Las migraciones en el siglo xxi y su gobernanza mundial

LAS MIGRACIONES EN EL SIGLO GOBERNANZA MUNDIAL

José Luis Pardo Cuerdo 1

XXI Y SU

Los movimientos de personas, y por tanto las migraciones como parte integrante de ellos, han constituido un hecho consustancial al ser humano que lo ha acompañado a lo largo de su devenir histórico. Las dinámicas de estos movimientos han sido cambiantes a lo largo de la historia, por lo que la asignación de las categorías contemporáneas de «origen», «tránsito» o «destino» no ha sido nunca ni estática ni permanente.

Siempre ha habido movimientos pacíficos –voluntarios o forzosos– de personas en busca de unas oportunidades –vitales, formativas, económicas o laborales– que por diversas circunstancias no encontraban suficiente acomodo en sus entornos nacionales o comunitarios naturales. En el primer caso hablamos de emigración (regional o internacional) y en el segundo de desplazamientos internos (siendo el del campo a la ciudad el esquema más permanente a lo largo de la historia).

Puede considerarse que, en términos generales, los movimientos de carácter migratorio –temporal o permanente– desarrollados en el pasado ofrecieron un balance positivo pues aportaron de forma relevante al progreso económico, social y cultural global y sirvieron para configurar el mundo, a través de las sucesivas olas globalizadoras. Sin embargo y pese a esta «naturalidad» del hecho migratorio, en lo que llevamos de siglo xxi asistimos a un acercamiento al mismo un tanto exacerbado que lleva a algunos observadores a calificarlo incluso de «tóxico».

1 Embajador en Misión Especial para Asuntos Migratorios, Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

Realidad y percepción del fenómeno migratorio

En ámbitos internacionales y estatales somos testigos de cómo el debate migratorio se plantea en demasiadas ocasiones de manera intencionadamente controvertida y divisiva. Parecería que obligatoriamente hay que tomar una posición entre opciones que se presentan dialécticamente como excluyentes. La aparición de discursos nacional-populistas, la notoria parcialidad en el uso de argumentos y estadísticas, la carencia de suficientes datos empíricos contrastados o el enfrentamiento de intereses entre Estados de origen y Estados de destino están en muchas ocasiones en la raíz de este estado de cosas. Todo ello tiene serias consecuencias prácticas. Una de las más preocupantes es el desfase –en algunos casos notable– entre la realidad del fenómeno migratorio y su percepción por el ciudadano –en su doble calidad de sujeto social y político–, algo que dificulta aún más la posibilidad de articular debates objetivos en relación a los beneficios y a los riesgos migratorios.

En la actualidad más de 258 millones de personas viven en países diferentes de los que nacieron. De ellos 65,6 millones son desplazados forzosos y a su vez 22,5 millones son refugiados. Si todos ellos conformaran una nación, esta sería la quinta más poblada del planeta. Ese conjunto supone el 3,4% de la población mundial y genera aproximadamente el 9,5% del PIB mundial. Todas estas cifras son de una entidad inaudita en la historia de la humanidad.

Solo con estos datos sería fácil entender lo obvio que resulta señalar que la movilidad humana es hoy un dato fáctico estadísticamente incontrovertido y que la migración, como una de sus variantes, ha devenido un fenómeno mundial en su amplitud y global en cuanto a su multisectorialidad. Un fenómeno además que tiene vocación de configurarse –de hecho ya lo está haciendo– como una de las cuestiones principales a afrontar por la comunidad internacional en el siglo xxi a la altura de los grandes desafíos planetarios como el cambio climático o la Agenda 2030 de desarrollo sostenible.

Retos de la gobernanza

La migración internacional es hoy un hecho, no una opinión. Por ello resulta tan necesario como inevitable empezar a dar pasos que conduzcan de forma gradual pero firme a una transición que avance desde la gestión migratoria a la gobernanza del fenómeno migratorio y que ello acontezca a todos los niveles tanto nacional como regional y mundial. La primera condición para emprender con garantías ese camino y para que el mismo sea transitado por todos los estados o al menos por una amplia mayoría, debe ser el reconocimiento de la extrema complejidad del fenómeno migratorio contemporáneo. La migración actual presenta unos rasgos muy diferentes a los de épocas históricas pasadas. Ya no son posibles soluciones fáciles o coyunturales pues los retos migratorios de hoy son complejos y estructurales.

De forma ininterrumpida desde el último tercio del siglo xx la globalización ha dado pasos ininterrumpidos hacia la profetizada aldea global. En lo que se refiere a la movilidad

humana, la mejora y el abaratamiento de los medios de transporte y el acceso generalizado a la información gracias a las nuevas tecnologías han marcado el ritmo. Ambos elementos además son fenómenos irreversibles y en continua aceleración. Ello facilita el traslado y el conocimiento de oportunidades, aspectos esenciales a la hora de tomar decisiones migratorias personales.

Los nuevos rasgos cuantitativos de la migración contemporánea no se presentan solo a nivel mundial, como atestiguan las cifras antes reseñadas, sino también a nivel regional y nacional. La mayoría de la migración internacional es de carácter intrarregional. Así, en Asia y África, los dos continentes que presentan mayores índices de movilidad humana, se estima que solo el 20% de los movimientos migratorios son extracontinentales. A nivel nacional los retos cuantitativos son también numerosos en especial en los países de tránsito y destino. De forma no exhaustiva, esos retos se plantean en términos de seguridad y gestión de fronteras, de respeto de derechos humanos, de capacidad de prestación de servicios públicos básicos, de acceso a trabajo decente, de demografía e identidad nacionales o de políticas activas para promover la integración y luchar contra la discriminación, el racismo y la xenofobia. Son, todos ellos, retos frente a los que los Estados están respondiendo de maneras muy diferentes y en los que sería necesaria una gradual convergencia.

Pero tan importantes como los cuantitativos son los nuevos rasgos cualitativos que presenta la migración internacional contemporánea. A las tradicionales causas profundas o push factors de la migración –desempleo/infraempleo, pobreza, inseguridad, conflictos armados, falta de oportunidades, desigualdad económica y jurídica, insuficiente gobernanza, ausencia o escasa calidad en la prestación de servicios públicos básicos como educación o salud, entre otros– se han añadido hoy nuevas causas como el cambio climático y nuevos fenómenos como el tráfico y la explotación de seres humanos. Las consecuencias de todo ello son múltiples y a veces insospechadas. Convenios internacionales como por ejemplo los referidos al rescate y salvamento en el mar se encuentran hoy confrontados a realidades migratorias que no pudieron preverse cuando fueron suscritos.

Migración irregular en ascenso

La mayoría de encuestas y estudios elaborados por diferentes organismos e institutos internacionales especializados apuntan a que, en términos generales, la principal causa de migración sigue siendo la económica/laboral, entendida como la búsqueda de empleo decente a fin de mejorar la situación personal/familiar y con ello dejar atrás situaciones de pobreza o precariedad.

No obstante, hoy se aprecia también la incidencia de los llamados «flujos mixtos» donde se mezclan razones económicas con las tradicionalmente merecedoras de protección internacional. Las figuras jurídicas de «migrante» y «refugiado» son y seguirán siendo diferentes como reiteran los dos pactos mundiales de migración y asilo de Naciones Unidas adoptados en diciembre de 2018. Con todo se observa un aumento considerable

de demandas de asilo presentadas por migrantes económicos. Ese incremento supone un reto para las agencias internacionales (ACNUR, OIM) pero también para las capacidades de los servicios nacionales de procesamiento de solicitudes alargándose los plazos para la determinación de estatus. Los bajos porcentajes de concesión de protección internacional en estos casos generan nuevos retos a los que, tanto desde el punto de vista humanitario como de gestión migratoria, hay que ofrecer soluciones.

Pese a que la gran mayoría de flujos migratorios siguen desarrollándose de forma regular (algunos estudios cifran esa proporción entre el 80 y el 90%) el aumento de la migración irregular es un dato en algunas áreas geográficas. Se trata de un hecho doblemente preocupante para los migrantes y para los estados a los que llegan. En primer lugar y antes que nada, para los propios migrantes que, arriesgando sus propias vidas (lamentablemente el mar Mediterráneo se ha convertido en este sentido en el más letal del mundo), ven sus derechos humanos dramáticamente vulnerados por las redes organizadas de trata y tráfico en los Estados de origen y tránsito. La irregularidad puede perpetuar en muchos casos la vulnerabilidad de estos migrantes también en los países de destino haciendo más difícil la integración y arriesgándose a la explotación laboral. Las campañas de concienciación en los países de origen de los riesgos de la migración irregular se han convertido así en una pieza integrante más de los proyectos de cooperación internacional en materia migratoria.

La migración irregular es también un reto –y no solo en términos de gestión– en los Estados de destino. Los ciudadanos de esos países quieren tener la sensación de que sus gobiernos controlan de forma razonable las fronteras, tanto en movimientos primarios como secundarios. A su vez los gobiernos necesitan contar con el apoyo de sus opiniones públicas para seguir desarrollando políticas de solidaridad e integración en favor de los migrantes y de aumentar los cauces de migración legal. La migración irregular, aunque estadísticamente minoritaria, puede tener impacto en estos criterios. Su fuerte eco mediático se arriesga a la manipulación ideológica en diversas direcciones. Los riesgos son serios siendo probablemente el principal el que se tome la parte por el todo y que, en ausencia –deliberada o no– de políticas públicas activas de información, se instale en las sociedades de acogida la sensación de que la migración mayoritaria es irregular y por tanto un fenómeno indeseable.

En el fenómeno migratorio contemporáneo han aumentado asimismo los grupos y las personas migrantes que enfrentan situaciones de especial vulnerabilidad que arrastran durante todo el proceso migratorio en origen, tránsito y destino. Ello sucede de forma especial en relación a dos grupos: mujeres (la migración ha dejado ya de ser solo masculina y la participación de ambos sexos en los flujos tiende a igualarse en muchas regiones) y menores no acompañados o separados que suponen retos extraordinarios en los países de acogida a la hora de determinar la mejor articulación posible de la protección del «bien superior» del menor. La aparición de estos nuevos rasgos cuantitativos y cualitativos en la generación y en el posterior desarrollo del fenómeno migratorio contemporáneo de los que

apenas se han esbozado aquí algunos ejemplos han influido en la concienciación global de que la migración es uno de los grandes retos a afrontar colectivamente en el siglo xxi.

Instrumentos internacionales

Esa concienciación se ha acelerado en los últimos años tanto en los niveles políticos como en los científicos, mediáticos y en la sociedad civil organizada. Dicha evolución ha sido espoleada por recientes crisis migratorias y de refugiados como las vividas desde 2015 en Europa, vinculada a la doble crisis migratoria y de asilo en el Mediterráneo y Siria o, en el continente americano, en relación al Triángulo Norte, México o Venezuela. La Declaración de Nueva York sobre migrantes y refugiados de Naciones Unidas de 2016 reflejaba un cambio de tendencia que ha tenido como efecto la adopción de los primeros pasos de una transición hacia una gobernanza migratoria a todos los niveles.

En el ámbito mundial sin duda el mayor ejemplo de esa tendencia es la mayoritaria aprobación en diciembre de 2018 por la Asamblea General de Naciones Unidas del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular. El pacto supone un hito en temas migratorios al articular un marco voluntario de referencia para la futura cooperación migratoria a nivel mundial. En sus 10 principios rectores y en los 23 objetivos incluidos en el marco de cooperación propuesto, el pacto se enfrenta al fenómeno migratorio en toda su complejidad abordándolo en una perspectiva de 360 grados y en todas sus múltiples dimensiones. El texto combina la lucha contra las vulnerabilidades de los migrantes y la atención a los derechos humanos con cuestiones de gestión migratoria y de promoción de la regularidad en los flujos. El pacto es un compromiso de futuro, no es la estación final sino el inicio de una nueva fase.

Tras la laboriosa aprobación del pacto ahora el hincapié deberá hacerse en la ejecución de su contenido con vistas al primer Foro de examen de migración internacional que se celebrará en 2022 y cuya resolución de modalidades –que adoptará la SGNU y en la que España y Bangladesh son co-facilitadores– deberá aclarar puntos importantes, entre ellos la articulación práctica de la nueva red internacional de migraciones creada en el seno de la familia de agencias y organizaciones de Naciones Unidas en la que la OIM tendrá un papel principal. España considera el pacto como un ejemplo del multilateralismo eficaz y por ello lamenta profundamente que no fuera suscrito por varios estados miembros de la Unión Europea. España apoyó firmemente la negociación y aprobación del pacto mundial. Ejemplo de este compromiso fue la asistencia del presidente del gobierno a la conferencia intergubernamental celebrada en diciembre de 2018 en Marrakech que adoptó solemnemente el texto del pacto.

En el ámbito regional, es de prever que EE.UU. siga siendo el principal polo de atracción migratoria en el continente americano y que Asia siga teniendo –en sus dos extremos geográficos– pautas migratorias específicas. En cuanto a Europa, la migración que le afectará más en el futuro será la proveniente del continente africano (África del norte,

África occidental y África oriental principalmente). Mientras Europa seguirá perdiendo población y reduciendo su participación en la población mundial, el continente africano duplicará su población de aquí a 2050 pasando de 1250 a 2500 millones de personas. El reto demográfico africano no será solo cuantitativo sino también cualitativo pues según las proyecciones de las Naciones Unidas casi el 40% de la población joven menor de 19 años residirá en África en 2050. En el futuro la migración no deberá verse como un elemento de disenso en las relaciones entre Europa y África sino, por el contrario, como uno de los mayores y más permanentes valores añadidos de las mismas. El marco africano de política migratoria de la Unión Africana, por un lado, y los procesos de La Valeta, Rabat y Jartum, por otro, deben poner cada vez más en valor esta dinámica.

Además de la imprescindible dimensión externa y la ejecución equilibrada de su Enfoque Global Migratorio, la Unión Europea debe encarar la adopción de decisiones en la dimensión interna de su gestión migratoria en la que una pieza clave es la reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) y las siete piezas legislativas que lo conforman, a fin de consolidar los avances realizados desde 2015 y llegar a una verdadera política común europea de migración y asilo en la que se combine adecuadamente la responsabilidad común y de cada Estado y la solidaridad a los Estados miembros con frontera exterior.

A nivel estatal, el pacto mundial, con su dinámica de intercambio de buenas prácticas nacionales, será una palanca para lograr una mejor gobernanza migratoria en el siglo xxi. No obstante, ello no será posible a corto plazo sin la voluntad de los estados y el reconocimiento de las sensibilidades migratorias del otro. Pese a lo que pudieran dar a entender ciertas medidas adoptadas o reclamadas en algunos Estados, los avances serán superiores a los retrocesos si bien el movimiento se hará de diferentes maneras, a ritmos diversos y a geometría variable.

En este sentido ha de destacarse el hecho de que muchos países que no contaban con estrategias nacionales de migración y/o asilo, planes nacionales de gestión de flujos o legislación sobre diásporas se han ido dotando de ellos o preparando proyectos legislativos y reglamentarios en referencia a los mismos en los últimos años.

La postura de España

En este nuevo proceso que ahora se abre España seguirá aplicando en su acción exterior y en los debates en el seno de la Unión Europea los principios fundamentales en los que basa su política migratoria: - El entendimiento de la migración no como una amenaza sino como una gran oportunidad que debe ser bien gestionada a fin de maximizar sus beneficios, reducir riesgos y fomentar una migración segura para el migrante y ordenada y regular para los Estados de origen, tránsito y destino que han de gestionarla. Oposición a toda criminalización y manipulación populista del fenómeno migratorio.

- La consideración del fenómeno migratorio como un hecho estructural y no coyuntural. Por ello, junto a la necesaria acción a corto plazo es menester pensar definitivamente en términos estratégicos a medio y largo plazo y dejar atrás los enfoques de «crisis» o «situación de urgencia» cuando estos no puedan fundamentarse en estadísticas contrastadas. - La convicción de que ninguna gestión migratoria es aceptable sin el respeto de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y la dignidad humana de los migrantes durante todo el ciclo migratorio. En este sentido las actividades de salvamento y rescate de migrantes en el mar no son una opción moral sino una obligación jurídica establecida en convenios internacionales (SAR, UNCLAS, SOLAS). - La necesidad de atender la gestión migratoria desde un enfoque multidimensional. En él son prioritarias la prevención –esto es, la colaboración con los países de origen para reforzar sus estructuras y ayudarles a enfrentar de forma eficaz todas las causas profundas de la migración no voluntaria– y las políticas públicas en los países de destino para facilitar la integración de los migrantes y para generar nuevas vías de migración legal que contribuyan a enfrentar los retos demográficos y las necesidades de los mercados de trabajo. Ello puede y debe hacerse sin descuidar otras dimensiones igualmente irrenunciables como la lucha contra las redes de migración irregular y la trata de personas, el control de fronteras o la cooperación al desarrollo ligada a la Agenda 2030. - El convencimiento de que ningún país o región puede por sí solo enfrentar todos los retos migratorios. España apuesta (basándose en la experiencia bilateral con Marruecos, Argelia, Mauritania o Senegal entre otros) por una cooperación internacional franca, sincera y entre iguales como elemento imprescindible para abordar los retos migratorios de una manera verdaderamente conjunta, eficaz y sostenible.