Beredskap og krisehåndtering av Ann-Karin Larssen (red.): Utdrag

Ann-Karin Larssen (red.)

Beredskap og krisehåndtering Utfordringer på sentralt, regionalt og lokalt nivå

© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2021 ISBN 978-82-02-69508-8 1. utgave, 1. opplag 2021 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser.

Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Omslagsdesign: Kristin Berg Johnsen Omslagsfoto: Forsvaret.no Baksidefoto: Aftenposten/Foto: Paal Audestad/NTB Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: AIT Grafisk AS Boken har fått støtte fra Forsvarets Høgskole. www.cda.no akademisk@cappelendamm.no

Forord Russisk utenriks- og forsvarspolitikk var gjennom en årrekke det jeg konsentrerte meg om, men fra skoleåret 2016–2017 fikk jeg i oppdrag å være ansvarlig for Luftkrigsskolens emne om beredskap og krisehåndtering.

I de påfølgende årene har jeg hatt ansvar for blant annet emnets innhold, pensumliste og undervisning. Faglig nysgjerrighet og et ønske om å øke egen kompetanse førte til at jeg sommeren 2020 var medredaktør og -forfatter av boken Strategisk ledelse i krise og krig: det norske systemet. Og lysten til å forske videre innenfor samme fagområde stoppet selvsagt ikke der. Resultatet har blitt Beredskap og krisehåndtering: utfordringer på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Jeg vil derfor takke Luftkrigsskolen som ga meg muligheten til å bruke tid på et svært interessant fag og på ekstern formidling gjennom fagbøker. Og selvsagt vil jeg takke kadettene som bidrar til å opprettholde min faglige nysgjerrighet gjennom kritiske spørsmål og gode innspill basert på egne erfaringer fra tjeneste i Forsvaret.

Dernest går en stor takk til alle dem som sa ja til å bli medforfattere og selvsagt til fagfellen. En stor takk går også til forlagsredaktør Knut Vegard Bergem, manusredaktør Natasja Harung og språkvaskerne hos Cappelen Damm Akademisk.

Takk også til Forsvarets høgskole, som har finansiert prosjektet.

Ann-Karin Larssen, september 2021

5

Innhold Innledning ........................................................................................................................ 15 Bokens innhold ................................................................................................................ 16 Del 1 Beredskap og krisehåndtering i praksis ..................................................... 17 Del 2 Krisehåndteringssystemet .......................................................................... 17 Del 3 Statens sivile og militære maktapparat .................................................... 18 Avslutning ................................................................................................................. 19 DEL I BEREDSKAP OG KRISEHÅNDTERING I PRAKSIS ................................................ 21 Kapittel 1 Beredskap i teori og praksis: Hvordan står det til? ............................................... 23 Monica Endregard og Ann-Kristin Elstad Innledning ........................................................................................................................ 23 Utviklingen innen beredskap ........................................................................................ 24 Beredskap under den kalde krigen ....................................................................... 24 Beredskap etter murens fall .................................................................................. 25 Funksjons- og risikobasert beredskapsarbeid ........................................................... 28 Beredskap som en del av samfunnssikkerhetsarbeidet og gjeldende prinsipper .................................................................................................................. 28 Beredskapsansvaret ................................................................................................ 29 Beredskapsarbeidets deler .................................................................................... 31 Planlegging under usikkerhet ................................................................................ 32 Forutsetninger for god beredskap ........................................................................ 34 Beredskap i praksis: Hvordan står det til? .................................................................. 35 Terrorberedskap ...................................................................................................... 35 Redningsberedskap ................................................................................................. 37 Beredskap mot pandemi ........................................................................................ 40 Avslutning ........................................................................................................................ 41

7

innhold

Kapittel 2 Hvordan spiser man en elefant? Hybridkrig og hybride metoder ..................... 46 Lars Peder Haga Hybridkrigbegrepet i norsk kontekst ........................................................................... 47 Hybridkrigbegrepets autoritære røtter og farene ved dobbel speiling ................. 53 Å spise en elefant: respons på hybridkrig .................................................................. 56 Rydd i roteskuffen: tydelig begrepsbruk ............................................................. 56 Hold det enkelt: konkretiser trusler og vær oppmerksom på sammenhenger. 57 Ikke fokuser ensidig på en aktør ........................................................................... 58 Vær oppmerksom på farene ved dobbel speiling og stigmatisering av befolkningsgrupper ................................................................................................. 59 «Good governance» er en nøkkelfaktor for å beskytte seg mot hybride virkemidler ................................................................................................................ 60 Kapittel 3 Felles situasjonsforståelse .......................................................................................... 64 Noen forutsetninger for å nå regjeringens mål om felles sivil­militær situasjonsforståelse i møte med sammensatte trusler Alfa Sefland Winge Situasjonsforståelse ....................................................................................................... 65 Situasjonsforståelse på taktisk og operasjonelt nivå ........................................ 66 Situasjonsforståelse på strategisk og samfunnsmessig nivå .......................... 68 Sammensatte (hybride) trusler ................................................................................... 71 Säkkiluoto ................................................................................................................. 72 Salg av Bergen Engines til russiske oligarker ...................................................... 73 Felles situasjonsforståelse i møte med sammensatte trusler ................................ 75 Mekanisme og metoder for å nå mål om felles situasjonsforståelse ................... 77 Samvirke som mekanisme for koordinert bildebygging og felles SA ............. 78 Ulike metodiske tilnærminger for bildebygging og felles SA .......................... 79 Ord må fylles med innhold, mål må følges opp med relevante tiltak ................... 80 Kapittel 4 Kommunikasjonssystemer for beredskap og krisehåndtering – teknologi og utfordringer ............................................................................................................... 86 Mass Soldal Lund Innledning ........................................................................................................................ 86 Terminologi og teknologi ............................................................................................... 87 Radiokommunikasjon ............................................................................................. 88 Mobiltelefoni ............................................................................................................ 89

8

innhold

Satellitt ...................................................................................................................... 90 Nødnett ..................................................................................................................... 90 Internett og ekom .................................................................................................... 92 Samvirke ........................................................................................................................... 93 Avhengighet .................................................................................................................... 96 Villede handlinger ........................................................................................................... 101 Oppsummering ............................................................................................................... 104 DEL II KRISEHÅNDTERINGSSYSTEMET ............................................................................. 109 Kapittel 5 Veien mot et nasjonalt sikkerhetsråd for krisehåndtering .................................. 111 Laila Bokhari Sikkerhetsforståelse og samhandling begynner på toppen .................................... 111 Roller og ansvar i den nasjonale krisen – våre prinsipper ........................................ 112 Evalueringer: tverrsektorielt samarbeid i krise .......................................................... 113 Et sårbart samfunn .................................................................................................. 114 Reinås-utvalget ........................................................................................................ 115 Gjørv-kommisjonen ................................................................................................ 116 Traavik-utvalget ....................................................................................................... 117 Sikkerhetsarkitekturen: hvordan vi er organisert ...................................................... 118 Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) .................................................................. 119 Regjeringens covid-19-utvalg (RCU) ................................................................... 120 Administrativt nivå ................................................................................................. 121 Kriserådet ................................................................................................................. 121 Lederdepartementet ............................................................................................... 122 Et permanent sekretariat: Krisestøtteenheten .................................................. 123 Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser .................................................. 124 Nasjonal sikkerhetsledelse: samordning kontra sektorprinsippet? ....................... 124 Kapittel 6 Politiske beslutninger i kriser ..................................................................................... 132 Harald Høiback Innledning ........................................................................................................................ 132 Hva skjer? ........................................................................................................................ 134 Hva bør gjøres? ............................................................................................................... 139 Fagfolk har alltid rett ...................................................................................................... 143 Hvordan få folk til å ville følge henstillinger? ............................................................. 144

9

innhold

De svarer ikke .................................................................................................................. 145 Politiker- og velgerforakt ............................................................................................... 147 Cometh the hour, cometh the man? ........................................................................... 148 Kapittel 7 DSBs samordningsrolle innenfor samfunnssikkerhet og beredskap ................ 152 Elisabeth Longva Samfunnssikkerhet og kompleksitet ........................................................................... 152 Samordning av samfunnssikkerhetsarbeidet ............................................................ 153 Om DSB ............................................................................................................................ 155 DSBs samordningsrolle .................................................................................................. 156 Kunnskap og oversikt ..................................................................................................... 157 Nærmere om AKS ................................................................................................... 157 Tverrsektorielle øvelser .......................................................................................... 158 Tilsyn ......................................................................................................................... 159 Styring av Statsforvalteren .................................................................................... 159 Samordningsarenaer ...................................................................................................... 159 DSBs rolle i krisehåndtering .......................................................................................... 160 Eksempler fra DSBs krisehåndtering ........................................................................... 162 Håndtering av migrantkrisen i 2015 .................................................................... 162 Håndtering av vertslandsstøtte ved NATO-øvelsen Trident Juncture .......... 163 Håndtering av covid-19-hendelsen i 2020–2021 .............................................. 164 DSB og totalforsvaret ..................................................................................................... 166 Avslutning ........................................................................................................................ 169 Kapittel 8 Statsforvalteren – med ansvar for tverrsektoriell samordning av kriser på regionalt nivå .................................................................................................................. 173 André Berg Thomstad Innledning ........................................................................................................................ 173 Organisering, ansvar og oppgaver ............................................................................... 174 Statsforvalterens organisering innen beredskap og samfunnssikkerhet ...... 174 Ansvar og oppgaver på samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet ............... 177 Samordningskapasitet ............................................................................................ 178 Samfunnssikkerhet, samordning, krise og krisehåndtering .................................... 180 Samfunnssikkerhet .................................................................................................. 180 Samordning .............................................................................................................. 180 Krise og krisehåndtering ........................................................................................ 182 Situasjonsforståelse ....................................................................................................... 183

10

innhold

Beslutningstaging ........................................................................................................... 186 Krisekommunikasjon ...................................................................................................... 188 Avslutning ........................................................................................................................ 190 Kapittel 9 Beredskap og krisehåndtering på lokalt nivå ......................................................... 193 Ann-Karin Larssen Innledning ........................................................................................................................ 193 Lover og forskrifter om kommunal beredskap og krisehåndtering ........................ 194 Organisering, oppgaver og ressurser på lokalt nivå ................................................. 196 Organisering av beredskap og krisehåndtering ................................................. 196 Kommunens oppgaver og ressurser under pågående kriser ........................... 198 Kommunene som del av totalforsvaret ............................................................... 200 Hvilke uønskede hendelser retter kommunene søkelyset på? ............................... 202 DSBs veiledere til kommunene ............................................................................. 202 Kommunene og ulike typer uønskede hendelser .............................................. 203 Hvordan står det til med kommunenes faktiske beredskap? ................................. 206 Beredskap øverst i krisespektret .......................................................................... 211 Avvik mellom lovkrav og faktisk beredskap? ............................................................. 214 Oppsummering og konklusjon ..................................................................................... 216 DEL III STATENS SIVILE OG MILITÆRE MAKTAPPARAT ................................................ 223 Kapittel 10 Politiet og krisehåndtering .......................................................................................... 225 Marit Fostervold Politiets samfunnsrolle og politireformen .................................................................. 227 Nasjonal krisehåndtering – politiets organisering, ledelse og innsatsevne ......... 229 Nasjonal krisehåndtering – intensjoner og realiteter ............................................... 234 Oppsummering ............................................................................................................... 238 Kapittel 11 Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) .............................................................. 241 Arvid Halvorsen og Bård Ravn Innledning ........................................................................................................................ 241 Forsvarets operative hovedkvarter .............................................................................. 242 FOH, sikkerhetsbegrepet og nasjonale militære operasjoner ................................ 243 FOH i kommandokjeden ................................................................................................ 247

11

innhold

FOH og NATO ................................................................................................................. 250 FOH og sivil-militært samarbeid ................................................................................. 251 Avslutning ........................................................................................................................ 255 Intervjuliste ...................................................................................................................... 256 Kapittel 12 Forsvarsgrenenes rolle i samfunnskriser ................................................................ 259 «For alt vi har. Og alt vi er» – Hvorfor Forsvaret skal bidra i samfunnskriser Marius Kristiansen, Njål Hoem og Brage A. Larssen Innledning ........................................................................................................................ 259 Del 1 Hvorfor skal Forsvaret bidra i samfunnskriser? ............................................... 259 Den norske statens ansvar – nasjonal sikkerhet ................................................ 260 Hva er en krise? ....................................................................................................... 262 Hvordan løse en krise? Politikk, strategi og statens virkemidler .................... 265 Del 2 Anvendelse av Forsvaret – er det lurt, og er det lov? .................................... 267 Ansvar og bistand ................................................................................................... 267 Hva kan Forsvaret tilby? ......................................................................................... 271 Del 3 Forsvarets bidrag i krisehåndtering ................................................................... 273 Forsvarets grener og komponenter ...................................................................... 274 Forsvarets fellesfunksjoner .................................................................................... 275 Faktiske hendelser og bistand ...................................................................................... 276 Naturlige kriser: naturfenomener ......................................................................... 277 Naturlige kriser: menneskelig aktivitet ................................................................ 280 Aktørinitierte kriser: ikke-statlig aktør ................................................................ 281 Oppsummering ........................................................................................................ 286 Del 4 Fred, krise eller krig – gråsoneproblematikk ................................................... 288 Trusselbildet ............................................................................................................. 288 Navigering i gråsonen ............................................................................................. 289 En endret innretning for Forsvaret? ..................................................................... 292 Oppsummering ............................................................................................................... 294 DEL IV AVSLUTNING ................................................................................................................. 301 Kapittel 13 Vollgrav mot tyranniet : Ivaretakelse av demokrati og rettsstat også når det er krise ...................................................................................................................... 303 Hans Petter Graver Inter arma silent leges («På slagmarken tier lovene») ............................................... 303

12

innhold

Unntakstilstand og nødssituasjoner ........................................................................... 305 Farene ved krisefullmakter ............................................................................................ 306 Pandemien og ekstraordinære tiltak for å bekjempe den ....................................... 308 Styring gjennom dekret ................................................................................................. 312 Nødrett som hjemmel til å innskrenke rettigheter? ................................................. 314 Parlamentarisk kontroll med regjeringen ................................................................... 319 Domstolskontroll ............................................................................................................ 322 Vollgrav mot tyranni ....................................................................................................... 326 Om forfatterne ............................................................................................................... 333 Stikkord ............................................................................................................................ 336

13

Innledning Om Beredskap og krisehåndtering: utfordringer på sentralt, regionalt og lokalt nivå Ann-Karin Larssen

I fagbøker og i offentlige dokumenter legges det ofte til grunn et skarpt skille mellom kriser som truer samfunnssikkerheten, og kriser som truer stats­ sikkerheten.1 Det er kanskje en naturlig følge av at selve det norske krise­hånd­ terings­systemet legger dette skillet til grunn. En slik tilnærming kan gi inntrykk av at det er helt ulike utfordringer som oppstår i disse to formene for kriser.

I Beredskap og krisehåndtering: utfordringer på sentralt, regionalt og lokalt nivå er utgangspunktet at mange utfordringer innenfor beredskap og krisehåndtering er felles for begge typer krise. Samfunnssikkerheten skal dessuten ivaretas også under kriser som rammer statssikkerheten.

Ondsinnede aktørers bruk av såkalte hybride virkemidler bidrar dessuten til at skillet mellom samfunns- og statssikkerhetskriser har blitt stadig mer diffust. Både kriminelle og statlige aktører kan benytte samme virkemidler, og ofte rammer anslagene det sivile samfunnet. Men også statssikkerheten kan berøres. Disse gråsonekrisene skaper nye utfordringer for beredskap og krisehåndtering.

Beredskap og krisehåndtering omhandler kriser med utgangspunkt både i naturen og i tekniske og menneskelige feil samt kriser forårsaket av aktører som ønsker å påføre ulike former for skade. Der det er hensiktsmessig, vil det likevel skilles mellom ulike typer kriser.

1

Samfunnssikkerhetsinstruksen (2017) og Justis- og beredskapsdepartementet (2019) gir en kortfattet innføring i hvordan det norske krisehåndteringssystemet er sammensatt og hvordan det er ment å fungere på sentralt nivå.

15

innledning

Det har kommet en rekke bøker om beredskap og krisehåndtering de siste årene: Mellom fred og krig: norsk militær krisehåndtering (2013), Det nye total­ forsvaret (2019), Til forsvar av landet: rettslige rammer og gråsoner i fred, krise og krig (2019) og Strategisk ledelse i krise og krig: det norske systemet (2020) er alle nyere, norske bøker som er faglig beslektet med vår bok. Disse bøkene har imidlertid søkelyset rettet primært mot sentralt nivå. Organisering, sam­ funnssikkerhet og krisehåndtering (2014) har likhetstrekk med vår bok ved at den beveger seg ned på regionalt og lokalt nivå, men den er avgrenset til å omhandle samfunnssikkerhetskriser, i all hovedsak ikke-intenderte kriser og samordningsproblematikk.

Beredskap og krisehåndtering er et selvstendig bidrag til den aktuelle forsk­ nings­litteraturen. Det ligger i forskningens natur å legge stein på stein med formål om økt kunnskap og større forståelse. Vi ønsker å synliggjøre systemet og dets utfordringer, inkludere flere nivåer og undersøke både det sivile og militære aspektet ved beredskap og krisehåndtering. Vi har samtidig ingen ambisjon om å dekke hele bildet, verken når det gjelder system, utfordringer eller nivå. Det ville rett og slett ha sprengt alle rammer. Målsettingen har derimot vært å tilby flere byggesteiner og selv være en byggestein for videre forskning.

Selv om vi har skrevet en fagbok, har vi lagt vekt på å formidle på en måte som gjør innholdet tilgjengelig, ikke bare for akademikere, men også for studenter, journalister, politikere, praktikere og det allment interesserte publikum.

Kapitlene har noe ulik stil, og det er lagt vekt på utstrakt bruk av eksempler fra faktiske kriser i Norge. Hensikten er å synliggjøre hvordan systemet faktisk fungerer, og å peke på de reelle utfordringene på feltet.

Bokens innhold Boken består av tre hoveddeler, men noen temaer og faktiske kriser opptrer i flere av kapitlene og på tvers av delene. Dette gjelder i særlig grad problematikk knyttet til hybride utfordringer, og utfordringer som følger av at krisehåndtering skjer på både sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Boken avsluttes med det som i norsk sammenheng er en helt ny problemstilling i faktisk krisehåndtering, nemlig ivaretakelse av rettsstaten og demokratiet under pågående kriser.

16

innledning

Del 1 Beredskap og krisehåndtering i praksis Forskerne Monica Endregard og Ann-Kristin Elstad ved Forsvarets forsk­ nings­institutt (FFI) synliggjør i kapittel 1, «Beredskap i teori og praksis – Hvordan står det til?», hvordan beredskapen har endret seg i perioden etter den kalde krigen, drevet fram av ulike uønskede hendelser og av samfunnsmessig og teknologisk endring. Gjennom konkrete eksempler synliggjør de hvordan det står til med beredskapen i Norge i dag.

Hybride trusler er en samlebetegnelse på ulike former for virkemidler benyttet av både statlige og kriminelle aktører i den hensikt å påføre skade. Anslag rammer ofte det sivile samfunnet og samfunnssikkerheten, men de kan både ha potensial til og som formål å skade statssikkerheten. Førsteamanuensis Lars Peder Haga problematiserer i kapittel 2, «Hvordan spiser man en elefant?

Hybridkrig og hybride metoder», begrepet hybride trusler som utgangspunkt for krisehåndtering og gir innspill til hvordan denne typen trusler kan gjøres mer håndterbare.

Situasjonsforståelse er et begrep som opprinnelig ble brukt av politiet og Forsvaret. Gjennom en årrekke har bruken av dette begrepet grepet om seg i det sivile samfunnet og på stadig flere samfunnsområder. Men hva er egentlig situasjonsforståelse i beredskaps- og krisehåndteringssammenheng? Og hvorfor er det viktig med felles sivil-militær situasjonsforståelse? Om disse spørsmålene og hvilke utfordringer hybride hendelser skaper for situasjonsforståelse, skriver forskeren Alfa Sefland Winge i kapittel 3, «Felles situasjonsforståelse».

For i det hele tatt å oppnå situasjonsforståelse og for å kunne drive effektiv krisehåndtering er det selvsagt at vi trenger kommunikasjonssystemer som er avhengig av ulike former for teknologi. Hvor godt fungerer de, og hvilke sårbarheter finnes? Professor i cybersikkerhet Mass Soldal Lund ved Cyberingeniørskolen tar for seg teknologi og utfordringer i kapittel 4, «Kommunikasjonssystemer for beredskap og krisehåndtering – teknologi og utfordringer», i et språk tilpasset ikke-teknologer.

Del 2 Krisehåndteringssystemet I den andre delen starter vi på sentralt politisk nivå og beveger oss deretter til regionalt og lokalt nivå.

Så å si alle evalueringer av krisehåndtering peker på utfordringer knyttet til samordning mellom sektorer og etater. Disse har blitt forsøkt løst med ulike 17

innledning

former for tiltak, men det synes som om dette har vært enklere på administrativt enn på politisk hold. Forskeren Laila Bokhari problematiserer dette i kapittel 5, «Veien mot et nasjonalt sikkerhetsråd for krisehåndtering».

Oberstløytnant og professor Harald Høiback undersøker utfordringer knyttet til ulike faser av politisk beslutningstaking i kriser. Hvordan skapes forståelse for hva som egentlig skjer? Hvordan nås en beslutning? Og hvordan skaper myndighetene oppslutning om det de har besluttet? Dette er spørsmål som stilles og problematiseres i kapittel 6 «Politiske beslutninger i kriser».

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet en sentral rolle i det norske krisehåndteringssystemet. Det gjelder både samordning mellom lokalt, regionalt og sentralt nivå og på tvers av sivil sektor på sentralt nivå. Avdelingsdirektør Elisabeth Longva i DSB redegjør for direktoratets samordningsansvar i kapittel 7, «DSBs samordningsrolle innenfor samfunnssikkerhet og beredskap».

Mens krisehåndteringssystemet på sentralt nivå er relativt godt dekket av faglitteraturen, er det skrevet langt mindre om regionalt og lokalt nivå. Hvilke oppgaver og utfordringer ligger her? Og hvilken plass har disse nivåene i systemet? I kapittel 8, «Statsforvalteren – med ansvar for tverrsektoriell samordning av kriser på regionalt nivå», skriver oberstløytnant André Berg Thomstad om statsforvalternes ansvar for samordning på regionalt nivå og mellom lokalt og sentralt nivå og spør om de er rustet til slik samordning.

Kommunene er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer.

Hvilket ansvar har kommunene for beredskap og krisehåndtering, og hvordan fylles ansvaret i praksis? Dette er tema i førstelektor Ann-Karin Larssens kapittel 9, «Beredskap og krisehåndtering på lokalt nivå».

Del 3 Statens sivile og militære maktapparat Politiet og Forsvaret utgjør statens maktapparat. Når liv, helse og materielle verdier skal beskyttes, er det blant annet disse etatene som utøver den praktiske krisehåndteringen.

Tidligere visepolitimester i Trøndelag, Marit Fostervold, skriver om politiet og krisehåndtering. Hun redegjør for betydningen av innsatsevne for god krisehåndtering og problematiserer politiets organisering i kapittel 10, «Politiet og krisehåndtering» Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) utgjør det operasjonelle nivået i Forsvarets operative virksomhet. Oberst Arvid Halvorsen og oberstløytnant 18

innledning

Bård Ravn gjør rede for FOHs roller og myndighet i ulike former for krise­ håndtering. Kapittel 11, «Forsvarets operative hovedkvarter (FOH)», drøfter også FOHs interaksjon med resten av Forsvaret og samarbeidet med resten av totalforsvaret.

Oberstløytnant Marius Kristiansen, major Njål Hoem og oberst Brage A. Larssen svarer på spørsmålet om hvorfor og hvordan Forsvaret bidrar i håndteringen av ulike former for kriser. Kapittel 12, «Forsvarsgrenenes rolle i samfunnskriser – ‘For alt vi har. Og alt vi er’: Hvorfor Forsvaret skal bidra i samfunnskriser», tar også for seg forholdet mellom politiet og Forsvaret gjennom bistandsinstruksen. Til slutt problematiseres Forsvarets rolle i møte med de hybride truslene, der rollen kan framstå mindre tydelig.

Avslutning Mens tidligere krisehåndtering i Norge har aktualisert juridiske problemstillinger knyttet til forholdet mellom politiet og Forsvaret, var det spørsmålet om ivaretakelse av rettsstat og demokrati som ble tema under koronapandemien.

12. mars 2020 ble Norge «stengt ned», og det som ble omtalt som «de mest inngripende tiltakene i fredstid», ble iverksatt. I ekstraordinært statsråd 18. mars behandlet regjeringen forslag til midlertidig fullmaktslov med omfattende overføring av makt fra Stortinget til regjeringen. 21. mars ble en mer begrenset versjon av fullmaktsloven for første gang enstemmig vedtatt av Stortinget. Under hele pandemien ble det dessuten vedtatt en rekke forskrifter som medførte omfattende inngrep i borgernes rettigheter, Alt dette reiser spørsmål om hvilken rettslig handlefrihet myndighetene har og bør ha i nøds- og unntakssituasjoner.

Professor i rettsvitenskap Hans Petter Graver diskuterer disse problemstillingene i kapittel 13, «Vollgrav mot tyranniet: Ivaretakelse av demokrati og rettsstat også når det er krise».

Litteraturliste Fimreite, A. L., Lango, P., Lægreid, P. & Rykkja, L. H. (2014). Organisering, samfunnssikkerhet og krisehåndtering (2. utg.). Universitetsforlaget.

Heier, T. & Kjølberg, A. (Red.). (2013). Mellom fred og krig: norsk militær krisehåndtering.

Universitetsforlaget.

Justis- og beredskapsdepartementet. (2019). Veileder til samfunnssikkerhetsinstruksen.

Versjon 2019 (Versjon 1.0). https://www.dsb.no/globalassets/dokumenter/

19

innledning

veiledere-handboker-og-informasjonsmateriell/veiledere/veileder-tilsamfunnssikkerhetsinstruksen.pdf Larssen, A.-K. & Dyndal, G. L. (Red.). (2020). Strategisk ledelse i krise og krig: det norske systemet. Universitetsforlaget.

Norheim-Martinsen, P. M. (2019). Det nye totalforsvaret. Gyldendal.

Samfunnssikkerhetsinstruksen. (2017). Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnssikkerhetsinstruksen) (FOR-2017-09-01-1349). Lovdata. https://lovdata.no/dokument/INS/forskrift/2017-09-01-1349 Simonsen, S. (2019). Til forsvar av landet: rettslige rammer og gråsoner i fred, krise og krig.

Fagbokforlaget.

20

DEL I BEREDSKAP OG KRISEHÅNDTERING I PRAKSIS

Kapittel 1

Beredskap i teori og praksis: Hvordan står det til?

Monica Endregard og Ann-Kristin Elstad

Innledning 22. juli 2011 ble Norge rammet av terror. Bomben mot regjeringskvartalet og massedrapet på Utøya tok til sammen 77 menneskeliv, og mange fikk skader for livet. Bomben i Oslo forårsaket også enorme materielle ødeleggelser. 12. mars 2020 stengte Norge ned med de sterkeste og mest inngripende tiltakene i fredstid i kampen mot koronaviruset. Tiltak ble satt i verk for å beskytte eldre og kronisk syke samt helse­vesenet. Hverdagslivet og samfunns­livet ble påvirket.

Folk ble permittert eller mistet jobben. Konsekvensene av isolasjon, ensomhet og folkehelse bekymret. Natt til 30. desember 2020 ble hus og personer tatt av et stort leirskred i Gjerdrum kommune. Politi, helse- og brannvesen rykket ut med store ressurser. Redningshelikoptre kom fra Rygge og Sola. Dugnadsånden blomstret, og hoteller åpnet for evakuerte. Tre eksempler, tre ulike katastrofer – og så kommer spørsmålene: Hvor godt forberedt var vi? Hvilken beredskap var på plass? Og var beredskapen god nok?

Beredskap handler om å være beredt, det vil si å planlegge og forberede tiltak for å kunne håndtere uønskede hendelser og kriser slik at konsekvensene blir minst mulig. Dette kapitlet handler om hvordan beredskapsfeltet har utviklet seg over tid. Deretter gis en introduksjon til beredskaps­arbeidet og forutsetninger for god beredskap. I siste del ser vi på beredskap i praksis, belyst gjennom noen eksempler: terrorberedskap, redningsberedskap og pandemiberedskap.

Vi avslutter med noen overordnede refleksjoner om og oppfordringer for veien videre innenfor arbeidet med beredskap.

23

kapittel 1

Utviklingen innen beredskap Beredskap i samfunnet er tett koblet til rådende sikkerhetspolitiske forhold og syn på hvilke trusler og farer som truer samfunnet og staten. Endringer i beredskapen er gjerne drevet fram av ulike hendelser og katastrofer, men også av samfunnsmessige og teknologiske utviklingstrekk. Beredskap har endret seg – fra den kalde krigens detaljerte planer og måltall til dagens funksjonsrettede og risikobaserte planlegging.

Beredskap under den kalde krigen Under den kalde krigen var «den totale krig» det altoverskyggende scenarioet som lå til grunn for Norges beredskap. Regjeringen Gerhardsen la i 1950 fram stortings­proposisjonen Ekstra­ordinære tiltak for å øke tempoet i utbyggingen av Norges forsvars­beredskap.2 Regjeringen foreslo i 1950 blant annet å styrke den militære beredskapen og øke beredskaps­lagringen av visse mat­varer og råstoffer. Regjeringen la høsten samme år også fram forslag om en omfattende beredskapslovgivning. Beredskapslovene vedtatt i 1950-årene er såkalte fullmaktslover. Det betyr at dersom «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare»,3 og Stortinget dermed er forhindret fra å utøve sin funksjon, gir loven Kongen hjemmel til å vedta lover med potensielt inngripende tiltak overfor befolkningen.

Beredskapslovene og selve beredskapen var innrettet for å mobilisere alle samfunnets ressurser for å kjempe mot en invasjon, en «vel planlagt væpnet dugnad» basert på bred folkelig deltakelse, lik byrdefordeling og sentralstyring.4 Den norske forsvarsordningen og krigsberedskapen besto av to søyler, militært forsvar og sivil beredskap, som til sammen utgjorde totalforsvaret. Den sivile beredskapen var basert på klart formulerte forutsetninger, oppgaver og mål.

Oljekrisen i 1973–1974 synliggjorde et behov for en beredskapsordning for kriser i fredstid, og førte til at dette også kom inn som et mål for sivil beredskap, selv om krigsberedskap var prioritert på denne tiden.5 I etterkrigstiden satte den øverste politiske ledelsen nivå­mål for sivil beredskap. For eksempel skulle det planlegges for «ett års utholdenhet på overlevelsesnivå d.v.s. dekning av de 2 3 4 5

24

St.prp. nr. 122 (1950).

Beredskapsloven 1950: § 3.

Håkenstad 2019: 25.

St.meld. nr. 77 (1980­–1981): 7.

beredskap i teori og praksis: hvordan står det til?

nødtørftigste [mest nødvendige] behov i krig, basert på landets egen produksjon og de eksisterende lagerbeholdninger» og «[t]re måneders utholdenhet under fredskriser med en viss begrensning av forbruket i forhold til det normale».6 Imidlertid var nivåmålene langsiktige, og å oppfylle dem ville ha krevd en økt økonomisk ramme som regjeringen selv innså var urealistisk.7 Myndighetene planla derfor en omvurdering av forutsetninger og målene for den sivile beredskapen, noe vi kommer tilbake til.

Norge utviklet også på denne tiden en offentlig organisert redningstjeneste i form av samvirke basert på offentlige, private og frivillige organisasjoner samt på privatpersoners innsats. Rednings­tjenesten var under den kalde krigen en bærebjelke i den såkalte ordinære beredskapen, det vil si samfunnets beredskap for kriser i fredstid. Aasland og Braut viser til at samvirke har vært et bærende prinsipp og en arbeidsform for redningstjenesten helt fra krigens dager.8 Redningstjenesten var delt inn i sjø-, land- og luftredning og var i stor grad tuftet på frivillig innsats. Redningsutvalget, oppnevnt i 1959, anbefalte en samordning av redningstjenesten. Dette ble fulgt opp av regjeringen utover i 1960-årene.9 To statlige hovedredningssentraler ble opp­rettet i 1970, samt at det ble opprettet lokale redningssentraler i alle politidistrikter og en redningshelikoptertjeneste.

En organisasjonsplan for rednings­tjenesten kom på plass i 1980 (revidert i 2015 og 2019).10

Beredskap etter murens fall Etter de politiske endringene i Øst-Europa omkring 1990 og katastrofer som Tsjernobyl-ulykken i 1986 og nyttårsorkanen på Nord-Vestlandet i 1992 fikk beredskap for fredstidskriser mer oppmerksomhet i Norge. Den varslede omvurderingen av sivil beredskap konkluderte med at sivil beredskap i mye større grad skulle komme til nytte i fredstid.11 Basert på trusselbildet og situasjonen i 1960-årene var planforutsetningene for sivil beredskap foreldet og måtte derfor endres. Tankegangen innen bered­skaps­arbeidet skulle nå justeres fra en krigsinnretting til å forberede samfunnet på å håndtere et bredt spekter av farer 6 7 8 9 10 11

St.meld. nr. 52 (1988–1989): 5.

Ibid: 5.

Aasland & Braut 2018.

St.meld. nr. 86 (1961–62).

Organisasjonsplan for redningstjenesten 2019.

St.meld. nr. 24 (1992–1993): 6.

25

kapittel 1

og trusler ved å utnytte samfunnets totale ressurser, både i krig og i fred. Dette startet en omlegging av beredskaps­arbeidet fra en sentralisert regelstyring og detaljerte forskrifter til en gradvis innføring av internkontroll og en mål- og resultat­rettet styring, i tråd med moderniseringen og styringsmekanismene i forvaltningen for øvrig.12 Endringen pekte også på at målene for beredskaps­ arbeidet måtte bli mer realistiske og baseres på vurderinger av risiko og sårbarhet og påfølgende sårbarhetsreduserende tiltak.

Den relative vektingen av planlegging for krig kontra fredstidskriser har variert i perioden fra 1990 fram til i dag, i takt med endringer i trusselbildet og som et resultat av faktiske kriser. Sårbarhets­utvalget skrev i 2000: «Det er imidlertid ikke til å komme forbi at endringene i beredskaps­arbeidet i betydelig grad er drevet fram av uforutsette hendelser og ikke på bakgrunn av helhetlige analyser og valg av overordnede, felles målsettinger.»13 Den ordinære beredskapen i fredstid og den sivile beredskapen for krise og krig ble formelt samlet i 2002 og lagt inn under et nytt begrep, «samfunnssikkerhet», introdusert av sårbarhetsutvalget.14 Justis- og beredskaps­departementet (JD) definerte samfunnssikkerhet som samfunnets evne til å beskytte befolkningens liv, helse og grunnleggende behov og opprettholde viktige samfunns­ funksjoner mot påkjenninger som følge av alle typer hendelser i fred, krise og krig.15 Beredskap er ett av flere elementer som inngår i samfunnssikkerhetsbegrepet, en sammenheng som vi forklarer i neste del. I 2002 fastsatte JD tre prinsipper for samfunnssikkerhet og beredskap som vi også kommer tilbake til i neste del. I 2004 ble totalforsvars­konseptet utvidet og modernisert – for å sørge for gjensidig sivilt-militært samarbeid om beredskap og krise­håndtering – slik at alle samfunnets ressurser skulle utnyttes ved kriser så vel i fredstid som ved krig.16 Lærdommen etter flodbølgekatastrofen i Sør-Asia 26. desember 2004 førte til vesentlige endringer på sentralt nivå for å bedre beredskapen.17 Myndig­ hetene opprettet regjeringens kriseråd (senere «Kriserådet»), en ordning med et lederdepartement for løpende strategisk ledelse av krisehåndteringen og en krisestøtteenhet i JD. Samtidig styrket myndighetene Utenriksdeparte12 13 14 15 16 17

26

Ibid.: 39–40.

NOU 2000: 24: 7–8.

St.meld. nr. 17 (2001–2002).

Ibid.: 8.

Endregard 2019: 66.

St.meld. nr. 37 (2004–2005).

beredskap i teori og praksis: hvordan står det til?

mentets og utenriks­stasjonenes beredskap og evne til å bistå norske borgere i utlandet.

Terrorangrepene mot regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011 ble grundig evaluert av Gjørv-kommisjonen18 og har siden blitt fulgt opp av myndig­ hetene gjennom ulike tiltak. Blant annet ble det gjennomført en rekke omorga­ ni­se­ringer i justissektoren for å tydeliggjøre ansvar og roller – og en økning i bevilgningene på sentralt nivå. JDs rolle som pådriver i beredskapsarbeidet har blitt styrket etter terror­angrepene. JD er nå fast lederdepartement i kriser dersom annet ikke er bestemt. Videre ga JD i 2016 en fullstendig oversikt over i alt 116 tiltak og status for oppfølging av disse.19 En viktig endring som har skjedd etter angrepene, er at risikoerkjennelsen hos ansvarlige myndigheter – og i samfunnet for øvrig – har økt overfor tilsiktede handlinger med lav sannsynlighet og potensielt store konsekvenser, som terror­angrep.20 Den sikkerhetspolitiske utviklingen forverret seg fra omkring 2010 og spesielt etter Russlands folke­rettsstridige anneksjon av Krim i 2014. Beredskap mot et væpnet angrep på Norge ble igjen prioritert.21 Beredskapsplaner hos sivile aktører som skulle sørge for støtte til Forsvaret og opprettholdelse av kritiske samfunnsfunksjoner i krise og krig, hadde mer eller mindre forvitret etter den kalde krigen. For å styrke dette beredskapsarbeidet etablerte regjeringen i 2016 et fireårig totalforsvars­program for å øke motstandsdyktigheten i kritiske samfunnsfunksjoner og for å planlegge for sivil støtte til Forsvaret. Norske myndigheter besluttet også å være vertskap for den største NATO-øvelsen siden den kalde krigen: Trident Juncture 2018. Øvelsen var først og fremst en NATOøvelse, men involverte også en rekke norske, sivile aktører. Øvelsen bidro til at sivilt-militært plan­verk og samarbeidsordninger ble forbedret og utviklet i forkant og testet under selve øvelsen. Sivilmilitær beredskapsplanlegging for sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt fikk dermed et betydelig løft. Erfarings- og læringspunkter er besluttet fulgt opp videre.22 Denne gjennomgangen innen beredskapsfeltet fra den kalde krigens dager til i dag viser en utvikling som i stor grad har blitt påskyndet av to faktorer; den rådende trusselsituasjonen og kriser der beredskapen viste seg utilstrekkelig. De

18 19 20 21 22

NOU 2012: 14.

Meld. St. 10 (2016–2017): 185–192.

Albrechtsen et al. 2017.

Endregard 2019: 67–72.

Meld. St. 5 (2020–2021): 62–67.

27

kapittel 1

viktigste endringene er for det første at krigsberedskap har blitt erstattet av en beredskap for et bredt spekter av farer og trusler. For det andre har et funksjonsog risikobasert beredskapsarbeid overtatt for den kalde krigens sentralstyring og detaljerte planlegging.

Funksjons- og risikobasert beredskapsarbeid Bruken av ordet beredskap varierer og kan derfor være forvirrende. Beredskap inngår som ett element i det bredere samfunnssikkerhetsarbeidet. I denne delen klargjør vi derfor først elementene som inngår i samfunnssikkerhet, herunder beredskap, samt prinsippene som gjelder. Deretter belyses hvor ansvaret for beredskap ligger, og hva beredskapsarbeidet innebærer. Beredskap handler om planlegging for framtiden og er dermed usikker. Denne delen avsluttes med hva som kjenne­tegner god beredskap.

Beredskap som en del av samfunnssikkerhetsarbeidet og gjeldende prinsipper Begrepet samfunnssikkerhet brukes vidt og dekker beskyttelse mot alle alvorlige situasjoner i hele spektret av utfordringer, fra ulykker i fredstid til situasjoner som truer rikets sikkerhet og selvstendighet. JD illustrerer arbeidet med samfunnssikkerheten som en kjede,23 hvor beredskap er ett av flere ledd som henger sammen og påvirker hverandre:24 • Forebygging handler om å iverksette tiltak for å redusere muligheten for en uønsket hendelse, eller på forhånd redusere konsekvenser av en mulig hendelse.

• Beredskap handler om å planlegge og forberede tiltak som styrker evnen til å håndtere uønskede hendelser slik at skadeomfanget blir minst mulig.

• Håndtering handler om å omsette beredskapen til innsats og samvirke.

• Gjenopprettingsevne handler om evnen til å gjøre tapte funksjoner virksomme igjen etter en hendelse.

• Læring etter øvelser og hendelser er viktig for å bedre evnen til å håndtere fremtidige hendelser.

23 24

28

Meld. St. 5 (2020–2021): 163.

Ibid.: 163–164.