I. Estructura burocrática de la Real Hacienda hasta el siglo XVII

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implementada por los visitadores generales Areche y Escobedo.10 La tesis doctoral de Adrian Pearce retoma el mismo tópico, aunque enfocándose en un período previo (primera mitad del siglo XVIII);11 mientras que Carlos Contreras se concentra en las modificaciones fiscales durante la administración del virrey Abascal, cuya implementación tuvo profundas consecuencias para el futuro económico de la naciente república peruana.12 El mérito de estos cuatro estudios es que nos permiten completar un cuadro preliminar de la evolución del sistema fiscal a lo largo de la época tardo-colonial desde la perspectiva de Lima. En contraposición, existen muy pocos materiales sobre la situación de las finanzas públicas en las regiones, siendo el más importante el de Kendall Brown sobre Arequipa, donde examina de forma muy detallada la reforma del erario en esa importante provincia.13

Por último, contamos también con trabajos monográficos dedicados a aspectos puntuales de la administración fiscal. Entre ellos destacan las obras de Ronald Escobedo sobre el tributo indígena y el Tribunal de Cuentas, el artículo de Christine Hünefeltd sobre el estanco del tabaco y el estudio de Nuria Sala i Vila en relación con las reformas del ramo del tributo de indios.14

I. Estructura burocrática de la Real Hacienda hasta el siglo XVII

La Real Hacienda en tiempo de los Austrias estaba organizada jerárquicamente en diversas instancias de decisión, ejecución y supervisión que interactuaban coordinadamente en el manejo de las finanzas públicas. Este complejo sistema requería de un delicado equilibrio entre la autonomía de sus diversas partes y la supervisión estricta de los actos de los distintos agentes que manejaban el dinero del Estado, lo que llevaría a la gestión colegiada de los fondos públicos.

Al igual que las demás dependencias coloniales, la Hacienda indiana era gobernada desde la Península por el rey y regulada por dos importantes instituciones metropolitanas: el Consejo de Indias y la Casa de Contratación. El monarca, en su calidad de dueño y supremo mandatario de la Real Hacienda, tenía la facultad de crear nuevas imposiciones, nombrar a los oficiales reales permanentes y señalar los salarios de sus funcionarios. Por su parte, el Consejo de Indias gozaba de grandes poderes en materia fiscal, los cuales utilizó para fomentar la buena marcha de la Hacienda indiana, por medio de la supervisión

10. Fisher 1981; O’Phelan 1988. 11. Pearce 1998. 12. Contreras 2001: 197-235. 13. Brown 2008. 14. Escobedo 1979; Hünefeldt 1986: 388-417; Sala i Vila 1996.

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de la labor de los oficiales reales mediante inspecciones (o visitas) a los distritos fiscales, la expedición de consultas en temas económicos y la revisión de los libros de cuentas que se enviaban desde todas las cajas reales a la Contaduría del Consejo. La Casa de Contratación, por su parte, se encargaba de recibir y custodiar las remesas de numerario enviadas por las tesorerías americanas a España y servía como tribunal de primera instancia en todos los procesos referentes a la navegación y comercio con América.15

En el virreinato, la organización de la Real Hacienda estaba dividida en dos partes: la administración por mayor (en manos del virrey) y la administración por menor (detentada por los oficiales reales). El virrey era la cabeza indiscutible de la organización financiera estatal y era asesorado por una Junta de Hacienda. Sus funciones en el orden fiscal se clasificaban en: legislativas (emitir ordenanzas o instrucciones sobre temas de Hacienda), administrativas (suscribir contratos de arrendamiento de impuestos, ordenar la formación de tasas y retasas y determinar el valor de los aranceles para valuar productos y servicios) y fiscalizadoras (vigilar a los oficiales reales y supervisar la puntualidad en el pago de impuestos).16

Cada semana, específicamente los jueves por la tarde, el virrey mandaba reunir a un comité asesor para despachar los asuntos más importantes en materia fiscal. Este grupo consultivo, conocido como Junta de Hacienda, estaba integrado por el oidor más antiguo de la Real Audiencia, un fiscal, un contador del Tribunal de Cuentas y el oficial real más antiguo de la caja real de Lima. Sus resoluciones —consignadas en un libro de acuerdos— versaban sobre todos los aspectos relativos a la recaudación de las rentas, la priorización de los pagos a diversas dependencias públicas o individuos y el manejo de la deuda pública.

En un ámbito más operativo, la Real Hacienda peruana contaba con una extensa red de tesorerías conocidas como cajas reales, cuya función era recaudar las rentas, realizar pagos de acuerdo con las instrucciones emanadas del Gobierno y registrar cuidadosamente estos movimientos de dinero en libros de contabilidad para su posterior auditoría. Estas oficinas eran instauradas en las ciudades más importantes (sedes de Audiencias o Gobernaciones) o en aquellos lugares donde había un apreciable movimiento económico que pudiera ser gravado con impuestos (como reales de minas o puertos). Existían dos tipos de cajas: las principales (o matrices) y las foráneas (o subalternas).

Lima, como capital del virreinato, era sede de la casa de moneda más antigua y de la caja principal, a la que remitían sus sobrantes todas las cajas foráneas del Bajo Perú: Piura, Trujillo, Saña, Pasco, Jauja, Huancavelica, Huamanga,

15. Florista et al. 1986, VI: 712. 16. Sánchez 1968: 119.

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Arequipa, Cailloma, Arica y Cuzco. Igualmente, enviaban sus caudales a Lima las cajas de Carabaya y Carangas, situadas en el Alto Perú. Otras cajas sufragáneas de Lima que tuvieron vida muy efímera fueron las de Chachapoyas, San Juan de Matucana y Nuevo Potosí. De otro lado, la caja real de Potosí (sede de otra casa de moneda) se convirtió desde 1710 en matriz de la mayor parte de cajas foráneas del Alto Perú (Chuquisaca, Oruro, Cochabamba, Chucuito y La Paz).

Los funcionarios de Hacienda que laboraban en las cajas reales eran llamados oficiales reales. En general, todas las cajas (a excepción de la matriz de Lima) disponían de un personal estable bastante reducido, conformado por cuatro de estos oficiales: un contador, un tesorero, un factor y un veedor. El contador era el funcionario principal de la caja real, encargado de supervisar la recaudación de impuestos y autorizar con su firma todos los desembolsos. El tesorero era un empleado más operativo que tenía a su cargo el cobro de los impuestos, el giro de los pagos y la custodia de los fondos de la caja real (que se hallaban depositados en una caja de tres llaves ubicada en su casa). El factor tenía la responsabilidad del manejo de todos los ingresos en especie obtenidos por distintos canales: pago del tributo indígena, negocios mercantiles o comiso de contrabando. Sus facultades eran amplias en este sentido, pues se encargaba de la recepción de los productos, su custodia en los almacenes reales (donde igualmente se resguardaban las armas y municiones del ejército) y su eventual venta de acuerdo con instrucciones oficiales. Por último, la misión específica del veedor consistía en velar por la correcta realización de la fundición y quintado del oro y plata que ingresaba a las cajas. Con el paso del tiempo, las funciones propias del factor y veedor fueron fusionadas en las de una sola persona que pasó a llamarse factorveedor. Según Gaspar Escalona y Agüero, todos los oficiales reales debían trabajar estrechamente y de forma coordinada en una mancomunidad, lo que suponía una gestión colegiada que repartía por igual las responsabilidades en caso de algún error, omisión o delito en el ejercicio de funciones.17 Al igual que otras autoridades, los oficiales reales debían depositar una cantidad de dinero en las arcas del Estado en calidad de fianza, la cual sería automáticamente confiscada en caso de encontrarse algún faltante o sustracción de dinero del erario.

Los oficiales reales, a diferencia del resto de burócratas que trabajaban en el aparato estatal, eran una casta muy bien preparada, escogida en función de sus conocimientos técnicos y probidad moral, y cuyos miembros eran elegidos directamente por el rey (o en su defecto por el virrey, en calidad de interinos); sin embargo, con el paso del tiempo, su calidad y eficiencia se redujo drásticamente, como resultado de la introducción de la venalidad en cargos de

17. Escalona 1941: Lib. I, parte II, cap. 1, f. 3.

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Hacienda desde 1633.18 Como contrapeso a esta medida, el rey emitió una serie de estrictas regulaciones para evitar las tendencias patrimonialistas de estos empleados, cuyo acceso pagado al cargo les daba cierto sentido de propiedad sobre el mismo y, por lo tanto, carta libre para realizar negocios privados a costa del dinero del Estado.19 Aun así, su importante rol como depositarios del dinero público les otorgaba algunos privilegios especiales, tales como prioridad en el pago de sueldos o permiso para escribir cartas directamente al rey para quejarse por alguna irregularidad en el manejo de los fondos estatales e incluso para informar sobre diversas cuestiones que no necesariamente se relacionaban con asuntos fiscales.20 Los gastos administrativos para el desempeño de su función eran mínimos, ya que, fuera del local y la vigilancia, solo se requería de tinta y papel para registrar todos los movimientos de caudales. Así, por ejemplo, en el caso de la caja de Lima, los gastos en materiales de escritorio montaban apenas unos 400 pesos anuales.

El personal operativo de las cajas reales se completaba con un número variable de empleados que cumplían labores complementarias, como los ayudantes de los oficiales reales (tenientes), los técnicos especializados (receptores de alcabalas, contadores de tributos, factores de azogues y receptores de penas de cámara), los amanuenses (escribanos), el portero y el intérprete de lenguas indígenas. En las cajas de Lima y La Paz, donde se sustanciaban muchos juicios en materia de Hacienda, apareció una especie de policía fiscal conformada por alguaciles mayores.

El último eslabón del aparato fiscal era el Tribunal de Cuentas, establecido en 1605 en Lima, cuya función consistía en vigilar la labor de los oficiales reales y revisar las cuentas de la Hacienda. La jurisdicción del Tribunal alcanzaba a todas las cajas del Perú y a las audiencias de Quito y Charcas, mientras que las cajas de Chile y Panamá eran auditadas por sus respectivas audiencias, aunque la información era remitida posteriormente a Lima. El Tribunal de Cuentas fungía como una tercera sala de la Audiencia de Lima, que era responsable de ordenar y ajustar las cuentas de los libros de caja, exigir a los oficiales reales que completen los montos faltantes (alcance de cuentas), recibir las fianzas de los contribuyentes y, finalmente, remitir una copia de todas las cuentas auditadas al Consejo de Indias. Para cumplir con tales labores, el Tribunal disponía de tres contadores, cuyo número fue aumentando gradualmente a raíz de la complejización de

18. Jáuregui 1999: 38-39; Sanz 2003: 634-635. 19. Los oficiales reales debían abonar una fianza que pudiera respaldar cualquier faltante en las cuentas bajo su manejo, no podían ser comerciantes o encomenderos, debían dedicarse de forma exclusiva al trabajo y estaban sujetos a varias prohibiciones que tenían como objetivo evitar negligencias o fraudes en el manejo de los fondos públicos. 20. Céspedes 1953: 343.