V. La fase de las grandes reformas de la Real Hacienda (1776-1787

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que en este Reino ha de ser oficial, procurador, pagador y aun otros ministerios inferiores.40

Esta excesiva carga burocrática a la que se vio sometido el despacho virreinal como resultado de la ampliación de sus atribuciones en materia de Hacienda, sumado a las tremendas demandas en tiempo y recursos generadas por la ampliación del ejército, a raíz de la movilización general decretada por el virrey Amat en el contexto de la guerra contra Inglaterra (1761-1763), se convirtió en un cuello de botella que retrasaba la gestión económica estatal. En ese contexto, fue necesario reformular la organización de la Hacienda pública para aligerar el despacho de los asuntos financieros, lo que conduciría indefectiblemente al recorte de las atribuciones administrativas del virrey.

V. La fase de las grandes reformas de la Real Hacienda (1776-1787)

La guerra contra Inglaterra actuó como un catalizador del gran proceso de reformas de las Indias promovido por el nuevo rey Carlos III (1759-1790), las cuales se materializaron durante la gestión de José de Gálvez al frente de la Secretaría Universal de Indias (1776-1787). A este período corresponden los mayores cambios en la estructura administrativa y fiscal indiana, inspirados en la obra del ministro José Campillo y Cossio, Nuevo sistema de Gobierno económico para la América (1740). Este documento fue la base para la elaboración —por parte de Gálvez— del —Informe y plan de intendencias para la Nueva España— (1768) que introdujo una nueva forma de organización territorial de inspiración francesa: la intendencia. Paralelamente, el Ministro de Indias planteó el recorte de los grandes virreinatos continentales para mejorar la administración de sus áreas periféricas, lo que eventualmente dio origen a la formación de la Comandancia General de las Provincias Internas de México y al virreinato del Río de la Plata en 1776.

La concreción de los planes de reforma esbozados por el secretario de Indias José de Gálvez requería de una visita previa de inspección del virreinato, la cual encomendó a su amigo José Antonio de Areche (1777-1781) y, posteriormente, a Jorge Escobedo (1781-1787). Durante la gestión de ambos ministros, se adaptaron muchas de las innovaciones aplicadas en otros territorios coloniales y se realizó una serie de cambios en todos los niveles burocráticos de la Real Hacienda peruana.

Una primera modificación de gran alcance tuvo lugar en 1780, cuando se transfirió el título de superintendente de Real Hacienda de los virreyes a los

40. Lorente 1859, IV: 344, 349. Citado en: Céspedes 1953: 333.

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visitadores. La consecuencia inmediata de esta norma fue la exclusión de los virreyes de la Junta de Hacienda, consejo consultivo que, tradicionalmente, habían encabezado desde su misma creación.41 Este hecho explicaría, en parte, el encono mostrado por el virrey Manuel de Guirior hacia el visitador Areche, pues no podía soportar que una autoridad a la que consideraba de menor rango le restara atribuciones fundamentales en el manejo del erario. En cualquier caso, esta norma rompió la tendencia hacia la concentración del poder fiscal en manos del virrey, elemento clave que había caracterizado toda la etapa previa a las grandes reformas. Un paso más en esta dirección se produjo con la promulgación de la Ordenanza de Intendentes de 1784, que sustrajo la competencia judicial en cuestiones fiscales de manos de los oficiales reales para otorgarla a los intendentes. Finalmente, se reorganizó el cuadro de mando de las nuevas autoridades, con lo cual se les otorgó total autonomía frente a las decisiones de los virreyes u oficiales reales. En efecto, los intendentes se hallaban sujetos únicamente al mando del superintendente general (Areche y, después, Escobedo), mientras que este se encontraba bajo la supervisión directa del Ministro de Indias en Madrid. De tal forma, los antiguos titulares de la Real Hacienda (léase el virrey y los oficiales reales) vieron fuertemente mermadas sus competencias, por lo que lucharían a viva fuerza durante los años siguientes para recuperar el espacio perdido dentro del organigrama administrativo.

Otra muestra del interés borbónico por mejorar la eficiencia de los órganos fiscales fue la reorganización del consejo consultivo económico: la Junta de Hacienda. El trabajo de este comité había sido criticado por las autoridades metropolitanas debido a lo impreciso de sus atribuciones, lo que provocaba que sus miembros se distrajeran en la discusión de temas menudos o sobrepasasen el ámbito de su jurisdicción. Por ese motivo, sus funciones fueron claramente delimitadas mediante real cédula de 1784 que, además, le cambió de nombre por el de Junta Superior de Real Hacienda. En adelante, este comité se encargaría básicamente de asesorar al superintendente de Hacienda en los asuntos relativos a la economía y finanzas del reino, la resolución de litigios vinculados a temas fiscales y todo lo relacionado con los gastos militares. Reunió, así, diversas atribuciones antes dispersas entre varias instituciones, como la antigua Junta de Hacienda, la Audiencia y el Tribunal de Cuentas. En 1786, la Junta Superior fue dividida en dos oficinas: una contenciosa, con atribuciones judiciales; y otra de gobierno, que tendría a su cargo el manejo de los principales asuntos hacendísticos. De igual forma, se crearon juntas provinciales que reunían semanalmente al intendente y a los principales funcionarios del erario de su circunscripción

41. Fisher 1981: 118.

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para revisar las cuentas y, solo eventualmente, para aprobar el uso de los fondos provinciales en gastos extraordinarios.42

Las cajas reales fueron igualmente reorganizadas, como parte de las reformas implantadas por el visitador Areche, al introducir el sistema de intendencias. En primer lugar, se suprimieron las cajas menores, cuya jurisdicción fue transferida a las grandes tesorerías asentadas en las capitales de intendencia. En el norte, se clausuraron las cajas de Piura y Saña, cuyas cuentas fueron absorbidas por la de Trujillo; mientras que, en el sur, la caja de Arequipa se hizo cargo de las rentas y deudas de la desactivada caja de Caylloma. Esta medida tenía como propósito centralizar la recaudación para reducir los costos administrativos en que incurría una red demasiado extensa de cajas poco productivas. En segundo lugar, se buscó maximizar la eficiencia en la capacidad de recaudación de las cajas reales, en función a la especialización económica y productiva de las regiones donde se asentaban. El proceso de reforma dio como resultado la división de las cajas en tres grandes categorías: generales, principales y foráneas.

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Lima fue sede de la única caja general del virreinato, la cual adoptó el nombre de Contaduría y Tesorería General del Ejército y Real Hacienda. En su condición de capital virreinal, esta caja centralizó todo el manejo financiero del régimen colonial, como resultado de las regulaciones aplicadas por el visitador Escobedo en 1784. Un escalón más abajo se encontraban las cajas principales, situadas en las grandes capitales de intendencias: Trujillo, Huamanga, Cuzco y Arequipa. La más importante era, sin duda, la de Trujillo, producto de la absorción de las cajas sufragáneas de Piura y Saña y del descubrimiento de las grandes minas de plata de Hualgayoc en 1773 (cuya producción se registraba en la caja trujillana). Mucho más pequeña era la caja de Huamanga, donde se instaló una Administración de Rentas a instancias del visitador Areche, la misma que fue convertida en caja real por Escobedo. Los fondos de esta caja crecieron rápidamente a raíz de la incorporación de la desactivada caja de Huancavelica, la cual fue transformada en oficina especializada en la venta de azogue, bajo el nombre de Contaduría General de Azogues.

La caja real del Cuzco experimentó grandes cambios a causa de la conmoción provocada por la rebelión de Túpac Amaru. El visitador Areche la suprimió y creó en su lugar una Dirección de Rentas Unidas, encargada de la administración de los impuestos, la cual fue transformada nuevamente en caja real por el visitador Escobedo. Solo el pago de las abultadas cuentas generadas a raíz de la campaña de represión contra la Gran Rebelión fue encargado a una oficina especial conocida como Comisaría de Guerra, que fue abolida una vez

42. Ibídem. 43. Céspedes 1953: 341.

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que la intendencia fue totalmente pacificada. La caja real de Arequipa —al igual que la de Trujillo, en el norte— centralizó la recaudación impositiva de gran parte de la región sur, al absorber a la caja de Caylloma, cuya oficina había sido destruida por los rebeldes partidarios de Túpac Amaru en 1780.

La reforma dejó únicamente dos cajas foráneas o sufragáneas en el virreinato: Arica y Pasco. La caja de Arica, que tuvo un corto período de auge a mediados del siglo XVIII como resultado de la explotación de las cercanas minas de Huantajaya, era una caja periférica y subsidiaria de Arequipa que recaudaba los impuestos de las provincias de Tacna, Arica y Tarapacá. Mucho más grande era la caja de Pasco, situada en la intendencia de Tarma, cuya labor consistía fundamentalmente en recaudar los impuestos a la plata producida en la región pasqueña. Por último, las autoridades desactivaron la caja de Jauja debido al limitado movimiento económico de la región que no ameritaba la existencia de una tesorería real.

Ronald Escobedo elaboró una síntesis precisa de la forma como la organización del fisco se adaptó a la nueva estructura burocrática de las intendencias, lo que condujo a la instauración de tres planos de administración territorial: el Gobierno Superior de la Real Hacienda, con sede en la capital y conformado por el superintendente general; la Junta Superior; y una nueva instancia conocida como la Tesorería General de Ejército y Real Hacienda. En un segundo nivel, se encontraba el intendente, la caja real provincial y una Junta de Gobierno (integrada por el intendente, los oficiales reales y otros funcionarios de Hacienda), los cuales gobernaban los asuntos financieros de cada intendencia. En el último escalón, estaban los subdelegados, las cajas foráneas y las oficinas de administraciones separadas, establecidas en las distintas provincias (partidos) del virreinato.44

Durante estos años se consolidó igualmente la tendencia a crear entidades recaudadoras especializadas y separadas de la administración central de la Real Hacienda. Las aduanas, por ejemplo, empezaron a expandirse a lo largo del virreinato hasta conformar una extensa red de tesorerías ubicadas en las principales ciudades del Alto y Bajo Perú: Cochabamba (1774), La Paz (1777), Arequipa y Potosí (1779), Cuzco, Arica y Oruro (1780).45 La renovada presión fiscal que supuso la instalación de estas entidades en regiones que ya se encontraban en una delicada coyuntura económica dio origen a grandes movimientos de protesta que abordaremos más adelante con mayor detalle.

Por entonces, también se procedió a la reforma de algunos organismos autónomos que administraban los ramos ajenos (especie de fideicomisos cobrados

44. Escobedo 1985: 74. 45. O’Phelan 1988: 177-178; Newland y Cuesta 2003: 494.

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Carlos IV, 8 reales, 1789. Anverso y reverso.

Carlos IV, 1791. Anverso y reverso.

Felipe V, 8 escudos. 1816. Anverso y reverso.

(Monedas coloniales de la colección numismática del Museo del Banco Central de Reserva del Perú)

Plano de Lima (c. 1750)

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Felipe V, 8 escudos. 1704. Anverso y reverso.

Fernando VI, 1752, “pelucona”. Anverso y reverso.

(Monedas coloniales de la colección numismática del Museo del Banco Central de Reserva del Perú)

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Marquesina Felipe V, 8 reales. 1742.

Jura Fernando VII, 1808. Anverso y reverso.

Fernando VII, 1821. Anverso y reverso.

(Monedas coloniales de la colección numismática del Museo del Banco Central de Reserva del Perú)

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Prensa para acuñar monedas, volante San Andrés

(Museo del Banco Central de Reserva del Perú)

Casa de la Moneda (foto de 1905)

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por la Real Hacienda). Entre las principales oficinas que fueron objeto de supervisión oficial se encontraba el Juzgado de Lanzas y Medias Anatas, el Tribunal de la Santa Cruzada, el Juzgado del Ramo de Sisa, la Receptoría de Penas de Cámara y el Juzgado General de Ultramarinos e Intestados.

El Tribunal de Cuentas también experimentó cambios importantes en su composición y funciones. En líneas generales, el Tribunal era una especie de contraloría, encargada de auditar todas las cuentas de las cajas para verificar si existía algún tipo de defraudación al fisco por parte de los oficiales reales, en cuyo caso se realizaba un proceso sumario para obligar al infractor a pagar el monto faltante, so pena de cárcel y confiscación de bienes; sin embargo, su labor dejaba mucho que desear (a pesar del aumento del número de contadores), pues la auditoría de las cuentas fiscales era excesivamente lenta, lo cual perjudicaba al Gobierno, que no disponía de información precisa y oportuna sobre la marcha de la Hacienda pública.

A su llegada, el visitador Antonio de Areche dispuso la reducción del personal de esta oficina, así como una serie de regulaciones para mejorar el despacho de los libros de contabilidad; sin embargo, su reglamento tuvo una vida muy efímera, pues no ayudó a mejorar la eficiencia del Tribunal, especialmente, después de la incorporación de nuevas dependencias (Comisariato de Guerra, Aduanas y Estancos), cuyas cuentas también debían ser auditadas, lo cual dio origen a retrasos en el procesamiento de los datos por parte de la reducida plana de empleados que quedaron. El nuevo visitador Escobedo corrigió este problema, por medio de un aumento sensible del número de trabajadores del Tribunal, con lo cual mejoró progresivamente la labor de esta oficina estatal.

Uno de los pilares básicos de la reforma de la Hacienda pública fue el cambio en la burocracia fiscal. A los ojos de los reformadores, el trabajo de la plana administrativa aún necesitaba ser mejorado para contrarrestar su lentitud, ineficiencia y corrupción. Las causas de tal estado de cosas eran fáciles de diagnosticar: la continuación de la venalidad de cargos, la reducida (y, muchas veces, atrasada) paga, la escasa preparación y la poca consideración social de los funcionarios. La solución a estos graves problemas debía pasar por la aplicación de algunas medidas drásticas: la purga de los empleados corruptos o incompetentes de las oficinas de Hacienda, el sometimiento de los restantes al control estricto de los intendentes, el aumento de sus salarios y la elevación de su autoestima mediante algunas medidas tendentes a elevar su estatus social.

En cuanto a la venta de cargos, las autoridades metropolitanas ordenaron en 1751 la supresión definitiva de esta práctica, a instancias del secretario de Estado José de Carvajal.46 Si bien en 1725 se había emitido una orden en este

46. Sanz 1998: 149.

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sentido, las necesidades financieras de la Corona tornaron poco factible su aplicación, por lo que la plana administrativa no cambió demasiado en el ínterin. La eliminación de la venalidad dio paso a la paulatina “purificación” de la burocracia fiscal. Los empleados que quedaron fueron sometidos a la inspección de los visitadores Areche y Escobedo, quienes procedieron a purgar a algunos, quienes fueron procesados y castigados con distintas penas por delitos de función.47 Los puestos vacantes en las cajas reales y los recién creados en los nuevos organismos de Hacienda (como las aduanas y los estancos) fueron cubiertos en su mayor parte por peninsulares, quienes no tenían ningún lazo con la gente del lugar. Así, en el curso de una sola generación, la burocracia fiscal sufrió una importante metamorfosis en su composición interna, con lo cual fue totalmente enajenada de las élites locales que tradicionalmente habían influido sobre ella.

Los oficiales reales también perdieron su fuero de Hacienda, atribución que les otorgaba gran poder coercitivo frente a los deudores del fisco, a quienes podían “perseguir sin necesidad de recurrir a los tribunales”.48 Las ordenanzas de 1784 transfirieron esta jurisdicción coactiva a manos de los intendentes. Al parecer, esta medida no tuvo el éxito esperado, pues los intendentes mostraron poco celo en los juicios contra los deudores de Hacienda debido a sus dilatadas obligaciones. A ello se debió que la norma fuera anulada por real orden dada por Fernando VII en 1809.49

La reforma burocrática también incluyó el tema de las remuneraciones, las cuales fueron incrementadas en el caso de los funcionarios de la tesorería de Lima hasta los 4.000 pesos anuales y en el de los jefes de las subtesorerías hasta los 2.000 pesos.50 En este punto, existe cierta discrepancia en las fuentes, pues Guillermo Céspedes consigna que el aumento de salarios no fue ni general ni muy significativo y, en el peor de los casos, incluso conllevó una reducción del estipendio, como les sucedió a los quince empleados de la caja real de Lima, que pasaron de ganar 24.630 pesos en 1776 a solo 17.230 en 1795.51

Más allá del tema remunerativo, la Corona utilizó otros mecanismos para elevar la moral y estima social de los oficiales reales. En primer lugar, dictó una real cédula en 1780, por la cual concedió a todos los oficiales reales que servían en América el privilegio de vestir el uniforme y bastón de los comisarios de guerra y que no pagaran media anata por estos distintivos y gracias. El uniforme estaba compuesto de casaca y calzón encarnado, chupa y vuelta azul con

47. Céspedes 1953: 344. 48. Sánchez 1968: 293 49. Martínez 1992: 146. 50. Fisher 1981: 120. 51. Céspedes 1953: 345.