. Es falso que se dedique un gran esfuerzo a la formación universitaria pública (comparada con países de América Latina). El presupuesto de la totalidad de las universidades públicas alcanzó en el presupuesto 2016, votado en octubre de 2015, sólo 0.78% del PBI (como hace 20 años). Más datos: la UBA con 300.000 alumnos, tenía un presupuesto de 600 millones de U$S, mientras la UNAM de México, con 308.000 alumnos, tenía 1950 millones (3.25 veces más) y la de San Pablo, con 1550 mill. 2.6 veces más. 40 Incluso en aquellos países de referencia, con aceptables niveles de Estado de Bienestar, muchos suelen hablar de la capacidad de parasitismo que el Estado puede ejercer por su posibilidad de coacción.

volución Norteamericana e incluso los movimientos de independencia en la América Hispana (por ejemplo, para reducir a “cero” los aranceles). En aquella época revolucionaria, fines del Siglo XVIII e inicios del XIX, la presión impositiva no llegaba al 12 % del PBI. Hoy alcanza valores habitualmente superiores al 35% (si consideramos también el impuesto inflacionario).

Por último, pero no menos importante, es el hecho que viene señalando desde hace un tiempo el Prof. Marcelo Capello: mientras en los años ´90, el problema fiscal estuvo en los servicios de la deuda, hoy está en los extendidos subsidios. Prácticamente, un concepto sustituyó al otro: en el año 1990, los servicios de deuda alcanzaron al 9.7% del PBI; en el año 2009, los servicios más los subsidios llegaron al 10.4% y en el 2011, al

11,6% del PIB.

Cerremos el punto diciendo que, por ejemplo, en el año fiscal 2014, las prestaciones de Seguridad Social tuvieron un peso del 25% del Gasto Total; las Transferencias a las provincias del 20%; la gran partida de los subsidios económicos (a las tarifas de energía, transporte y agua) del 16%(41); y los subsidios sociales (programas de salud, de construcción de viviendas, asignación universal por hijo) del 5%. El resultado de ingresos y gastos, déficit primario y ajustado(42), habría sido de 3,9% del PBI; y si consideramos el déficit ajustado pero después del pago de intereses ese porcentaje subiría al 4,8% del PBI.

Cabe mencionar que el Gobierno Nacional financia una parte importante del gasto con lo que se suele denominar “rentas de la propiedad”, que se corresponden al resultado financiero del Banco Central y del Anses. Significa que se están utilizando las rentas de los ahorros previsionales, que deberían destinarse no a las prestaciones previsionales actuales sino a las futuras. Un tema para debatir.

Para finalizar es interesante una mirada al Cuadro que presentara el Prof. Asensio en las Jornadas de Finazas Públicas 2015 y comparar con los datos del Cuadro I.

41 Según estimaciones, a fines de 2015, los subsidios económicos tendrían un nivel de unos $146.400 millones, que al dólar ahorro (aproximadamente $10,5) serían unos 14.000 millones de dólares, y al tipo de cambio oficial (unos $8,5) unos U$S17.000 millones. Mientras tanto el “impuesto inflacionario” estaría en el mismo orden de magnitud, unos $144.400 millones. Es decir, lo que se recibe con una mano, lo entregamos con la otra. 42 Déficit Primario pues se considera antes de descargar el pago de intereses de la deuda; y “ajustado” por no incluir en los ingresos del Tesoro las transferencias de utilidades del Banco Central y del Anses al Tesoro