Ramiro Alberto Flores Guzmán

Fiscalidad y gastos de gobierno en el Perú borbónico

Ramiro Alberto Flores Guzmán

De la buena administración de la Real Hacienda depende la integridad de la justicia y conservación del Reyno, y de su mala versación o del descuido en la recaudación de los Reales derechos resultan gravísimos inconvenientes. (Memoria de Gobierno. Virrey José Antonio Manso de Velasco, conde de Superunda).1

Durante el siglo XVIII, la Corona española emprendió una profunda reforma fiscal y hacendística en sus colonias ultramarinas, con la finalidad de incrementar la recaudación y las remesas de numerario a España. El plan, concebido por un selecto grupo de funcionarios ilustrados, incluía algunas innovaciones significativas, tales como la administración directa de los impuestos más importantes, el aumento y profesionalización de la burocracia hacendística, la simplificación de las tasas y los trámites para facilitar la cobranza, la introducción de nuevas contribuciones y una mejora sustancial en la teneduría de libros de contabilidad. El objetivo era racionalizar la maquinaria impositiva, según criterios de honestidad y eficiencia, para superar el desorden imperante en las finanzas coloniales, producto de un manejo empírico de las cuentas y de la extendida corrupción administrativa, herencia de la época de los Austrias.

El evidente afán modernizador de los Borbones no transformó, sin embargo, la naturaleza misma del sistema fiscal, cuya base estaba sólidamente asentada sobre los principios rectores del Antiguo Régimen: desigualdad, privilegio y patrimonialismo.2 En efecto, la reforma nunca cuestionó la existencia de

1. Citado en Lorente 1859, IV: 211. 2. Brown 2008: 77.

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impuestos diferenciados, de acuerdo con la categoría étnica, social o económica del contribuyente, ni la injusticia de los privilegios corporativos de algunas instituciones o grupos de poder. Tampoco puso en tela de juicio la ausencia de una separación clara entre las finanzas de la casa real y las del Estado, pues, en última instancia, la Real Hacienda era patrimonio privativo del rey, quien en todas sus comunicaciones oficiales se refería a ella como “mi Real Hacienda”.3 Ergo, el sistema no estaba concebido en función de los intereses del individuo o la sociedad, sino en beneficio de la Corona, ya que, como bien lo señala el notable pensador argentino Juan Bautista Alberdi,

Nuestro derecho colonial no tenía por principal objeto garantizar la propiedad del individuo, sino la propiedad del fisco. Las colonias españolas eran formadas para el fisco, no el fisco para las colonias. Su legislación era conforme a su destino: eran máquinas para crear rentas fiscales. Ante el interés fiscal era nulo el interés del individuo.4

Por lo tanto, aunque la reforma fiscal supuso arreglos institucionales que hicieron más eficiente la gestión económica estatal, estos cambios no tuvieron como propósito incentivar el progreso económico de la sociedad en su conjunto, sino básicamente lograr una mayor extracción del excedente productivo del sector privado. En otras palabras, el sistema dio prioridad al interés patrimonial del monarca español frente a los derechos de propiedad de los súbditos de la Corona.

Entrando directamente al tema, el estudio de la reforma fiscal plantea dos cuestiones fundamentales sobre las cuales todavía no existe un consenso general: la periodización del proceso y la vinculación entre reforma y revolución social. En cuanto a lo primero, resulta bastante complicado establecer una división en períodos que refleje la lógica de los cambios en la administración hacendística colonial, pues la implementación de la reforma no fue un proceso lineal, sino más bien discontinuo, con avances y retrocesos en el camino. Guillermo Céspedes del Castillo fue el primero en abordar el problema y tomar como criterio de periodización la intensidad de los cambios legales en materia fiscal. En su opinión, el período reformista abarcó únicamente el lapso que va de 1773 a

3. Todos los gastos privativos de la casa real estaban repartidos entre las diferentes dependencias de la Real Hacienda; por lo que, en la práctica, no existía separación entre el tesoro del rey y el de la nación. Solo con la promulgación de la Constitución de Cádiz en 1812, se separó de forma efectiva las cuentas de la casa real de las del erario (artículos 213-221), norma que fue confirmada por el rey Fernando VII a su regreso al trono en 1814 (Menéndez

Rexach 1987: 55-121). 4. Alberdi 1856: 68.

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1785, el cual coincide, en líneas generales, con la visita general del virreinato realizada por José Antonio de Areche y Jorge Escobedo, cuando se produjo un auténtico “desborde legislativo” en diversos asuntos de la administración pública colonial. Los años anteriores “diríase que constituyen una época de preparación, de espaciadas medidas fragmentarias y parciales”, mientras que la etapa posterior estaría caracterizada por la “simple consolidación de las reformas ya implantadas, que en algún caso se completan o alteran parcialmente”.5

El historiador británico Adrian Pearce, en su estudio sobre el gobierno borbónico temprano, recusa parcialmente la tesis de Céspedes del Castillo al señalar que si bien el período de 1773-1787 marcó el pináculo del reformismo fiscal, los cambios previos no fueron parte de un mero simulacro o preparación. Antes bien, durante el período que va de 1724 a 1759, se emitió un conjunto orgánico de medidas con un alto grado de coherencia que prefiguró todo el programa posterior de reforma de la Hacienda pública.6 Resulta igualmente arriesgado afirmar que las décadas posteriores a 1780 representaron una etapa de “simple consolidación de las reformas”; pues muchas de las normas aplicadas a partir de 1790 estuvieron contra el curso de las principales líneas maestras del sistema impositivo borbónico y sentaron, de esta forma, las bases del futuro sistema fiscal de la república temprana.

Más allá de la necesidad de realizar cambios en la administración fiscal (asunto para el que existía un gran consenso en todos los niveles de la burocracia), a lo largo del siglo XVIII estuvieron en juego dos temas de carácter más bien operativo: a) la definición de la autoridad que dirigiría el proceso de reforma (atribución que se disputaban el virrey y los visitadores generales); y b) sobre quienes recaería el mayor peso de la carga fiscal (las clases adineradas o el pueblo llano). En el primer caso, las evidencias sugieren que los virreyes retuvieron el control de la maquinaria fiscal —en su calidad de superintendentes de la Real Hacienda— aunque con un hiato en el cual esta atribución pasó a manos de los visitadores generales Antonio de Areche y Jorge Escobedo durante su corta estadía en el Perú (1778-1787). En segundo lugar, el sistema borbónico diversificó las fuentes de ingresos —sumamente concentradas hasta el siglo XVII en la minería—, con lo cual amplió de manera sustancial los impuestos que gravaban a las clases populares. Pero esta política fiscal regresiva fue variando poco a poco desde inicios del siglo XIX, cuando el Gobierno impulsó medidas punitivas para extraer cada vez mayores recursos de las clases altas de la sociedad colonial a través de distintos mecanismos (impuestos a la importación, donativos forzosos, cupos de guerra, etc.).

5. Céspedes 1953: 331. 6. Pearce 1998: 125.

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El otro gran tema en torno a la reforma fiscal fue la posible vinculación de este proceso con el estallido de grandes revoluciones anticoloniales. Nunca fue más evidente la distancia entre el interés del rey y el de sus súbditos como en el siglo XVIII, cuando la presión fiscal se tornó insoportable para una población que vivía al borde de la subsistencia. Tal situación acarreó un gran descontento social y, eventualmente, llevó al estallido de grandes revoluciones en distintas partes del imperio español. Curiosamente, por la misma época, las colonias inglesas se rebelaron contra las imposiciones fiscales emanadas desde Inglaterra, aunque la naturaleza de ambos movimientos de protesta se diferenció en un aspecto clave: mientras el reclamo de las Trece colonias norteamericanas se fundaba en la unilateralidad de la creación de impuestos —pues la Corona inglesa no respetó la antigua costumbre de someter cualquier cambio a la aprobación de los colonos—, en la América española, los súbditos jamás cuestionaron el derecho preeminente del rey para crear, suprimir o cambiar las tasas impositivas de forma unilateral, sino el exagerado aumento de las contribuciones fiscales y los nuevos procedimientos coercitivos para exigir su pago, los cuales limitaban la capacidad del contribuyente para evadir aquellos impuestos que consideraba arbitrarios.

Los cambios en el régimen fiscal y hacendístico ocuparon un lugar central en los planes de reforma de los Borbones, al punto de ser —junto con la reforma militar— el apartado más largo en la mayoría de informes de gobierno de los virreyes de la época. No obstante, su estudio no ha atraído la atención de muchos historiadores modernos por diversas razones. En primer lugar, carecemos de un gran tratado financiero para la época colonial tardía, como los escritos por Joaquín Maniau (Compendio de la historia de la Real Hacienda de Nueva España), o Fabián de Fonseca y Carlos de Urrutia (Historia general de Real Hacienda) para el caso de México, o el monumental trabajo Memoria sobre el estado de la Hacienda Pública de España de José de Canga Argüelles. Las fuentes usualmente utilizadas para reconstruir la estructura y funcionamiento de la Real Hacienda peruana son textos del siglo XVI o XVII, como la Noticia General del Perú de Francisco López de Caravantes o el Gazofilacio Real del Perú de Gaspar Escalona y Agüero, los cuales solo ofrecen una idea de la organización inicial del sistema fiscal, pero no de la forma como evolucionó durante el período borbónico. En segundo lugar, la exorbitante cantidad de información contable contenida en los libros de Hacienda ha desalentado a muchos historiadores a estudiar las cuentas fiscales, debido a la imposibilidad de manejar eficientemente una gran masa de información numérica. Felizmente, este escollo ha sido superado en las últimas décadas con la aparición de tecnologías informáticas que permiten procesar gran cantidad de datos estadísticos, siendo los pioneros en el uso de esta nueva herramienta los historiadores John TePaske y Herbert Klein, quienes emprendieron el monumental trabajo de recopilación

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de las cuentas de las cajas reales de Perú, Alto Perú, Chile, Río de la Plata y Ecuador.7 Curiosamente, a medida que se hace más factible el procesamiento de grandes volúmenes de datos contables, son menos los autores que se interesan por este tipo de trabajo estadístico, a causa de la relativa pérdida de prestigio de la historia económica frente a otras corrientes de estudio del pasado más ligadas a la antropología o a la lingüística.

No obstante, existen algunas publicaciones que han abordado el estudio de la Real Hacienda colonial desde una perspectiva institucional. El trabajo clásico sobre el tema es la “Reorganización de la Hacienda virreinal peruana en el siglo XVIII” (1953) del historiador español Guillermo Céspedes del Castillo 2006 [1949], donde presenta una visión de conjunto de las reformas del fisco colonial tardío enmarcada en un esquema temporal que permite entender las fases de este complejo proceso. El investigador Emilio Romero también dedicó un capítulo de su libro Historia económica del Perú [2006] a describir la estructura impositiva y hacendística colonial peruana, a partir del estudio de la legislación y las cuentas de la caja real de Lima. Su conclusión fue que el Estado virreinal tendía a buscar un superávit estructural en su presupuesto, gastando por término medio de solo un tercio de los ingresos en cubrir los costos internos del virreinato, reservando los dos tercios restantes al sostenimiento de la Hacienda Real.8

Otros historiadores se interesaron más bien en examinar la relación existente entre la fiscalidad y la economía real. Así, por ejemplo, el artículo del historiador Herbert Klein, “The American Finances of the Spanish Empire: Royal Income and Expenditures in Colonial Mexico, Peru, and Bolivia, 1680-1809”, explora los niveles de recaudación y gasto de las cajas reales en México, Perú y Bolivia, para explicar las tendencias de largo plazo en las cuentas del Estado virreinal durante el período colonial tardío. Por su parte, el libro del profesor B. H. Slicher van Bath, Real hacienda y economía en Hispanoamérica, 15411820, trata de encontrar algún tipo de correlación entre recaudación fiscal y desempeño económico en diversas regiones americanas.9

Existe además una gran cantidad de trabajos que, de forma directa o tangencial, abordan diversos aspectos de las finanzas del sector público. Así, por ejemplo, los libros de John Fisher sobre las intendencias y el de Scarlett O’Phelan sobre las rebeliones anticoloniales muestran un panorama general de los cambios en la esfera fiscal durante las décadas de 1770-1780, proponiendo una interesante discusión sobre los alcances y límites del proceso de reforma

7. TePaske y Klein 1982–1990. 8. Romero 2006. 9. Slicher 1989.