Nathaly Márquez y Edwin Pérez

Efectos económicos de las exenciones fiscales en el sector manufacturero dominicano

Por Cesimarlin Peña, Nathaly Márquez y Edwin Pérez

Colaboradores del Instituto de Investigación Socioeconómica de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad Autónoma de Santo Domingo, UASD.

El tema de las exenciones fiscales es ampliamente debatido por los expertos en el área, puesto que constituye un instrumento importante de política fiscal utilizado por los gobiernos como estrategia para atraer inversión y fomentar la competitividad.

Las exenciones fiscales se asumen como gasto tributario, es decir el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial, distinto al que se define en el sistema tributario de referencia, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades económicas, sectores, zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace efectivo regularmente a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos diferidos (Hacienda, 2018).

En el caso dominicano, a pesar de las políticas y medidas que se han implementado a lo largo del tiempo para estímulo del sector manufacturero, su participación se ha reducido en el valor agregado de la economía. Además, la falta de tecnificación en procesos de producción no permite acceder a potenciales mercados, reduciendo la participación en los mercados internacionales (Monegro & Gratereaux, 2017). Bajo este esquema deficiente se cuestiona si es posible que los incentivos fiscales sean efectivos para los propósitos establecidos de mejorar la reconversión industrial a través de este instrumento de política fiscal.

Por tanto, esta investigación se enfoca en analizar los efectos de las exenciones en el sector manufactura, es decir, cuál ha sido su impacto y el aporte en el crecimiento del valor agregado, productividad simple, en la estructura exportadora, así como también en el empleo, competitividad e innovación del sector. Con el propósito de determinar dichos efectos se utilizó la teoría de los modelos autorregresivos (VAR), estos modelos permiten evaluar la relación entre las variables en el tiempo que inciden en el comportamiento pasado y presente de la variable objetivo. Además, permiten examinar adecuadamente las relaciones de causalidad estadística y cuantificar su efecto y estimar como responde (respuesta) el valor agregado del sector manufactura ante un choque (impulso) del gasto tributario, también determina que tanto son explicadas las variaciones en el tiempo del valor agregado del sector por dichas variables.

En este sentido, el análisis comprende un periodo de 10 años (2007-2017), este rango abarca parte de las leyes que fueron implementadas y modificadas para otorgar exenciones fiscales, tales leyes son: (Ley No. 8-90 sobre Fomento de Zonas Francas de Exportación, Ley No. 56-07 sobre Cadena Textil y Calzados y ley 39207 sobre competitividad e innovación industrial y sus modificaciones).

Bajo esta delimitación los resultados del modelo arrojaron que el valor agregado de zonas francas no responde de forma significativa ante los shocks (impulso) del gasto tributario, sólo refleja aumentos para el primer trimestre con un 0.11%, el quinto con un 0.39% y el noveno trimestre con 0.22%. Por otro lado, los efectos de las exportaciones son más significativos que los efectos del gasto tributario y las importaciones, alcanzando los mayores aumentos en el primer, cuarto, y séptimo trimestre con 0.66%, 0.23% y 0.36% respectivamente. En relación a las variaciones del gasto tributario, los cambios explicados del valor agregado de zonas francas son relativamente bajos en un 2.3% y 5.2%. Resaltando que las variaciones de las exportaciones son significativas, puesto que explican entre un 28% y 40% el comportamiento del valor agregado de zonas francas a lo largo del período.

Estos resultados evidencian que las exportaciones son más significativas en comparación con las demás variables relacionadas, debido al carácter exportador de zonas francas, las cuales representan una participación considerable en el valor agregado, en este sentido, influye en el comportamiento del sector.

En cuanto a manufactura local, la respuesta del valor agregado refleja los mayores aumentos en la producción en el primer, tercer y quinto trimestre con 7.12%, 12.72%, y 9.01% respectivamente, sin embargo, si comparamos estas respuestas con los shocks del gasto tributario en los trimestres en que estas son negativas, evidencia lo poco significativo que es el gasto tributario en el sector, ya que estas respuestas negativas anulan los efectos positivos que pueda causar al valor agregado de manufactura local. La respuesta del valor agregado ante shocks en las exportaciones apenas tiene efecto, mostrando la mayor respuesta en el sexto trimestre con un 0.33%. Este mismo comportamiento se refleja en las variaciones del valor agregado por el gasto tributario ya que explican menos de un 2.5% en todo el periodo estudiado.

Los resultados de la investigación empírica confirman la poca relevancia de los gastos tributarios en cuanto al comportamiento del sector manufacturero. Se observa que a lo largo del decenio estudiado la participación de los sectores zonas francas y manufactura local han registrado una disminución de su participación en el Producto Interno Bruto del país, para el 2007 manufactura local representaba el 12.2% y en el 2017 un 9.9%, lo que representa una disminución de 2.3%, mientras que zonas francas pasó de 4.0% a 3.24% con una reducción de 0.76%.

Por otro lado, cabe destacar que los incentivos otorgados son apenas apreciables en comparación con los niveles de producción, en el caso de zonas francas los incentivos representan en promedio RD$ 26,472.53 millones, mientras que la producción fue de RD$ 85,301.46 millones en promedio, cifra que prácticamente triplica el monto que el fisco deja de percibir por concepto tributario, la producción de manufactura local fue en promedio de RD$ 282,186 millones, el monto de los incentivos otorgados fue de RD$ 4,277.84 millones. Comparando los incentivos con la producción de ambos sectores es evidente que el sector por sí mismo es productivo, sin embargo, cabe destacar que los incentivos en el sector Zonas Francas son más representativos, esto es debido a que zonas francas fueron creadas bajo regímenes especiales.

El sector manufacturero es uno de los mayores generadores de empleo, sin embargo, ha disminuido la participación, ya que en el 2007 empleaba casi el 14% de la fuerza laboral, mientras que en el 2017 solo el 10%. A pesar de la disminución de participación del empleo, los subsectores manufactura local como zonas francas han mostrado una ganancia de productividad en el decenio estudiado , a pesar de esa ganancia de productividad en ambos subsectores, este es uno de los peores asalariados de la economía dominicana los cuales devengan un salario promedio de RD$ 3,458.39 pesos semanal.

En cuanto a las exportaciones, se destaca zonas francas ya que representan más del 60% del total exportado de manufactura en período (2007-2017), sin embargo, más del 80% de los insumos utilizados para la elaboración de productos terminados provienen del extranjero, contrarrestando la valoración positiva derivadas de las exportaciones del sector.

Es importante connotar que han incrementado las exportaciones de zonas francas, en términos monetarios en el 2007 era de US$ 4,525.1 millones, para el 2017 de US$ 5,694.7 millones, sin embargo, se ha reducido su tasa de crecimiento, luego de superada la crisis mundial, en el 2010 mostró tasas de crecimiento de 10.57%, mientras que para el 2017 es a penas de un 3.47%. En cuanto a manufactura local durante el decenio la tasa de crecimiento promedio fue de 3.0%, sin embargo, las exportaciones de este sector decrecieron en promedio de -5.2% en los últimos 5 años.

La composición de las exportaciones del sector manufacturero dominicano según la clasificación de intensidad tecnológica de la CEPAL, en el decenio estudiado no ha experimentado modificaciones significativas, ocupando mayor proporción las exportaciones de manufactura de recursos naturales, de tecnología media y baja.

Así mismo en cuanto a los niveles de competitividad, el país ocupa el lugar 92 de 138 países con una puntuación de 3.9 de 7 puntos, posición que indica el nivel deficiente de competitividad en relación con los demás países. En el contexto de innovación, el país se encuentra bajo la misma situación, posicionándose en el lugar 114 de 138 países, con una puntuación de 2.8 la cual revela los bajos niveles de innovación del país. Este panorama clasifica a la República Dominicana en los peores rankings, dentro de los factores más problemáticos que influyen en este comportamiento están: la baja capacidad de innovar debido a la falta de calidad de las instituciones en investigación científica y de gasto en I+D, además, el escaso registro de patentes, también la baja utilización de maquinarias y equipos de tecnologías avanzadas.

En sentido general los incentivos fiscales no han logrado los objetivos en la medida de las proyecciones deseadas, desde el punto de vista optimista estas leyes tienen un marco legal muy ambicioso para el apoyo de los industriales, ya que estas permiten a los empresarios facilidades y beneficios en cuanto a la creación de nuevos parques, nuevas empresas, generación de empleos y mejoras productivas. En tal sentido, los más beneficiados son las empresas de origen extranjero en zonas francas, ya que la mayor cantidad de empresas establecidas bajo este régimen son extranjeras, este aspecto no garantiza que los ingresos y beneficios generados sean reinvertidos en territorio nacional.

Además, circunscribiéndonos a ley de PROINDUSTRIAS, no se ha logrado alcanzar niveles altos de competitividad e innovación en los mercados internacionales, tomando en cuenta que la estructura productiva de manufactura es a base de tecnología media-baja. Recomendaciones En ese sentido, es necesario la creación de un clima favorable de negocio donde existan costos bajos de producción, mano de obra calificada, utilización de tecnologías que agreguen valor, así como mayor diversificación y calidad en los productos. Para poder lograr que el sector manufacturero dominicano gane competitividad en los mercados internacionales y que las empresas crezcan, generen empleo y conquisten nuevos mercados, es necesario un encadenamiento productivo entre zonas francas y las industrias de manufactura local, es decir, establecer enlaces entre los distintos conjuntos de empresas que componen cada etapa de un determinado proceso productivo, en este sentido las empresas pueden incrementar sus ventas y su sostenibilidad, y de este modo cuenten con estándares de producción internacional que satisfagan los requerimientos de la industria. Una vez que el incentivo haya cumplido su objetivo o ciclo de vida deben ser eliminados, de lo contrario crea un efecto parásito, es decir, las empresas querrán renovar las leyes para alargar la vigencia de estas, esto no garantiza el retorno que se espera en términos económicos y sociales. Crear un marco regulatorio y de seguimiento para corroborar si los incentivos otorgados a los empresarios cumplen de forma efectiva con los acuerdos. Supervisar y controlar que las importaciones que correspondan a la elaboración de productos manufactureros sean destinadas para tales fines.

Por otro lado, se requiere de mayor esfuerzo para la creación de nuevas tecnologías elaboradas en territorio nacional, de esta forma reducir las importaciones tanto de materias primas como de tecnología para lograr dinamizar la industria nacional de manera directa.

Reorientar la política fiscal en cuenta al ámbito social, que se traduzca en mejoras salariales con el propósito de

mejorar la calidad de los empleados en el sector.