Derribando el Vox Populi sobre coaliciones Políticas

AUTORES:

Facundo Cruz

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Licenciado en Gobierno y Relaciones Internacionales (Universidad Argentina de la Empresa, Argentina), Magíster en Análisis, Derecho y Gestión Electoral, y Doctor en Ciencia Política, ambos títulos otorgados por la Universidad Nacional de San Martín en Argentina. Actualmente se desempeña como consultor e inves tigador independiente en elecciones, partidos políticos, democracia e instituciones de gobierno para organismos públicos, actores partidarios y funda ciones de la región. Es profesor de grado y posgrado en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad Torcuato Di Tella. Escribe quincenalmente el newsletter La Gente Vota en Cenital.com. Publicó su primer libro Socios pero no tanto. Partidos y coaliciones en la Argentina, 2003-2015 por editorial Eudeba (Buenos Aires). También compiló junto a Gastón Pérez Alfaro Después del terremoto. El sistema político argentino a 20 años de la crisis del 2001 (China Editora). Contacto: cruzfacu@gmail.com / @facucruz.

Sofía Santamarina

Licenciada en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires, Argentina), Magíster en Derechos Humanos y Democratización en América Latina y el Caribe por la Universidad Nacional de San Martín (Universidad Nacional de San Martín, Argentina) y maestranda en Ciencia Política (Universidad Torcuato Di Tella, Argentina). Se desempeña como investigadora en el Observatorio Electoral de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, docente y consultora independiente. Miembro de la Red de Politólogas #NoSinMujeres. Líneas de investigación: participación política de las mujeres y diversidades, gobernanza electoral y nuevas tecnologías para la participación política.

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Contacto: santamarinasofias@gmail.com / @sofsantamarina

Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI) 2022. Todos los derechos reservados. Partes de este trabajo pueden reproducirse y/o tradu cirse con fines no comerciales con el permiso previo por escrito de NDI, siempre que se reconozca a NDI como la fuente del material y se envíen copias de cualquier traducción. Envíe las solicitudes de permiso de publicación a legal@ndi.org.

AGRADECIMIENTOS:

Este segundo documento también lleva la firma de dos personas, pero fue posible gracias al apoyo, colaboración e intercambio con un montón. En primer lugar, queremos agradecer al Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Interna cionales y a la Red Innovación por confiar en nosotros para su desarrollo, en parti cular a Francisco Herrero, Andrea Fernández y Diego Torres. Aportaron una red de contactos que resultó fundamental para su elaboración. Adicionalmente, se tomaron el tiempo de discutir con nosotros(as) los primeros hallazgos y conclu siones. En segundo lugar, a los más de 30 dirigentes y dirigentas de distintos espacios políticos de toda Sudamérica por aportar el insumo vital para su elabo ración. Un especial agradecimiento a Carlos Adrianzén, Camilo Filártiga Callizo, Rodrigo Echecopar y Dolores Gandulfo, quienes abrieron su agenda de contactos en toda la región para que pudiéramos llegar a países, actores y casos específi cos que nos despertaron particular interés.

También queremos resaltar los aportes que hicieron durante y después del taller de discusión organizado en torno a una versión preliminar de este “Documento de trabajo n.°2”. Agradecemos especialmente a Raúl Aldaz, Wilma Andrade, Julio Ascarrunz, Ana Betancourt, André Borges, Blanca Elgart, Camilo Filártiga Callizo, Lara Goyburu y Nicolás Tereschuk. Todos los comentarios, sugerencias, propuestas e ideas nutrieron este documento en su versión final, al igual que los próximos pasos que involucra este proyecto.

CONTENIDOS TABLA DE

Introducción P 01 Comentario metodológico P 02 Conceptos analíticos P 03

La transición de la fase electoral a la fase de gobierno P 04

Vox populi n.°1: la coalición de gobierno es una etapa desconectada y distinta de la coalición electoral P 04 Gráfico n.°1. Subtipos de coaliciones electorales en América Latina P 06

¿Quiénes toman las decisiones? La definición del equipo de la coalición de gobierno P 07

Gráfico n.°2. Tipos de vínculos entre el presidente y su gabinete de ministros P 08 Gráfico n.°3. Conformación y modificación del equipo de la coalición de gobierno P 12

Los mecanismos de coordinación interna P 13

1. Implementar un tablero de control de la coalición

2. Encuentros anuales entre socios de la coalición

3. Mecanismos internos de resolución de conflictos

Vox populi n.°2: las coaliciones de gobierno en Latinoamérica están siempre al borde del quiebre P 16 Recomendaciones a futuro P 17 P 17 P 18 P 18

4. Privilegiar la estrategia homogénea por sobre la estrategia intercalada

5. Reglas para el disenso

6. De las anteriores, ¿cuáles privilegiar?

P 19 P 20 P 20

Bibliografía consultada P 21

INTRODUCCIÓN

América Latina ha visto aumentar sus niveles de fragmentación en años recientes. Con posterioridad a la tercera ola de democratización que continuó la transición desde distintas dictaduras cívico-militares, la mayo ría de las dinámicas políticas nacientes vieron aflorar formatos de disputa bipolares. Esto mantuvo durante décadas la competencia por el poder en torno a dos grandes actores que agrupaban la mayoría del apoyo ciudadano, la mayoría de los cargos y se alternaban en el liderazgo nacional. Sin embargo, a finales de la década de los noventa y comienzos del 2000, el consenso bipartidista estable comenzó a fragmentarse y vio aumentar notablemente la cantidad de actores con peso decisorio en los sistemas políticos latinoamerica nos. Como consecuencia de ello, comenzó a entorpecerse un requisito clave de todo sistema presidencial: la gobernabilidad sobre una base política mayoritaria.

Este segundo documento de la serie dedicada a derribar el vox populi sobre las coaliciones políticas en Amé rica Latina se centra en un segundo tipo de acuerdos interpartidarios: las coaliciones de gobierno. Es decir, la fórmula política a partir de la cual distintos actores partidarios deciden gobernar en conjunto, tomar decisio nes e implementar un plan de gobierno compartido. A partir de aquí, planteamos tres objetivos concretos. En primer lugar, tal como anticipamos en el “Documento de trabajo n.°1”, continuamos con el siguiente eslabón de la cadena a partir del análisis de distintas coaliciones de gobierno que tuvieron, antes de la asunción del poder, un formato electoral. Por lo tanto, entendemos que las pautas, reglas y acuerdos de una coalición electoral marcan el ritmo, la dinámica de funcionamiento y, no menos importante, las reglas de la coalición de gobierno. Hay una solución de continuidad que permite conectar las experiencias analizadas en el primer documento y las seleccionadas en este segundo.

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En segundo lugar, hacemos especial hincapié sobre el proceso evolutivo que permite la conformación de una coalición de gobierno, indagando sobre la definición de los equipos de gestión gubernamental, los mecanis mos de coordinación entre los socios, y las relaciones ejecutivo-legislativo que digitan la vida de un acuerdo interpartidario. En este sentido, entendemos la coalición de gobierno como una confluencia entre la arena gubernamental y la legislativa.

En tercer lugar, proponemos una serie de recomendaciones prácticas a partir de las experiencias recabadas en las entrevistas realizadas, y las dificultades expresadas por los entrevistados y entrevistadas. Si bien en el “Documento de trabajo n.°1” nos concentramos en desterrar el vox populi conocido hasta el momento, en este “Documento de trabajo n.°2” hacemos más hincapié en distintas pautas, sugerencias y consejos para confor mar coaliciones de gobierno estables, sólidas y con potencial de continuidad, y que al mismo tiempo aporten al funcionamiento ágil, eficaz y eficiente de estos acuerdos. Para realizarlo llevamos a cabo una serie de entrevistas con actores políticos, académicos(as), investigadores(as) y especialistas en el tema, además de adentrarnos en la literatura especializada sobre gobernanza de las coaliciones. Como es costumbre, los lectores y las lectoras encontrarán un documento de políticas (policy paper) con párrafos y secciones que combinarán descripción de escenarios con pautas y recomendaciones basadas en datos concretos.

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Al elaborar el diagnóstico y desarrollar las propuestas nos encontramos con una dificultad inherente al fenó meno en estudio: las coaliciones de gobierno están muy delimitadas por la situación nacional, la contingencia local y el contexto propio. A pesar de estas dificultades, intentamos abordar el fenómeno de manera concep tual y práctica a partir de generalizaciones alcanzadas en los intercambios virtuales y presenciales realizados. A eso se suma que la intención de este documento busca ir más allá del conocimiento académico consen

suado, que se centra mayormente en cómo llegaron al gobierno las coaliciones y en cómo repartieron los roles después. Queremos avanzar un paso más y plantear que estos acuerdos tienen mecanismos, reglas, normas y pautas de funcionamiento que hacen a su gestión diaria: es decir, a su gobernanza. Las recomenda ciones y sugerencias giran en torno a esta idea.

Finalmente, queremos mencionar que toda esta serie de documentos retoma las discusiones abiertas por el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI, por sus siglas en inglés) y Red Innovación a partir del documento Coalitions: A Guide for Political Parties. Nuestro objetivo integrador es desentrañar las dificultades de administrar una coalición, sus complejidades y el conocimiento generalizado que se tiene sobre estos procesos.

https://www.ndi.org/coalitions-guide

COMENTARIO METODOLÓGICO

Tal como ya adelantamos, el documento combina descripción y análisis con recomendaciones para las buenas prácticas de las coaliciones de gobierno en América Latina. Si bien se concentra en países sudameri canos, consideramos que los aprendizajes obtenidos en este proceso de elaboración pueden aplicarse en América Central y el Caribe.

El insumo analítico del documento fue construido con base en declaraciones relevadas en más de 30 entrevistas con dirigentes y dirigentas de orden nacional y local de distintos partidos políticos latinoamericanos¹. Cubrimos Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay². También realizamos alrededor de 10 reuniones virtuales con especialistas en campañas electorales, docentes universitarios y analistas políticos para corroborar la información relevada, discutir ideas y recibir insumos para la elabora ción del documento.

Por último, queremos destacar que en el proceso de elaboración de este documento encontramos algunas afirmaciones vox populi que han marcado la agenda política de la región, tanto analítico-académicas como de incidencia. En algunas secciones incorporamos cajas de texto con mención específica a cada una de ellas junto a las declaraciones obtenidas de las entrevistas que nos hicieron dudar sobre esas premisas generaliza das. Nos enfocamos en contrastar dos vox populi con hallazgos sobre la realidad que encontramos en el territorio político. Esto, claro, no agota el trabajo: como ya dijimos y enfatizamos, aún quedan muchos por derribar.

¹

Por solicitud de algunos entrevistados y entrevistadas, decidimos mantener el anonimato de la totalidad de las declaraciones textuales incluidas en el documento. La transcripción de esas entrevistas mantiene la misma condición.

²Trabajamos con los siguientes casos: Gana Perú (Perú); Alianza País y CREO-PSC (Ecuador); Unidad Nacional (Colombia); Alianza, Frente para la Victoria, Cambiemos y Frente de Todos (Argentina); presidencias de Fernando Henrique Cardoso, Inácio Lula Da Silva, Dilma Rousseff y Jair Bolsonaro (Brasil); Concertación/Nueva Mayoría, Coalición por el Cambio/Chile Vamos y Frente Amplio (Chile); Frente Amplio y Coalición Multicolor (Uruguay); Alianza Patriótica para el Cambio (Paraguay).

CONCEPTOS ANALÍTICOS

Elaboramos este “Documento de trabajo n.°2” a partir de una serie de conceptos analíticos que nos permiten enmarcar el estudio de las coaliciones de gobierno desde una dimensión poco abordada en América Latina. Esto es, la gobernanza de las coaliciones. La literatura es amplia en Europa, pero en la región latinoamericana ha sido poco incorporada al estudio de los acuerdos multipartidarios en el ejercicio del poder político. Por gober nanza entendemos la dinámica que adquieren determinadas normas, pautas y reglas de funcionamiento interno que permiten tomar decisiones al interior de una coalición de gobierno. En concreto, nos referimos a cómo se adoptan definiciones entre los socios y de qué manera los esquemas acordados por ellos facilitan ese proceso. La gobernanza puede asociarse con la administración de las coaliciones y la gestión cotidiana de los acuerdos entre socios que deciden tomar decisiones políticas compartidas. Este abordaje permite inmiscuirnos en su interior, en tanto la literatura especializada solo considera cómo se forman las coaliciones, cómo se reparte el poder y cómo finalizan. En otras palabras, sabemos mucho del inicio y del fin, pero poco sobre lo que ocurre en el medio, en el día a día entre los aliados.

En paralelo, consideramos que una coalición de gobierno tiene dos dimensiones analíticas que, al mismo tiempo, son dos arenas de funcionamiento que requieren abordaje conjunto. Por un lado, el ámbito ejecutivo: el reparto de cargos en la presidencia, en los órganos y entes que dependen de este. Por otro lado, el ámbito legis lativo: la arena en la cual se replica el mismo acuerdo entre los partidos, pero para la discusión, el debate y la aprobación de proyectos de ley. La confluencia de ambas dimensiones permite considerar una coalición de gobierno como un espacio multipartidario donde se reparten cargos gubernamentales, se acuerdan objetivos comunes y se elabora un programa de gobierno compartido, que se implementa a partir de normas legalmente aceptadas. En este sentido, entendemos estas coaliciones como una interacción con un grado aceptable de coordinación entre la arena ejecutiva y la arena legislativa, lo cual implica ir un paso más allá del simple apoyo en el congreso a un (una) presidente(a) por parte de un partido o grupo de partidos políticos con una cantidad determinada de bancas. Adicionalmente, estos acuerdos a los que hacemos referencia tienen un grado de publi cidad, discusión y presentación pública que evita que se generen instancias donde la transparencia del acuerdo pueda ser puesta en duda. En términos de la construcción política coalicional, consideramos que deben respe tarse los mismos criterios éticos y normativos que debe contemplar toda práctica política actual.

De esta manera, nos centramos en tres aspectos claves de las coaliciones de gobierno en todo el documento. El primer aspecto es la conversión de las reglas de convivencia acordadas en la etapa electoral para la etapa de gobierno. El segundo corresponde a la definición del equipo de la coalición de gobierno, los criterios y las estra tegias que priman en la región. El último se refiere a los distintos esquemas de coordinación interna, tanto dentro del poder ejecutivo como entre este y el legislativo. Es decir, cómo estos mecanismos adquieren un formato de coordinación medianamente estable a partir del cual se adoptan decisiones estratégicas, se lleva adelante un plan de gobierno compartido y se resuelven las disputas internas. En este sentido, resulta importan te distinguir entre dos tipos. La literatura europea separa las rules in form (la forma que adquieren las reglas en documentos firmados por los socios de un acuerdo) y las rules in use (las reglas en uso o en aplicación) (Ostrom, 2005). Mientras a las primeras se las suele llamar las reglas formales, a las segundas se las define como reglas informales. Esta distinción es importante en tanto en América Latina los mecanismos internos acordados, que surgen de reglas definidas por ellos mismos, suelen ser informales a la hora de tomar decisio nes políticas. Adicionalmente, la brecha que se genera entre la formalidad y la informalidad suele incidir sobre la supervivencia y el éxito que tiene la convivencia entre los socios de una coalición de gobierno.

LA TRANSICIÓN DE LA FASE ELECTORAL A LA FASE DE GOBIERNO

Un desafío fundamental que tiene toda coalición política con intenciones de sostenerse en el tiempo, alcanzar sus objetivos compartidos y mantener la unidad de sus socios integrantes, es sortear con éxito el paso de la arena electoral a la arena de gobierno. Tal como definimos anteriormente, esta última implica una dimensión gubernamental y una legislativa, ambas en coordinación y diálogo constante. En este sentido, encontramos una solución de continuidad entre ambas etapas al indagar en los distintos casos seleccionados. La dinámica de funcionamiento en el proceso electoral, el conjunto de reglas acordadas, los (las) responsables de tomar decisiones y la plataforma electoral presentada a la ciudadanía son la base sobre la cual todas las coaliciones que ganaron las elecciones generales en cada país pudieron construir después el acuerdo de gobierno. En otras palabras, la génesis formativa que reúne a los socios, y en particular el nivel de conocimiento mutuo y de confianza construida entre los (las) actores, incide en el funcionamiento que tendrán luego como coalición de gobierno.

Vox populi n.°1: la coalición de gobierno es una etapa desconectada y distinta de la coalición electoral.

“El propio origen de Cambiemos marcó su pauta de funcionamiento”

“Ahí empezó una dinámica, que es la que se mantiene en la actualidad, que es una dinámica radial. Esto es, que el presidente negocia con cada partido por separado”

“En el período de transición, que son 2 o 3 meses antes de asumir el gobierno, se instala Tabaré Vázquez y empezaron a trabajar los distintos grupos por área que ya habían trabajado en el programa de gobierno”

“Los partidos que apoyan al presidente entienden que si ellos lo apoyan en la primera vuelta deberían tener mayor espacio al ser aliados más importantes. En cambio, alguien que llega al gabinete después no debería tener tanto espacio”

“El momento político tuvo mucho que ver en cómo se armó la coalición de gobierno. La transición marcó mucho el pulso de la Concertación”

HALLAZGO N.°1: la dinámica y las reglas de convivencia establecidas entre los socios en la etapa electoral son fundamentales para la gobernanza de la coalición en su etapa de gobierno.

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Es precisamente en la instancia electoral donde la construcción de confianza se vuelve un valor fundamental para la evolución futura de la coalición de gobierno. En tanto se mantengan los roles distribuidos, las reglas acor dadas, el plan de gobierno consensuado y las prioridades de política pública una vez que se asuma el poder, entonces más altas serán las posibilidades de que la convivencia en el gobierno tenga una cantidad e intensidad baja de conflictos. Si todos se sienten cómodos, como adelantamos en el “Documento de trabajo n.°1”, enton ces aumenta la confianza. Por el contrario, si en este momento la desconfianza empieza a propagarse por causa de acuerdos que se rompen, entonces las coaliciones de gobierno nacen con heridas de muerte. Y sus posibilidades de supervivencia son muy bajas. En este respecto, destaca una serie de frases enunciadas por cuatro referentes entrevistados(as):

“La confianza es la principal fortaleza de una coalición. La visión de país es un elemen to aglutinador, pero lo que va a darle el éxito es la confianza entre los actores que la integran”

“Mucha conversa, pero sin romper”

“Si pasas cierto límite, ya peligra la continuidad y la unidad”

“El ámbito creado de coordinación entre partidos eran espacios para aflojar tensiones”

Esta construcción de confianza se realiza sobre dos elementos centrales para una coalición de gobierno. En primer lugar, la plataforma electoral. Una vez que se ganan las elecciones, toda propuesta generada, expues ta y debatida en los comicios debe convertirse en un plan de gobierno ordenado, estructurado y diagramado con políticas públicas concretas. Al mismo tiempo, es producto del consenso entre los socios del acuerdo, quienes decidieron reunirse para acordar puntos en común, competir juntos y gobernar en caso de ganar. Una vez logrado el objetivo de consolidar un plan de gobierno, este se torna en un factor crucial para cimentar y consolidar la confianza interna entre los aliados. En segundo lugar, los espacios de poder internos. En la fase electoral, son las candidaturas. En la fase de gobierno, son los cargos públicos designados. Entre ambas están los integrantes de las comisiones de transición. Todos sus responsables son dirigentes y dirigentas que responden con lealtad a los liderazgos políticos de quienes dependen. La interacción entre estos actores depende de reglas y pautas de convivencia que suelen definirse al comienzo de la relación estratégica que los

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reunió, y que deben mantenerse en el cambio de fase. O bien, si resulta necesario cambiarlas, contar con el consenso interno suficiente para hacerlo. Sobre ambos puntos, al analizar en profundidad los distintos casos seleccionados encontramos que los subti pos de coaliciones electorales que definimos en el “Documento de trabajo n.°1” guardan una fuerte relación con el funcionamiento que posteriormente adquieren como coalición de gobierno, y en particular en la etapa de transición, entre la fase electoral y la gubernamental. Replicamos el gráfico propuesto en aquella oportunidad a continuación.

Gráfico n.°1. Subtipos de coaliciones electorales en América Latina.

³ Dado que la mayoría de los ejecutivos nacionales analizados estuvieron encabezados por un varón, y para facilitar la

decidi mos utilizar el masculino de presidente, advirtiendo que incluye las presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (Argentina) y de Dilma Rousseff (Brasil).

En la mayoría de los casos, la centralidad del vínculo interno entre los socios del acuerdo se expresa en la definición del equipo de gobierno. Qué le toca a cada uno, cuánto espacio de autonomía tienen y de qué manera construyen su vínculo con la presidencia de turno son algunos de los temas más sensibles en toda coalición de gobierno. Condicionan, junto con la implementación del plan de gobierno, el funcionamiento del acuerdo. Pero el programa, sin dudas, depende de cómo se reparten los espacios de poder. Con relación a este punto encontramos hallazgos interesantes, sobre los cuales elaboramos una serie de reco mendaciones para una gobernanza más efectiva y eficiente de la coalición de gobierno, que se encuentran al final del documento.

¿QUIÉNES TOMAN LAS DECISIONES?

La definición del equipo de la coalición de gobierno

El momento en que se define el equipo de gobierno es un aspecto clave de las coaliciones de este tipo. La estructura que le da sustento político al acuerdo tiene un timing específico. En todos los casos analizados encontramos muy pocos ejemplos de coaliciones electorales que, previamente a la victoria en los comi cios, definieron cómo pensaban repartirse los cargos en el gobierno y quiénes iban a ocuparlos. Por lo general, esta negociación entre los socios de un acuerdo transcurre con posterioridad al resultado electo ral. En este proceso, el rol del presidente electo y de su equipo de confianza es central: recibe recomenda ciones de sus aliados, selecciona a los (las) ministros(as) y primeras líneas del gobierno, y marca el tipo de relación que tendrá con ellos(as). En lo que respecta a los dos primeros elementos (recibir recomendacio nes y seleccionar a los (las) responsables), estos están condicionados por el subtipo de coalición electoral que le dio forma a su nominación y competencia posterior.

Los subtipos centralizados le dan un mayor margen al presidente para descartar las recomendaciones, mientras que los descentralizados lo limitan mucho. Los subtipos caracterizados por la coordinación tienen mayores tensiones en este punto dado que ninguno de los dos actores (presidente o aliados) pueden primar sobre el otro, lo que motiva la necesidad de contar con mecanismos de resolución de dispu tas y de compensación entre socios. Estos hallazgos coinciden con lo indicado por la literatura especializa da en América Latina4, la cual denota que el presidente electo se reserva una porción importante de los nombramientos para su espacio e influencia, y reparte el resto entre sus socios.

4Entre los principales aportes consultados, resaltamos Amorim Neto (2006), Araujo, Freitas y Vieira (2018), Carroll (2007), Chasquetti (2008), Meireles (2016), Payne et. al. (2006), Reniú (2012), Serrafero (2006) y Zelaznik (2001).

Ciertamente, el tamaño de esa reserva depende del funcionamiento que tuvo la coalición electoral.

A esto se suma que las coaliciones de gobierno, al igual que las electorales, están integradas por partidos políticos de distinto peso y tamaño para el ejercicio del poder gubernamental. Muchos de los (las) entrevis tados(as) y de los casos analizados mostraron que es práctica usual integrar en el gabinete y en los espa cios decisorios a partidos más chicos, pero cuya relevancia pública y política es destacada, lo que puede motivar su inclusión. Estas consideraciones siempre quedan en manos del formateur de la coalición: el presidente.

Por otro lado, en lo que respecta al tipo de vinculación entre el titular del Poder Ejecutivo y sus minis tros(as), encontramos tres formatos distintos que fueron definidos en la etapa preliminar a la articulación de los equipos de trabajo y de las nominaciones para los principales cargos. En otras palabras, la relación entre el presidente electo y los (las) candidatos(as) a ocupar los cargos ministeriales quedó marcada desde el momento inicial de la coalición de gobierno. Primero, tenemos un tipo de vinculación radial (bilate ral): el presidente electo mantiene la relación con cada ministro(a) en solitario sin intervención de otros(as) intermediarios(as). Después, un tipo de vinculación multilateral: el presidente electo mantiene el vínculo con cada ministro(a), quienes a su vez tienen un vínculo entre sí. Por último, un tipo de vinculación delega do: el presidente descansa en otro(a) dirigente(a) para las designaciones y para mantener el vínculo diario con cada responsable de cada cartera ministerial. Tal delegado(a) presidencial suele ser un (una) minis tro(a) coordinador(a), jefe(a) de gabinete o primer(a) ministro(a), dependiendo la formalidad del cargo en cada país.

Gráfico n.°2. Tipos de vínculos entre el presidente y su gabinete de ministros.

VINCULO RADIAL O BILATERAL

VINCULO MULTILATERAL

MM

MC M M

Adicionalmente, las definiciones concernientes al equipo de gobierno no quedan plasmadas en un docu mento formalizado (rules in form): estas son decisiones que se toman entre el presidente y los (las) líderes partidarios que lo apoyaron. La pauta de convivencia, en este sentido, es más informal (rules in use). De esta manera, aun cuando las coaliciones de gobierno se acercan a sus pares europeos en lo que respecta al timing para definir el equipo que acompañará al presidente, no lo hacen en lo que respecta a la forma en que se adquiere dicho acuerdo: en América Latina prima la informalidad, mientras que en Europa domina la formalidad. Esta es una limitación importante en la región (al inicio de toda coalición de gobierno), dado que la ausencia de una distribución de espacios de poder en un acuerdo escrito genera imprevisibilidad a futuro y no permite el ejercicio de rendición de cuentas (accountability) de parte de la sociedad. Sin duda, es un área que requiere trabajo futuro de parte de la dirigencia política latinoamericana.

Ahora bien, las primeras líneas del equipo de gobierno resultan centrales para conocer la orientación que tendrá la coalición de gobierno, y de igual forma brindan una pauta importante y central para comprender su funcionamiento. Sin embargo, resulta fundamental para la implementación del plan de gobierno la designación de las segundas líneas y de todos los organismos públicos que dependen del Poder Ejecutivo. Al respecto, encontramos dos estrategias de designación.

Por un lado, la mayoría de los casos analizados privilegió un criterio de reparto intercalado entre líneas ministeriales y otras dependencias estatales. Es decir, un (una) ministro(a) de un color político, un (una) secretario(a) de otro y así sucesivamente (estrategia intercalada). Por otro lado, algunos pocos casos eligieron el reparto completo de los organismos en manos de un socio de la coalición. En este sentido, la distribución de espacios y de poder se hizo en el gabinete, pero no en los ministerios (estrategia homogé nea). Al consultar sobre el mejor modelo a seguir, encontramos una división entre los (las) entrevista dos(as). Algunos(as) manifestaron que la estrategia intercalada fue positiva para el acuerdo:

Si tenías un ministro de un color, el viceministro era de otro color. Había pesos y contrapesos. Fue muy importante, es una práctica muy sana, porque te fortalece la vocación de alianza, el intercambio

Otros(as) puntualizaron que generó tensiones y conflictos internos, al mismo tiempo que dificultó la gestión gubernamental, la toma de decisiones, y la adopción de políticas públicas en tiempo y forma correctos. Las disputas entre los aliados surgieron, muchas veces, como consecuencia de un (una) minis tro(a) de un color político determinado en conflicto con su subalterno(a) de otro color. Estas situaciones obligaron a que los (las) líderes del acuerdo destinaran una gran cantidad de tiempo a resolverlos. Canti dad, por momentos, innecesaria. Sobre este punto en concreto planteamos recomendaciones al final del documento.

Una cuestión no menor para considerar en este momento de estructuración de la coalición de gobierno es la designación de los denominados independientes: es decir ministros, secretarios, subsecretarios, respon sables de entes descentralizados y otros cargos de rango menor donde quien sea designado no está asociado a ningún partido político en concreto, sino que su integración al equipo de gobierno se da por su pericia técnico-política. En los casos relevados, muchas de estas incorporaciones tuvieron un vínculo previo directo con el presidente electo, en virtud de haber participado en espacios de discusión política, fundaciones cercanas, haber aportado recursos propios a la campaña, o bien contribuir en la plataforma durante la etapa electoral.

En este sentido, si el área donde se integra un independiente corresponde al partido político del presidente, entonces podemos encontrar una área es un socio de la coalición, prima la ción analizada que la justificación de la decisión se debió a que el presidente de turno quiso tener un segui miento personalizado de las políticas definidas e implementadas en esa dependencia pública.

En varios de estos casos, adoptar esta decisión y dicha estrategia generó un mayor clima de tensión inter na, al primar las diferencias por sobre los consensos logrados. En concreto, los cargos independientes designados en niveles inferiores en la estrategia intercalada fueron vistos como los responsables del moni toreo de la gestión gubernamental, con un reporte directo al presidente de turno. Estas prácticas internas, sumadas a la valoración negativa que suele existir en América Latina acerca de los responsables de políti ca pública con una escasa experiencia de militancia partidaria, planteó un serio desafío en torno a la gober nanza de la coalición electoral.

Un último punto para resaltar respecto del equipo de gobierno se relaciona con su estabilidad. Es común encontrar ejemplos de cambios en el gabinete de ministros(as), en los organismos descentralizados y en las dependencias del Estado cuyos roles son designados como consecuencias de disputas internas de poder, falencias en la implementación de las políticas públicas, resultados negativos en las metas estable cidas o la simple necesidad de oxigenar la gestión del gobierno. En la mayoría de estos casos, los presiden tes de turno mantuvieron el espacio de poder asignado a cada socio de la coalición de gobierno y consen suaron entre ellos(as) la designación del reemplazo (regla de cupo). Esto contribuyó en una medida impor tante a mantener y solidificar la confianza entre los integrantes del acuerdo. Por el contrario, en aquellos casos en donde las tensiones internas terminaron en la salida de uno o varios integrantes de la coalición, los presidentes se inclinaron por repartir esos espacios entre quienes se quedaron adentro, y recalibraron internamente el proceso de toma de decisiones (regla de reestructuración). Esta decisión buscó recons truir la confianza entre los socios al interior de la coalición de gobierno. Cabe agregar que ambas reglas de cambio interno han sido una práctica usual en todos los casos de estudio en este documento de trabajo, y la convierten, en cierta medida, en una norma general aceptada en términos políticos para América Latina.

LOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN INTERNA

Un aspecto no menor que encontramos al realizar esta investigación es la forma en que los socios de una coalición diseñaron mecanismos de coordinación interna. Esto parte de una premisa fundamental que afecta a todas las coaliciones políticas, y es que los acuerdos entre aliados reducen la incertidumbre de los socios y aumentan la confianza, pero estos encuentran dificultad para ser aplicados (Matthews, 2018). Para que sea exitoso, se requiere capacidad de cumplimiento (enforcement) delegada en instancias de coordinación interna. Tal como nos manifestaron en una de las entrevistas realizadas:

Reglas podés tener, pero cuando te toca gobernar es difícil implementarlas o aceptarlas entre los socios. Lo que más tiene que tener un espacio de coalición es un liderazgo. Sin liderazgo, es un gobierno a la deriva

En este sentido, liderar implica transmitir y delegar autoridad, reforzar espacios comunes compartidos y roles asignados para garantizar la gobernanza efectiva y eficiente de una coalición de gobierno. De todos los casos analizados, encontramos algunos ejemplos interesantes para detectar dos ámbitos en los cuales se desplegaron iniciativas para garantizar la unidad de las coaliciones de gobierno, el cumplimiento de los programas de gobierno y la resolución de conflictos internos. Estos hallazgos, sin embargo, resultaron ser el espacio donde más se puede trabajar a futuro en la consolidación de prácticas virtuosas para afianzar las coaliciones latinoamericanas. Es donde más trabajo queda pendiente por hacer para mejorarlas y profundizarlas.

Un primer espacio de coordinación es aquel que se desarrolla en la dimensión gubernamental de las coali ciones de gobierno. Esto es, en el Poder Ejecutivo, los ministerios y organismos que dependen de él. Un mecanismo usual es la reunión del gabinete ministerial, donde todos los (as) ministros(as) participan en conjunto con el presidente y, en algunos países, con el (la) vicepresidente(a) y otros(as) funcionarios(as) de primera línea de relevancia. Dado que cada responsable de cada cartera ministerial es al mismo tiempo un (una) referente o líder partidario(a), entonces este ámbito funciona como un mecanismo de coordinación interno de relevancia política e institucional. Al indagar en el detalle, sin embargo, nos encontramos con algunas complicaciones no menores.

En primer lugar, las reuniones de gabinete no son regulares o sostenidas en el tiempo en algunos países. Esto dificulta que se puedan anticipar complicaciones en la gestión diaria, minando el apoyo ciudadano a las coaliciones de gobierno, además de aumentar las tensiones internas entre los socios. En segundo lugar, aquellas coaliciones de gobierno que mantuvieron el funcionamiento centralizado de su etapa electoral y lo combinaron con un tipo de vinculación radial entre presidente y ministros(as), privilegiaron los contactos mano a mano entre el titular del Poder Ejecutivo y sus socios. Si bien la confianza en la coalición no se vio afectada, sí detectamos que los problemas internos que podrían haberse resuelto de manera colectiva se hicieron entre un grupo reducido de aliados. Esta situación puede afectar gravemente la estabilidad de las coaliciones de gobierno en un escenario de crisis política, económica, social o institucional. Es una práctica que solo se sostiene cuando el apoyo ciudadano al gobierno y, sobre todo, al presidente, se mantiene alto y estable.

Otro mecanismo de coordinación interno detectado es la reunión conjunta presidente-líderes partidarios. Es un espacio medianamente institucionalizado, vigente en algunos pocos países, y menos común en su práctica que la reunión del gabinete ministerial. En los tipos de funcionamiento coordinado y descentraliza do es usual encontrar que estos dispositivos se pongan en práctica. En cambio, es menos común en el funcionamiento centralizado. En estos encuentros se suelen resolver y delinear las principales cuestiones estratégicas de las coaliciones de gobierno, al mismo tiempo que se marcan las prioridades del gobierno según el contexto en que cada uno tiene que intervenir diariamente. Adicionalmente, suelen acordarse los recambios de ministros(as) y, en los casos necesarios, las reestructuraciones. También operan como ámbitos en los cuales los (las) líderes partidarios(as) aliados(as) al presidente suelen elevar sus pedidos, reclamos y demandas sobre el curso del gobierno. Estas reuniones conjuntas son una práctica positiva y favorable porque muestran la unidad de los socios de la coalición, al mismo tiempo que facilitan el diálogo interno, refuerzan la confianza entre los (las) integrantes del acuerdo, y fortalecen la autoridad presidencial hacia adentro y hacia afuera, un activo muy valorado en momentos de crisis de gobierno. Una foto, muchas veces, lleva más calma de lo pensado.

Ahora bien, tal como mencionamos anteriormente, una coali ción de gobierno tiene una dimensión gubernamental y una dimensión legislativa. En este sentido, todo acuerdo necesita de un espacio de coordinación entre las dos dimensiones. La mayoría de los casos analizados tuvieron una mesa de coordina ción ejecutivo-legislativa con representación equitativa de los socios. En estos espacios generalmente participan los (as) ministros(as) más relevantes del Poder Ejecutivo que tienen roles de coordinación gubernamental (jefe(a) de gabinete, secretario(a) de presidencia, ministro(a) coordinador(a) o primer(a) ministro(a), por mencionar algunos ejemplos), los (las) presidentes de las bancadas legislativas y, eventualmente, líderes partidarios de peso sin rol institucional alguno. La regula ridad de estos encuentros queda atada siempre a la estrategia de vinculación que tiene el presidente con sus ministros(as) y a la voluntad directa de los socios del acuerdo. Algunos casos estudiados conservaron estos ámbitos durante todos sus man datos en el gobierno, otros comenzaron a realizarlos con regula ridad y con el tiempo fueron perdiendo peso y efecto, y unos pocos han recurrido a este dispositivo de manera muy intermi tente cuando el contexto y la coyuntura lo requirieron.

La mesa de coordinación resulta, sin dudas, un mecanismo muy valioso para delinear la estrategia legislati va y establecer prioridades para los proyectos diseñados, particularmente importante para coaliciones de gobierno que no tienen mayoría propia, sólida y/o cohesionada. Al mismo tiempo, permite implementar las prioridades de política pública definidas por los espacios de coordinación ejecutiva construidos. Adicional mente, es un ámbito en donde los partidos aliados que forman parte de la coalición legislativa pueden formular sus reclamos al presidente, así como las demandas y solicitudes para atender a sus propios elec torados. Cabe recordar que los partidos políticos que forman coaliciones de gobierno son, además de portfolio-seeking, policy-seeking y vote-seeking actors (Müller y Strøm, 2003ª; Carroll, 2007). De modo que no solo desean ocupar espacios de poder, sino también poder mostrar públicamente la consecución de objeti vos concretos de política pública para obtener un rédito en votos y mantener su apoyo político.

Hay tres cuestiones adicionales que consideramos muy relevantes y que detectamos en las entrevistas realizadas, las cuales atañen a los dos tipos de mecanismos de coordinación desarrollados (ejecutivo y ejecutivo-legislativo). En primer lugar, el funcionamiento de todos estos dispositivos se rige por la regla de la mayoría. Esto no implica que todos los socios de la coalición tienen que estar de acuerdo en la decisión que se adopte en esos ámbitos y llegar a un consenso unánime, pero sí una mayoría importante. El juego político permite generar un margen que mantenga a todos los integrantes conformes con las decisiones adoptadas, sabiendo que a futuro tendrán prioridad en sus planteamientos. Los casos en los que, por un buen tiempo, no se tuvieron en cuenta las solicitudes de algún socio del acuerdo resultaron en escenarios de tensión interna muy importantes, hasta el punto del rompimiento de la coalición de gobierno y la conse cuente salida del socio ignorado.

En segundo lugar, estos mecanismos fueron responsables, en la mayoría de los casos, de llevar adelante el programa de gobier no, construido como una continuación de la plataforma electo ral. También se encargaron de virar la dirección del plan de gobierno en las situaciones en las cuales la coyuntura y el contexto económico, social, político, institucional e, incluso, internacional, lo exigió. Esta responsabilidad recayó en mayor medida sobre la reunión del gabinete ministerial, con la mesa de coordinación ejecutivo-legislativa como brazo ejecutor en la dimensión legislativa de la coalición de gobierno. La reunión conjunta presidente-líderes partidarios, en los casos en que existió, fue la responsable de definir las grandes líneas directri ces y las prioridades. De esta manera, en las coaliciones de gobierno en donde esta dinámica tuvo un funcionamiento acei tado, ágil, eficiente y efectivo, el compromiso entre los socios por los objetivos compartidos fluyó favorablemente.

En tercer lugar, funcionaron como espacios donde todos los integrantes del acuerdo manifestaron su disconformidad con cuestiones relacionadas a la marcha del gobierno, designacio nes en cargos públicos, prioridades del plan de gobierno y otras disputas comunes en la política cotidiana. Al respecto, nos sorprendió entender que estos ámbitos privados, diseñados para resolver diferencias, no evitaron que las disputas tomaran trascendencia pública. La sorpresa es al mismo tiempo un hallazgo relevante, en tanto derriba otro vox populi referente al

margen que tienen los aliados para expresar públicamente sus diferencias. Se cree regularmente que las coaliciones de gobierno, cuando muestran sus diferencias, se dirigen inevitablemente hacia el quiebre o el rompimiento. Esa amenaza aparece a la vuelta de cada esquina. Sin embargo, es una práctica común, aceptada y cotidiana que caracteriza a la mayoría de los países de la región. Cambios drásticos en el contexto y la coyuntura pueden acelerarlos, pero este no siempre es el escenario

Vox populi n.°2: las coaliciones de gobierno en Latinoamérica están siempre al borde del quiebre.

“Lo resolvimos como resuelve el FA. Llegando a acordar en lo que podemos acordar, y lo otro ir trabajándolo”

Hay una matriz común, programática y suficientemente abierta para que cada uno elija sus prioridades, marque su agenda y defina su perfil. Pero no tanto para que nadie patee el tablero”

“Si se hablaba de una forma abierta, quizás no se generaba ese aislamiento del gobierno”

“Hubo instancias de discusión en las mesas de coordinación”

“Íbamos acordando lo acordable. Votando lo que tenía apoyo”

“Salimos a expresarnos públicamente en contra de la reelección, porque era una posición que habíamos sostenido históricamente”

HALLAZGO N.°2: las coaliciones de gobierno expresan sus diferencias tanto de manera privada como pública, y no necesariamente se rompen.

En este punto, las diferencias internas que surgen coyunturalmente en una coalición de gobierno obligan a los socios del presidente a recorrer una delgada línea: entre ser un partido en el gobierno o ser un partido opositor dentro del gobierno. En la medida en que 1) existan mecanismos de coordinación efectivos que, a su vez, sirvan como espacios de resolución de conflictos; 2) se respete el programa de gobierno acordado y, ante eventuales cambios, tengan consenso interno suficiente; 3) los integrantes del acuerdo se sientan parte de la coalición y se refuerce la confianza entre ellos, entonces tenderán a elegir el rol de partidos en el gobierno. En caso contrario, primará la oposición en su interior.

RECOMENDACIONES A FUTURO

A partir del diagnóstico que realizamos sobre los distin tos casos analizados, elaboramos a continuación una serie de recomendaciones que deberían tener en cuenta los partidos y organizaciones políticas que decidan construir coaliciones de gobierno en el futuro inmediato. Las mismas surgen de intercambios realizados con los (las) entrevistados(as) para esta serie de documentos, al igual que de literatura especializada que ha ahondado en el fenómeno de la gobernanza de las coaliciones en Europa.

Los estudios de lo que se conoce como Nueva Administración Pública (New Public Management) comen zaron a impulsar la idea en las últimas décadas sobre la necesidad de incorporar mecanismos de planifi cación y control de gestión en los múltiples niveles del Estado. En este sentido, resulta interesante pensar que, si se estructuran objetivos estratégicos, objetivos operativos, proyectos, acciones concretas, metas y plazos para una gestión de gobierno, bien pueden aplicarse a la gobernanza de la coalición de gobierno. Con esto nos referimos a que incorporar estas prácticas les permitiría a los partidos políticos asumir com promisos internos concretos, cuantificables y medibles en torno a su aporte concreto a la coalición y a la gestión gubernamental. Al mismo tiempo, permitiría que se identifiquen con una política pública concreta y así garantizar el apoyo de su electorado durante su participación en el acuerdo, lo que redundará a futuro en nuevas elecciones convocadas. Finalmente, el presidente y su equipo de confianza pueden ejercer un control sobre las responsabilidades de cada socio de la coalición. Planificar un rumbo y monitorear las responsabilidades compartidas mejora la consecución de metas compartidas.

Por último, cabe alertar que un aspecto sensible de este dispositivo institucional es la designación de controladores(as) (controllers) encargados(as) de verificar que se cumplen los compromisos asumidos. Los (las) responsables de hacerlo deberían representar un equilibrio partidario interno aceptado por todos(as) los (las) líderes de la coalición. En este punto, justamente, es donde el rol político e institucional que adquieren los independientes se vuelve un tema sensible al interior de la coalición.

Implementar un tablero de control de la coalición

Encuentros anuales entre socios de la coalición

En tanto una coalición necesita de un espacio de control interno de su plan de gobierno, también precisa de uno de intercambio y reflexión. Los partidos políticos, generalmente, convocan reuniones anuales, asambleas, plenarios y encuentros similares donde debaten sobre el rol que tienen, la identidad, los lideraz gos y los proyectos futuros. Las coaliciones, al momento de estar gobernando, no deben perder esta perspectiva que renueva las fuerzas internas, los compromisos asumidos y solidifica la confianza mutua.

Las coaliciones están formadas por partidos, por tanto, estas deben imitar sus prácticas. Si los partidos lo hacen, aquellas también deberían. Los encuentros anuales también son útiles para discutir el programa de gobierno, la marcha de los consensos internos, las metas y los objetivos asumidos. Al mismo tiempo, generan vasos comunicantes entre funcionarios(as), dirigentes(as) y militantes que tienen tradiciones distintas pero que confluyen en un objetivo compartido. Así, contribuyen a legitimar internamente los cambios de rumbo que se deban adoptar cuando la coyuntura lo requiera. También refuerza el sentimiento de pertenencia en cada integrante. Conocerse en la gestión gubernamental no debe evitar que se conozcan en el territorio personal y político que implica un encuentro de discusión programático. Finalmente, son dispositivos interesantes para formar cuadros políticos que nutrirán la coalición a futuro, reforzando el sentimiento de pertenencia y de transmisión de valores compartidos entre dirigentes políticos y dirigentas políticas con trayectorias disímiles.

3Mecanismos internos de resolución de conflictos

Dedicamos un apartado importante a los mecanismos de coordinación interno en las coaliciones de gobierno estudiadas. Si bien encontramos algunos ejemplos interesantes, consideramos que existe mucho trabajo por realizar en Latinoamérica en torno a la conformación de dispositivos que reduzcan los conflictos internos, anticipen otros conflictos a futuro y permitan que la toma de decisiones guber namentales sea más ágil. Para ello, nos apoyamos en la literatura europea (Müller y Strøm, 2003b; Bergman, Bäck y Hëllstrom, 2021) para pensar cuáles podrían ser incorporados en la región. Listamos los seleccionados, con una breve descripción para cada uno. Cabe recordar que no son excluyentes entre sí, sino muy complementarios.

AGabinete ministerial de confianza (inner cabinet): integrado por los (las) ministros(as) más relevantes del gobierno. Funciona en paralelo a la reunión del gabinete ministerial y no tiene una asignación temática específica. Sus integrantes son representantes de peso político destacado para los partidos de la coalición de gobierno, tengan trayectoria militante previa o bien como independientes

Comités temáticos: esta instancia sí contempla el trabajo sobre un área de política públi ca específica. Está integrado por los (las) ministros(as) y funcionarios(as) afines a esas cuestiones y son activados cuando la coyuntura demanda una solución específica al tema de urgencia. También funciona en paralelo a la reunión del gabinete ministerial.

CComités de coalición: son instancias formadas por líderes de los partidos de la coalición o personas de referencia que tienen incidencia en la toma de decisiones. No se recomien da que esté integrado por las principales figuras del acuerdo, sino por delegados(as) de estos con incidencia en la toma de decisiones. Su principal objetivo es, a partir del empo deramiento que le dan los (las) líderes, resolver situaciones conflictivas por disputas de poder interno y dificultades operativas de la gestión de gobierno. Para que funcione correctamente, debe tener una estabilidad en su organización y en sus miembros integrantes.

DComités mixtos de ministros(as) y líderes parlamentarios: son un mecanismo similar al de la mesa de coordinación ejecutivo-legislativa, pero en esta participan otros(as) minis tros(as) de relevancia además del (de la) ministro(a) coordinador(a) del gabinete presidencial. Puede ampliar la cantidad de involucrados(as) en la definición de la estrategia gubernamental en la dimensión legislativa.

EComités de líderes parlamentarios: son un dispositivo en donde participan solamente los (las) referentes legislativos de los partidos de la coalición de gobierno. En algunos países se puso en práctica bajo el nombre de mesa legislativa o mesa congresal. Colabora en la resolución de conflictos en la bancada identificada con la coalición, al mismo que les da espacio de intervención a aquellos partidos que no tienen representación en el gabinete de ministros(as). Al mismo tiempo, también puede encargarse de las cuestiones más operativas en torno a la agenda legislativa del gobierno. Al igual que el comité de coali ción, su organización e integrantes deberían ser estables en el tiempo.

Una cuestión que es transvers al a estos dispositivos institucionales internos es el rol que ejerce el líder de la coalición de gobierno: el presidente. En algunos casos, funciona en tándem y equilibrio de poder con su vicepresidente. Al considerar la implementación de, por ejemplo, los comités temáticos, de coalición, mixto y parlamentario como mecanismos de resolución de conflictos internos, sería prudente dele gar el espacio de discusión sobre cómo, cuándo y de qué manera resolverlos en conjunto con una serie de dirigentes(as) partidarios de confianza y peso al interior del acuerdo. El intercambio puede generar un consenso medianamente aceptable entre los socios, que posteriormente es comunicado a la dupla presidencial para que definan el mejor curso de acción. De esta manera, el ámbito de discusión queda separado del ámbito decisor, y se evita un desgaste constante entre los aliados, además de hacer más ágil todo el proceso resolutivo.

4Privilegiar la estrategia homogénea por sobre la estrategia intercalada

De las entrevistas realizadas encontramos que muchos de los conflictos internos en la coalición de gobierno en torno a cuestiones políticas, estratégicas y de gestión eran consecuencia directa de una estrategia intercalada en la designación de los cargos de segunda, tercera y sucesivas líneas. En este sentido, consideramos que una estrategia homogénea puede reducir las disputas entre los socios de la coalición, evita que aumente la desconfianza a partir del control interno de los recursos y no alienta la paralización de la gestión gubernamental. Si se privilegia esta dirección, entonces será necesario com plementarlo con comités temáticos y comités de coalición de manera que se asegure la coordinación horizontal del gobierno.

Reglas para el disenso

Es una práctica común en las coaliciones de gobierno europeas habilitar el disenso en algunas cuestio nes que generan tensión interna en una votación legislativa. Esto se desprende de la propia naturaleza de una coalición: hay acuerdo en algunos puntos programáticos, pero no así en todos. La tentación de avanzar con una agenda propia siempre está a la orden del día. En ese sentido, un mecanismo interesan te para incorporar en la práctica latinoamericana es la de definir reglas para el disenso, que no son otra cosa que habilitaciones a los (las) legisladores(as) nacionales que responden a cada coalición para votar en contra o bien ausentarse de la sesión.

Sin embargo, esta regla es demasiado sensible en su diseño. En primer lugar, requiere de una clara demarcación de los momentos en los cuales se puede permitir la licencia del disenso interno. Los números a favor del gobierno no pueden estar en riesgo y el proyecto de ley tiene que ser aprobado, aunque un grupo decida no acompañarlo. En segundo lugar, esta habilitación debe ser consensuada previamente en alguna de las instancias de coordinación analizadas anterior mente o propuesta en estas recomendaciones. En tercer lugar, los partidos políticos que integran la coalición deben conside rar lo que les permite hacer el reglamento de la(s) cámara(s) del congreso nacional. Algunas permiten solicitar licencia para una votación específica y luego retornar a su banca, mientras que en otras las ausencias no entran en la contabilidad nece saria para rechazar un proyecto determinado. Este marco insti tucional ofrece un abanico de posibilidades finitos para incor porar reglas de disenso.

De las anteriores, ¿cuáles privilegiar?

Nuestra respuesta es amplia y abierta: varias de ellas. O, al menos, más de una. En este punto, coincidi mos con Ecker et. al. (2016), quienes afirman que apostar por mecanismos aislados de gobernanza de una coalición de gobierno puede no resultar efectivo ni eficiente en el resultado esperado. Para que este proceso resulte exitoso tienen que combinarse distintas herramientas y distintos mecanismos que, claramente, deben contar con el apoyo, el convencimiento y la confianza de los socios del acuerdo, tanto grandes como chicos. Tal como precisamos en el “Documento de trabajo n.°1”, en la etapa electoral todos los socios deben sentirse cómodos. Esto mismo se traslada a la etapa de gobierno. Si la confianza es sinónimo de comodidad, sin ella las coaliciones mueren rápido.

https://www.redinnovacion.org/articulo/derribando-el-vox-populi-sobre-coaliciones-pol%C3%ADticas

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