2. Los impuestos al comercio

338 | RamiRo albeRto FloRes Guzmán

Desde la década de 1770, se produjo una expansión de la producción de plata como resultado del descubrimiento de nuevos reales de minas (especialmente, la mina de Hualgayoc que se convertiría en la segunda mina en importancia del virreinato), la gran provisión de azogue barato procedente de Almadén y la inversión de grandes capitales para la apertura de nuevos socavones (como los de San Judas y Yanacancha, en Pasco). Estos factores explicarían en gran medida el crecimiento sustancial en los ingresos fiscales, producto de las imposiciones a la actividad minera.71

Si bien las cifras de recaudación de las cajas reales reflejan bastante bien la producción minera en todo el virreinato, no es una buena fuente para determinar las tendencias a escala regional, debido en gran parte a la forma como los mineros registraban sus metales preciosos. Dado que los empresarios tenían libertad para pagar sus impuestos a la explotación de metales preciosos en cualquier caja real, era muy común que eligieran realizar el abono en lugares muy alejados a su centro de producción. Así, por ejemplo, los mineros de Huantajaya (Tarapacá) o Lucanas (Huamanga) registraban sus piñas de plata en la caja real de Lima, mientras los de Puno hacían lo propio en la caja de Arequipa y los de Conchucos (intendencia de Lima) se dirigían a la caja de Trujillo. Por más que parezca irrazonable, esta práctica no era arbitraria, sino que estaba condicionada a las estrategias de financiamiento de cada minero. En efecto, algunos no esperaban a que los habilitadores llegaran a su mina, sino que iban a las grandes ciudades a buscar capital y aprovechaban la ocasión para registrar sus piñas de plata. De esta forma, los metales preciosos empezaron a moverse dentro de circuitos económicos que excedían los límites del espacio regional.

2. Los impuestos al comercio

Las principales contribuciones del comercio eran los “reales derechos” que incluían a la alcabala, el almojarifazgo y la avería. La alcabala era un impuesto indirecto ad valórem que gravaba las ventas de todo tipo de bienes y era, de lejos, la contribución fiscal más importante en el rubro comercial. Existían varios tipos de alcabalas, según el origen del producto o el sujeto que realizaba la venta: alcabala de Castilla (mercaderías importadas), de la tierra (bienes locales), de viento (sobre productos vendidos por mercaderes foráneos), de cabezón (mercaderías vendidas por gremios), de reventa (productos reexpedidos al interior), de tarifa (ventas hechas a través del reparto de mercancías). Inicialmente, la alcabala fue establecida en 2%, porcentaje al que se debía añadir un 2% por el impuesto

71. Véase Contreras 1995; Fisher 1977; Flores 2007.

Fiscalidad y Gastos de GobieRno en el PeRú boRbónico | 339

de “unión de armas”. En 1772, la tasa fue aumentada a un 4%, eliminándose paralelamente la Unión de Armas. Finalmente, en 1778, la alcabala subió a 6%, incluyéndose en su cobro varios productos de la tierra, previamente exentos.

El almojarifazgo, por su parte, era una especie de arancel de importación y exportación que se pagaba en los puertos por los géneros o mercaderías de entrada o salida del virreinato, así como por los bienes que se comerciaban entre los puertos del mismo reino. La tasa nominal del almojarifazgo durante la mayor parte del siglo XVIII fue de 5% para las mercaderías de entrada y 2,5% para las de salida. El Reglamento de Comercio Libre de 1778 rebajó la tasa del derecho de entrada a 3%, a excepción de los tejidos de lana que pagaban un 5%, mientras que los frutos del país fueron gravados con un arancel plano de entrada y salida de 3%.

La avería era el impuesto cobrado sobre la plata extraída de las colonias y que servía inicialmente para financiar a los barcos de guerra que resguardaban las flotas comerciales. Existían dos tipos de averías: la del Mar del Sur y la del Norte. La primera consistía en un monto fijo negociado entre el Consulado y el Gobierno para solventar los gastos de la Armada del Mar del Sur, que conducía los caudales de los comerciantes hasta Panamá (en tránsito hacia Portobelo). La segunda era un impuesto (o seguro marítimo, según Céspedes del Castillo), cuyo valor era variable, pues se determinaba en función de los gastos concretos para la defensa de la flota española que hacia viaje entre Sevilla (y Cádiz desde 1717) y Portobelo, transportando las mercaderías que se negociarían en la famosa feria realizada en el último puerto. Una vez extinguidas las ferias en 1739, el impuesto se siguió cobrando para destinarlo a las fuerzas marítimas coloniales, a una tasa de 1,5% de plata y 0,5% de oro, hasta su total extinción en 1778.

En cuanto al comercio interior, las autoridades impusieron en la década de 1770 nuevas contribuciones como el nuevo impuesto (aplicado, desde 1777, sobre la venta de aguardiente de uva a una tasa del 12,5%), el mojonazgo (sobre la circulación de productos a través de los pueblos), el almacenaje (para resguardar las mercaderías en almacenes de aduanas hasta ser recogidas por sus dueños), el derecho de cuarteles y el derecho de prevención.

El procedimiento de recaudación de impuestos al comercio sufrió importantes transformaciones a lo largo del siglo XVIII. Hasta 1724, la Real Hacienda delegó en manos de particulares la percepción de la alcabala, el almojarifazgo y la avería. Esta “privatización” de las funciones del Estado fue vista comúnmente como una prueba de la “debilidad” e “ineficiencia” del gobierno colonial de la época de los Habsburgos, en comparación al “moderno” sistema borbónico que restituyó a manos del Estado el control de la recolección de varios impuestos; sin embargo, no se puede afirmar a priori que el sistema de recaudación directo fuera mejor que el indirecto, pues todo depende del análisis costo-beneficio, al calcular la diferencia entre los montos pagados y los gastos de cobranza.

340 | RamiRo albeRto FloRes Guzmán

Por lo general, el Estado cedía el control de algunas contribuciones bajo dos modalidades distintas: el arrendamiento72 y la cesión de uso para un fin específico (repago de deudas o el mantenimiento de una institución). El principal agente de recaudación privada fue el Tribunal del Consulado debido a su extraordinaria solvencia financiera. Entre 1664 y 1724, el Estado suscribió con el Consulado diversos contratos (o asientos), por los cuales le encargó la percepción de los siguientes impuestos: avería, almojarifazgo y distintas modalidades de alcabala (de flota, de entrada por tierra, de frutos, de cabezón, de ventas y traspasos de inmuebles y esclavos, de imposición de censos y de proveedores de carne o de viento) y el derecho a la venta de ganado de Castilla.73

Para la suscripción de un contrato de arrendamiento fiscal (asiento), era necesario, en primer lugar, establecer el monto anual que debía ser pagado al Estado por el derecho a cobrar el impuesto en un determinado territorio (encabezonamiento). El monto del encabezonamiento dependía, en gran medida, de la magnitud del movimiento económico y del porcentaje de población española en cada zona específica (ya que la población indígena estaba exenta de tales contribuciones). Así, por ejemplo, el valor del cabezón de alcabalas en la villa española de Pisco ascendía en 1702 a la suma de 1.100 pesos, monto muy superior a los 700 pesos que abonaba el arrendador de la provincia serrana de Huamalíes, habitada en su mayor parte por indígenas.74

El grueso de los ingresos por alcabalas procedía de las grandes ciudades del virreinato, como Lima y Potosí; mientras que la mayor parte de los almojarifazgos eran cobrados en los grandes puertos como el Callao, Paita o Arica. Aparte del Consulado (que asumía básicamente la cobranza de los impuestos en Lima), los arrendatarios eran, por lo general, individuos acaudalados de provincias que tenían el suficiente capital para financiar los costos de cobranza del impuesto y asumir el pago del arriendo, en caso de no cubrir la cuota preestablecida por el encabezonamiento. Aparentemente, el mayor beneficio para el Estado en este tipo de arreglo financiero consistió en eliminar la incertidumbre que suponía las altas y bajas normales en la recaudación, producto de los ciclos económicos, de tal manera que se aseguraba un mínimo estable de ingresos líquidos.

El mayor inconveniente del sistema era que llevaba a un estancamiento de los ingresos en el mediano y largo plazo. Un ejemplo interesante es el de Oruro, cuyas entradas por concepto de alcabalas giraron en torno a los 4.000 pesos

72. El arrendamiento de impuestos fue la forma convencional que utilizó la administración austríaca para entregar la administración de impuestos a particulares, con el objetivo de ahorrar los costos inherentes a la recaudación impositiva. 73. Parron Salas 1995: 99-100. 74. AGN, H3, Libro 337, 1702.

Fiscalidad y Gastos de GobieRno en el PeRú boRbónico | 341

entre 1711 y 1739; o Cuzco, cuya recaudación se mantuvo relativamente estancada en los 20 mil pesos durante la primera mitad del siglo XVIII, situación que se repetía con algunas diferencias en casi todas las cajas reales del virreinato. Frente a este problema, la única alternativa para aumentar la recaudación era renegociar el encabezonamiento o realizar un nuevo remate para cambiar las condiciones económicas del arriendo, lo cual podía tomar años en llevarse a efecto.

La supresión definitiva del sistema de asientos con el Consulado en 1724 dio paso a un sistema mixto: los oficiales reales se encargaron de la recaudación de los impuestos de alcabala y almojarifazgo en Lima, mientras que estos seguirían siendo arrendados a particulares en provincias. De otro lado, el Consulado disfrutó de la potestad para seguir cobrando algunas contribuciones menores como la avería, el derecho de ordenanza (o Consulado) y la derrama. Por último, los funcionarios de las aduanas en los puertos tuvieron la potestad de cobrar los derechos de palmeo (a razón de 5,5% por palmo cúbico sobre todas las mercaderías finas y empaquetadas, que representaban el grueso de la carga a las Indias),75 de toneladas, San Telmo, extranjería, visitas, reconocimientos de carenas, habilitaciones y licencias para navegar.76

En la década de 1770, el Estado estableció una extensa red de tesorerías (aduanas y receptorías provinciales) para tomar el control absoluto del cobro de los impuestos al comercio. La vigilancia del pago de estas contribuciones se realizó a través de guías, documentos expedidos por las aduanas donde debía consignarse el nombre del vendedor y el transportista, el tipo y cantidad de mercancías y el lugar de destino. Estas guías serían intercambiadas con una factura, la cual debía presentarse a la aduana de la zona.

Paralelamente al establecimiento de las aduanas, la Corona decretó cambios sustanciales en la legislación comercial que tuvieron efectos importantes en la tributación. La norma más trascendente fue el Reglamento de Comercio Libre de 1778 que trajo consigo no solo el fin del monopolio ejercido por las comunidades mercantiles de Cádiz, Lima y México, sino también un cambio en la estructura impositiva basada en dos principios básicos: simplificación y reducción de impuestos al comercio exterior. En efecto, se eliminaron casi todos los derechos, con excepción del almojarifazgo y la alcabala, a la vez que se obligaba al dueño de la carga a realizar una declaración jurada en el puerto de salida, en la que consignara todos los productos extraídos para ser registrados por los guardas de la aduana de destino. El único problema se suscitó al momento de realizar el avalúo de los productos, pues los guardas tenían la costumbre de abrir los fardos y cajas para revisar su contenido, lo que ponía al descubierto

75. Walker 1979: 143-44, 322. 76. Villalobos 1968: 99.

342 | RamiRo albeRto FloRes Guzmán

la existencia de defraudaciones por parte de los comerciantes que introducían mucha más mercadería que la declarada en la guía de registro.

Esta simbiosis entre liberalización comercial y reforma tributaria también se presentaba en el ámbito de la trata de esclavos. Tradicionalmente, la Corona vio a esta actividad como una fuente rápida y segura de ingresos mediante la venta de licencias de importación. Esta práctica rentista, como es lógico, dio origen a la formación de monopolios privados que encarecieron el costo de los esclavos y desincentivaba su compra por parte de los hacendados peruanos. La falta de brazos se convirtió, eventualmente, en una seria limitación para la capacidad productiva de las explotaciones agrarias coloniales.

Recién a fines del siglo XVIII, las autoridades metropolitanas —posiblemente influidas por las corrientes fisiocráticas en boga— reformaron el modelo comercial aplicado a la trata. La idea era dejar de considerar al negocio negrero como un fin en sí mismo, para verlo como un instrumento que permitiría incentivar la agricultura de las colonias, cuyo desarrollo aportaría crecientes impuestos al Estado. Esta nueva filosofía implicó abandonar el viejo sistema de licencias a favor de la liberalización del tráfico, proceso paulatino que culminó en 1793, cuando la Corona emitió una real cédula que otorgaba libertad irrestricta para la introducción de esclavos en todos sus dominios.77

Este cambio de paradigma tuvo su correlato en el ámbito fiscal, lo que daría origen a la modificación de la escala y tasas impositivas aplicadas al comercio negrero. En efecto, hasta mediados del siglo XVIII, los esclavos ingresados al Perú procedentes de Buenos Aires pagaban un 5% de almojarifazgo y un 6% de alcabala.78 En 1780, la tasa del almojarifazgo fue aumentada a un 6% (sobre un monto fijo de 200 pesos por esclavo) lo que daba un valor fijo de 12 pesos por pieza de esclavo. En 1783, se redujo la tasa de la alcabala a un 4%, y un año después se estableció que la valuación por esclavo para efectos del pago de almojarifazgo sería de 150 pesos, lo que llevó a pagar por este concepto un monto de 9 pesos por cabeza. Finalmente, en 1795, se suprimió el derecho de almojarifazgo a los importadores que introducían sus negros directamente del áfrica, quedando tan solo el pago de alcabala al 4%.79

En cuanto a la tendencia de los ingresos producidos por el comercio, en el gráfico 2 presentamos un consolidado de las entradas más importantes: la alcabala y el almojarifazgo. Debemos advertir que las series estadísticas solo llegan hasta 1789 debido a una nueva forma de registrar impuestos en las cajas reales de Lima y Cuzco. En 1789, desaparecieron los ramos de “alcabalas reales” y

77. De la Serna 2004: 81. 78. Mazzeo 1994: 170. 79. Flores 2003: 27-30.

Fiscalidad y Gastos de GobieRno en el PeRú boRbónico | 343

GRáFICO 2 INGRESOS POR IMPUESTOS AL COMERCIO RECAUDADOS POR LAS CAJAS REALES DEL PERú, 1700-1789 (promedio anual)

Pes os 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0

1700-1709 1710-1719

Fuente: Klein 1998: 41.

1720-1729 1730-1739 1740-1749 D é c a d as 1750-1759 1760-1769 1770-1779 1780-1789

“almojarifazgos” de la contabilidad de la caja real de Lima, al igual que en la caja del Cuzco a partir de 1799. En el caso de Lima, la aduana empezó a remitir todo el consolidado de sus ingresos (que incluían la alcabala, el almojarifazgo y otras rentas menores) al ramo de “Otras tesorerías”, lo que torna muy complicado rastrear los ingresos por cada uno de los rubros de ingreso en las cuentas de la caja real.

Antes de entrar de lleno al análisis de las cifras, debemos precisar algunos elementos que pudieron afectar la curva de ingresos de los impuestos al comercio:

los cambios en las tasas impositivas (especialmente, en la década de 1770); • •

las transformaciones en el régimen del comercio exterior (paso del sistema de galeones al de registros sueltos en 1741, y al de comercio libre entre las colonias y la metrópoli en 1778); guerras europeas que llevaron a una disminución o parálisis de la actividad comercial interoceánica (Guerra de la Oreja de Jenkins, 1739-41; de los