IX. Los gastos del Estado

Fiscalidad y Gastos de GobieRno en el PeRú boRbónico | 355

GRáFICO 7 PESO DE LOS SOBRANTES (AJUSTAMIENTOS) DENTRO DEL PRESUPUESTO ESTATAL

100%

80%

60%

40%

20%

0%

1706 1721 1755 1762 1771 Ajus t a mi ento Ing resos anual es

Fuente: Elaboración propia.

cuenta del Extraordinario de Real Hacienda, pero también se podían hallar en los diferentes ramos de ingresos de la caja real. Si bien estos sobrantes podían variar de un año a otro, hemos encontrado que su peso dentro del presupuesto de la caja de Lima tendió a aumentar consistentemente pasando de un 10% en 1706 a más del 50% en 1771 (gráfico 7).

La existencia de abultados sobrantes de años anteriores plantea un serio problema para aquellos historiadores que trabajan con las cifras globales de los presupuestos anuales elaborados a partir de los resúmenes presentados por los oficiales reales. Por ello, cualquier análisis de las cuentas de ingresos debe empezar por la separación de los residuos del año previo, pues, en caso contrario, no se puede determinar si algún aumento o disminución del monto global de ingresos fue producto de una mejora en la recaudación o de la adición de una porción mayor de restos no gastados en el ejercicio fiscal anterior.

IX. Los gastos del Estado

Los gastos de la Real Hacienda colonial reflejan a grandes rasgos las funciones básicas asignadas al Perú dentro de la estructura del imperio español: ser fuente de rentas para la Corona y financiar el dispositivo de defensa estratégica en el Pacífico Sur. Lo primero implicaba que las arcas del virreinato peruano debían generar superávit estructurales que le permitieran contar con fondos

356 | RamiRo albeRto FloRes Guzmán

líquidos para enviar a la Península y a los fuertes militares alimentados con situados; mientras que lo segundo explicaría el abrumador peso de los gastos militares en las cuentas de la Hacienda colonial. Este modelo financiero no varió sustancialmente durante el siglo XVIII, sino por el contrario se profundizó debido al continuo ciclo de guerras imperiales y revolucionarias que empezaron a proliferar a partir de la segunda mitad del setecientos. Lo que sí experimentó una modificación fue la distribución del gasto dentro y fuera del virreinato, pues el paulatino agravamiento de las tensiones políticas y sociales internas obligó a destinar una porción cada vez mayor de los ingresos a la guerra contrarrevolucionaria americana.

La estructura del gasto correspondía en gran medida a la imagen preconcebida de un Estado del Antiguo Régimen, cuya mayor preocupación consistía en favorecer los intereses de la dinastía reinante y defender su patrimonio territorial. Poco o ningún interés existía, en cambio, en financiar bienes o servicios públicos, más allá de la construcción de oficinas públicas, cuarteles militares u obras de fortificación; o la introducción de un rudimentario sistema de jubilación para algunos funcionarios (montepío militar y de ministros). En la práctica, todas las funciones sociales que actualmente desempeña el Estado fueron dejadas enteramente a la iniciativa individual o de la Iglesia, institución que era tradicionalmente identificada como la gran proveedora de servicios de salud, educación y beneficencia.

Los egresos del Estado colonial siguieron, en líneas generales, las fluctuaciones del índice de ingresos, lo cual significa que las autoridades regulaban sus gastos en función a las posibilidades reales de financiamiento de la Hacienda colonial; por ello, en caso de una caída abrupta de ingresos, se producía un ajuste casi automático de los gastos para equilibrar las cuentas fiscales.89 Solo en casos excepcionales —y, en especial, durante el período de guerras revolucionarias, así como en las décadas de 1780 y 1810— el Estado colonial rompió esa regla e incurrió en crecientes déficit para solventar los costos extraordinarios de la guerra. De ahí que, al final del período colonial, las cuentas se volvieron tan erráticas y poco transparentes que el uso de los libros de contabilidad de las cajas reales resulta muy poco representativo de la situación real del erario, pues los gastos no cubiertos no aparecían en los informes oficiales.90 El crónico déficit fiscal, calculado en un rango medio de 0,5 a 1,5 millones de pesos anuales para los años de 1812-1814, creó una deuda financiera ascendente a 12 millones de pesos, la cual sería parcialmente cubierta por medio de exacciones cada vez más onerosas sobre las clases propietarias del país.91

89. Klein 1994: 31. 90. Anna 2003: 151. 91. Ibídem: 154.

Fiscalidad y Gastos de GobieRno en el PeRú boRbónico | 357

En cuanto a la distribución geográfica del gasto, la mayor parte del mismo se concentró en Lima, donde se ejecutaba el 87% del total, aunque con tendencia a disminuir a la mitad hacia el siglo XIX. Por grandes regiones, la zona central del país (incluida Lima) explicaba del 72 al 91% de los gastos, aunque esta proporción disminuyó en beneficio de las cajas del sur del país que alcanzaron un 22% del total en el siglo XIX. Las cajas del norte del virreinato tuvieron una participación marginal dentro del presupuesto estatal, pues solo conformaron un 7% del total.92 Esta distribución estuvo relacionada con la estructura centralizada del presupuesto estatal, ya que las cajas subalternas solo debían cubrir sus costos administrativos y enviar el grueso de sus fondos a la caja matriz de Lima, donde se realizaba la mayor parte del ejercicio presupuestario anual del Gobierno. Recién a fines del período colonial, una porción cada vez mayor de los gastos corrientes (especialmente, el pago de las tropas en provincias) se ejecutó directamente desde las cajas de provincias, lo que sentó un precedente en el proceso de descentralización de las finanzas estatales, típico del período caudillista de la temprana República.

Las cuentas de egresos de la caja real estaban organizadas dentro de los libros de caja en la sección de data. Allí, los gastos eran agrupados dentro de grandes categorías que reflejaban en gran medida el destino de los fondos, como los rubros de Guerra y Sueldos. Los pagos que no podían ser derivados a una categoría específica de gasto fueron agrupados en un ramo especial denominado “Extraordinarios de Real Hacienda”, el cual incluía desembolsos de distinto tipo. Este sistema más o menos comprensible fue transformado en 1787, como resultado de la implementación del sistema de contabilidad de doble entrada, lo que dio origen a una multiplicación del número de ramos específicos. Así, por ejemplo, los sueldos de la administración pública fueron separados en los ramos de Secretaría y Asesoría del Virreinato, Real Audiencia y sus subalternos (Real Tribunal de Cuentas, Ministros de Real Hacienda y Ejército, Sueldos supernumerarios); mientras que los sueldos de Guerra fueron asignados a los siguientes ramos: Capitán General y Estado Mayor, Tropa veterana de infantería y artillería, Oficialidad suelta, Asamblea de milicias provinciales, Compañía de la guardia del virrey y Real sala de armas.

Al analizar la evolución del presupuesto estatal a fines de la época colonial, podemos apreciar la forma como fueron cambiando las prioridades de gasto de la administración virreinal (gráfico 8). Las cifras presentadas en este gráfico evidencian el paulatino aumento de los egresos que pasaron de una media de 1,5 millones anuales en el período 1720-1750, a unos 2,5 millones en la década de 1770 y a 3,5 millones durante el período de 1780, para retomar un nivel de 2,5

92. Klein 1994: 33.