Wykorzystaj prawo by Instytut Spraw Obywatelskich

Wykorzystaj praWo

p o r a dn ik

Wykorzystaj prawo Akademia Instytutu Spraw Obywatelskich

Łódź 2021

Poradnik został przygotowany w ramach projektu „Akademia Instytutu Spraw Obywatelskich”, realizowanego przez Instytut Spraw Obywatelskich. Projekt współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.

Redakcja merytoryczna: Rafał Górski, Małgorzata Jankowska Redakcja językowa: Michał Juszczak, Łucja Oś Korekta: Magdalena Krawczyńska, Łucja Oś Skład: Piotr Świderek, Magda Warszawa Wydawca: Instytut Spraw Obywatelskich ul. Pomorska 40, 91-408 Łódź tel./fax: 42 630 17 49 biuro@instytut.lodz.pl instytutsprawobywatelskich.pl fb.com/instytut.spraw.obywatelskich twitter.com/InstytutSprawO

ISBN 978-83-955151-7-0

Publikacja na licencji Creative Commons BY-NC-ND 3.0 Publikacja bezpłatna – nie do sprzedaży. Wersja elektroniczna poradnika jest dostępna na stronie internetowej: instytutsprawobywatelskich.pl/publikacje/ Wesprzyj Instytut Spraw Obywatelskich! Zostań naszym Darczyńcą – Alior Bank 26 2490 0005 0000 4530 3441 9579 Przekaż 1% swojego podatku – KRS 0000191928 Serdeczne podziękowania dla wszystkich osób, które przyczyniły się do powstania tego poradnika. Patronat medialny:

Spis treści Przed prawem

Rafał Górski

Dobro wspólne – moralny kręgosłup polityki

Piotr Jankowski

Wykorzystaj prawo lokalne Dostęp do informacji publicznej o środowisku 16 Fundacja Frank Bold

Inicjatywa uchwałodawcza – narzędzie do skutecznego stanowienia prawa przez mieszkańców gminy 28 Jarosław Ogrodowski

Uchwała krajobrazowa – jak walczyć z reklamozą? 38 Bartosz Poniatowski

Interpelacje i zapytania radnych – narzędzia niedoceniane 50 Urszula Niziołek-Janiak / Instytut Działań Samorządowych

Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia 70 Urszula Niziołek-Janiak / Instytut Działań Samorządowych

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo? 82 Anna Socha

Jak walczyć o czyste powietrze? 104 Miłosz Jakubowski / Fundacja Frank Bold

Wykorzystaj prawo krajowe

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym 122 Konrad Hennig

Jak przygotować projekt ustawy? 144 Włodzimierz Zając

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniach, w których jest prowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 156 Krzysztof Drewniak

Wykorzystaj potencjał roszczeń do ochrony prawa do życia w czystym środowisku 168 Artur Zalewski

Wykorzystaj kampanię obywatelską i strażnictwo Jak wygrać kampanię obywatelską? 180 Rafał Górski

Wykorzystaj strażnictwo w działaniach na rzecz dobra wspólnego 206 Katarzyna Batko-Tołuć

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści? 216 Piotr Bucki by Murray Davis (streszczenie Piotr Bucki)

Codziennie wychodź na łowy 246 Ilona Pietrzak

Biblioteka Akademii 258

Autorzy 262

Przed prawem Rafał Górski

Jeśli książka, którą czytamy, nie przebudzi nas niczym pięść, która uderza nas w głowę, po co zatem ją czytamy? Franz Kafka

Jeśli poradnik „Wykorzystaj prawo” przebudzi kilku społeczników, uznam, że dobrze wykonaliśmy naszą pracę w ramach Akademii Instytutu Spraw Obywatelskich. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czytamy: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Motywacją do uruchomienia Akademii była chęć wzmocnienia tych wszystkich obywateli, którzy walczą o dobro wspólne, jak np. czyste powietrze, ciszę za oknem czy wspólną przestrzeń. Społeczników wzmacniamy, podnosząc ich kompetencje eksperckie w zakresie niezbędnym do udziału w procesie stanowienia prawa. W skrócie: uczymy, jak wykorzystać prawo w obronie dobra wspólnego. Wyzwanie jest duże, co jest oczywiste dla każdego, kto choć raz podjął próbę zmiany prawa – czy to lokalnego, krajowego, czy międzynarodowego. Udział w procesie stanowienia prawa wymaga odpowiednich kompetencji, czyli wiedzy, umiejętności i postawy. W niniejszym podręczniku przekazujemy wiedzę, która jest uzupełnieniem kompetencji nabywanych podczas szkoleń Akademii.

Od 1995 roku wykorzystuję prawo do zmiany społecznej. Z mojego doświadczenia wynika, że wiedza i umiejętności są ważne, ale nie najważniejsze. Kluczowa jest postawa, w szczególności odwaga i cierpliwość. Wiem to, bo wielokrotnie dane nam było przekonać się o tym na własnej skórze.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

W skali lokalnej, gdy potrzebowaliśmy 5 lat działań inicjatywy „Łodzianie decydują”, żeby zmienić prawo w zakresie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w Łodzi. W skali krajowej, gdy dopiero po dziesięciu latach naszej kampanii „Wolne do GMO? Chcę wiedzieć!” rząd wprowadził znakowanie żywności „bez GMO”. W skali międzynarodowej, kiedy doświadczyliśmy porażki w kampanii przeciwko międzynarodowej umowie handlowej CETA. Podejmowanie się systemowej zmiany prawa to najczęściej długi marsz, a nie sprint. I o tym warto szczególnie pamiętać. Zachęcam do lektury tekstów poradnika „Wykorzystaj prawo”. Jednocześnie polecam książki Franza Kafki. Lektura „Procesu”, „Przed prawem” czy „Kolonii karnej” przebudza niczym pięść, która uderza nas w głowę. To ważne, bo w działalności społecznej możemy wpaść w pułapkę, w której to nie my wykorzystujemy prawo, ale prawo wykorzystuje nas. Rafał Górski Prezes Zarządu Instytut Spraw Obywatelskich

Przed prawem

Dobro wspólne – moralny kręgosłup polityki Piotr Jankowski

Pojęcie dobra wspólnego jest kluczem do teorii i praktyki politycznej. Stanowi jej moralną podstawę. Jest Navigatorią (Gwiazdą Polarną), wokół której powinny obracać się wszystkie sprawy ludzi jako istot społecznych. Wiedzieli o tym dobrze nasi przodkowie. Stąd używana od XIII wieku nazwa Rzeczpospolita. Oznaczała ona pierwotnie dobro wspólne, publiczne (zarówno w znaczeniu materialnym, jak i moralno-duchowym) – Rzeczpospolita obejmowała wszystkich obywateli i była współtworzona przez ogół. Rzeczypospolitej towarzyszyło pospolite ruszenie, które wynikało wprost z jej moralno-politycznej treści i było wezwaniem do wspólnego, obywatelskiego czynu w obliczu zewnętrznego zagrożenia Ojczyzny. Tu obiektywne dobro wspólne wkroczyło w obszar uświadomienia i konkretnego działania, czyli wspólnego interesu, który jest świadomą formą realizacji dobra wspólnego, a także wyobrażeniem na jego temat (które może być fałszywe). W czasach I Rzeczypospolitej niewłaściwym rozumieniem dobra wspólnego było egoistyczne, wynikające z zazdrości o przywileje polityczne przekonanie, że dla narodu szlacheckiego hańbiącym zajęciem jest handel czy rzemiosło, co wykluczyło z orbity państwowej mieszczaństwo i spowodowało przejęcie lukratywnej części gospodarki przez Niemców i Żydów czy też ówczesną korporację – Hanzę. To przykład na to, że interes wspólny ma charakter subiektywny, dobro wspólne zaś obiektywny.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Dojrzałość i mądrość narodu jest widoczna, gdy dobro wspólne pokrywa się ze wspólnym interesem. W skali mikro świetnie obrazuje to eksperyment psychospołeczny z balonami: Pewnego razu grupa 50 osób uczestniczyła w seminarium. Nagle prowadzący przerwał i poprosił, by wszyscy wzięli udział w pewnym zadaniu. Dał każdej osobie balon. Poprosił, by każdy napisał na swoim balonie swoje imię przy pomocy markera. Następnie zebrano wszystkie balony i umieszczono w pokoju. Wszystkich uczestników poproszono, by weszli do pokoju i odnaleźli balon ze swoim imieniem w ciągu 5 minut. Ludzie chaotycznie szukali swojego imienia, zderzając się ze sobą, przepychając w ogólnym zamęcie. Po 5 minutach nikt nie znalazł swojego balonu. Prowadzący poprosił, by każdy wybrał losowo balon, a następnie odnalazł osobę, której imię znajduje się na balonie i oddał jej balon. Po 5 minutach każdy trzymał swój balon. Prowadzący powiedział: Dokładnie to dzieje się w naszym życiu. Każdy chaotycznie szuka szczęścia, lecz nie wie, gdzie ono jest. Nasze szczęście to szczęście innych ludzi. Jeśli dasz drugiej osobie szczęście, znajdziesz swoje szczęście. I to właśnie jest cel życia1. Balony są tu symbolem dobra wspólnego, które może zostać „skonsumowane” dzięki współdziałaniu i solidarności grupy oraz funkcjonowaniu wzoru DW = IW (interes wspólny stał się dobrem wspólnym dzięki uświadomieniu i wynikającemu z niego działaniu – sprowadzenie osobistych partykularyzmów do wspólnego mianownika i wspólnego celu). Wyobrażenie o dobru wspólnym pokryło się z obiektywnym dobrem wspólnym, co zaowocowało pospolitym ruszeniem. Podsumowując: powyższy eksperyment dowodzi, że dobro wspólne jest dobrowolną umową społeczną, która opiera się na współpracy w imię dobrze pojętego wspólnego interesu. Idea dobra wspólnego jest tak zakorzeniona w naszej tradycji, że została usankcjonowana w Konstytucji RP, która stanowi w art. 1: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Ponadto w art. 5 Konstytucja określa podstawowe zadania państwa, do których zalicza się m.in. „zapewnienie bezpieczeństwa obywateli oraz strzeżenie dziedzictwa narodowego”. 1 Poproszono ich by weszli do pokoju wypełnionego balonami, nie myśleli że dostaną tak cenną lekcję, [online:] https://dobrewiadomosci.net.pl/554-poproszono-ich-by-weszli-do-pokoju-wypelnionego-balonami-nie-mysleli-ze-dostana-tak-cenna-lekcje/ [dostęp: 21.07.2021].

Dobro wspólne – moralny kręgosłup polityki

Czym jest, a czym nie jest dobro wspólne? Najkrócej mówiąc, jest środowiskiem zapewniającym podstawy egzystencji biologicznej i zdrowie psychofizyczne osoby jako członka wspólnoty. Nie może być więc zawłaszczone przez interesy prywatne. To, co służy wszystkim (obywatelom i przedsiębiorcom), powinno być w jakimś sensie wspólne, ponieważ stanowi infrastrukturę zapewniającą elementarną uczciwość, polegającą na zapewnieniu sprawiedliwości (praktycznej równości wszystkich wobec prawa oraz równowagi między prawami a obowiązkami) oraz bezpieczeństwa, aby realizować rzeczywistą wolność indywidualną w znaczeniu prywatnym oraz zawodowym. To, co jest powszechne i pełni funkcje ogólnospołecznie użytecznej infrastruktury, powinno służyć i przynosić korzyści każdemu z osobna i wszystkim razem.

Organiczne źródła dobra wspólnego Naród to rodzina rodzin, a rodzina to organizm, więc naród również możemy postrzegać jako organizm, tyle że znacznie bardziej złożony. Rodzina to najmniejsza wspólnota oparta na dobru wspólnym. Praktycznym jego przejawem jest np. nie tylko korzystanie ze wspólnej przestrzeni, lecz także zobowiązania i prawa międzypokoleniowe. W przypadku narodu mamy do czynienia ze zjawiskiem z metapoziomu, w sensie moralno-politycznym i strukturalnym. Oczywiście i tu, i tu obowiązuje zasada równowagi między prawami a obowiązkami oraz istnieje wspólna infrastruktura. Jednak pojawiają się również nowe zjawiska. Przykładem może być rozumienie budżetu: rodzina wydaje tyle, ile ma dochodów. Jeśli ich nie starcza, może się jedynie zadłużyć na zewnątrz. Natomiast państwo jako formalnoprawna emanacja narodu ma powinność i zarazem możliwość takiego regulowania ilości pieniądza (krwi) w obiegu, aby nie było go ani za dużo, ani za mało, zgodnie z tzw. parytetem gospodarczym (aby nie spowodować udaru niedokrwiennego – deflacji, lub krwotocznego – inflacji). Rodzina ze swej perspektywy podstawowej komórki społecznej nie ma takich możliwości. Nie może wiedzieć (ocenić), ile krwi potrzebuje system, organizm jako całość. O tym ma decydować autonomicznie organizm – władza (etymologicznie wspomagająca utrzymywanie społeczeństwa „w ładzie”), realizując zasadę harmonizowania potrzeb oraz interesów wszystkich struktur społecznych, poczynając od rodziny, która jest podstawowym łącznikiem zapewniającym ład i harmonię między dobrem osobistym a dobrem wspólnym.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Istnienie dobra wspólnego wynika zatem z założenia, że naród jest organizmem, a nie mechanizmem, a jego funkcjonowanie i rozwój wynikają z harmonijnego łączenia interesów jednostkowych i zbiorowych. Każdy organizm posiada wspólną infrastrukturę pozwalającą mu na istnienie (jak człowiekowi krwioobieg czy kości). W związku z tym istnieją struktury i funkcje, które pełnią rolę służebną wobec całości, dając możliwość zdrowego życia każdej tkance i komórce. Zapewniają także – w przypadku narodu – uczciwe i sprawiedliwe warunki egzystencji każdej osobie, rodzinie czy firmie. Komórki, które nie uczestniczą w harmonijnej współpracy, to egoistyczne komórki rakowe, które powodują chorobę. Jeśli funkcje społeczne i korzyści przynależące ogółowi są zawłaszczane przez wąskie grupy interesu, prywatyzowane, następuje zakłócenie zdrowego rozwoju społeczności i pogwałcenie zasad wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa – fundamentów dobrobytu i rozwoju wspólnoty. Oznacza to również zakłócenie zasady symetrii praw i obowiązków.

Czym w praktyce jest dobro wspólne? Jest tym, co daje wszystkim członkom wspólnoty uczciwe warunki rozwoju oraz osiągania dobrobytu i pomyślności. Dochody (korzyści) z dobra wspólnego (przede wszystkim z senioratu i zasobów naturalnych – nie z podatków i długu) powinny być dystrybuowane sprawiedliwie wśród wszystkich członków wspólnoty w postaci dywidendy narodowej. Można sobie wyobrazić państwo jako spółkę akcyjną, która cyklicznie wypłaca udziałowcom zyski z działalności – dywidendę. Dywidenda jest również formą sprawiedliwego korzystania z dorobku cywilizacyjnego i technologicznego przeszłych pokoleń. Wiąże się również ze zjawiskiem tzw. technologicznego bezrobocia, które stopniowo uszczupla rynek pracy. Dochody z rozwoju technologii, automatyzacji, cyfryzacji i robotyzacji procesów produkcji oraz patentów nie mogą być przechwytywane przez korporacje, zubożając społeczeństwo. Powinny natomiast dostarczać społeczeństwu siły nabywczej, aby wspomóc konsumpcję i umożliwić rozwój sfery usług. Metodą realizacji tego celu może być emisja pieniądza skierowana do obywateli. Najogólniej mówiąc, dobro wspólne to obszar obiektywnych potrzeb i interesów zbiorowych, które można zaspokoić na podstawie wspólnego majątku oraz wartości.

Dobro wspólne – moralny kręgosłup polityki

Dobro wspólne a dobro osobiste – konflikt czy harmonia? Dobro osobiste to obszar obiektywnych potrzeb i interesów jednostkowych, które można zaspokoić przede wszystkim na podstawie dóbr materialnych i wartości bez naruszania wolności innych. Dobro osobiste odnosi się przede wszystkim do kategorii (wartości) wolności – dobro wspólne natomiast do bezpieczeństwa i sprawiedliwości, które mają przede wszystkim wymiar społeczno-wspólnotowy. Natomiast interes osobisty to świadomość, subiektywne wyobrażenie (i wynikające z niego sposoby realizacji dobra osobistego). Tu również stan optymalny występuje, gdy dobro osobiste pokrywa się z interesem osobistym, co nie zawsze ma miejsce. Przykładem może być sytuacja, kiedy dziecko sądzi, że jego dobro osobiste (w istocie subiektywnie pojęty interes osobisty) to np. granie na komputerze przez kilka godzin dziennie, co izoluje go społecznie i oducza empatii (trudno byłoby to uznać za realizację dobra osobistego dziecka). Rolą rodzica, a w przypadku narodu – prawdziwych elit, jest perswazja, a jej celem nauka mądrości polegającej na tym, żeby subiektywne stało się obiektywnym. Dobro osobiste można widzieć jeszcze nieco szerzej jako dobro grupowe stojące w opozycji do dobra wspólnego: prywatne, mafijne lub paramafijne interesy grupowe. Pasożyty pochodzenia wewnętrznego (np. egoistyczne interesy jakiejś koterii czy oligarchii) lub zewnętrznego (np. korporacje) prywatyzują zyski, uspołeczniając równocześnie koszty, najczęściej dzięki publicznej infrastrukturze lub wręcz przez jej zawłaszczenie. Stanowi to jaskrawy przejaw złamania zasady równowagi praw i obowiązków, niweczący możliwości rozwoju oraz budowy pomyślności i dobrobytu wspólnoty. Jest też pogwałceniem fundamentalnych wartości wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa. Dojrzałość i samoświadomość narodu powinna być mierzona stopniem spójności między dobrem wspólnym a dobrem osobistym. Szczęśliwe i spełnione społeczeństwo to takie, które łączy pomyślność indywidualną (również w znaczeniu rodziny) z pomyślnością w znaczeniu zbiorowym, wspólnotowym. Rozumieli to doskonale nasi przodkowie w czasach świetności I Rzeczypospolitej, która stanowiła nowatorskie i skuteczne wdrożenie idei harmonizowania wolności osobistych z dobrem wspólnym – wyprzedzające epokę i rzecz jasna ograniczone historycznymi realiami, jak zawężenie obywatelskości do 10% społeczeństwa, czyli stanu szlacheckiego (jeszcze w XIX wieku w Anglii prawa wyborcze przysługiwały około 3% społeczeństwa). Po epoce nacjonalizmów (XIX–XX wiek)

Poradnik: Wykorzystaj prawo

demokracja bezpośrednia i model ustrojowy Rzeczypospolitej Obojga Narodów staje się znów atrakcyjny w skali międzynarodowej. Jego podstawą był fakt, że w umysłach szlachty nie funkcjonowało pojęcie dobra osobistego. Istniało jedynie pojęcie wolności osobistej, gwarantowanej przez podstawowe prawa obywatelskie. Dzięki pojęciu wolności, które nie było antagonistyczne w stosunku do dobra wspólnego, nie występowała sprzeczność między dobrem wspólnym a dobrem osobistym. Dobro było z zasady wspólne – wolność zaś osobista, rozumiana jako zbiór swobód i praw służących Rzeczypospolitej oraz ją tworzących. Podstawowym budulcem tkanki społecznej był zaś wielopokoleniowy dwór, będący małą wspólnotą w przeciwieństwie do wielkiej – Rzeczypospolitej. O oryginalności staropolskiej myśli politycznej stanowiło pojęcie Rzeczypospolitej jako kwintesencji dobra wspólnego – powiązanej prawem wspólnoty wolnych ludzi, ustanowionej „ku życiu dobremu i szczęśliwemu” (Andrzej Frycz Modrzewski), w którym nie występował konflikt między osobą a zbiorowością, ponieważ Rzeczpospolita stanowiła własność wszystkich obywateli, których obowiązkiem była troska o nią i odpowiedzialność za nią. Obowiązki wpierw, później wynikające z nich prawa. Przykładem niech będzie mechanizm awansu społecznego do narodu szlacheckiego (który stanowił aż 10% społeczeństwa) – instytucja tzw. piechoty wybranieckiej. Polegała ona na nadawaniu chłopom na własność 18 ha (1 łan) ziemi i zwolnienia z danin i powinności w zamian za służbę wojskową, która mogła zakończyć się nawet nadaniem szlachectwa. Takie było staropolskie rozumienie sprawiedliwości, czyli harmonii między prawami a obowiązkami i odpowiedzialnością za Ojczyznę. Służba Rzeczypospolitej i męstwo wykazane w jej obronie powinno być wynagrodzone nobilitacją. Rzeczpospolita w XVI wieku posiadała najlepiej rozwinięty, oparty na uniwersalnych wartościach i sprawny system demokracji bezpośredniej, udowadniający, że może być on z powodzeniem stosowany w dużych państwach, a nie jedynie w małych kantonach szwajcarskich czy niewielkich miastach – republikach. Dlatego polski model ustrojowy oparty na umowie społecznej, według której rządził nie król, ale prawo (non rex sed lex regnat), był bardzo atrakcyjny dla innych nacji, co sprawiało, że rozrost terytorialny Rzeczypospolitej przebiegał nie na drodze siłowej ekspansji i podboju, lecz pokojowo na zasadzie dobrowolności. Z tym duchem związane było też prawo do obywatelskiego nieposłuszeństwa (zwolnienie z przysięgi wierności królowi), gdy władza królewska łamała zasady (konfederacja, rokosz). Albowiem niebezpieczeństwo wewnętrzne było traktowane równie poważnie jak zewnętrzne, na które z kolei odpowiedzią miało być pospolite ruszenie. Najwyższy czas zacząć odwoływać

Dobro wspólne – moralny kręgosłup polityki

się do tych tradycji, by jutro nasze dzieci nie doświadczyły wzięcia w korporacyjny jasyr, bez szans na poprawę losu i odzyskanie wolności, którą tak cenili nasi przodkowie. Dobro wspólne jest często stawiane w opozycji do dobra osobistego. To błędne podejście – wynalazek ery liberalizmu. Dobro wspólne jest raczej wspólną glebą, na której mogą rozwijać się i dążyć do pomyślności i dobrobytu osoby oraz rodziny. A o ziemię trzeba dbać: nawozić ją, pielić, podlewać. Dobro wspólne i dobro osobiste są więc komplementarne i współzależne. To pierwsze jest odziedziczoną po przodkach ojcowizną, która wymaga pracy i troski, aby przenieść ją w czasie dla przyszłych pokoleń. Jest w związku z tym również moralnym zobowiązaniem wobec przodków, zwłaszcza tych, którzy ponieśli ofiarę krwi i życia. Ale jest również zobowiązaniem wobec przyszłych pokoleń. Dobro wspólne to kwintesencja narodu – wspólnoty w czasie i przestrzeni.

Wykorzystaj prawo lokalne

Dostęp do informacji publicznej o środowisku

b n d Mark Deckers, flickr.com/photos/27454036@N03/6050628508/

Fundacja Frank Bold

Poradnik: Wykorzystaj prawo

I. Informacja publiczna Czym jest informacja publiczna? Zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej1 informacja publiczna jest to każda informacja o sprawach publicznych. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje: uzyskanie informacji publicznej, wgląd do dokumentów urzędowych, wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz uzyskanie aktualnej wiedzy w sprawach publicznych. W szczególności informacja publiczna może dotyczyć: polityki wewnętrznej i zagranicznej, podmiotów, do których można wnioskować o udostępnienie informacji i zasad ich funkcjonowania, danych publicznych oraz majątku publicznego.

Komu przysługuje dostęp do informacji publicznej? Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu.

Kto jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej? Do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są:

• organy władzy publicznej, np. wójt; • organy samorządów gospodarczych, np. Rada Krajowej Izby Gospodarczej i zawodowych, np. okręgowa izba lekarska; • podmioty reprezentujące Skarb Państwa, np. wojewoda; • podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, np. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, albo osoby prawne

1 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176); dalej jako: u.d.i.p.

Dostęp do informacji publicznej o środowisku

samorządu terytorialnego, np. zarząd przedsiębiorstwa komunalnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, np. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, np. dyrektor szkoły publicznej; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, np. prezes sądu; podmioty reprezentujące osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, np. zarząd przedsiębiorstwa energetycznego; reprezentatywne organizacje związkowe2 i pracodawców3; partie polityczne.

• • • • •

W jaki sposób udostępnia się informację publiczną? Dostęp do informacji publicznej jest realizowany za pomocą:

• ogłoszeń w Biuletynie Informacji Publicznej; • udostępniania informacji na wniosek; • wstępu na posiedzenia organów administracji publicznej; • udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; umieszczania informacji publicznych w Centralnym Repozytorium • Informacji Publicznych4;

2 Za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które zrzeszają więcej niż 300 tys. członków będących pracownikami i jednocześnie działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. 3 Za reprezentatywne uznaje się organizacje pracodawców, które zrzeszają pracodawców zatrudniających więcej niż 300 tys. pracowników i jednocześnie mające zasięg ogólnokrajowy oraz działające w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. 4 Zobacz np. https://dane.gov.pl/pl/.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

• wyłożenia albo wywieszenia informacji w miejscach ogólnie dostępnych lub zainstalowania w tych miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z jej treścią.

Istnieje możliwość kopiowania informacji publicznej, jej wydruku lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej Może dotyczyć jedynie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub Centralnym Repozytorium.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien zawierać:

• oznaczenie wnioskodawcy (imię, nazwisko/nazwę); • adres zamieszkania/adres siedziby; • oznaczenie organu; • wskazanie rodzaju i zakresu informacji, której udzielenia domaga się wnioskodawca; • wskazanie sposobu i formy udostępnienia informacji; • podpis wnioskodawcy. Gdy informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie, pisemny wniosek nie jest wymagany.

Dostęp do informacji publicznej powinien być zagwarantowany bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Gdy termin ten nie może być zachowany, podmiot wyznacza nowy termin, nie dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, informując o powodach opóźnienia wnioskodawcę.

Dostęp do informacji publicznej o środowisku

Opłaty Co do zasady, informacje publiczne są udostępniane nieodpłatnie. Jedynie w przypadku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji, podmiot może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Organ ma 14 dni na powiadomienie o wysokości opłaty. Udostępnienie następuje w ciągu 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty.

Ograniczenia Dostęp do informacji publicznej może być ograniczony ze względu na: ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy5 (z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, gdy informacja ma związek z pełnieniem tej funkcji lub gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa). Ograniczenia dotyczą też dostępu do informacji przetworzonej. Informacja przetworzona to taka informacja, której udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Uzyskanie tego typu informacji jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej Organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Na decyzję odmowną służy odwołanie do organu wyższego stopnia, a w przypadku, gdy decyzja została wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze lub ministra – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołanie organ rozpoznaje w terminie 14 dni. Od decyzji

5 Tajemnica przedsiębiorstwa to nieujawnione do publicznej wiadomości informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

wydanej przez organ drugiej instancji przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, z zastrzeżeniem, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a samą skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Należy odróżnić sytuację, kiedy organ nie wydaje decyzji odmownej, tylko stwierdza, że objęta wnioskiem o udostępnienie informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wówczas, jeżeli istnieją argumenty przemawiające za stanowiskiem, że wniosek dotyczy jednak informacji publicznej, należy przyjąć, że organ zobowiązany do udzielenia informacji pozostaje w bezczynności.

Po upływie 14-dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej możliwe jest złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu, bez uprzedniego wezwania go do usunięcia naruszenia prawa6.

Wstęp i nagrywanie posiedzeń organów administracji publicznej Zgodnie z u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Warunki te spełniają: Sejm, Senat, rady gmin, powiatów i sejmiki województw. Organy te mają obowiązek zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie powyższego prawa. W miarę potrzeby z posiedzeń organów zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną. Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom. Organy te sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Wstęp na posiedzenia powyższych organów obejmuje także prawo

6 Por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08.

Dostęp do informacji publicznej o środowisku

do nagrywania dźwięku i obrazu w trakcie tych posiedzeń – co wynika wprost z art. 61 ust. 2 Konstytucji. Stosowanie praktyk ograniczających dostęp do posiedzeń organów bez podstawy prawnej, w tym zwłaszcza ograniczanie jawności posiedzeń za pomocą przepisów statutów jednostek samorządu terytorialnego czy regulaminów ich organów uchwałodawczych, jest niedopuszczalne.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

II. Informacja o środowisku i jego ochronie Co to jest informacja o środowisku i jego ochronie? Zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko7 jako informację o środowisku należy rozumieć informację dotyczącą:

1. Stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, po-

wierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami. 2. Emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa powyżej. 3. Środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów. 4. Raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska. 5. Analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3.

7 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 z późn. zm.).

Dostęp do informacji publicznej o środowisku

6. Stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi oraz stanu

obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub b) elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, i środki, o których mowa w pkt 3.

Komu przysługuje dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie? Prawo dostępu do informacji o środowisku przysługuje każdemu.

Kto jest zobowiązany do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie? Władze publiczne, które mają te informacje w posiadaniu lub jeżeli informacja jest dla danej władzy publicznej przeznaczona. Jako informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych rozumie się informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych, wytworzoną przez te władze lub otrzymaną przez nie od osoby trzeciej. Jako informację przeznaczoną dla władz rozumie się informację, którą w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie, w tym też informację, której władze mają prawo żądać od osób trzecich.

W jakiej formie udostępnia się informację o środowisku i jego ochronie? W formie ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Wniosek o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie Co do zasady, informację o środowisku udostępnia się na pisemny wniosek. Bez pisemnego wniosku udostępnia się:

• informacje niewymagające wyszukiwania; • w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej lub awarii technicznej albo innego bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub środowiska, spowodowanego działalnością człowieka lub przyczynami naturalnymi – informacje znajdujące się w posiadaniu organów administracji lub dla nich przeznaczone, umożliwiające osobom, które mogą ucierpieć w wyniku tego zagrożenia, podjęcie działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia.

Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ administracji, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Ten termin może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy.

W dniu złożenia wniosku udostępnia się – w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, o których mowa w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej8 lub innego bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub środowiska, spowodowanego działalnością człowieka lub przyczynami naturalnymi – informacje znajdujące się w posiadaniu władz publicznych lub informacje przeznaczone dla władz publicznych, umożliwiające osobom, które mogą ucierpieć w wyniku tego zagrożenia, podjęcie działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia.

8 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1897).

Dostęp do informacji publicznej o środowisku

Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie Jeżeli informacja o środowisku i jego ochronie nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, organ administracji powiadamia pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego powiadomienia, podmiot żądający informacji nie złoży wniosku w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, władza publiczna wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku. Organ odmawia także udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli informacja obejmuje:

• ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych; • przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego; • prawo własności intelektualnej, o którym mowa w ustawie z dnia

4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych9 lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej10 ; ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa; ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnienie; stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą

• • • •

9 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1062). 10 Ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 324).

Poradnik: Wykorzystaj prawo

przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępnienia, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej; obronność i bezpieczeństwo państwa; bezpieczeństwo publiczne; ochronę tajemnicy statystycznej przewidzianą przepisami o statystyce publicznej.

• • •

Organ administracji może odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli:

• wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania; • wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się; • wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania; • wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny. Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji, na którą przysługuje odwołanie. Po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia istnieje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi11, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.

11 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).

Dostęp do informacji publicznej o środowisku

Inicjatywa uchwałodawcza – narzędzie do skutecznego stanowienia prawa przez mieszkańców gminy

b Michael Horan, flickr.com/photos/gnashe/8033561100/

Jarosław Ogrodowski

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Inicjatywa uchwałodawcza jest narzędziem prawnym, które pozwala mieszkańcom wpływać bezpośrednio na politykę gminy, w której mieszkają. Jako taka należy do katalogu narzędzi partycypacyjnych o zdecydowanie największej sile oddziaływania. Udana inicjatywa uchwałodawcza prowadzi do zmiany porządku prawnego w gminie zgodnie z życzeniem jej inicjatorów i, w przeciwieństwie do referendum gminnego, co do zasady ma charakter pozytywny, tj. nie prowadzący do odwołania organów gminy. Inicjatywa uchwałodawcza – zarys historyczny po 1989 roku Instytucja inicjatywy uchwałodawczej pojawiła się w polskim porządku prawnym na zasadzie analogii do inicjatywy ustawodawczej, przysługującej zgodnie z art. 118 Konstytucji RP grupie 100 tys. obywateli. Początkowo nie była ona uregulowana na poziomie ustawowym, pojawiając się w dokumentach wewnętrznych określających sposób działania gminy – przede wszystkim w statutach gmin. Dokumenty te regulowały prawo mieszkańców do wychodzenia z inicjatywą uchwałodawczą, przede wszystkim skupiając się na:

• liczbie podpisów poparcia potrzebnych do prawidłowego złożenia inicjatywy; • okresie potrzebnym na zebranie podpisów poparcia; • kwestiach formalnoprawnych dotyczących zarówno samego wniosku, jak i projektu uchwały.

Kwestie dotyczące zakresu inicjatywy pojawiały się rzadko – władze gminne przygotowujące statuty gmin wychodziły zazwyczaj z założenia, że zgodnie ze wspomnianą wyżej zasadą analogii z art. 118 Konstytucji nie należy ograniczać zakresu inicjatywy, przyjmując, że może ona dotyczyć wszystkich kwestii znajdujących się we właściwości rady gminy. Brak ogólnokrajowych przepisów prowadził do różnego rodzaju komplikacji. Przede wszystkim część gmin nie uznawała za konieczne udzielania

Inicjatywa uchwałodawcza

prawa do inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom bądź ustalała tak wysokie progi, że zebranie wystarczającej liczby podpisów stawało się wyzwaniem ponad siły lokalnych społeczności, szczególnie jeśli reprezentowały one niewielką grupę mieszkańców (np. mieszkańcy jednego sołectwa albo osiedla) albo wąską grupę interesu (np. mieszkańcy walczący przeciwko sprzedaży publicznego skweru, ekolodzy próbujący ograniczyć wycinkę miejskiej zieleni itd.). Dwie sąsiadujące ze sobą gminy mogły mieć diametralnie różne zapisy dotyczące inicjatywy uchwałodawczej, a trzecia nie przewidywać jej wcale. Rodziło to zrozumiały chaos i zamieszanie, działając demotywująco na mieszkańców. Sytuacja prawna inicjatywy uchwałodawczej zmieniła się diametralnie w styczniu 2018 r., kiedy nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym1 wprowadzono do niej art. 41a, umocowujący inicjatywę w polskim porządku prawnym na poziomie ustawowym. Po niemal 30 latach istnienia samorządu gminnego w Polsce oficjalnie, aktem rangi ustawowej, przyznano mieszkańcom gmin możliwość bezpośredniego pozytywnego wpływania na porządek prawny w drodze uchwały. Od tej chwili dla wszystkich gmin przyjęto katalog rozwiązań i standardów, które zdecydowanie poprawiły pozycję mieszkańców oraz stały się punktem wyjścia do szczegółowego regulowania tej instytucji prawnej.

Inicjatywa uchwałodawcza w nowym stanie prawnym po 31 stycznia 2018 r. Artykuł 41a u.s.g. stanowi, że „grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą”. Jest to stwierdzenie o charakterze generalnym: podobnie jak w art. 118 Konstytucji, gdzie ustawodawca mówi o grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Nie zakreślono tutaj żadnych dodatkowych obostrzeń – każdy mieszkaniec gminy, który może głosować w wyborach samorządowych na jej terenie, ma prawo wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą. Nie ma już możliwości ograniczenia tego prawa w statucie (przed 2018 r. zdarzały się np. obostrzenia dotyczące miejsca zamieszkania w danej jednostce pomocniczej gminy lub stałego zamieszkiwania na jej terenie), co wpływa 1 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372); dalej jako: u.s.g.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

pozytywnie zarówno na czytelność przepisów, jak i równość mieszkańców wobec obowiązującego prawa. Ustawodawca określił również progi dotyczące liczby mieszkańców, którzy mogą wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą w gminie. I tak: w gminie do

5 tysięcy

mieszkańców jest to minimum 100 osób

w gminie do

w gminie powyżej

mieszkańców jest to co najmniej 200 osób

mieszkańców jest to co najmniej 300 osób

20 tysięcy

Progi te są zdecydowanie niższe niż dotychczas spotykane w gminnych statutach. Często zdarzało się, że wskazywały one konieczność zebrania do kilku tysięcy podpisów, co szczególnie w mniejszych gminach było obarczone bardzo dużym wysiłkiem organizacyjnym i niejednokrotnie kończyło się porażką. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że progi poparcia inicjatywy uchwałodawczej nie mogą stanowić istotnej przeszkody w działaniu mieszkańców – o słuszności wniesionego w inicjatywie projektu uchwały powinna decydować rada gminy, a nie nieraz absurdalnie wysoki próg koniecznego poparcia wśród mieszkańców. Projekt uchwały zgłoszony w ramach inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji rady gminy, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Jest to szczególnie ważny zapis, który uniemożliwia przewodniczącemu rady gminy stosowanie tzw. zamrażarki, tj. przyjęcia złożonego projektu i pozostawienia go bez rozpatrzenia. Granica 3 miesięcy wynika ponadto z ogólnej zasady wywiedzionej z art. 20 u.s.g., która mówi o tym, że sesja rady gminy musi być zwoływana nie rzadziej niż raz na kwartał. Ustawodawca określił również, że to komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania go podczas prac rady gminy – a więc zarówno w komisjach, jak i podczas sesji rady gminy. Jest to niezwykle ważny zapis – do tej pory częstą sytuacją było, że przewodniczący rady gminy nie zgadzał się na udział wskazanej przez inicjatorów osoby. Obecnie zapis ten potwierdza, że komitet inicjatywy jest w tym zakresie niezależny i władze gminy nie mogą na nim wymóc

Inicjatywa uchwałodawcza

zmiany osoby bądź osób go reprezentujących. Co ważne, osoba taka nie musi być mieszkańcem gminy – wystarczy, że zostanie obdarzona zaufaniem przez komitet inicjatywy. Pozostałe zagadnienia, tj.

• szczegółowe zasady wnoszenia inicjatywy; • zasady tworzenia komitetu inicjatywy; • zasady promocji inicjatywy; • wymogi formalne, jakie muszą spełniać składane projekty uchwał, ustawodawca pozostawił gminie, wskazując, że powinny one zostać określone w drodze uchwały.

Inicjatywa uchwałodawcza we Wrocławiu – przykład modelowy? Inicjatywę uchwałodawczą we Wrocławiu reguluje uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2018 r. Jest to akt prawny, który wprost wypełnia wskazania ustawodawcy i nie wykracza poza nie. Składa się on z sześciu rozdziałów, spośród których tytuły czterech są wywiedzione wprost z u.s.g.:

• Zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych; • Zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych; • Wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać składane projekty; • Szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich; pozostałe dwa zaś to rozdziały regulujące przepisy ogólne i końcowe. Zanim przejdziemy do omówienia zapisów powyższej uchwały, warto poświęcić chwilę losom podobnego dokumentu, przyjętego w maju 2019 r. w Poznaniu. Był to akt prawny idący zdecydowanie dalej niż dyspozycja ustawowa, obejmujący również kwestie w ustawie nieporuszone. Spowodowało to zakwestionowanie zapisów uchwały przez wojewodę wielkopolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały. Obecnie, po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uchwała obowiązuje w części. Warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku:

Poradnik: Wykorzystaj prawo

„Uchwała rady winna (…) mieć na względzie, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną grupę mieszkańców powinno być realne, nieskomplikowane i maksymalnie odformalizowane”2. Stąd też uchwały dotyczące inicjatyw uchwałodawczych powinny być maksymalnie proste, przejrzyste i nieutrudniające dla mieszkańców chcących przedłożyć radzie gminy projekt uchwały swojego autorstwa. Wracając do uchwały wrocławskiej, warto zauważyć, że stara się ona zachować niezbędną równowagę pomiędzy koniecznością sformalizowania procesu inicjatywnego i idącą za tym koniecznością spełnienia formalnych wymogów przez komitet inicjatywy a postulatem nieskomplikowania i odformalizowania – dlatego też na potrzeby niniejszego artykułu będziemy traktować ją jako modelową.

Inicjatywa uchwałodawcza we Wrocławiu – omówienie zapisów szczegółowych Zgodnie z dyspozycją ustawową uchwała wrocławska stanowi, że „z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Radę może wystąpić grupa co najmniej 300 mieszkańców Wrocławia posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do Rady”, precyzując, że muszą być oni wpisani do stałego rejestru wyborców na dzień złożenia wniosku z projektem uchwały. Komitet inicjatywy, zwany tutaj Komitetem, powołuje minimum siedem osób, będących mieszkańcami Wrocławia. Wybierają one spośród siebie przedstawiciela i jego zastępcę – będą to osoby reprezentujące Komitet w czasie prac rady, zarówno w komisjach, jak i podczas sesji rady gminy. Mówi o tym wprost § 5 ust. 2 uchwały, wskazując, że „zarówno Przedstawiciel, jak i jego zastępca, jest uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie uchwały, a także do reprezentowania Komitetu podczas pracy Rady, w tym do prezentowania projektu uchwały”. Komitet inicjatywy ma prawo „promować projekt w każdy prawnie dopuszczalny sposób”, w szczególności przez zbieranie podpisów pod 2 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., IV SA/Po 763/19.

Inicjatywa uchwałodawcza

projektem uchwały. Uchwałodawca celowo nie ograniczył tutaj inwencji mieszkańców – mają oni prawo w sposób dowolny, aczkolwiek dopuszczony przez prawo, promować projekt. Promocja ta może przyjąć formę płatnych ogłoszeń w prasie i w przestrzeni miejskiej, plakatów, ulotek, ogłoszeń na klatkach schodowych budynków wielorodzinnych, happeningów, zgromadzeń czy publicznych dyskusji. Jedynym ograniczeniem są przepisy prawa oraz możliwości finansowo-organizacyjne samego Komitetu. Nie jest zabronione wspieranie Komitetu przez inne grupy, w tym organizacje pozarządowe, grupy nieformalne, partie polityczne czy organizacje społeczne. Komitet zbiera podpisy na liście, która zawiera na każdej stronie tytuł projektu oraz tabelę z następującymi danymi:

• liczbą porządkową; • imieniem (imionami) i nazwiskiem; • adresem zamieszkania; • własnoręcznym podpisem. Co istotne, lista nie musi zawierać numeru PESEL – jego zawarcie wykracza poza ustawową delegację i nie powinno być wymagane w uchwałach dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Projekt uchwały musi być sporządzony zgodnie ze wzorem, który jest załącznikiem do uchwały. Powinien on zawierać, co następuje:

• wyraz „projekt” w prawym górnym rogu pierwszej strony projektu; • miejsce na numer uchwały i datę; • tytuł uchwały, określający jej przedmiot; • podstawę prawną; • właściwą treść uchwały, wyrażoną w przepisach; • przepisy przejściowe lub uchylające (w razie potrzeby); • przepis o wejściu uchwały w życie, określający proponowany dzień wejścia w życie.

Ponadto do projektu uchwały należy załączyć uzasadnienie, które powinno zawierać:

Poradnik: Wykorzystaj prawo

• wyjaśnienie celu i przewidywanych skutków podjęcia uchwały; • przedstawienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego w dziedzinie, której dotyczy projektowana uchwała; • wskazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym; • wskazanie źródła finansowania, jeśli uchwała pociąga za sobą skutki finansowe dla gminy.

Tak przygotowany projekt uchwały, wraz z załączoną listą co najmniej 300 mieszkańców Wrocławia popierających go oraz z listą członków Komitetu, zawierającą ich imiona, nazwiska, adres zamieszkania, dane kontaktowe (numer telefonu i adres e-mail, o ile to możliwe) oraz ich własnoręczne podpisy, przedstawiciel Komitetu lub jego zastępca składa na ręce przewodniczącego rady gminy. Pamiętać należy, że członkowie Komitetu mogą również figurować wśród osób popierających inicjatywę. Przewodniczący rady gminy dokonuje rejestracji projektu, a informację o nim umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej. Następnie prezydent Miasta Wrocławia weryfikuje podpisy pod względem zgodności z rejestrem wyborców oraz poddaje projekt analizie prawnej i ewentualnej korekcie pod względem legislacyjnym w przypadku stwierdzenia braku zgodności projektu z wymogami formalnymi. Jeżeli powyższa analiza wykaże, że Komitetowi nie udało się zebrać wystarczającej liczby podpisów, przewodniczący rady gminy wyznacza Komitetowi dodatkowy termin 7 dni na zdobycie brakujących podpisów. Jest to niezwykle istotny mechanizm, ponieważ w ten sposób Komitet zyskuje możliwość „naprawienia” sytuacji. To też wyraźny ukłon w stronę postulatu o nieutrudnianiu mieszkańcom procesu wychodzenia z inicjatywą.

Termin taki może być wyznaczony tylko raz – jeśli także za drugim razem okaże się, że brakuje wystarczającej liczby podpisów, przewodniczący nie nadaje projektowi dalszego biegu, o czym informuje przedstawiciela Komitetu.

Jeśli wniosek przeszedł pomyślnie weryfikację, jest kierowany pod obrady rady gminy – najpierw w komisjach, a następnie na sesji rady gminy. O miejscu i terminach posiedzeń komisji i samej rady Komitet musi zostać

Inicjatywa uchwałodawcza

poinformowany. Przedstawiciel Komitetu lub jego zastępca ma prawo uczestniczyć, z prawem zabierania głosu, w tym prezentowania projektu, we wszystkich tych sesjach Rady Miejskiej Wrocławia i posiedzeniach jej komisji, których przedmiotem jest zgłaszany projekt.

Inicjatywa uchwałodawcza – podsumowanie Inicjatywa uchwałodawcza jest potężnym narzędziem, które zostało przekazane w ręce mieszkańców. To sposób sprawowania przez nich władzy i wyrażania swojej woli, trudny do zignorowania przez organy gminy. Oczywiście nie jest to narzędzie gwarantujące stuprocentowy sukces, ale po zmianach prawnych z 2018 r. liczba zakończonych sukcesem inicjatyw uchwałodawczych wnoszonych przez mieszkańców wzrosła wielokrotnie. Jednocześnie należy pamiętać, że proces przygotowania projektu uchwały, rozpropagowania inicjatywy i zebrania pod nią podpisów jest czasochłonny. Grupa inicjatywna, decydując się na zawiązanie komitetu inicjatywy, musi mieć świadomość konieczności poniesienia wydatków – zarówno finansowych, czasowych, jak i energetycznych. Dlatego też zaleca się, aby projekt inicjatywy uchwałodawczej dotyczył kwestii, które rzeczywiście cieszą się szerokim poparciem społecznym i które mają szansę zostać przegłosowane przez radę gminy. Niezwykle istotne jest zbudowanie szerokiego poparcia wokół projektu – zarówno wśród samych mieszkańców, jak i liderów opinii w gminie, miejscowych mediów (jeśli są), a także wśród samych radnych, którzy ostatecznie podniosą rękę za inicjatywą lub przeciw niej. Radni, podejmując decyzję o losie inicjatywy, muszą mieć świadomość, że głosują za projektem, który ma rzeczywiste poparcie i ich ewentualny sprzeciw może wiązać się z konsekwencjami politycznymi w trakcie najbliższych wyborów samorządowych. Mieszkańcy, decydując się na wyjście z inicjatywą uchwałodawczą, muszą być pewni swoich racji, ale także – a może przede wszystkim – swojej siły. Muszą być gotowi obronić projekt podczas prac komisji rady gminy i na sesji samej rady, a także wcześniej, podczas analizy legislacyjnej. Wskazane jest, aby korzystali z pomocy prawnej – zbyt łatwo można bowiem odrzucić cenny projekt na drodze formalnej. Dobrze jest także zwrócić się o pomoc do organizacji pozarządowych lub grup nieformalnych, doświadczonych w zakresie prowadzenia kampanii społecznych – kilka godzin poświęconych na kontakt z nimi może później stanowić o być albo nie być samej inicjatywy.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Inicjatywa uchwałodawcza jest narzędziem, które powinno być wykorzystywane znacznie częściej, niż ma to obecnie miejsce. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminy, to my wszyscy, mieszkańcy, stanowimy wspólnotę samorządową i to do nas należy władza w gminie – organy gminy jedynie wykonują ją w naszym imieniu. Inicjatywa uchwałodawcza daje nam możliwość brania sprawy we własne ręce – korzystajmy z niej jak najczęściej.

Uchwała krajobrazowa – jak walczyć z reklamozą? Bartosz Poniatowski

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Cały tytuł jest tak naprawdę trochę na wyrost. Ani uchwała nie jest do końca krajobrazowa, ani ten tekst nie jest poradnikiem sensu stricto. Niniejszy artykuł (esej), z zamierzenia pisany w dość swobodnym stylu, ma za zadanie wskazać, jak zainteresowani mieszkańcy, szczególnie zrzeszeni w organizacjach, mogą wpłynąć na powstanie uchwały krajobrazowej w swojej gminie oraz jakie elementy mogą mieć znaczący wpływ na wsparcie samorządu w jej realizacji. Ale po kolei. Warto na początku zdać sobie sprawę z tego, czym tak naprawdę jest uchwała krajobrazowa. Słowo „prawda” jest tutaj kluczowe. Istnieje bowiem tyle „prawd”, ile ludzi postanowi w danym temacie swoją „prawdę” sformułować. W przypadku uchwały i, ogólnie rzecz biorąc, samorządu lokalnego oraz jakichkolwiek jego działań mamy do czynienia z wieloma interesariuszami. Często stoją oni w pewnej opozycji, broniąc swoich racji lub wyrażając opinie na podstawie własnych „prawd” czy – jakby powiedział antropolog – „przedsądów”. W przypadku uchwały krajobrazowej można mówić raczej o zderzeniu „poglądów” z „interesami”. Z nich wywodzą się indywidualne prawdy. Poglądy mają charakter abstrakcyjny – odnoszą się do oceny pewnych sytuacji na podstawie posiadanej wiedzy (niekoniecznie zgodnej z faktami). Interesy mogą natomiast mieć charakter zarówno abstrakcyjny – jak w przypadku wiary w pozytywny efekt pewnych czynności, w przypadku, w którym nie ma związku przyczynowo-skutkowego danej relacji – jak i wymierny (realny, rzeczywisty), liczony w walucie PLN. O poglądach za chwilę. Interesy abstrakcyjne to np. wiara w to, że na kierunkowej tablicy reklamowej należy umieścić nie tylko nazwę sklepu i kierunek, w którym należy podążać, aby odnaleźć daną działalność, lecz także całą ofertę, numer telefonu, branże pokrewne (partnerów), informacje o darmowym parkingu i najlepiej bieżące promocje. A należy to zrobić, żeby przekazać jak najwięcej informacji o firmie. Abstrakcja polega na tym, że skoro to ma być tablica kierunkowa, to nie może być to strona internetowa. Ta pierwsza ma wskazać kierunek, czyli być CZYTELNA i JEDNOZNACZNA, a ta druga jest czytelna tylko w Internecie, a nie przy ulicy o dopuszczalnej prędkości 70 km/h. Następuje hiperbola informacyjna – niepotrzebne

Uchwała krajobrazowa – jak walczyć z reklamozą?

zwielokrotnienie zakresu przekazu, co paradoksalnie zmniejsza funkcję przekazywania konkretów. Tu nam się formułuje:

Punkt 1 poradnika Z interesami abstrakcyjnymi nie ma sensu wdawać się w dyskusję. Można się zamęczyć współmonologiem z adwersarzem i nic nie wskórać. Wystarczy podawać przykłady. Najlepiej fotograficzne. Jeśli ktoś powie, że: „im więcej reklam, tym lepiej”, to my na to możemy pokazać zdjęcie:

Jeżeli chodzi o interesy rzeczywiste, to sytuacja jest dużo gorsza. Do konfliktu dochodzi na etapie rozmowy o likwidacji konkretnych nośników reklamowych. Wtedy interes rzeczywisty (np. pieniądze z najmu billboardu) okazują się wybitnie partykularne i każda argumentacja pójdzie na marne. Pokazywanie zdjęć też nic nie da, bo tu żadne argumenty nie będą w stanie przekonać kogoś, kto ma zaraz stracić łatwy zarobek, bliski 1/3 średniej krajowej, który ma obecnie z powodu lokalizacji. Stąd:

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Punkt 2 poradnika Interesy partykularne są nie do przewalczenia. Możliwy jest jedynie „handel” podczas wypracowywania kompromisu w zapisach uchwały. Tu NGO może pracować podczas konsultacji społecznych nad odpowiednim wyważeniem tego kompromisu. Trochę się zagalopowałem, bo zaczynam już mówić o konkretnych sytuacjach, a przecież wszystkie teksty o uchwałach krajobrazowych mówią o tym, co jest w ich zakresie i jaka jest procedura… Otóż to: wszystkie. Dlatego ten będzie inny. Będzie zakładał, że szanowne Czytelniczki i dostojni Czytelnicy zapoznali się z art. 37a–d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku (ale po zmianach, których było do 2021 roku jakiś milion, i trzeba zawsze odnajdywać aktualną wersję, zresztą sama możliwość tworzenia uchwał krajobrazowych pojawiła się dopiero w 2015 roku), gdzie procedura ta jest opisana. Lub przeczytali jakikolwiek tekst, który przełożył zapisy ustawy na język polski. Nie będę zatem tym zanudzał. Poza tym obawiam się, że moje przypisy i dygresje, wynikające z zaskakiwania teorii (mającej źródło w ustawie) praktyką (płynącą z życia), rozbiłyby artykuł w całości i przeważyły w proporcji tekst główny. A to dlatego, że niestety w kwestii uchwał krajobrazowych nic nie jest do końca jednoznaczne ani oczywiste. Ważna jest chociażby zależność względem prawa budowlanego, ustawy o ochronie zabytków, prawa drogowego, ustawy uzdrowiskowej (czasami), do tego dochodzą plany miejscowe, czasem parki kulturowe… No i wyroki sądów. Ten artykuł nie jest o tym. Przypomnę: ma on na celu uzbrojenie Was w argumenty i techniki potrzebne do tego, aby rada miejska czy rada gminy podjęły uchwałę, a prezydent, burmistrz czy wójt ją realizował.

Punkt 3 poradnika Od czego zacząć? Od znalezienia kogoś lub czegoś, co przekona władze lokalne o potrzebie wprowadzenia regulacji. Czasem może to być samo NGO, które bezpośrednio przekona decydentów. Częściej jednak będzie to ktoś, kogo przekonały działania/słowa stowarzyszeń, a sam/sama dobrze zna burmistrza… Uważam, że niezbędne jest to, aby temat uchwały krajobrazowej był lub stał się bliski osobie lub osobom w otoczeniu prezydenta/burmistrza/

Uchwała krajobrazowa – jak walczyć z reklamozą?

wójta lub aktywnego radnego, ewentualnie charyzmatycznego naczelnika/ kierownika jakiegoś wydziału/referatu, którzy w ramach hierarchicznej struktury będą mieli pieczę nad opracowaniem i realizacją uchwały. Do tego oczywiście muszą być dostępni w urzędzie ludzie mogący opracować taki dokument. To już jest poza zasięgiem wpływu NGO, jednak konieczna staje się świadomość tego, że znalezienie odpowiedniego wykonawcy będzie dużo trudniejsze niż znalezienie dobrego urbanisty do opracowania studium czy planu na terenie wrażliwym społecznie. Bo przecież nie każdy samorząd będzie miał możliwość opracowania takiej uchwały samemu. Ograniczone zasoby kadrowe (czy w aspekcie czysto ludzkim, czy czasowym tych ludzi) mogą wymusić zlecenie zewnętrzne. Poza tym twórca uchwały musi zarówno znać branżę reklamową, jak i mieć wyczucie biznesowe oraz rozeznanie przestrzenne, ale też (chyba przede wszystkim) umieć wypracować rozwiązanie problemów w obliczu istnienia wielu interesariuszy i ich poglądów oraz interesów… Taki specjalista kosztuje i rada miejska/gminna musi się zgodzić na ewentualny wydatek.

Punkt 4 poradnika My zaczniemy od uświadomienia sobie tego, że potrzeba uchwały krajobrazowej musi się opierać na nieobiektywnych poglądach (wspomnianych wcześniej w tekście), a nie na obiektywnych danych. Dlaczego? Obiektywne dane dotyczące ładu przestrzennego, harmonii krajobrazu i po prostu piękna da się wypracować, ale… czy w naszym kraju? Przy takim poziomie edukacji estetycznej i plastycznej? Przy naszym poszanowaniu porządku? Przy uświęceniu własności i potępieniu kolektywizmu? No właśnie. Dlatego wypracowałem zobiektywizowaną metodologię i metodykę oceny zjawisk reklamowych, dzięki której można badać przestrzeń, aby uzbroić się w mocne merytorycznie argumenty. One działają przekonująco. Jednak zdarzają się sytuacje, że nie są one potrzebne. Czasem jest tak źle, że wystarczy pokazać przykładowe zdjęcie, jak chociażby poniższe, żeby obiektywnie stwierdzić: „To się samo nie posprząta!”. Potrzebna jest uchwała krajobrazowa!

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Takie zdjęcie (czy kilka zdjęć) jest niezwykle cenne, a często ignorowane jako argument. Niektórzy zakładają, że sprawa staje się oczywista. No nie. Bałagan reklamowy leży bowiem w tej sferze podświadomości, do której nie zaglądamy i którą odsuwamy od siebie. Z prostego powodu – przebodźcowanie wynikające z takiego stanu ładu przestrzennego (nieładu) jest po prostu niezdrowe. Włącza się więc mechanizm obronny wyparcia i czasem trzeba sobie przypomnieć, że dane miejsce, które mijamy codziennie w drodze do pracy, wygląda np. tak:

Uchwała krajobrazowa – jak walczyć z reklamozą?

Potrzebny jest więc jakiś czynnik inicjujący rozpoczęcie prac nad uchwałą krajobrazową.

Punkt 5 poradnika Bodźcem do wprowadzenia i realizacji uchwały krajobrazowej może być kampania organizacji pozarządowej.

Kampania ta może być realizowana na wiele sposobów, zależnych od pomysłowości organizatorów, jednak zawsze dobrze wychodzi pomysł zasłonięcia reklam, co wspaniale i dobitnie przykuwa uwagę na problem. Przykładem może być Cieszyn: urzędniczka odpowiedzialna za przygotowanie zamówienia, a obecnie za wdrażanie uchwały, chciała dodatkowo zwiększyć zainteresowanie mediów sprawą i zorganizowała powyższą akcję. Oczywiście należy mieć na uwadze, że te banery są czyjąś własnością i nie zawsze ich zakrycie może być zgodne z prawem, ale wystarczy znaleźć płot na terenie gminnym, na którym banery wiszą nielegalnie (do sprawdzenia w urzędzie), i tak naprawdę nie można się do takiej akcji „przyczepić”. Kampania nie musi być aż tak spektakularna. Ważne jest to, aby pojawili się ludzie, którzy będą głośno mówić o tym, że…

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Punkt 6 poradnika – argumenty podstawowe

1. Krajobraz ma wartość i należy go chronić. 2. Nawet jeśli dany krajobraz nie ma aż takiej wartości, to i tak należy chronić własne oczy.

3. Chcemy, aby nasza gmina była kojarzona z wakacjami za granicą, a nie nad polskim morzem.

4. Jeśli akurat nasza gmina jest gminą nadmorską, to kaplica… 5. No może nie jest aż tak źle, mamy Sopot, na którym można się wzorować. Spytajmy władz, czy chcą być Sopotem, czy Władysławowem?

6. Tu płynnie przeszliśmy do argumentu o prestiżu. Prestiż jest tym, czego

łaknie każda władza. Gmina, która ma porządek przestrzenny i eleganckie szyldy, jest z pewnością bardziej prestiżowa niż ta, która ma migające nad głową kolorowe pelikany przyczepione do dachu z pleksy jakiegoś kramu z pamiątkami. 7. Fakt, nie każdy od razu musi mieć elegancki sklep z szyldem wycinanym laserowo w stalowej płycie. Nie każdy ma działalność prestiżową. Ale czy brak prestiżu musi być podkreślony tandetą, a nie mógłby być definiowany prostotą i umiarem? Jednoznacznym przekazem? 8. Nie każdy też ma działkę, na której da się postawić coś więcej niż piętnaście tablic reklamowych. Ale też faktem jest, że kilka tablic koło siebie będzie kanibalizowało uwagę odbiorców i nie skorzysta tak naprawdę żaden z reklamujących się przedsiębiorców. Jeśli już uda się przekonać decydentów o tym, że warto podjąć uchwałę i zostanie przegłosowana uchwała inicjująca (niezbędna dla rozpoczęcia prac właściwych nad uchwałą), to należy wielokrotnie mówić: sprawdzam!

Punkt 7 poradnika Podjęcie uchwały inicjującej, czyli nakazującej prezydentowi/burmistrzowi/wójtowi przygotowanie projektu uchwały krajobrazowej, nie może uśpić czujności. Dopiero faktyczne rozpoczęcie prac jest sygnałem, że uchwała może zostanie podjęta. Takim sygnałem będą pierwsze konsultacje społeczne (lub chociaż ankieta), jeśli projekt będzie przygotowywał urząd, lub podpisanie umowy z wykonawcą.

Uchwała krajobrazowa – jak walczyć z reklamozą?

Oczywiście nawet to nie wróży sukcesu. Wiele jest uchwał, które nie zostały opracowane, nawet mimo wyłonienia projektanta oraz obszernego wypełnienia ankiet. Dzieje się tak dlatego, gdyż proces jest na tyle rozciągnięty w czasie (około roku, nawet do kilku), że łatwo stracić poczucie, czy akurat w danej chwili coś powinno się dziać.

Tutaj jest pole dla konstruktywnego działania NGO, które mogą się dopytywać o wszelkie szczegóły realizowanej uchwały (harmonogram realizacji?), w najgorszym razie z użyciem „broni palnej”, czyli dostępu do informacji publicznej.

Częsty jest też po prostu urzędniczy zastój, nie należy się od razu doszukiwać złej woli. Prędzej czy później zostanie jednak zaprezentowany projekt uchwały w wersji nieostatecznej.

Punkt 8 poradnika Konsultacje społeczne i wyłożenie do publicznego wglądu są etapami niezwykle istotnymi. Najlepiej jest brać czynny udział, poznając racje innych interesariuszy, broniąc swoich racji oraz dbając o to, aby najważniejsze kwestie nie zostały zapomniane. Chciałbym w tym miejscu zaapelować o unikanie sytuowania siebie w roli ekstremisty antyreklamowego. O ile jednoznaczne piętnowanie złych praktyk na profilach społecznościowych jest świetną robotą i spełnia swoją rolę, o tyle już w konkretnych sytuacjach mających miejsce w miastach i gminach miejsko-wiejskich czy wiejskich musimy zaopatrzyć się w pewną powściągliwość.

Walcząc z negatywnymi zjawiskami reklamowymi, naruszamy jedną z podstawowych dewiz polskiego biznesu, mówiącą „reklama dźwignią handlu”.

Parafrazą tego sloganu jest „reklama dźwignią agencji reklamowych”, ale nie o to chodzi, żeby teraz doszukiwać się winnych. Chcę zwrócić uwagę

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Szanownych Państwa na to, że reklama jest bardzo silnie związana z działalnością. Na poziomie mentalnym – może być jej filarem. Nie uwierzycie, ale ludzie uważają, że wylądują na bruku, jeśli ktoś im zdejmie baner z płotu. Ludzie potrafią grozić pozwami za sugestię, że należałoby coś zmienić w ich brandingu. I „wszyscy” doszukują się spisków i działań celowych na ich osobistą szkodę. Ja nie chciałbym wyszydzać takich postaw – to są ludzkie uczucia przedsiębiorców, którzy podjęli trud dźwigania swojego życia na własnych barkach i należy im się za to szacunek. Ale trzeba też ich przekonywać, że nie żyją w bańce niezależnej od innych. I że tymi innymi mogą być ich klienci, którzy też mogą oczekiwać jakiejś zmiany… W ramach konsultacji i wyłożenia do publicznego wglądu będą się pojawiały właśnie takie głosy. Warto je czytać bez uprzedzeń – to cenna nauka o innych punktach widzenia (a znajdziemy przykłady od bezczelnych po zwykłe ludzkie bolączki). Zastanawiając się nad własnym stanowiskiem względem projektu, zawsze dobrze jest napisać, że projekt spełnia nasze oczekiwania. Na ogół na początku procesu aktywni są mieszkańcy zmęczeni reklamami – naturalnie dążą do zakazu wszystkich reklam, potem budzą się przedsiębiorcy i liczą na zachowanie większości reklam, a na końcu radni są nieporadni i nie wiedzą, co zrobić i gdzie będzie jakiś złoty środek między tym wszystkim.

I pamiętajmy: uchwała o zbyt ostrych postanowieniach może w ogóle nie wejść w życie i utknąć na skargach i braku realizacji z powodu przedłużających się rozpraw. Czyjeś lobby może przeważyć opinię radnych i wstrzymają oni podjęcie uchwały.

Punkt 9 poradnika Realizacja będzie długo trwała i to niezależnie od terminów dostosowania. Przeprowadzenie akcji informacyjnej, zbadanie poziomu niezgodności, wybór przypadków, od których należy zacząć postępowanie, monitoring realizacji i promowanie dobrych zmian – to mogą być zadania realizowane przez NGO.

Uchwała krajobrazowa – jak walczyć z reklamozą?

Mogą, a nawet powinny być realizowane przez NGO – zarówno w ramach pracy społecznej, jak i działań odpłatnych.

Puenta Naturalnym zakończeniem poradnika powinno być podsumowanie. Nie inaczej będzie w tym przypadku. Powinno być ono jednak niewielką pigułką, którą łatwo przełknąć – gdyż sam problem chaosu przestrzennego jest tak ogromny, że znieść się go nie da. Na szczęście coraz więcej ludzi jest przekonanych o tym, że nasze przestrzenie publiczne należy odgruzować i posprzątać.

Rola NGO jest w tym nieoceniona. Od inicjacji procesu opracowania uchwały, przez jego monitorowanie i wpływanie na treść swoimi uwagami, aż po wsparcie samorządu w realizacji.

Organizacje pozarządowe – jako społeczni przedstawiciele mieszkańców – powinny wykorzystać swoją wiedzę i umiejętności w taki sposób, aby uchwał krajobrazowych powstało jak najwięcej. Nie muszą przy tym znać prawnych szczegółów – chodzi o przekonanie decydentów o tym, że chaos przestrzenny stanowi istotny problem. To jest najważniejsze. Bo pod płaszczykiem reklam znika nam krajobraz…

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Interpelacje i zapytania radnych – narzędzia niedoceniane Urszula Niziołek-Janiak / Instytut Działań Samorządowych

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Interpelacje i zapytania radnych jako narzędzie śledzenia bieżących spraw samorządu Każdy samorząd ma obowiązek niezwłocznego publikowania interpelacji i zapytań radnych. Z reguły są one umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) w miejscach przypisanych działalności rady i radnych. Pożytecznym narzędziem jest wyszukiwarka z możliwością selekcji pism radnych według ich nazwisk, terminów złożenia i poruszanych spraw. Jeśli nasz samorząd nie stosuje takiej wyszukiwarki, warto złożyć wniosek o jej wprowadzenie w celu zwiększenia i ułatwienia użytkowania. Dobrą praktyką jest też publikowanie interpelacji w formie ułatwiającej cytowanie ich treści.

Brak publikacji interpelacji i zapytań radnych jest złamaniem prawa i daje podstawę do złożenia skargi na działania władz wykonawczych do komisji rady organu uchwałodawczego.

Warto obserwować na bieżąco interpelacje i zapytania radnych pojawiające się w BIP. Jest to gotowa, dostępna publicznie i od ręki baza wiedzy o toczących się w samorządzie procesach, opisanych dużo dokładniej niż w lokalnych mediach. Przedstawiciele mediów niekoniecznie na co dzień zajmują się daną sprawą i zdarza się, że popełniają merytoryczne błędy, znacząco deformujące ideę wprowadzania np. programu społecznego. Jest też ogromna liczba spraw „niemedialnych”, a kluczowych dla jakości życia ludzi czy funkcjonowania urzędów. Skupienie uwagi kilku radnych na konkretnej sprawie może oznaczać, że za moment władze wykonawcze podejmą działania jej dotyczące. Radni bowiem uzyskują wiele informacji od urzędników czy mieszkańców, wnoszących postulaty wymagające interwencji władz do niższych szczebli urzędu albo jednostek pomocniczych (rady osiedli, rady dzielnic). Szybkość pozyskania wiedzy jest obecnie kluczowa, by podjąć skuteczną, dobrze

Interpelacje i zapytania radnych

przygotowaną interwencję albo przygotować się do skorzystania z grantów czy dofinansowań w konkursach, które formalnie nie zostały jeszcze ogłoszone. Popularność danego tematu może też oznaczać, że warto zainicjować konsultacje społeczne, by przyjęte rozwiązanie było jak najbardziej optymalne dla lokalnej społeczności. Jeśli jakieś zagadnienie nas interesuje lub jest dla nas ważne, dzięki śledzeniu interpelacji i zapytań radnych możemy szybciej podjąć własne poszukiwania potrzebnej nam wiedzy, składając wniosek o dostęp do informacji publicznej.

Liczba interpelacji i zapytań radnych na dany temat może być też wskazówką, co aktualnie jest priorytetem władz samorządowych.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Interpelacje i zapytania radnych jako narzędzie społecznego nadzoru Bieżący monitoring składanych przez radnych interpelacji i zapytań w zestawieniu z ich wypowiedziami i głosowaniami podczas posiedzeń komisji rad gminy może być nieocenionym narzędziem oceny ich zaangażowania, dociekliwości i niezależności, oceny ich kontaktu z lokalną społecznością. Pozwala także się zorientować, czy i jakie grupy lobbingowe mają wpływ na ich decyzje, czyli ocenić intencje i wiarygodność podejmowanych działań. Zdarza się, że nabieramy się na statystyki liczby złożonych pism, medialne akcje albo na konkursy w gazetach na „Najlepszego samorządowca roku”. Pomaga to politykom manipulować opinią publiczną i prześlizgiwać się przez kadencję bez większego zaangażowania. Znamy z Sejmu sposób podbijania statystyk przez składanie grupowych interpelacji. Oczywiście może to być sposób na podkreślenie ważności zagadnienia i zwrócenie nań szczególnej uwagi. Ale jeśli dany radny ma głównie takie pisma na koncie, może to znaczyć, że jego zaangażowanie jest mizerne i że nie można się po nim spodziewać większej niezależności. Wygrana w konkursie z płatnymi SMS-ami bardziej świadczy zaś o zasobności portfeli znajomych i działaczy partyjnych niż o dokonaniach samorządowca. Nie powinniśmy tylko na tym opierać ocen pracy naszych reprezentantów. Przeceniamy często wypowiedzi publiczne radnych, przypisując ostrym lub charyzmatycznym mówcom większe zaangażowanie i większą wiedzę. Kierujemy się do nich z nurtującymi nas problemami lub z ciekawymi propozycjami i okazuje się, że zmarnowaliśmy czas albo że taka osoba zawłaszczyła temat, rugując z niego zaangażowanych mieszkańców. Takie wydarzenia skutkują nie tylko zniechęceniem ludzi do działania na rzecz społeczności, lecz także powodują, że temat osiedlowego ogródka nie dość, że został zrealizowany niezgodnie z oczekiwaniami, to stał się tematem rozgrywek politycznych. Nie każdy pracowity i mądry człowiek jest medialny i „wygadany”. Czytanie interpelacji w ważnych dla nas sprawach pozwala dobrze zorientować się, kto rzetelnie wykonuje mandat radnego, kto opiera się w pracy

Interpelacje i zapytania radnych

na szerokiej i pogłębionej wiedzy. Jeśli w interpelacji znajdujemy powoływanie się na dobre praktyki, pisma do innych samorządów, kontakt z ekspertami czy osobiste sprawdzenie np. przebiegu remontu albo celne, szczegółowe informacje od osób mieszkających przy inwestycji, to jej autor jest radnym wartym docenienia.

Jeśli w tematyce składanych przez niego pism widać wyraźnie, że są tematy, którymi zajmuje się szczególnie i podzielamy jego zainteresowania, to jest to dla nas osoba warta wpisania na listę kontaktów – do jednorazowej lub dłuższej współpracy.

Samorządy różnych szczebli są w różnym stopniu upartyjnione, a konflikty między ugrupowaniami przekładają się na relacje władza wykonawcza – radni opozycyjni. Bardzo przydatne dla wyborców byłoby monitorowanie traktowania radnych przez prezydenta. Często nie kieruje się on zasadnością wnoszonej do niego sprawy, lecz tym, czy jej załatwienie nie wzmocni jego przeciwnika politycznego. Chętnie za to przychyla się do postulatów wnoszonych przez cieszących się jego względami radnych z jego ugrupowania. Celem takiej dyskryminacji jest budowanie pozycji swojej partii i ugruntowanie jej władzy. Dlatego gdybyśmy chcieli na podstawie skutków interpelacji oceniać efektywność pracy radnych, otrzymalibyśmy fałszywy obraz. Opozycyjnemu radnemu może wręcz nie opłacać się ujawnienie w ten sposób swoich planów. Równe traktowanie przedstawicieli mieszkańców o różnych poglądach jest jednak podstawą demokratycznego samorządu. To w różnicach traktowania interpelacji można bardzo wyraźnie dostrzec symptomy naruszania tej zasady, ponieważ jest to relacja niezależna od głosowania całości rady. Po kierowanych przez radnych pismach możemy również się zorientować, czy są oni „układni” wobec władz wykonawczych, czy też są w stanie stanąć po przeciwnej stronie w społecznym sporze z nimi. W mojej opinii wymaga to jednak zestawienia intencji, wyrażonych w interpelacjach, z głosowaniami danego radnego. Zdarza się bowiem, że osoba uzależniona od prezydenta/wójta pracą otrzymaną w miejskiej spółce zabezpiecza się interpelacją przed zarzutem zaniechania działań czy na wypadek zmiany stanowiska przez partię czy klub.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Jest jeszcze jeden ważny aspekt śledzenia interpelacji i zapytań radnych – bardzo często władze wykonawcze marginalizują niepokornych i niepodporządkowanych im radnych, odrzucając podnoszone przez nich w interpelacjach rozwiązania, by za jakiś czas przypisać je sobie lub swoim współpracownikom. Tak samo mogą postąpić z inicjatywami oddolnymi. Interpelacja jest więc też narzędziem do sprawdzania uczciwości politycznych decydentów – także radnych, którzy pozwolili sobie firmować nazwiskiem takie zawłaszczenie.

Interpelacje i zapytania radnych

Interpelacje i zapytania radnych jako narzędzie pozyskiwania informacji i współpracy Dlaczego w ogóle warto współpracować z radnymi? W obecnej rzeczywistości prawnej i kulturze funkcjonowania samorządów mamy do czynienia z faktycznym systemem prezydenckim w gminach i marginalizacją roli władz uchwałodawczych na rzecz wykonawczych. Opinia o „radnych bezradnych” wynika także z upartyjnienia samorządu i uzależnienia radnych od powiązań w ugrupowaniu. Często więc panuje przekonanie, że zgłaszanie się do radnych o wystąpienie z interpelacją czy zapytaniem do władz wykonawczych jest narzędziem mało efektywnym. Jeśli jednak jako aktywni mieszkańcy staramy się trzymać rękę na pulsie i wpływać na jakość życia naszych społeczności, chcąc jednocześnie zachować neutralność polityczną, możemy i powinniśmy korzystać z narzędzi dostępnych radnym. Kilka powodów:

• dostęp do prezydenta czy wiceprezydenta jest dużo trudniejszy i dłużej się czeka na spotkanie; • nasi przedstawiciele w samorządzie mają obowiązek utrzymywać

stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia; realizują to m.in. na dyżurach radnych; budowanie relacji zaufania lub wspólnych korzyści otwiera wiele dróg; samorządy, mimo upolitycznienia, zajmują się w większości sprawami codziennymi, w których często różnice stanowisk nie pokrywają się wprost z podziałami partyjnymi; jako ruchy obywatelskie i organizacje mamy ograniczone zasoby środków na działania społeczne, a także niewiele kontaktów do osób decyzyjnych; czasem decydujące dla powodzenia inicjatywy

• •

Poradnik: Wykorzystaj prawo

okazują się osobiste kontakty radnych, ich doświadczenie w pracy z urzędem oraz rozeznanie w układach wewnątrz rady; udana współpraca z radnymi skraca też znacząco drogę od sformułowania postulatu do jego uchwalenia i wdrożenia; często informacje uzyskane w tych trybach ogólnych (dostęp do informacji publicznej, dostęp do informacji o środowisku, korzystanie z zasobów „otwartych danych”) są niewystarczające dla realizacji naszych działań. W przypadku, gdy sprawa dotyczy samorządu, pomoc radnego tego szczebla samorządu może szybko uzupełnić braki; za pośrednictwem radnego mającego zapewniony dostęp do informacji wewnętrznych urzędu, wstępu do miejsc ich przechowywania, a także do informacji dot. działalności spółek z udziałem gminy, możemy uzyskać informacje, które w innym przypadku byłyby dla nas niedostępne; radny może przez przewodniczącego rady kierować pisma do urzędów i służb niepodlegających władzom danego stopnia samorządu; zyskujemy wiedzę o stanie prawnym i możliwościach kolejnych działań dzięki dostępowi współpracujących radnych do prawników; w razie konieczności radni mogą występować do przewodniczącego rady o pozyskanie dodatkowych ekspertyz w prowadzonej pod ich opieką sprawie; zyskujemy możliwość dopytywania przez radnego do skutku o ważną dla nas sprawę podczas obrad sesji i komisji tematycznych, a także możliwość zabrania głosu podczas komisji, przedstawienia ekspertyz, opinii i stanowisk w imieniu organizacji lub społeczności (szczegółowo regulują to statuty samorządów); uzyskujemy wsparcie organizacyjne radnego w formie dotarcia do innych niż znane nam środowiska, udostępnienia pomieszczeń urzędu na spotkanie i zapewnienie udziału urzędników merytorycznych oraz zaproszenie urzędników i służb spoza urzędu; uzyskujemy szansę na wspólne z radnym opracowywanie w naszej sprawie projektu stanowiska komisji tematycznej, projektu uchwały stanowiskowej, kierunkowej lub stanowiącej rady, bez konieczności kłopotliwego zbierania podpisów (uwaga: statuty poszczególnych samorządów określają tryb wnoszenia projektów uchwał).

• • • • • • • • •

Interpelacje i zapytania radnych

Dlaczego warto współpracować z nami – aktywnymi mieszkańcami? Radni wykonują tzw. wolny mandat, nie są związani instrukcjami wyborców, nie mają obowiązku podejmowania działań w sprawach, których nie uważają za słuszne i potrzebne. Niezależnie od tego, czy współpraca ma być jednorazowa, czy dłuższa, musimy ich przekonać do podjęcia tematu i współpracy. Mamy jednak ku temu sporo argumentów.

• jesteśmy wyborcami i wyborczyniami; • to my tworzymy wspólnotę samorządową, na rzecz której mają pracować nasi przedstawiciele w radzie; kontakt z nami może budować szersze poparcie wyborcze dla rad• nego jako polityka; • nasze pośrednictwo może zapobiec konfliktom (ważne dla radnych

klubu rządzącego) lub je wzmacniać (cenne dla radnych opozycyjnych wobec prezydenta); organizacja czy inicjatywa to określona liczba zaangażowanych osób, które możemy obdzielić zadaniami, by przetworzyć uzyskaną wiedzę albo by nadzorować w terenie wykonywanie zadań przez urząd i służby podległe samorządom; mamy zdecydowanie większą wiarygodność dla mieszkanek i mieszkańców niż politycy; nie musimy uzgadniać naszych inicjatyw z partyjnymi przełożonymi i kierować się interesem ogólnopolskich struktur; możemy przekonywać do poparcia naszych postulatów wszystkie środowiska polityczne; mamy dostęp do dobrych praktyk z innych miast i państw; mamy kontakty z innymi organizacjami zajmującymi się danym tematem; jesteśmy zsieciowani z innymi aktywnymi środowiskami; często dysponujemy szerszym spojrzeniem na dany temat; cechuje nas większa swoboda działania (radni wystrzegają się z reguły akcji nielicujących z powagą ich funkcji); stwarzamy radnym możliwość potwierdzenia, że utrzymują kontakty z mieszkańcami i ich organizacjami; jako członkowie lokalnej wspólnoty mamy prawo nadzorowania działalności naszych przedstawicieli we władzach samorządowych.

• • • • • • • • • • •

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Szerokie i świeże spojrzenie aktywistów oraz odwaga ich postulatów zwiększają innowacyjność działań samorządu i powodują, że są one lepiej dostosowane do potrzeb lokalnych społeczności. Gdyby nie współpraca miejskich aktywistów z politykami, nie byłoby zapewne m.in. rewitalizacji, sadzenia drzew przy ulicach, roweru publicznego, budżetu obywatelskiego, działań antysmogowych ani parków kieszonkowych. Nie byłoby, tak szeroko dziś deklarowanego, odwrotu od promowania miast szerokimi arteriami dla samochodów ku ekologii i ochronie klimatu.

Jak przygotować radnemu gotowe pismo i jakie? O tym, czy kierowane do organów publicznych pismo jest skargą, petycją czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna – wynika to z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach1 i z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego2. Radny jest także obywatelem, więc kierowane przez niego pisma mogą być różnie kwalifikowane, nie tylko jako pisma wynikające z uprawnień wynikających z funkcji.

Ponieważ radni chętnie korzystają z przygotowanych im do wniesienia, gotowych pism, musimy wiedzieć, jak ma wyglądać interpelacja lub zapytanie radnego.

Trzymamy formę Pod względem formy nie ma nietypowych wymogów dla interpelacji i zapytań radnego. Zwyczajowo mają one mieć miejsce i datę wystąpienia w prawym górnym rogu, w lewym nieco poniżej imię i nazwisko radnego wnoszącego interpelację (lub imiona i nazwiska albo nazwę klubu występującego z pismem).

1 Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 870). 2 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735).

Interpelacje i zapytania radnych

• Adresat interpelacji – Pan/Pani, imię i nazwisko, pod spodem formalna funkcja (pisana wielką literą). • Tytuł – interpelacja/zapytanie w sprawie… (warto tak sformułować tytuł, by łatwo było przeszukać bazę po tytułach i jednocześnie by urzędnicy trafnie otagowali pismo w wyszukiwarce). Wprowadzenie – nakreślenie tła sprawy, podanie przykładów praktyk itp. (musi być wystarczające, by udzielający odpowiedzi jasno wiedział, do czego odnoszą się pytania i nie mógł odpowiedzieć zbyt ogólnie. Nie ma przeszkód, by cytować tu inne pisma, przepisy czy załączyć zdjęcia). Pytania – nie spodziewajmy się, że przy bardzo ogólnych pytaniach, niedotykających meritum problemu, otrzymamy satysfakcjonujące nas odpowiedzi. Pod tekstem umieszczamy formułkę grzecznościową i odręczny podpis składającego interpelację radnego/grupy radnych/radnego składającego w imieniu klubu. Poniżej ewentualnie lista załączników. Załączniki pisemne, typu pisma składane w sprawie przez mieszkańców w urzędzie – są najczęściej traktowane jako nierozłączna część interpelacji, natomiast załączniki w formie elektronicznej, typu płyta CD, nie są z reguły dostępne w BIP z interpelacją.

• • • •

Warto przygotować trzy kopie interpelacji – do złożenia, dla radnego i zachować sobie podstemplowaną datownikiem kopię składanego dokumentu w organizacyjnym archiwum (o ile radny wyraził na to zgodę).

Podstawa to treść! Do tej pory to statuty samorządów regulowały tryb składania interpelacji i zapytań radnych, w poszczególnych samorządach mogły być więc różnie ustalone. Były nawet samorządy, które nie dawały radnym możliwości kierowania takich pism do władz wykonawczych. W wielu samorządach była też możliwość składania interpelacji ustnie, w czasie sesji rady. Od 3 lat samorządy wszystkich szczebli obowiązują przepisy wprowadzone ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania

Poradnik: Wykorzystaj prawo

i kontrolowania niektórych organów publicznych3. Celem ustawy było w tym zakresie uporządkowanie trybów wnoszenia różnych spraw do władz samorządowych oraz umocowanie ustawowe i upowszechnienie dostępu władz stanowiących do informacji. Ustawodawca doprecyzował, czym jest interpelacja, a czym zapytanie radnego, w jakim trybie muszą być składane, a jakich spraw nie mogą obejmować. Zachował przy tym 14-dniowy termin udzielenia na nie odpowiedzi oraz obowiązek niezwłocznej publikacji w BIP i na stronie internetowej gminy, a także w inny, zwyczajowo przyjęty sposób. Przepisy w zakresie dotyczącym radnych są analogiczne dla samorządowców wszystkich szczebli, tj. gminnych, powiatowych i wojewódzkich.

Ważne! 14-dniowy termin liczy się od momentu przekazania pisma przez przewodniczącego rady, a nie od momentu złożenia w biurze przewodniczącego.

W praktyce interpelacje i zapytania niewygodne lub wymagające większego zaangażowania urzędników często mają przedłużane terminy udzielenia odpowiedzi – za pomocą pisemnych, przekazywanych w terminie 14 dni „przedłużeń”. Ustawa nie daje takiej możliwości i możemy spodziewać się w tym zakresie orzeczeń sądowych. Niestety ustawodawca nie wprowadził żadnych sankcji prawnych dla prezydentów, marszałków i starostów za nieudzielenie odpowiedzi, nieudzielenie jej w terminie albo udzielenie w nieadekwatnym do zadanych pytań zakresie. Obecnie, jak do tej pory, jest to wyłącznie odpowiedzialność polityczna – czyli w praktyce żadna. W mojej ocenie ta kwestia także doczeka się rozstrzygnięć sądowych, ponieważ przy złej woli władz wykonawczych może następować znaczące ograniczenie ustawowego prawa przedstawicieli władz uchwałodawczych do informacji, uniemożliwiające rzetelne sprawowanie mandatu.

3 Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130).

Interpelacje i zapytania radnych

Interpelacje i zapytania radnych w obecnym stanie prawnym Artykuł 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym4 stanowi: „W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej”.

Radny gminy ma do dyspozycji i pośredni, i bezpośredni tryb uzyskiwania informacji. Co więcej, ma prawo dostępu do informacji i materiałów urzędu, jego instytucji i jednostek, ale także do spółek komunalnych i spółek z udziałem gminy, nawet najmniejszym. Jest to zdecydowane wzmocnienie uprawnień kontrolnych radnego, a za jego pośrednictwem kontroli społecznej nad spółkami i nad wydawaniem publicznych pieniędzy na analizy, opracowania czy opinie.

Radny ma bowiem prawo do ujęcia uzyskanych informacji w publicznie dostępnej interpelacji oraz wykorzystywania ich np. na posiedzeniach komisji czy sesji rady gminy. Może też na ich podstawie składać interpelacje. Do tej pory często wójt/burmistrz/prezydent odmawiał udostępnienia niektórych dokumentów i opracowań, finansowanych z publicznych pieniędzy, powołując się na ich wewnętrzny lub roboczy charakter. Artykuł 24 ust. 3 ww. ustawy stanowi: „W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta”.

4 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372).

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Pisma te nie mogą więc dotyczyć spraw np. gmin sąsiednich, ale mogą np. zasad współpracy danej gminy z gminami sąsiednimi, zawieranych w tym zakresie porozumień czy finansowania wspólnych przedsięwzięć. Zgodnie z art. 24 ust. 4: „Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania”. Natomiast art. 24 ust. 5 stanowi: „Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Przepis ust. 4 zdanie drugie stosuje się odpowiednio”. Między interpelacją a zapytaniem jest więc obecnie rozróżnienie dotyczące ważności i aktualności tematu, ale nie ich sposobu sformułowania.

Możecie więc spotkać się z zastrzeżeniem ze strony radnego, że przygotowana przez Was dla radnego interpelacja jest zapytaniem.

Interpelacją będzie np. zapytanie o etap przygotowania ważnej polityki czy strategii samorządowej, a zapytaniem – pismo dotyczące terminu załatania dziur na konkretnej ulicy. Szybki rekonesans w BIP-ach kilku gmin pokazuje jednak, że sami radni nie rozumieją tego ustawowego rozróżnienia lub nie stosują się do niego.

Inne ograniczenia Nie ma uprawnienia do zobowiązywania prezydenta do konkretnych działań w interpelacjach lub oczekiwania tego od niego!

Można je jedynie sugerować kierunkiem pytań. Jeśli radny chce uzyskać odpowiedź od niechętnego do jej udzielenia prezydenta, nie powinien pisać: „Postuluję powołanie ogrodnika miasta wraz z zespołem architektów zieleni, dendrologów, arborystów, biologów, ekohydrologów i zoologów, w celu rzetelnego nadzoru nad zamawianiem i odbiorem projektów

Interpelacje i zapytania radnych

terenów zieleni oraz nad prowadzeniem robót w sąsiedztwie drzew”. Bez problemu może za to ująć – w części „krótkie przedstawienie stanu faktycznego” – dobre praktyki skontrastowane z poczynaniami władz i zadać pytanie: „Czy widzi Pani potrzebę powołania wzorem Poznania ogrodnika miasta wraz z… ?” albo „Czy zamierza Pani powołać wzorem Poznania… ?”. Jako autorka ponad 600 interpelacji muszę przyznać, że w obecnym stanie prawnym duża część moich interpelacji mogłaby być zbyta przez prezydent odpowiedzią, że wykraczam poza uprawnienia, nie zadając pytań, lecz domagając się od niej np. zmiany zarządzania utrzymaniem czystości czy podjęcia ochrony drzew planami miejscowymi.

Ważne! Ustawodawca prawdopodobnie chce w ten sposób zmniejszyć liczbę interpelacji, a przesunąć tego typu postulaty do petycji i uchwał rady miejskiej.

Pisma radnych nie mogą naruszać dóbr osobistych oraz prawnie chronionej tajemnicy Czym są dobra osobiste? W szczególności są to: zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, orientacja seksualna, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, dobre imię, tajemnica przedsiębiorstwa i znaki identyfikujące. Nie możemy więc w przygotowanej przez nas interpelacji cytować prywatnej korespondencji, umieszczać zdjęć mieszkania prywatnego czy opisywać stanu zdrowia konkretnej osoby – chyba że mamy na to jej zgodę. Nie wolno nam też pytać o dochody osób nieobjętych obowiązkiem publikowania oświadczeń majątkowych.

Nie ma uprawnienia do zajmowania się sprawami indywidualnymi mieszkańców! Ani interpelacja, ani zapytanie nie może dotyczyć sprawy indywidualnej rozstrzyganej przez organ w drodze decyzji administracyjnej, w trybie

Poradnik: Wykorzystaj prawo

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego5, w których ani radny, ani rada gminy (powiatu, sejmik) nie będą stroną takiego postępowania (art. 28 k.p.a.), a dostęp do akt sprawy zgodnie z art. 73 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie. Większość radnych ze sprawdzonych przeze mnie gmin nie stosuje się i do tego ograniczenia. Wiem jednak, że prezydenckie biura prawne już podważają tego typu zapytania i interpelacje na podstawie przywołanej powyżej ustawy. Jeśli jednak naszym celem jest uzyskanie przez radnego informacji o szerszym statusie osób bezdomnych, przywołajcie przykład konkretnej osoby, a następnie zadawajcie pytania o pomoc świadczoną takim osobom czy o liczbę mieszkań dla osób wychodzących z kryzysu bezdomności.

Ważne! Prawdopodobną intencją ustawodawcy w tym przypadku było przekierowanie indywidualnych spraw mieszkańców do właściwych komisji rady gminy, np. komisji skarg i petycji czy urzędników rozpatrujących takie sprawy w trybie administracyjnym.

• Nie można już składać interpelacji ustnie ani bezpośrednio do prezydenta lub jego biura!

Zgodnie z art. 24 ust. 6: „Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania”. Pisma te mogą być przekazane wyłącznie na ręce przewodniczącego rady lub uprawnionego do tego urzędnika. Ustawa nie precyzuje, że radny osobiście musi złożyć fizycznie interpelację czy zapytanie radnego u urzędnika obsługującego przewodniczącego rady. Możecie zostać przez niego poproszeni o złożenie podpisanego przez niego pisma. W wielu samorządach trwa spór o to, czy interpelacje mogą być składane e-mailem lub w formie elektronicznej. Np. władze Rybnika otrzymały opinię prawną, że forma mailowa – jako umieszczenie pisma w treści maila 5 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735); dalej jako: k.p.a.

Interpelacje i zapytania radnych

bez kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub w formie skanu z podpisem – nie jest dopuszczalna. Natomiast stołeczni radni składają te pisma za pomocą aplikacji e-sesja. Radziłabym więc tego typu pisma składać fizycznie w przyjętej w danym samorządzie formie, a jeśli tych form jest kilka – w formie fizycznego oryginału dokumentu z odręcznym podpisem radnego.

Uwaga! Nie ma formalnego zakazu upublicznienia złożonej interpelacji, zanim uzyska ona odpowiedź. Jeśli jednak nie została ona jeszcze opublikowana w BIP, upublicznienie wymaga zgody radnego, który ją wniósł.

Ważne! Złożenie interpelacji lub zapytania radnego bezpośrednio do prezydenta lub ustnie np. w czasie sesji czy posiedzenia komisji może teraz spowodować, że pismo nie będzie traktowane jako interpelacja czy zapytanie radnego!

Zarówno pismo zatytułowane jako „interpelacja”, jak i „zapytanie” może zostać zakwalifikowane jako skarga, petycja lub wniosek, jeśli zostanie złożone nieprawidłowo. A od tego zależy, czy trafi zgodnie z intencją w ręce prezydenta, czy też do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, w której zasiadają radni. Wydłuży to czas rozpatrzenia (prawdopodobnie dwukrotne przejście przez komisję i dodatkowo przez sesję rady).

Kiedy zwracać się do radnego o interpelację albo zapytanie, a kiedy nie? I jak szukać właściwych radnych? Jeśli zależy nam na szybkiej interwencji, a nie mamy bezpośredniego kontaktu do osoby decyzyjnej z władz wykonawczych, bardzo przyda nam się dobry kontakt z radnym, który te telefony ma i który może szybko ustalić stan prawny (dobrze, gdy jest to osoba zajmująca się w radzie ważnym dla nas tematem – będzie lepiej przygotowana do ewentualnych rozmów z wezwanymi na miejsce służbami). Warto, by z każdej interwencji pozostawał pisemny, publicznie dostępny ślad – w postaci zapytania o przyczyny zaistniałej sytuacji czy interpelacji z pytaniami o możliwość skorzystania z dobrych praktyk z innych miast. Możemy uzyskać w ten sposób wiedzę

Poradnik: Wykorzystaj prawo

o uwarunkowaniach prawnych i procedurach stosowanych w urzędzie. Mamy też się na co powoływać przy kolejnych interwencjach. Radni bardzo chętnie korzystają z udostępnionych im merytorycznych interpelacji, gotowych do złożenia. Jest to sposób na budowanie relacji, procentujących przy długofalowej współpracy z radnym.

Ważne! Budujmy bazę osób otwartych na współdziałanie w ważnych dla nas dziedzinach. Nie muszą być z jednego ugrupowania – będą wtedy naszymi ambasadorami w swoich klubach.

Jeśli naszym celem jest długofalowa współpraca przy szerszych zmianach polityk publicznych lub prawa lokalnego, powinniśmy w moim przekonaniu bazować na wspólnym z samorządowcami zainteresowaniu tematem. Dobrze jest mieć po swojej stronie przewodniczącego komisji. Dobrze, jeśli zajmuje się tym też osoba z rady, z którą to osobą już pracowaliśmy. Jeśli nie i nie potrafi nikogo polecić, musimy szukać wsparcia. Samo sprawdzenie składu merytorycznej komisji może być mylące, ponieważ kluby często delegują swoich członków do komisji, np. by utrzymać w nich większość.

Ważne! Przeszukanie w BIP samorządu interpelacji radnych to dla nas bardzo ważne źródło wiedzy o działaniach samorządu i kompetencjach radnych. Ci, którzy poważnie traktują „nasz temat”, składają dobrze przygotowane, dociekliwe pisma. Pomożemy im pisać jeszcze lepsze i nagłośnimy ich wsparcie wśród popierających nas mieszkańców i środowisk, uzbroimy ich w wiedzę naszych ekspertów i doświadczenie użytkowników. Może nie zdajecie sobie sprawy, jak powszechne jest kierowanie się przez radnych osobistymi doświadczeniami!

Jeśli zaś naszym celem jest głównie budowanie rozpoznawalności inicjatywy (np. zdajemy sobie sprawę, że przy składzie rady tylko bunt zmieni podejście władz do ważnego dla nas tematu), mamy prawo szukać pomocy radnych przy uzyskaniu informacji. Warto wtedy zwrócić się do jednego radnego klubu rządzącego i jednego opozycyjnego – wybranych z okręgu wyborczego, którego sprawa dotyczy lub jest tam wyjątkowo ważna. Zapobiegnie to jej jednostronnemu przypisaniu politycznemu. Radziłabym też najpierw poruszyć temat medialnie.

Interpelacje i zapytania radnych

Warunki współpracy nie tylko przy interpelacjach i zapytaniach 1. Świadomość własnych zasobów i podział zadań. Jeśli nasza organizacja jest niewielka i niedoświadczona, zajęcie się tematami wymagającymi dużego zaangażowania przez złożenie interpelacji czy zapytania przez radnego może nas przerosnąć. Zwracajcie się do radnych w momencie, gdy jesteście gotowi na dalszą pracę. Radni nie traktują poważnie zadań, z którymi zostają sami, a nic tak nie wypala organizacji jak porzucone sprawy.

2. Ustalenie na każdym spotkaniu, czym zajmuje się Wasza organiza-

cja, a czym radny. Ustalenie osoby do kontaktu z nim. 3. Panowanie nad przekazem medialnym.

Czyja inicjatywa – tego temat medialnie. Inicjatywy potrzebujące poparcia społecznego nie istnieją bez nagłośnienia. Siła naszego przekazu i wyważone promowanie naszej grupy w działaniu to warunek presji na władze i naszej skuteczności. Ale nie tylko naszej! Uczy to władze szacunku do działań mieszkanek i mieszkańców. Interpelacje merytoryczne nie są zbyt atrakcyjne dla mediów, często dziennikarze nawet nie są zorientowani w danej dziedzinie. Udział grupy sąsiedzkiej, ciekawych ludzi z NGO prędzej zainteresuje kamery niż „gadająca głowa” samorządowca.

4. Zainicjowanie współpracy w formie utrwalonej (pismo, wspólna konferencja).

Nas ochroni to w pewnym stopniu przed przejęciem inicjatywy społecznej i odarciem jej z wiarygodności dzięki oddolności – dla radnych współpracujących przy niej jest zabezpieczeniem przed zawłaszczeniem ich i Waszej pracy np. przez ulubionych radnych prezydenta. Pamiętajmy, samorządowcy chcą być widoczni medialnie, doceniani przez wyborców i wybrani ponownie.

5. Przygotowanie na różne scenariusze i koordynacja działań.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Prosząc o złożenie jednej interpelacji, w sprzyjających warunkach możecie wywołać wiele dalszych reakcji. Warto przeanalizować wszystkie możliwe kierunki rozwoju sytuacji.

Ważne! Politycy liczą się głównie z grupami rozpoznawalnymi, silnymi i zorganizowanymi lub tematami nośnymi medialnie (np. seniorzy, dzieci). Przyciągają ich też wydarzenia akcyjne typu „sprzątanie” (klub rządzący i opozycja) lub protesty (opozycja).

Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia

Ralph (Ravi) Kayden, unsplash.com/photos/D64epZrxAaY

Urszula Niziołek-Janiak / Instytut Działań Samorządowych

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Miasta konkurują ze sobą na jakość życia, a ich mieszkanki i mieszkańcy mają prawo wiedzieć nie tylko to, jak ich gmina zaspokaja ich potrzeby, lecz także to, jak radzi sobie na tle innych miast. Chcielibyśmy wiedzieć np. ile nasza gmina wydała na wszystkie zadania związane z zielenią albo z łataniem dziur czy kulturą – i czy jest to więcej niż w latach ubiegłych, czy mniej, a także czy jest to więcej, czy mniej, niż wydały na ten cel inne gminy. Chcielibyśmy wiedzieć, czy roztaczane przed nami obrazy sielanki są prawdziwe. A przede wszystkim chcemy mieć wpływ na to, jak wydawane są nasze wspólne pieniądze. W samorządach gminnych w praktyce budżet jest w rękach władz wykonawczych. Prezydent ma stały i bezpośredni dostęp do informacji o zgłaszanych przez jednostki i wydziały urzędu potrzebach. To prezydent decyduje, co ująć w projekcie dokumentu budżetowego oraz czy i w jaki sposób gromadzić informacje o potrzebach mieszkańców.

I to on przesądza, czy i w jaki sposób projekt budżetu będzie konsultowany. Także w ciągu roku wyłącznie organ wykonawczy ma prawo inicjować uchwały zmieniające budżet, jeśli zmiany wymagają zwiększenia deficytu. Rada gminy może ingerować w przygotowany przez wójta projekt za pomocą poprawek (muszą się bilansować!) albo w całości przyjąć lub odrzucić uchwałę zmieniającą budżet.

Pogardzane wydatki bieżące – ulubione inwestycyjne Często zarzucamy władzom samorządowym, że nie zachowują się jak dobrzy gospodarze, nie dbając o majątek gminy na bieżąco (ach, te zardzewiałe barierki przy ulicy), tylko budzą się dopiero na hasło „wielka inwestycja”, gdy już trzeba wydać dużo więcej. Trochę jesteśmy sami sobie winni – w końcu po drugiej stronie mamy głównie polityków i często wytrawnych PR-owców (jakoś wygrali wybory), a nie ma to jak zdjęcie na tle efektownego „pomnika kadencji”. Jak sprzedać na kampanijnej ulotce

Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia

zdjęcie „wszystkich chodników w mieście naprawionych” albo „wszystkich mieszkań komunalnych z toaletą i c.o.”? Ale nie zawsze problemem jest próżność rządzących. I tu dochodzimy do kłopotliwego podziału wydatków na bieżące i majątkowe.

Ważne! Bardzo uciążliwym i przekładającym się na funkcjonowanie naszych miast i gmin jest wymóg zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (bieżącej). Oznacza to, że rada gminy nie może uchwalać budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. (Nadwyżka operacyjna to dodatnia różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi danego roku).

Co jest wydatkiem bieżącym? O ile jest oczywiste, że wynagrodzenia urzędników, zakup dla nich bieżących materiałów biurowych czy koszty sprzątania ulic to wydatki bieżące, o tyle nie jest już tak prosto z podanymi powyżej przykładami czy np. z dbaniem o stan budynków lub ulic. Kluczowe jest wtedy rozróżnienie, czy mamy do czynienia z remontem, czy z modernizacją. Wydatki na remont tzw. środków trwałych należy bowiem sfinansować z dotacji na wydatki bieżące, a wydatki na modernizację środków trwałych należy sfinansować z dotacji na wydatki majątkowe (inwestycyjne).

• Remont to wszelkie działania przywracające pierwotny stan tech-

niczny środka trwałego wraz z wymianą zużytych składników technicznych (czyli np. malowanie barierki i wymiana przerdzewiałych śrub, wymiana papy na dachu).

Co jest wydatkiem majątkowym (inwestycyjnym)?

• Modernizacja:

–– przebudowa (np. gdy ze zbyt dużych mieszkań wydzielamy mniejsze, bardziej poszukiwane); –– rozbudowa (np. gdy dobudowujemy do chodnika drogę dla rowerów albo poszerzamy chodnik);

Poradnik: Wykorzystaj prawo

–– rekonstrukcja (np. odtworzenie zużytych całkowicie schodów lub niekompletnych dekoracji na elewacji budynku); –– adaptacja (np. gdy zmieniamy funkcję i z budynku warsztatowego robimy mieszkania); –– unowocześnienie (np. zastąpienie pieców węglowych centralnym ogrzewaniem, budowa wind bez powiększania powierzchni budynku, zakup nowych ławek do parku).

• Budowa – np. nowego chodnika, budynku (środków trwałych). • Zakup – budynku, nowych ławek czy ziemi, tramwaju, także używanego (środków trwałych).

Dlaczego jest to ważne? Wyjaśnię to w dalszej części tekstu.

Jak korzystać z dokumentu budżetu JST? Problemem bieżącego wykorzystywania dokumentów budżetów gmin w pracy NGO jest przede wszystkim objętość tych dokumentów i ich ogromna zmienność w ciągu roku, a także rozproszenie wydatków z konkretnych dziedzin i ukrycie ich części w nieoczywistych zadaniach. Budżet uchwalony i budżet wykonany są często zupełnie nieporównywalne, jeśli chodzi o zrealizowane zadania, a także przeznaczone na nie kwoty. Pokazują to obligatoryjne sprawozdania z wykonania budżetu.

Z reguły duże emocje budzi część wydatkowa budżetu i na niej skupiają się wnioski i poprawki do budżetu. Polecam jednak przyjrzenie się też stronie dochodowej i m.in. porównaniu dochodów z kar i mandatów z innymi podobnymi samorządami.

Możemy wykazać, że władze lekceważą to źródło lub nie chcą zwiększać z niego dochodów (dzieje się tak zwłaszcza w roku wyborczym), a są w stanie skrupulatniej je egzekwować – i te dochody możemy nawet wskazać jako źródło pokrycia ważnych dla nas przedsięwzięć. Musimy też mieć świadomość, że w dokumentach budżetowych ogromną pulę dochodów i wydatków stanowią wydatki i dochody sztywne, wynikające np. z subwencji czy zadań zleconych gminie przez organy państwa.

Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia

O ile możemy dyskutować, czy koniecznie musimy mieć czwarty pas jezdni, dla którego jest wykonany projekt, o tyle wydatków sztywnych nie możemy ruszać w poprawkach do budżetu. Jesteśmy w stosunkowo prostej sytuacji, jeśli interesuje nas budżet konkretnego wydziału – z reguły wystarczy sprawdzić w spisie treści w czterech miejscach: w dochodach bieżących i dochodach majątkowych oraz w wydatkach bieżących i wydatkach majątkowych. Dla pełnego oglądu polecam jednak zestawienia porównawcze – dla kilku lat lub pomiędzy podobnymi samorządami. Przykład W 2019 roku zwróciłam się z wnioskami o dostęp do informacji publicznej do wszystkich miast na prawach powiatu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej poniesionych w 2018 roku wydatków na utrzymanie, pielęgnację i sadzenie zieleni wysokiej, w tym drzew-pomników przyrody, oraz zakładanie parków i zieleńców. Większość gmin odmówiła mi odpowiedzi, twierdząc, że jest to informacja przetworzona – co świadczy o tym, że same gminy nie prowadzą takich zbiorczych podsumowań.

By sprawnie korzystać z budżetu jako całości, prowadzić jego monitoring lub wspierać jego konsultacje, musimy dokonać segmentacji wydatków budżetowych na konkretne, dobrze wytypowane dziedziny. Porównanie ze sobą całości wydatków ujętych w budżetach różnych gmin, a także wydatków ujętych w budżecie konkretnej gminy na dany rok z latami poprzednimi wymaga bardzo żmudnej pracy i jest obarczone sporym ryzykiem błędu. Wymaga to wyszukania we wszystkich uchwałach budżetowych wartości wydatków w ramach konkretnych działów (kody 3-cyfrowe), a następnie rozdziałów (kody 5-cyfrowe) odpowiadających zakonkretne zadania realizowane przez samorząd.

I tak:

• dział 900 to Gospodarka komunalna i ochrona środowiska; • dział 900 rozdział 90004 to Utrzymanie zieleni w miastach i gminach; • dział 900 rozdział 90015, 90095 to Budowa parku kieszonkowego i zielonych stref odpoczynku; • dział 900 rozdział 90008 to Ochrona różnorodności biologicznej poprzez zróżnicowanie nasadzeń pod kątem zimowego żywienia ptaków.

Posługiwanie się kodami działów i rozdziałów ułatwia wyszukanie wszystkich wydatków związanych z zielenią w mieście, ale mogą one być związane z inwestycjami o szerszym zakresie, w których zieleń jest tylko elementem towarzyszącym wydatkom innego typu. Spotkałam się np. ze

Poradnik: Wykorzystaj prawo

sklasyfikowaniem prac ogrodniczych w dziale 921 Kultura i ochrona zabytków – rozdział 92120 Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami – było to bowiem zadanie budżetowe polegające na rewaloryzacji zabytkowego parku przypałacowego. Takie silosowe, przypisane do różnych wydziałów, niezadaniowe kwalifikowanie wydatków daje spore pole do manipulowania opinią publiczną za pomocą zgodnego z chwilową potrzebą interpretowania wydatków.

Zanim powstanie projekt budżetu Przygotowanie projektu budżetu samorządu przez służby prezydenckie trwa kilka miesięcy, często od wakacji. My, jako mieszkańcy i mieszkanki czy jako NGO, nie mamy na tym etapie specjalnych uprawnień, ale nie jesteśmy bezradni.

Jeśli w naszym samorządzie nie są prowadzone konsultacje budżetowe, warto o to zawalczyć. W Łodzi w 2010 roku z inicjatywy kilku organizacji, z pomocą życzliwego radnego, został opracowany i wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej regulamin konsultacji społecznych, zobowiązujący prezydenta do obowiązkowego konsultowania wszystkich strategicznych i programowych dokumentów, w tym projektu budżetu. Zadbajcie o to, by takie konsultacje były kilkuetapowe i nie polegały głównie na cytowaniu przez skarbnika miasta fragmentów dokumentu. To usypia! Oczywiście nie jest to zadanie na ostatnią chwilę, w praktyce przygotowanie takich spotkań w trybie pracy urzędu może trwać ponad pół roku. Dlatego regulamin w praktyce powinien być przyjęty najpóźniej w pierwszym kwartale roku.

Ważne! Konsultacje społeczne nie są po to, by je odhaczyć! Służą poprawie efektywności wydawania publicznych środków i budowaniu wzajemnego zaufania. Jeśli władze samorządowe są autorytarne, samo wprowadzenie regulaminu nie naprawi sytuacji. Konieczne będzie organizowanie się i pokazywanie korzyści płynących z siły społeczeństwa obywatelskiego.

Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia

Bardzo wartościowe jest zestawienie ze sobą potrzeb i otrzymanych pieniędzy przez wydziały urzędu! Wydziały i jednostki samorządowe na potrzeby przygotowania projektu budżetu zgłaszają zapotrzebowanie na środki na kolejny rok. Są to z reguły kwoty dużo wyższe niż później otrzymane. Dość powiedzieć, że dla utrzymania w stanie niepogorszonym (!) drzew przyulicznych w jednej dzielnicy Łodzi brakowało 6 mln zł. Informacje o zgłoszonych zapotrzebowaniach powinny być nam przekazane w trybie dostępu do informacji publicznej (DIP). Są to co prawda materiały robocze, ale zostały wytworzone z publicznych środków. Możemy, korzystając ze sprzyjającej pogody, skupiać społeczność wokół potrzeb lokalnych, organizować społeczne ankiety, oddolne konsultacje. Może w tym pomóc lokalna rada osiedla (z dzielnicami jest trudniej). Najlepiej, by były to konsultacje prowadzące do konsensusu co do ważności postulatów. Często w tym czasie zajmujemy się promowaniem zadań zgłoszonych do budżetu obywatelskiego – jest to doskonała okazja, by poszerzyć kontakty i… oczekiwania wobec władz miejskich. Porządnie opracowane wnioski (mile widziane czytelne, przekonujące grafiki) i rekomendacje z takich konsultacji sąsiedzkich możemy przekazać do skrzynek wszystkim radnym, a jeszcze lepiej – dostarczyć klubom radnych z prośbą o ujęcie tych wniosków w postulatach budżetowych, a potem ewentualnie w poprawkach klubowych do budżetu. Warto też przygotować się do posiedzeń komisji merytorycznych – np. próbować powalczyć o zadania z kilku dziedzin, co zwiększa szansę, że któraś z komisji lub zainteresowani tym tematem radni z tego okręgu zajmą się wprowadzeniem jednego lub kilku z nich do planu finansowego na kolejny rok.

Przykład Na moim osiedlu przykładem podobnej inicjatywy był „Wschód Śródmieścia” – obecnie osiedle jest już po formalnych konsultacjach „Programu Ogrody Sukiennicze”, przeprowadzonych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną. Mają one być podstawą do zaplanowania rozwoju osiedla zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w zakresie kolejnych inwestycji.

Miejscy czy dzielnicowi radni z reguły doceniają takie oddolne inicjatywy, mają one przecież dużo większą wagę niż wnioski wysuwane przez pojedyncze osoby. Zaprośmy ich wszystkich na nasze konsultacje, koniecznie z choć tygodniowym wyprzedzeniem!

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Pomocna będzie też obecność mediów – warto wysłać im dzień wcześniej notatkę o inicjatywie, organizatorach i zaproszonych ekspertach wraz z informacją o zaproszeniu dla wszystkich radnych.

Gdy projekt budżetu jest – szukamy pieniędzy Konsultowanie projektu budżetu gminy nie jest obowiązkowe. Samorząd, który zdecydował się na konsultacje, ma prawo określić warunki składania do niego wniosków. Ma również prawo przyjąć zasadę, że nasze propozycje muszą wskazywać źródło „zabrania pieniędzy” lub „zarobienia pieniędzy” na realizację propozycji, a zmiana musi odbywać się w ramach tego samego rodzaju wydatków lub powiększać pulę zadań majątkowych kosztem bieżących. Takie zasady obowiązują radnych w moim mieście i jest to duże wyzwanie! A nawet jeśli nie jest to od nas wymagane, staje się ważnym argumentem negocjacyjnym. Mamy kilka możliwości na znalezienie pieniędzy:

• szukanie możliwości zwiększenia dochodów i wskazanie ich jako

źródła finansowania naszych postulatów, np.: –– wskazanie terenu do sprzedaży lub wydzierżawienia (nie musi być z tego samego osiedla/dzielnicy), –– wykazanie zaniechania egzekucji przepisów i oszacowanie zwiększenia dochodów przez porównanie z dochodami podobnego miasta z tego tytułu (często nie egzekwuje się kar za bezprawne wycięcie drzew, mandatów za parkowanie niezgodne z przepisami i kar za nieutrzymywanie czystości na posesjach), –– wykazanie zaniechania z tytułu egzekwowania zadłużeń czynszowych za lokale użytkowe;

• wykreślenie wydatków, których mieszkańcy nie wskazywali jako

koniecznych lub pilnych (warto prześledzić uwagi zgłaszane w poprzednich 2–3 latach w konsultacjach przez jednostki pomocnicze w budżetach obywatelskich oraz komisjom merytorycznym); szukanie w wydatkach tzw. poduszek budżetowych: –– ujęcie ich w budżecie daje prezydentowi możliwość czerpania z tej kwoty na inne cele, niewymagające trudnych dyskusji podczas sesji budżetowej, –– są to z reguły duże lub bardzo duże inwestycje, które nie mają szans być zrealizowane w ujętym w projekcie budżetu zakresie

•

Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia

lub jest to mało realne (brak projektu, skomplikowane procedury uzgodnień, decyzji środowiskowych, brak koordynacji z sąsiednią gminą jako partnerem, uzależnienie od wątpliwej inwestycji rządu), –– znajdujemy je, m.in. sprawdzając, czy były ujęte w poprzednich budżetach i jakie były ich losy; konieczne jest sprawdzenie, czy nie zmieniły się warunki, od których zależy ich realizacja, –– warto przyjrzeć się, czy w budżecie nie ma przedsięwzięć etapowanych, przy których realizacja etapu II jest zależna od ukończenia lub znaczącego zaawansowania etapu I;

• szukanie oszczędności w instytucjach dublujących w znacznej

mierze zadania już istniejące, często powołanych niedawno przez władze miejskie, oraz w instytucjach, których powołanie było poprzedzone ostrą dyskusją w radzie gminy (są to wskazówki, mogące podać w wątpliwość konieczność ich funkcjonowania); likwidacja lub okrojenie realizacji „gadżetów władzy”. Często są to: –– importowane imprezy finansowane w ramach „promocji miasta” kosztem kultury, –– finansowanie klubów sportu zawodowego i infrastruktury dla niego kosztem finansowania aktywności ruchowej mieszkańców i rekreacji, –– pokazowe inwestycje w miejscach, które często są przedmiotem dyskusji „co z tym zrobić” – w moim mieście jest to np. pozbawiony funkcji i zabetonowany plac Dąbrowskiego zwany „parkingiem Dąbrowskiego” (tak, to ten z fontanną w formie kobiecych organów płciowych), –– kosztowne inwestycje, które ułatwią inwestowanie deweloperom w atrakcyjnych miejscach (moja gmina była tak życzliwa, że nawet wbrew woli dewelopera zbudowała mu drogę na jego terenie, – a mogła żądać nawet przebudowy układu drogowego drogi publicznej – patrz art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych1!);

•

• dodatkowo można powoływać się na przyjęte przez gminę strategie i programy wskazujące kierunki rozwoju i priorytety inwestycyjne – ostatnio politycy chętnie deklarują postawy ekologiczne, proklimatyczne i chętnie podpisują karty, manifesty, deklaracje,

1 Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376).

Poradnik: Wykorzystaj prawo

by lekceważyć konsekwentnie w budżetach np. infrastrukturę rowerową, wykup działek pod nowe tereny zieleni czy wyznaczanie buspasów.

Uwaga! Bardzo wskazana jest presja medialna i w mediach społecznościowych!

Gdy projekt budżetu jest – zgłaszamy potrzeby Mając przygotowane zbiorcze, porównawcze informacje i jednocześnie wiedząc, jak szukać w budżecie pieniędzy do wykorzystania, mamy większe szanse na wprowadzenie zmian w projekcie budżetu na wszystkich etapach i wszystkimi drogami:

• przez zgłoszenie potrzeb radom osiedli, radnym z okręgu; • w trybie formalnych konsultacji; • przez zgłoszenie uwag klubom radnych (poprawki klubowe mają

dużą moc i są często uzgadniane chwilę po otrzymaniu przez radnych projektu budżetu!); przez merytoryczne komisje rady; przez poprawki zgłaszane w czasie sesji budżetowej (poprawki radnych).

• •

Gdy projekt budżetu jest – prowadzimy konsultacje W wielu gminach, nie tylko tych wielkich, władze rozumieją potrzebę wydawania pieniędzy zgodnie z potwierdzonymi potrzebami wspólnoty samorządowej. W 2015 roku Fundacja Miejski Kolektyw dostrzegła rozziew pomiędzy zainteresowaniem łodzianek i łodzian konsultacjami – 99% budżetu miasta a jego 1%, czyli budżetem obywatelskim. W pierwszym przypadku w spotkaniach co roku brało udział maksimum sto kilkadziesiąt osób, a w samym głosowaniu na zadania z BO w kolejnych edycjach

Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia

brało udział sto kilkadziesiąt tysięcy osób! Ze środków Funduszu Inicjatyw Obywatelskich Fundacja przeprowadziła w Łodzi szerokie konsultacje budżetowe2. Były to działania wspierające proces urzędowych konsultacji. W ramach projektu wykonano:

• stronę internetową i profil na Facebooku, zawierające wszystkie in-

formacje potrzebne do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych budżetu miasta, m.in. zestawiające potrzeby finansowe oświaty, wynikające z polityki rozwoju edukacji z proponowanymi na ten cel kwotami, 3-letnie zestawienie głównych wydatków; grafiki pokazujące tendencje wydatków z ostatnich 5 lat na: kolonie dla dzieci, inwestycje na terenach zielonych (planowane i zrealizowane), przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, wydatki bieżące i majątkowe na kulturę i ochronę dziedzictwa, dofinansowanie inicjatyw kulturalnych NGO; sześć raportów analizujących budżety miasta z ostatnich kilku lat: Edukacja w budżecie, Kultura w budżecie, Kobiety w budżecie, Transport w budżecie, Seniorzy w budżecie, Młodzież w budżecie; teksty publicystyczne na temat analizy budżetu i konsultacji; nakręcono i wyemitowano programy telewizyjne pokazujące przykładowe problemy do podjęcia w konsultacjach społecznych; przeprowadzono pilotażowe warsztaty z młodzieżą uczącą się w szkołach ponadgimnazjalnych i zgłoszono razem z nimi uwagi wypracowane w trakcie konsultacji; udostępniono narzędzie do zgłaszania uwag do budżetu (!); udostępniono raport z konsultacji formalnych.

• • • • • • •

Czego zabrakło? Patrząc na reakcje po ogłoszeniu raportu z konsultacji, zabrakło woli władz miejskich do szerszego uwzględnienia złożonych uwag. W kolejnych latach władze nie powierzyły procesu NGO – i nie osiągnęły już sukcesu frekwencyjnego. Mimo ogromnego zaangażowania i wymiernego zwiększenia zainteresowania procesem (ponad tysiąc uwag złożonych przez samą aplikację!) takie doświadczenie było bardzo rozczarowujące zarówno dla prowadzących konsultacje, jak i dla biorących w nich udział. Ale było warto! Czemu? 2 Budżet po ludzku, [online:] https://www.facebook.com/lodzkibudzet [dostęp: 18.08.2021].

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Choćby dlatego, że mamy potwierdzenie, że przy właściwie przygotowanym i rozpropagowanym procesie mieszkanki i mieszkańcy chcą uczestniczyć w tworzeniu najtrudniejszych miejskich dokumentów!

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

b n Marcin Wójcik, flickr.com/photos/efeb/3560748168/

Anna Socha

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Jak się mają drzewa w mieście? Liczba drzew w przestrzeni publicznej na obszarze Polski – tak miast, jak i wsi – drastycznie zmalała w ostatnich latach. Stan ten jest niepokojący zwłaszcza w przypadku drzew dojrzałych, które osiągnęły pokrój dorosłego, dobrze ukształtowanego drzewa, stając się integralną częścią krajobrazu i świadcząc całe spektrum usług ekosystemowych na rzecz przyrody, w tym człowieka. Z jednej strony jest to pokłosie zapoczątkowanych w 2017 roku zmian w przepisach prawnych, skutkujących ułatwieniami w zakresie wycinania drzew, określanych wspólnym mianem lex Szyszko, dla upamiętnienia ministra ochrony środowiska, który je wprowadził1. Z drugiej strony drzewa, które pozostają, są często niszczone lub uszkadzane przez niewłaściwą pielęgnację lub zaniedbania w trakcie prac inwestycyjnych w otoczeniu drzew. Do bezpośrednich skutków tych działań należą zbyt mocno zredukowana korona drzewa czy ucięte w trakcie prac korzenie. Do tych zaś, które ujawniają się po pewnym czasie, zaliczamy uszkodzenia w systemie korzeniowym będące efektem zagęszczenia (ubicia) gleby w wyniku przejazdu ciężkich maszyn, składowania materiałów budowlanych w pobliżu drzew lub nałożenia powierzchni nieprzepuszczalnej (asfalt, beton, płytki chodnikowe) w strefie korzeniowej drzewa. W tym miejscu warto zaznaczyć dwie oczywiste rzeczy: 1) liście służą drzewu do produkcji pożywienia w drodze fotosyntezy, 2) korzenie znajdują się tuż pod powierzchnią ziemi. W górnych warstwach gleby, do głębokości 15 cm, występują tzw. korzenie żywicielskie, służące drzewu do pobierania wody i do oddychania2. Drzewo reaguje na ubytki w koronie, redukując system korzeniowy. I odwrotnie – uszkodzenia w systemie korzeniowym odzwierciedlają się w kondycji korony.

1 Zob. J. Pająk, Masowa wycinka drzew w Łodzi i regionie. Skutki Lex Szyszko zbadali naukowcy z UŁ. Wyniki badania wycinki drzew przerażają!, [online:] https://dzienniklodzki. pl/masowa-wycinka-drzew-w-lodzi-i-regionie-skutki-lex-szyszko-zbadali-naukowcy-z-ul -wyniki-badania-wycinki-drzew-przerazaja/ar/c1-15439399 [dostęp: 4.06.2021]. 2 Zob. J. Borowski, D. Baridon, Ł. Dworniczak, Ł. Kuźmicz, M. Suchocka, J. Stolarczyk, H.B. Szczepanowska, A. Szmigiel-Franz, P. Tyszko-Chmielowiec, K. Witkoś, M. Ziemiańska, Aleje. Podręcznik użytkownika. Jak dbać o drzewa, żeby nam służyły?, red. P. Tyszko-Chmielowiec, K. Witkoś, Fundacja EkoRozwoju, Wrocław 2012.

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

Niniejszy poradnik ma na celu pokazać, jak reagować w sytuacji zagrożenia dla drzewa; jakie narzędzia prawne zapewniają nam obowiązujące przepisy i jak konsekwentnie egzekwować ich wykonanie, a także jak tworzyć nowe narzędzia wspierające obecność drzew w przestrzeni miasta.

Czy w mieście żyje się łatwo? Warunki miasta są dla drzew warunkami trudnymi, przede wszystkim ze względu na zanieczyszczenia, ograniczenia powierzchni dla swobodnego wzrostu, tak gałęzi, jak i korzeni, czy trudności w dostępie do wody. Stały wzrost antropopresji – oddziaływania człowieka na środowisko za pomocą kształtowania przestrzeni zgodnie z jego potrzebami – skutkuje istotnymi zmianami w przestrzeni miasta postrzeganej jako ekosystem. Na skutek tworzenia powierzchni betonowych, takich jak place, chodniki, drogi, zmniejsza się areał powierzchni biologicznie czynnej, stanowiącej miejsce istnienia organizmów roślinnych i zwierzęcych (np. owady, roztocza, płazy itp.). Wraz ze wzrostem natężenia ruchu samochodowego, rozwojem przemysłu i w wyniku ogrzewania budynków zwiększa się zanieczyszczenie powietrza, wód i gleb. W efekcie mamy coraz mniej miejsca dla przyrody w mieście. Obszary miejskie są to tereny o trudniejszych warunkach siedliskowych, niewybierane na miejsce życia przez gatunki wrażliwe – jak np. wybrane grupy porostów czy rośliny zielne o wąskich wymaganiach siedliskowych. Wszystko to prowadzi do zaburzenia równowagi w ekosystemie miasta na rzecz dominacji człowieka i kosztem obecności przyrody.

Po co człowiekowi drzewa? Konsekwencją braku równowagi w układzie człowiek – przyroda są rosnące problemy, których dotychczas nie dostrzegaliśmy lub ich skala była mniejsza, jak zanieczyszczenia, hałas, zapylenie, wyspy ciepła, gwałtowne spływy wody deszczowej czy złe samopoczucie mieszkańców.

Obecność przyrody daje człowiekowi pewnego rodzaju korzyści, określane ogólnym mianem usług ekosystemowych. Jest to wkład przyrody w dobrobyt człowieka.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Podejmowane są próby wycenienia tych usług w wartości monetarnej. Usługi ekosystemowe świadczone przez drzewa to chociażby produkcja tlenu niezbędnego nam do życia, magazynowanie dwutlenku węgla, oczyszczanie powietrza z zanieczyszczeń, m.in. tych powodujących smog (pyłów zawieszonych, tlenków siarki i tlenków azotu), gromadzenie wody w glebie, przeciwdziałanie gwałtownym spływom wody w czasie ulewnych deszczów, schładzanie temperatury powietrza w swoim otoczeniu, nawilżanie powietrza, stanowienie bariery dla hałasu ulicznego. Jest także grupa usług ekosystemowych trudna do przecenienia – związana z estetyką, budowaniem poczucia bezpieczeństwa, stabilności i wszystkim tym, co wiąże się z dobrym samopoczuciem i zdrowiem psychicznym ludzi. Wpływ przyrody na człowieka to swoista synergia: z jednej strony wycisza natłok myśli, uspokaja chaos, z drugiej – pobudza do twórczego, wspierającego myślenia o sobie samym i o świecie3. To również bardzo ważny aspekt.

Według ostatnich wyliczeń dla Warszawy szacuje się, że usługi ekosystemowe, jakie świadczą drzewa na rzecz człowieka w obrębie tego miasta, są warte 170 mln zł rocznie – przy czym wyceniono głównie usługi związane z oczyszczaniem powietrza.

Ze względu na trudność z wyceną nie wzięto pod uwagę usług związanych z magazynowaniem wody, schładzaniem temperatury powietrza czy wpływem na samopoczucie i kondycję psychiczną człowieka4.

Wykaz dostępnych narzędzi prawnych Niewątpliwą podstawą w dbaniu o drzewa jest znajomość przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody5 i aktów wykonawczych wydawanych w formie rozporządzeń. Oprócz tego warto znać ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o śro3 A. Krzymowska-Kostrowicka, Geoekologia turystyki i wypoczynku, wyd. 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999. 4 A. Tatera, Warszawskie drzewa zarabiają co najmniej 170 milionów złotych rocznie, [online:] https://www.um.warszawa.pl/aktualnosci/warszawskie-drzewa-zarabiaj-co-najmniej170-milion-w-z-otych-rocznie [dostęp: 4.06.2021]. 5 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55); dalej jako: u.o.p.

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

dowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko6 oraz Kodeks postępowania administracyjnego7. Dobrym źródłem aktualnie obowiązujących aktów prawnych jest portal Internetowy System Aktów Prawnych8, na którym bez problemu odnajdziesz potrzebny dokument. Aktem nadrzędnym jest zawsze Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej9 – art. 5 wskazuje, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Ponadto art. 74 mówi, że:

1. „Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. 3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. 4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska”.

Jak legalnie wyciąć drzewo? Opis procedury administracyjnej (art. 83, 83a–f ustawy o ochronie przyrody) W świetle obowiązujących przepisów prawa, by usunąć drzewo, należy uzyskać zezwolenie na jego usunięcie lub zgłosić zamiar takiego usunięcia. W obu przypadkach organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a wyjątkowo wojewódzki konserwator zabytków – jeżeli mamy do czynienia z nieruchomością wpisaną do rejestru zabytków, lub starosta – jeżeli nieruchomość, z której ma zostać usunięte drzewo albo krzew, stanowi własność gminy (i nie jest wpisana do 6 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247); dalej jako: u.o.ś. 7 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735); dalej jako: k.p.a. 8 Internetowy System Aktów Prawnych, [online:] https://isap.sejm.gov.pl [dostęp: 4.06.2021]. 9 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).

Poradnik: Wykorzystaj prawo

rejestru zabytków). I do tych organów kieruje swoje kroki każdy, kto chce legalnie usunąć drzewo.

Zezwolenie na usunięcie drzewa

• Należy złożyć wniosek do właściwego te•

•

Przykład

rytorialnie organu, o którym mowa poNa podstawie art. 8–9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu wyżej. Wniosek może złożyć osoba będąca informacji o środowisku i jego ochroposiadaczem nieruchomości, na której ronie, udziale społeczeństwa w ochrośnie drzewo lub krzew do usunięcia. nie środowiska oraz o ocenach odWe wniosku oprócz danych posiadacza działywania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247) wnioskuję o udoi właściciela nieruchomości zawarte są instępnienie: formacje dotyczące gatunku drzewa oraz 1) wniosku o wydanie zezwolenia na jego obwodu pnia mierzonego na wysousunięcie drzewa zlokalizowanego kości 130 cm lub gatunku krzewu i zajmo[miasto, adres i/lub nr działki ewidenwanej przez niego powierzchni mierzonej cyjnej]; w metrach kwadratowych. Do wniosku 2) decyzji zezwalającej na usunięcia ww. drzewa. załącza się rysunek lub mapkę z lokalizaWnioskuję o udostępnienie ww. inforcją drzewa. Należy podać przyczynę i termacji za pomocą: przesłanie na adres min planowanego usunięcia oraz załączyć e-mail/do wglądu na miejscu. zgodę właściciela nieruchomości – wyjątek punkt kolejny. Zgoda właściciela nieruchomości nie jest wymagana w przypadku spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej czy zarządcy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. W takim przypadku spółdzielnia i wspólnota informują w sposób zwyczajowo przyjęty o zamiarze złożenia wniosku na zezwolenie o usunięcie drzewa lub krzewu, wyznaczając co najmniej 30-dniowy termin na zgłaszanie uwag. Wniosek o usunięcie może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od upływu terminu na składanie uwag. Po złożeniu wniosku organ dokonuje oględzin w terenie w zakresie występowania w obrębie wskazanego drzewa lub krzewu gatunków chronionych – jeżeli takie występują, składający wniosek jest informowany o konieczności uzyskania zezwolenia na odstępstwo od czynności podlegających zakazom, o których mowa w art. 51 i 52 u.o.p. – są to zakazy dotyczące niszczenia gatunków chronionych i ich siedlisk. Zezwolenie takie wydaje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) lub Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) – właściwy terytorialnie. Jednocześnie postępowanie

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu zawiesza się do momentu przedłożenia tego zezwolenia. Pełną listę gatunków objętych ochroną prawną w granicach Polski zawierają trzy rozporządzenia: w sprawie ochrony gatunkowej roślin10, w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt11 i w sprawie ochrony gatunkowej grzybów12. Usunięcie drzew w pasie drogowym wymaga dodatkowo uzgodnienia z RDOŚ (z wyjątkiem obcych gatunków topoli). Jeśli organ nie stwierdzi przeciwskazań, wydaje zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu. Może uzależnić jego usunięcie od wykonania nasadzeń zastępczych lub przesadzenia drzewa lub krzewu w inne wskazane miejsce w ramach tzw. kompensacji przyrodniczej. Wówczas określa szczegółowo w zezwoleniu – zakres nasadzeń (takich jak miejsce, liczba drzew, minimalny obwód lub wiek, gatunek, termin realizacji) lub prac związanych z przesadzeniem drzewa (miejsce, termin realizacji). Jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji polegającej na rozbiórce lub budowie, należy w pierwszej kolejności uzyskać pozwolenie na tę rozbiórkę lub budowę (jeśli jest wymagane w myśl przepisów prawa). Decyzja jest wydawana w ciągu 1 miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych – w ciągu 2 miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Posiadacz nieruchomości to zarówno właściciel, jak i ktoś, kto nią włada, a nie jest właścicielem – może to być użytkownik, dzierżawca, najemca itp.

• • •

Kiedy można usunąć drzewo lub krzew bez zezwolenia? Istnieje katalog przypadków, kiedy zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest wymagane. Syntetycznie zebrano je w tabeli 1. Są to:

10 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U. z 2014 r., poz. 1409). 11 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2183 z późn. zm.). 12 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1408).

Poradnik: Wykorzystaj prawo

1. Osoby fizyczne – jeśli usunięcie drzewa nie jest związane z prowa-

dzoną przez nie działalnością gospodarczą, wówczas wymaga się zgłoszenia o zamiarze usunięcia drzewa. Przy czym zgłoszenie dotyczy drzew powyżej podanego w tabeli wymiaru. Dla drzew poniżej tego wymiaru zgłoszenie nie jest wymagane. 2. Wiele przypadków regulowanych na podstawie odrębnych przepisów prawa – wtedy decyzja o usunięciu drzew i krzewów jest wydawana przez inne organy lub jednostki zarządzające nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa. 3. Drzewa stanowiące złomy lub wywroty – w ich przypadku również nie ma przesłanki, aby występować o zezwolenie; należy natomiast przekazać do organu (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wydającego zezwolenie informację o usunięciu drzewa, miejscu, terminie i przyczynie, a organ powinien przeprowadzić oględziny (istnieje wiele wyjątków od tego obowiązku). 4. Gatunki obce określone w rozporządzeniu13 to kolcolist zachodni (krzew) i bożodrzew gruczołowaty (drzewo).

13 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym (Dz.U. z 2011 r. Nr 210, poz. 1260).

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

Tabela 1. Syntetyczny wykaz przypadków, gdy nie jest wymagane zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu (art. 83f u.o.p.). Kolor szary – wymagane zgłoszenie zamiaru usunięcia drzewa lub krzewu Krzewy Ze względu na wymiar lub zajmowaną powierzchnię

rosnące w skupisku o powierzchni do 25 m2

Drzewa topola, wierzba, klon jesionolistny, klon srebrzysty

pozostałe gatunki drzew

obwód pnia mierzony na wysokości 5 cm nie przekracza: 80 cm

kasztanowiec zwyczajny, robinia akacjowa, platan klonolistny

65 cm

50 cm

Ze względu na gatunek

krzewy owocowe (wyj. rejestr zabytków lub tereny zieleni), gatunki obce według rozporządzenia

drzewa owocowe (wyj. rejestr zabytków lub tereny zieleni), gatunki obce według rozporządzenia

Ze względu na funkcje terenu

na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne; usuwane w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego; związanych z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych

usuwane w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego; związanych z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych

Ze względu na własność

jeśli rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane w celach niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej

Drzewa i krzewy, których usunięcie odbywa się na podstawie odrębnych ustaw

na plantacjach lub w lasach, na obszarach położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, utrudniających widoczność sygnalizatorów i pociągów, utrudniających eksploatację urządzeń kolejowych, stanowiących przeszkody lotnicze, usuwane ze względu na utrzymanie urządzeń melioracyjnych szczegółowych, z obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody nieobjętego ochroną krajobrazową

Sytuacje wyjątkowe

drzewa i krzewy usuwane w sytuacji prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Jak usunąć drzewo na zgłoszenie? Sytuacja dotyczy osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości, na której rośnie drzewo o wymiarach powyżej 50–65–80 cm (zależnie od gatunku, zob. tabela 1) i nie jest ono usuwane w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

• Należy dokonać zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa do wójta,

burmistrza lub prezydenta miasta, a w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków – wojewódzkiego konserwatora zabytków (czyli tak jak wniosek o zezwolenie na usunięcie drzewa). Organ w ciągu 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia dokonuje oględzin, ustalając gatunek drzewa i obwód pnia na wysokości 5 cm. W terminie 14 dni od oględzin organ może wnieść sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej. Jeśli nie wniesie – można drzewo usunąć. Ewentualnie organ może przed upływem terminu 14 dni wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Drzewo można usunąć. Właściciel nieruchomości ma 6 miesięcy, licząc od dnia oględzin, na usunięcie drzewa. Po tym terminie należy dokonać ponownego zgłoszenia (jeśli drzewo nie zostało usunięte). Organ ma możliwość wniesienia sprzeciwu w przypadkach związanych z lokalizacją drzewa na terenach objętych ochroną przyrody lub na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego14, lub jeśli spełniają kryteria kwalifikujące do uznania za pomnik przyrody. W przypadku sprzeciwu można wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzewa. Jeżeli w terminie 5 lat od dokonania oględzin wystąpiono o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, a budowa ta ma związek z prowadzeniem działalności gospodarczej i będzie realizowana na części nieruchomości, na której rosło drzewo, organ – wójt, burmistrz, prezydent miasta, ewentualnie konserwator zabytków – nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa.

• • • • •

14 Dalej jako: m.p.z.p.

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

Czy warto reagować w przypadku wycinki drzew w mieście? Jak wynika z analizy powyższych przepisów, uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa nie jest trudne, a wiele przypadków usuwania drzew regulują odrębne przepisy prawa, w tym ustawy specjalne (tzw. specustawy). Wygląda na to, że pole manewru nie jest duże. Ale jednocześnie informacja o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli15 w wybranych urzędach miast i starostwach powiatowych, w zakresie ochrony drzew w procesach inwestycyjnych w miastach, wymienia liczne uchybienia, wskazując, że w procesie wydawania decyzji o usunięcie drzew lub krzewów obowiązujące przepisy prawa stosowano „bardzo wybiórczo”, a „pierwszeństwo dawano interesom inwestora, a interes społeczny jakim jest ochrona przyrody traktowany był jako drugoplanowy”. W raporcie wskazano na uchybienia, takie jak: brak rzetelnej dokumentacji stanu faktycznego, brak oględzin, brak dokumentacji fotograficznej, prowadzenie spraw przez osoby niewykształcone w kierunku znajomości drzew, brak udziału biegłego w sytuacjach szczególnych, brak wyczerpującego temat uzasadnienia usunięcia drzewa oraz nierozpatrywanie rozwiązań alternatywnych. Organ w toku postępowania jest zobligowany (art. 7 k.p.a.), aby stać na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jak reagować w przypadku wycinki drzew w mieście? Aby skutecznie reagować na wycinkę drzewa, przede wszystkim trzeba o niej odpowiednio wcześniej wiedzieć.

15 Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli „Ochrona drzew w procesach inwestycyjnych w miastach”, LKR-4101-011-00/2014. Nr ewid. 179/2014/P/14/087/LKR, 2014, [online:] https://www.nik.gov.pl/plik/id,14204,vp,16655.pdf [dostęp: 4.06.2021].

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Organ wydający zezwolenia na usuwanie drzew jest zobligowany zapisami u.o.ś. do umieszczania w publicznie dostępnym wykazie danych o środowisku, w tym o:

• wnioskach o wydanie zezwolenia i o zezwoleniach na czynności podlegające zakazom lub ograniczeniom w stosunku do gatunków objętych ochroną (art. 21 ust. 2 pkt 24b u.o.ś.); wnioskach o wydanie zezwolenia i o zezwoleniach na usunięcie drzewa lub krzewu (art. 21 ust. 2 pkt 24f u.o.ś.); decyzjach o wymiarze kar pieniężnych, o których mowa w art. 88 u.o.p. (art. 21 ust. 2 pkt 24g u.o.ś.).

• •

Wykazy takie są prowadzone w formie elektronicznej i udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, czyli BIP. Pierwsze kroki kierujemy zatem na stronę internetową BIP organu właściwego do wydania decyzji w sprawie usunięcia drzewa. Będzie to urząd gminy lub starostwo powiatowe. Drugie miejsce to prowadzony przez Centrum Informacji o Środowisku Ekoportal16 – niestety jego działanie nie jest wolne od wad. Jeśli wskazane informacje nie są dostępne online, można o nie wnioskować bezpośrednio do organu, powołując się na art. 8–9 u.o.ś. Dokumenty, które powinny być zamieszczone w publicznie dostępnym wykazie danych, jak BIP, udostępnia się niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku (art. 14 ust. 3 u.o.ś.). Pozostałe informacje udostępnia się bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia otrzymania wniosku, a w sprawach szczególnie skomplikowanych do 2 miesięcy (art. 14 ust. 1–2 u.o.ś.). Brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie to bezczynność organu, na którą przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie władz publicznych dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie jest bezpłatne. Za przekształcanie informacji w formę wskazaną we wniosku, sporządzanie kopii dokumentów lub danych oraz ich przesłanie władze publiczne pobierają opłaty w wysokości odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione koszty – określa je art. 27 ust. 1 u.o.ś.

16 Ekoportal, [online:] www.ekoportal.gov.pl [dostęp: 4.06.2021].

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

Złożono wniosek – nie ma jeszcze decyzji Sytuacja korzystna zdarza się wtedy, kiedy wiesz o planowanej wycince i możesz reagować. Jak to zrobić? Należy włączyć się do postępowania na prawach strony – może to zrobić organizacja społeczna, jeśli wykaże zgodność celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania (art. 31 ust. 1 k.p.a.). Mogą to być zapisy o ochronie przyrody, zadrzewień w mieście, krajobrazu kulturowego lub pokrewne, uzasadniające udział organizacji w postępowaniu. Przykład W imieniu organizacji [nazwa organizacji], zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zgłaszam żądanie o włączenie do postępowania ww. organizacji na prawach strony i zawiadamianie o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa/krzewu… [miasto, lokalizacja, adres, nr działki ewidencyjnej].

Musi to nastąpić przed wydaniem zezwolenia, więc czas na włączenie się jest krótki (termin na wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa to miesiąc). Jako strona postępowania organizacja jest zawiadamiana o jego przebiegu. Po doręczeniu decyzji ma 14 dni na odwołanie się od niej. W dalszej części pisma należy przedstawić uzasadnienie, czyli opis faktyczny i prawny, wykazać zgodność celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania, a także wykazać interes społeczny.

UWAGA! Organizacja nie może się odwołać od decyzji, jeśli nie była stroną postępowania! Dlatego ważne jest, by włączyła się przed wydaniem zezwolenia.

Wydano decyzję zezwalającą na usunięcie drzewa W takim przypadku można wnioskować o dokumenty jak wyżej, a więc o wniosek o wycinkę i decyzję zezwalającą na usunięcie drzewa, przyjrzeć się procesowi wydania decyzji, to znaczy, czy nie zawiera braków (oględziny, dokumentacja fotograficzna, rozpatrzenie alternatywnych metod, zgoda posiadacza nieruchomości, czy stwierdzono gatunki chronione). Należy także przeprowadzić swego rodzaju monitoring działań organu.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Nie wydano decyzji, drzewo usunięto Za pośrednictwem organizacji społecznej, posiadającej cele statutowe zgodne z przedmiotem postepowania, należy złożyć wniosek do organu o nałożenie kary za nielegalną wycinkę. W dalszej części pisma należy przedstawić uzasadnienie, czyli opis faktyczny i prawny, wykazać zgodność celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania, a także wykazać interes społeczny.

UWAGA! Kar nie stosuje się, jeśli usunięcie drzewa nie wymagało zezwolenia ani zgłoszenia (katalog przypadków art. 83f u.o.p. oraz tabela 1).

Przykład W imieniu organizacji [nazwa organizacji] informuję o nielegalnym usunięciu drzewa/ krzewu w [miasto, lokalizacja, adres, nr działki ewidencyjnej]. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. [nazwa organizacji] występuje z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55).

Oprócz usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia karze podlega także usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p.). W obu przypadkach kara wynosi dwukrotność opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, a jeżeli usunięcie drzewa lub krzewu byłoby zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty – karę ustala się na poziomie opłaty, jaka byłaby poniesiona, gdyby takiego zwolnienia nie było (art. 89 ust. 1 u.o.p.).

Sąsiad wyciął drzewo bez zgłoszenia Przepisy o karach mają zastosowanie (art. 88 ust. 10 u.o.p.).

Na drzewie gniazdują ptaki Jeśli w wycinanych drzewach gniazdują ptaki (gatunki chronione) lub obecne są inne gatunki objęte ochroną prawną, konieczne jest uzyskanie zezwolenia z RDOŚ na odstępstwa od niszczenia gatunków chronionych i ich siedlisk, wydawane przez GDOŚ lub RDOŚ.

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

UWAGA! Każdy, kto usuwa drzewo – niezależnie w jakim trybie, jest zobowiązany zgodnie z art. 52 u.o.p. do stosowania się do zakazów w stosunku do gatunków chronionych, takich jak ptaki, nietoperze, chrząszcze, porosty, grzyby! Pełna lista gatunków objętych ochroną prawną w Polsce jest dostępna w rozporządzeniach wymienionych w podrozdziale: Zezwolenie na usunięcie drzewa.

Opłaty i nasadzenia zastępcze (art. 84–87) Przykład buk o obwodzie 250 cm: opłata = 250 × 70 = 17 500 zł sosna o obwodzie 70 cm: opłata = 70 × 25 = 1750 zł klon zwyczajny o obwodzie 120 cm: opłata = 120 × 30 = 3600 zł zakrzaczenie głogu o powierzchni 30 m2: opłata = 30 × 40 = 1200 zł Istnieje katalog przypadków, kiedy nie pobiera się opłaty lub jest ona umarzana.

Opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu są naliczane na etapie wydawania zezwolenia na usunięcie przez organ wydający zezwolenie. Wysokość stawek opłat określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów17, różnicując je ze względu na rodzaj lub gatunek drzewa lub krzewu, obwód pnia lub zajmowaną powierzchnię. Wysokość opłaty za usuwane drzewo oblicza się, mnożąc liczbę centymetrów obwodu pnia drzewa (pomiar na wys. 130 cm) i stawkę opłaty z ww. rozporządzenia. Dla krzewu – mnożąc liczbę metrów kw. zajmowanej powierzchni gruntu i stawkę opłaty.

Kompensacja przyrodnicza Jeżeli uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa jest uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych lub przesadzenia drzewa (co jest określane na etapie wydawania decyzji), organ odracza termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat. Jeżeli w tym czasie zachowają one żywotność lub nie zachowają jej z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości – należność z tytułu ustalonej opłaty podlega umorzeniu.

17 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r., poz. 1330).

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Jeżeli nie zachowają żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości lub część z nich jej nie zachowała – wówczas naliczana jest opłata w sposób proporcjonalny.

Jak chronić nasadzenia zastępcze? Nie ma w tej kwestii jednoznacznych przepisów prawnych, które pomagałyby w egzekwowaniu wykonania nasadzeń i ich pielęgnacji przez okres 3 lat, tak aby drzewa i krzewy zachowały jak najlepszą kondycję. Nieprawidłowości stwierdzone w raporcie NIK to: usychanie, złamania, brak zabezpieczeń w postaci palików, posadzenie mniejszej liczby drzew niż w decyzji lub nieposadzenie ich wcale, brak pielęgnacji (np. podlewania w suchych okresach). Raport wskazuje, że wszystkie przypadki złej kondycji drzew w kontrolowanej próbie były uznawane za powstałe z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, co stanowiło przesłankę do zwolnienia z opłat. W tej sytuacji, przy braku wystarczających narzędzi prawnych służących egzekwowaniu prawidłowego wykonania i pielęgnacji młodych drzewek, proponuję petycję do organu, wyrażającą opinię w tej sprawie. O petycjach przeczytasz w dalszej części.

Kiedy jeszcze nie nalicza się opłat? Opłat nie nalicza się, jeśli na usunięcie drzewa nie jest wymagane zezwolenie. Osoby fizyczne zgłaszające zamiar usunięcia drzewa lub krzewu z terenu swojej nieruchomości także są zwolnione z opłat. Pozostałe przypadki wymienia art. 86 u.o.p. W takim przypadku, jeśli wydanie zezwolenia było uzależnione od przesadzenia drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych i nie zachowają one żywotności po 3 latach, organ nakłada ponownie obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych. W tym miejscu przyjrzymy się kilku z nich, często podawanym jako powód usunięcia drzewa w mieście według raportu NIK. Nie nalicza się opłat za usunięcie:

• drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń przesyłowych (art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p.);

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

• drzew lub krzewów, które obumarły lub nie mają szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p.).

Poza nielicznymi wyjątkami, poddanymi kontroli NIK, nie podawano w tych przypadkach wystarczającego uzasadnienia, na czym polega to zagrożenie lub co jest przyczyną obumarcia drzewa i w jaki sposób dokonano oceny, że drzewo nie wykazuje szansy na przeżycie. Wyjaśnienia były lakoniczne, nierzetelne, a niekiedy w ogóle ich nie było.

Uszkodzenie i zniszczenie drzewa (art. 87a) Uszkodzenia i zniszczenia drzewa najczęściej mają miejsce w dwóch przypadkach: 1) drzewa na placu budowy; 2) pielęgnacja drzew prowadząca do nadmiernych cięć w koronie drzewa. Przepisy prawa niewiele mówią na temat tego typu uszkodzeń. Wskazują jedynie, że prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom (art. 87a u.o.p.). Brak precyzyjnych definicji i wytycznych utrudnia postępowanie w takich przypadkach.

Jak reagować na silne cięcia w koronie? Prace w obrębie korony, prowadzące do usunięcia ponad 30% korony, która rozwinęłaby się w całym okresie rozwoju drzewa, to uszkodzenie drzewa. Prace prowadzące do usunięcia ponad 50% – zniszczenie drzewa. Wyjątek stanowią prace mające na celu:

• usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; • utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa (głowione od lat lipy czy wierzby); • wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywrócenia statyki drzewa.

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Zabieg specjalistyczny, o którym mowa powyżej, wykonuje się na podstawie dokumentacji wskazującej na potrzebę jego przeprowadzenia, a taka jest przechowywana przez okres 5 lat.

Za zniszczenie drzewa oraz uszkodzenie spowodowane wykonaniem prac w obrębie korony drzewa organ, w postaci wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wymierza karę pieniężną.

W przypadku zniszczenia kara wynosi dwukrotność opłaty za usunięcie tego drzewa, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, nakłada się karę w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. W przypadku uszkodzenia ustala się karę w wysokości opłaty za usunięcie drzewa pomnożonej przez 0,6. W dalszej części pisma należy przedstawić uzasadnienie, czyli opis faktyczny i prawny, wykazać zgodność celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania, a także uwidocznić interes społeczny.

Jak reagować na uszkodzenia w systemie korzeniowym i na pniu? Ustawa o ochronie przyrody nie wyczerpuje tematu zniszczenia lub uszkodzenia w systemie korzeniowym drzewa i na pniu. Nie wskazuje bezpośrednio, że w tym przypadku nakładane są kary. Mimo to warto dać znać do organu, że taka sytuacja ma miejsce, i zrobić to tak jak w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia korony drzewa. Orzecznictwo i komentarze do ustawy wskazują, że kara w tym przypadku jest zasadna.

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

Przykład W imieniu organizacji [nazwa organizacji] informuję o zniszczeniu/uszkodzeniu drzewa spowodowanym wykonaniem prac w obrębie korony drzewa w [miasto, lokalizacja, adres, nr działki ewidencyjnej]. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. [nazwa organizacji] występuje z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 (zniszczenie drzewa)/art. 88 ust. 1 pkt 4 (uszkodzenie drzewa) [do wyboru] ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55).

Przykład W imieniu organizacji [nazwa organizacji] informuję o zniszczeniu/uszkodzeniu drzewa spowodowanym wykonaniem prac w obrębie systemu korzeniowego/pnia drzewa w [miasto, lokalizacja, adres, nr działki ewidencyjnej]. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. [nazwa organizacji] występuje z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55).

W dalszej części pisma należy przedstawić uzasadnienie, czyli opis faktyczny i prawny, wykazać zgodność celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania, a także uwidocznić interes społeczny.

Jak powołać pomnik przyrody w mieście? Ustanowienie pomnika przyrody w postaci drzewa lub krzewu również może być formą ochrony konkretnego drzewa lub krzewu

– zwłaszcza jeśli wykazuje on pewne cechy świadczące o jego wysokiej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej (art. 40 ust. 1 u.o.p.). Kryteria uznania drzew za pomniki przyrody określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody18. Drzewo powinno spełniać jeden z dwóch warunków:

1. Obwód pnia na wysokości 130 cm nie mniejszy niż to określono

w załączniku do wspomnianego rozporządzenia. 2. Wyróżniać się ze względu na obwód pnia, wysokość, szerokość korony, wiek, występowanie w skupiskach, w tym w alejach lub szpalerach, pokrój lub inne cechy morfologiczne, a także inne wyjątkowe walory przyrodnicze, naukowe, kulturowe, historyczne lub krajobrazowe.

Ustanowienie pomnika przyrody następuje w drodze uchwały rady gminy. Jak przekonać radę do podjęcia uchwały?

1. Wystąpić z wnioskiem do rady gminy o ustanowienie pomnika

przyrody, przy czym warto zadbać wcześniej o poparcie wśród członków rady gminy. Rada gminy nie musi się zgodzić, nie musi podjąć takiej uchwały. W tym przypadku nie ma możliwości odwołania czy skargi. 2. Złożyć petycję do rady gminy. Rada gminy ma 3 miesiące na udzielenie odpowiedzi wraz z uzasadnieniem.

18 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody (Dz.U. z 2017 r., poz. 2300).

100

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Ochrona zadrzewień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Poza zapisami u.o.p. organ ma możliwość ochrony zadrzewień dzięki zapisom w m.p.z.p. Plan ten sporządza się dla obszaru gminy – jest to akt prawa miejscowego, który określa m.in. przeznaczenie terenów, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu itp.

Warto śledzić stronę swojej gminy i włączać się do konsultacji na etapie sporządzania m.p.z.p.

Przykładowe zapisy chroniące drzewa i krzewy to: wprowadzenie zadrzewień wzdłuż granic terenów produkcyjnych czy magazynowych jako zieleni izolacyjnej; utrzymanie istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz wykorzystanie ich jako elementu zieleni urządzonej; zagospodarowanie niezainwestowanych powierzchni na terenach inwestycji jako elementu zieleni urządzonej; uwzględnienie istniejących drzew oraz ich skupisk przy zagospodarowaniu terenu19.

Jak wprowadzać nowe narzędzia prawne wspierające drzewa w przestrzeni publicznej? Czy obecne przepisy prawa gwarantują efektywną ochronę drzew? Jeśli czujesz niedosyt, możesz działać dalej, współtworząc nowe standardy i dążąc do ich wdrożenia. Poniżej propozycje działań, które funkcjonują w niektórych polskich miastach.

System zarządzania drzewami System zarządzania drzewami w przestrzeni miasta to przede wszystkim wiedza o zasobie, jakim są drzewa. Oprócz podstawowych informacji na temat drzewa, takich jak gatunek, obwód pnia, średnica korony, zbiera informacje dodatkowe wskazujące na kondycję drzewa (czy ma posusz 19 Zob. Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli…, dz. cyt.

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

101

w koronie, czy są jakieś wyłamania, pęknięcia gleby w strefie korzeniowej, jamy, próchnowiska itp.), a także informacje o dodatkowych walorach przyrodniczych (czy drzewo jest siedliskiem życia dla innych gatunków, czy bytują w nim nietoperze, czy ptaki zakładają gniazda). Mając tę wiedzę, można podejmować działania ukierunkowane na wspieranie drzew w przestrzeni miasta, w spójny sposób, nastawiony na ochronę bioróżnorodności i mikrosiedlisk przyrodniczych, a jednocześnie minimalizowanie ryzyka dla zdrowia i mienia człowieka w ich otoczeniu. Dzięki temu narzędziu dochodzimy do stworzenia sytuacji, gdy mamy w mieście drzewa w różnym wieku i kondycji, od młodych przez dojrzałe po sędziwe, i nie obawiamy się szkód z ich strony, z powodu np. upadku czy wyłamania gałęzi. Drzewa poddawane są oględzinom w zależności od potrzeby, np. co 2 lata.

Wytyczne do postępowania z drzewami na placu budowy Wytyczne są narzędziem, które umożliwia realną ochronę drzew na placu budowy. Po pierwsze daje szczegółowe wytyczne wykonawcy, jak prowadzić prace, by chronić drzewa na terenie inwestycji, po drugie daje możliwość egzekwowania należytej ochrony. Ich zastosowanie umożliwia realną ocenę tego, czy drzewo zostało uszkodzone, czy nie. Przykładem są Karty informacyjne do standardów ochrony drzew w Inwestycjach Wrocławia, wprowadzone zarządzeniem Prezydenta Wrocławia w sprawie ochrony drzew i rozwoju terenów zieleni Wrocławia20. Karty są wizualne, bardzo czytelne i precyzyjne.

Jak wprowadzić nowe rozwiązania?

1. Pozyskując wsparcie dla inicjatywy wśród członków rady gminy i działając wspólnie w określonym kierunku.

2. Pozyskując wsparcie wśród mieszkańców i pisząc petycję o potrzebie wprowadzenia takich rozwiązań.

20 Zarządzenie Prezydenta Wrocławia w sprawie ochrony drzew i rozwoju terenów zieleni Wrocławia, [online:] https://www.zzm.wroc.pl/pl/dzialania_zzm,366.html [dostęp: 4.06.2021].

102

Poradnik: Wykorzystaj prawo

O petycjach Petycja jest formą wyrażenia opinii i nawiązania dialogu z organem. Może być złożona przez osobę fizyczną (nie musi to być organizacja, jak w przypadku działań z k.p.a., choć może) w interesie publicznym. W myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach21 przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności: zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.

Skan petycji jest zamieszczany na stronie internetowej organu, do którego została skierowana petycja. Organ ma 3 miesiące na jej rozpatrzenie i poinformowanie składającego petycję, w formie pisemnej, o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem.

Sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi.

21 Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach z dn. 11 lipca 2014 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 870).

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

103

Jak walczyć o czyste powietrze?

b Agnieszka Baranowska, flickr.com/photos/25777650@N08/3199128310/

Miłosz Jakubowski / Fundacja Frank Bold

104

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Wprowadzenie Zanieczyszczenie powietrza osiąga w Polsce stężenia niespotykane w innych krajach Unii Europejskiej. W całej Europie jedynie na Bałkanach występują stężenia pyłów i benzo(a)pirenu porównywalne do notowanych w Polsce. Odbija się to na zdrowiu i życiu ludzi – według Europejskiej Agencji Środowiska samo zanieczyszczenie pyłem PM2,5 prowadzi każdego roku do 46 tys. przedwczesnych zgonów1. Z powodu utrzymujących się od lat przekroczeń dopuszczalnych stężeń pyłu PM10 w lutym 2018 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok, w którym uznał, że Polska naruszyła w tym zakresie prawo UE2. Obecnie Komisja Europejska prowadzi przeciwko Polsce kolejne postępowanie dotyczące naruszenia unijnych przepisów o ochronie powietrza – tym razem w odniesieniu do stężeń dwutlenku azotu (NO2)3. Głównym źródłem zanieczyszczenia powietrza pyłami i rakotwórczym benzo(a)pirenem są emisje związane ze spalaniem paliw stałych (węgla i biomasy) w małych, nieefektywnych instalacjach grzewczych (tzw. emisja powierzchniowa). W przeważającej mierze są one wykorzystywane do ogrzewania budynków mieszkalnych. W ostatnich latach, wraz ze wzrostem świadomości społecznej, kwestia zanieczyszczenia powietrza zyskała wymiar polityczny. Efektem tego było podjęcie wielu działań na poziomie krajowym i regionalnym – w szczególności zmian legislacyjnych oraz uruchomienia programów dofinansowań (program „Czyste powietrze” oraz „Stop smog”). Niestety poprawa jakości powietrza jest nieznaczna i w dużej mierze wynika z postępującego ocieplenia klimatu oraz łagodniejszych zim. Na szczęście obywatele nie są całkowicie bezbronni w walce o czyste powietrze. Niniejszy poradnik ma na celu przybliżenie podstawowych narzędzi prawnych, za pomocą których można przeciwdziałać zanieczyszczeniu powietrza w swoim otoczeniu.

1 Air quality in Europe – 2020 report, [online:] https://www.eea.europa.eu/publications/ air-quality-in-europe-2020-report [dostęp: 20.08.2021], tabela 10.1, s. 108. 2 Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 22 lutego 2018 r., [online:] https://eur-lex.europa. eu/legal-content/pl/TXT/?uri=CELEX:62016CJ0336 [dostęp: 4.06.2021]. 3 Nr naruszenia: INFR(2016)2010.

Jak walczyć o czyste powietrze?

105

Wiarygodna informacja Podstawą do prowadzenia jakichkolwiek działań na rzecz ochrony powietrza powinny być zawsze informacje czerpane z wiarygodnych źródeł.

Dostęp do informacji publicznej i informacji o środowisku Obowiązujące w Polsce przepisy gwarantują szeroki dostęp do dokumentów i informacji będących w posiadaniu organów administracji publicznej. Prawo rozróżnia informację publiczną (udostępnianą na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej4) oraz informację o środowisku (udostępnianą na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko5). Informacja dotycząca jakości powietrza będzie zwykle informacją o środowisku. W Internecie można z łatwością znaleźć wiele poradników na temat występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji6. Wiele przydatnych danych jest obecnie udostępnianych na stronach internetowych organów.

Stacje pomiarowe Inspekcji Ochrony Środowiska Najlepszym źródłem informacji na temat zanieczyszczenia powietrza są wyniki pomiarów dokonywanych na stacjach pomiarowych prowadzonych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ)7 w ramach systemu Państwowego Monitoringu Środowiska (PMŚ). Aktualne wyniki

4 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176). 5 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247). 6 Dostęp do informacji publicznej i dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, [online:] https://frankbold.pl/sites/default/files/dostep_do_informacji_publicznej_frank_bold.pdf [dostęp: 20.08.2021]. 7 Lokalizacja stacji dostępna na stronie internetowej: https://powietrze.gios.gov.pl/pjp/ maps/measuringstation [dostęp: 20.08.2021].

106

Poradnik: Wykorzystaj prawo

tych pomiarów są publikowane na stronie internetowej GIOŚ8 oraz na stronach internetowych prowadzonych przez poszczególne wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska (WIOŚ). Niektóre WIOŚ zapewniają szeroki dostęp do danych aktualnych i archiwalnych pochodzących ze wszystkich stacji pomiarowych w regionie, a także umożliwiają wyświetlanie ich w formie czytelnych wykresów9.

Roczne oceny jakości powietrza Tam, gdzie nie ma stacji pomiarowych PMŚ, pomocne mogą być dane pochodzące z modelowania matematycznego, które opracowują organy inspekcji ochrony środowiska. Dane takie są publikowane w rocznych ocenach jakości powietrza, sporządzanych dla poszczególnych województw oraz zbiorczo dla całego kraju10. W ocenach wojewódzkich wskazane są konkretne obszary przekroczeń dla każdego z analizowanych zanieczyszczeń. Można w ten sposób sprawdzić, czy nasza miejscowość znajduje się w obszarze przekroczeń. W razie wątpliwości warto skierować do właściwego WIOŚ pytanie w formie wniosku o udostępnienie informacji o środowisku. Oczywiście modelowanie nie jest tak wiarygodne jak rzeczywiste wyniki pomiarów. W szczególności nie wykryje ono przekroczeń występujących miejscowo, spowodowanych działalnością wyjątkowo uciążliwego sąsiada.

Prywatne urządzenia pomiarowe Pomocne mogą być również pomiary dokonywane przez coraz liczniejsze urządzenia pomiarowe funkcjonujące poza systemem PMŚ. Z urządzeń takich korzystają prywatne osoby i podmioty, ale często na ich zakup decydują się również samorządy. Zwykle mierzą one wyłącznie stężenia pyłów i nie są tak wiarygodne jak stacje pomiarowe PMŚ, ale pozwalają dokładnie określić obszary, na których występują najwyższe stężenia zanieczyszczeń. Producenci takich urządzeń zapewniają dostęp do danych pomiarowych 8 Bieżące dane pomiarowe, [online:] https://powietrze.gios.gov.pl/pjp/current [dostęp: 20.08.2021]. 9 Linki do stron prowadzonych przez WIOŚ są dostępne pod adresem: https://powietrze. gios.gov.pl/pjp/content/air_quality_online [dostęp: 20.08.2021]. 10 Roczne oceny dla poszczególnych województw za rok 2020 są dostępne pod adresem: http://powietrze.gios.gov.pl/pjp/publications/card/25101 [dostęp: 20.08.2021].

Jak walczyć o czyste powietrze?

107

w czasie rzeczywistym za pośrednictwem wygodnych w obsłudze stron internetowych11.

Aplikacje mobilne Najwygodniejszą formą uzyskiwania informacji o aktualnej jakości powietrza są z pewnością aplikacje na smartfony. Korzystając z nich, trzeba jednak zachować ostrożność. Często spotykane jest podawanie stężeń zanieczyszczeń w formie procentowej. Normy jakości powietrza są ustalone dla różnych okresów uśredniania, np. dla jednej godziny, jednej doby lub dla całego roku. Dlatego określanie chwilowego stężenia pyłu PM2,5 jako „500% normy” jest istotnym przekłamaniem – norma dla tego zanieczyszczenia jest bowiem ustalona dla całego roku kalendarzowego, a więc chwilowe (a nawet średniodobowe) stężenie nie może stanowić jej przekroczenia.

Podział kraju na strefy W dokumentach i informacjach podawanych przez organy administracji publicznej często pojawia się pojęcie stref. Dla celów monitorowania i zarządzania jakością powietrza, zgodnie z wytycznymi unijnymi, Polska została podzielona na 46 stref. Strefami są: aglomeracje o liczbie mieszkańców większej niż 250 tys., miasta o liczbie mieszkańców większej niż 100 tys. oraz pozostałe obszary województw. Granice stref określa rozporządzenie12, można je również sprawdzić na stronie internetowej prowadzonej przez GIOŚ13.

11 Mapa Airly: stan jakości i poziom zanieczyszczenia powietrza w Polsce, [online:] https:// airly.org/map/pl/ [dostęp: 20.08.2021]; Syngeos – czujniki jakości powietrza, hałasu, wilgotności gleby. IoT, [online:] https://panel.syngeos.pl/sensor/pm10 [dostęp: 20.08.2021]. 12 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz.U. z 2012 r., poz. 914). 13 Ocena jakości powietrza - strefy, [online:] https://powietrze.gios.gov.pl/pjp/maps/zones [dostęp: 20.08.2021].

108

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Najważniejsze akty prawne Do walki o czystsze powietrze bardzo przydatna jest podstawowa znajomość prawa, w tym praw przysługujących obywatelom oraz kompetencji i obowiązków organów administracji publicznej.

Prawo Unii Europejskiej Wiele regulacji prawnych dotyczących ochrony powietrza wywodzi się z prawa Unii Europejskiej. Jednym z najważniejszych aktów jest dyrektywa CAFE14. Unijne dyrektywy co do zasady nie obowiązują bezpośrednio i wymagają transpozycji (przeniesienia) do prawa krajowego. Dlatego w kontaktach z organami administracji publicznej lepiej powoływać się na właściwe przepisy krajowe. Ważne z punktu widzenia ograniczania zanieczyszczenia powietrza są również unijne rozporządzenia dotyczące ekoprojektu, wprowadzające obowiązujące w całej UE wymogi15, które muszą spełniać wprowadzane do obrotu urządzenia:

• rozporządzenie w sprawie wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe16 – obowiązuje od 1 stycznia 2020 roku; • rozporządzenie w sprawie wymogów dotyczących ekoprojektu dla

miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe17 – dotyczy takich urządzeń jak kominki, piecokominki i kozy; wejdzie w życie 1 stycznia 2022 roku, ale już teraz odwołują się do niego niektóre uchwały antysmogowe.

14 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, [online:] https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A02008L0050-20150918 [dostęp: 20.08.2021]. 15 Między innymi w zakresie emisji zanieczyszczeń oraz efektywności energetycznej. 16 Rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe, [online:] https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A02015R1189-20170109 [dostęp: 20.08.2021]. 17 Rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe, [online:] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A02015R1185-20170109 [dostęp: 20.08.2021].

Jak walczyć o czyste powietrze?

109

Ustawy i rozporządzenia Aktualne teksty ustaw i rozporządzeń są dostępne w Internetowym Systemie Aktów Prawnych18. Prawo ochrony środowiska19 – to podstawowy akt prawny regulujący większość kwestii związanych z ochroną powietrza, zgodnie z wymogami prawa UE. W szczególności POŚ zawiera podstawę do podejmowania przez sejmiki województw uchwał antysmogowych oraz określa obowiązki związane z uchwalaniem programów ochrony powietrza. POŚ reguluje również kwestie związane z eksploatacją instalacji emitujących zanieczyszczenia oraz normuje sankcje – administracyjne i karne (wykroczenia) – za naruszenie przepisów o ochronie środowiska. Rozporządzenie w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu20 – określa poziomy dopuszczalne, docelowe, informowania i alarmowe dla głównych zanieczyszczeń. Rozporządzenie w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych21 – określa szczegółowe wymogi dotyczące treści POP i PDK, wraz z listą przykładowych działań krótkoterminowych. Ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw22 – wprowadza ograniczenia i zakazy w zakresie detalicznego handlu węglem oraz wysokie kary za ich naruszenie. Rozporządzenie w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych23 – określa wymagania, które musi spełniać węgiel kamienny sprzedawany na rynku detalicznym.

18 Internetowy System Aktów Prawnych, [online:] https://isap.sejm.gov.pl/ [dostęp: 20.08.2021]. 19 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.); dalej jako: p.o.ś. 20 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 845). 21 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1159). 22 Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 133). 23 Rozporządzenie Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1890).

110

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych24 – zawiera podstawę prawną do tworzenia stref czystego transportu w miastach liczących ponad 100 tys. mieszkańców. Jej przepisy są jednak wadliwe, przez co obecnie nie obowiązuje ani jedna strefa czystego transportu25. Planowana jest nowelizacja ustawy.

Prawo miejscowe Z punktu widzenia obywatela najważniejsze regulacje dotyczące ochrony powietrza na poziomie regionalnym i lokalnym znajdują się w aktach prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie przepisów ustawowych. Programy ochrony powietrza26 (POP) – są to najważniejsze dokumenty z zakresu zarządzania jakością powietrza na poziomie województw. Uchwalają je sejmiki województw. POP może zostać przyjęty dla poszczególnych stref lub łącznie, dla wszystkich stref w województwie. Najważniejszą częścią POP jest opis działań naprawczych, które mają na celu możliwie najszybsze wyeliminowanie przekroczeń dopuszczalnych i docelowych stężeń zanieczyszczeń. Obowiązki określone w POP są adresowane przede wszystkim do organów gmin, ale mogą być również skierowane do innych organów administracji publicznej, przedsiębiorców oraz obywateli. Przykładowe działania naprawcze uwzględniane w POP to:

• wymiana wysokoemisyjnych kotłów i pieców; • rozwój infrastruktury gazowej i ciepłowniczej; • obowiązki w zakresie inwentaryzacji źródeł emisji; • prowadzenie planowych oraz interwencyjnych kontroli palenisk; • uchwalanie harmonogramów działań naprawczych na poziomie gmin; • tworzenie stref czystego transportu; 24 Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 110); dalej jako: u.e.p.a. 25 Przez pewien czas strefa funkcjonowała na krakowskim Kazimierzu, jednak okazała się nieskuteczna. Analizę przypadku opracowała Fundacja Frank Bold dla Polskiego Klubu Ekologicznego: https://blog.frankbold.pl/wp-content/uploads/2019/05/raport_strefa_czystego_transportu_WEB052019.pdf [dostęp: 20.08.2021]. 26 Odesłania do aktualnych tekstów POP są dostępne na stronie: https://powietrze.gios.gov. pl/pjp/maps/protection [dostęp: 20.08.2021] po kliknięciu we właściwą strefę.

Jak walczyć o czyste powietrze?

111

• rewitalizacja i rozwijanie obszarów zielonych; • prowadzenie edukacji ekologicznej. Plany działań krótkoterminowych (PDK) – nie są odrębnymi dokumentami, lecz stanowią integralną część POP (w formie odrębnego rozdziału). Celem PDK jest określenie działań naprawczych o charakterze krótkoterminowym, wdrażanych w celu szybkiej poprawy jakości powietrza, kiedy występują wysokie poziomy zanieczyszczeń. W zależności od wysokości stężeń ogłasza się poziomy zagrożenia (zwykle poziom I odpowiada przekroczeniu poziomu dopuszczalnego, poziom II – przekroczeniu poziomu informowania, a poziom III – najwyższy – przekroczeniu poziomu alarmowego), do których przyporządkowane są określone działania wraz ze wskazaniem organów i innych podmiotów odpowiedzialnych za ich wdrażanie. Przykładowe działania krótkoterminowe to:

• działania informacyjne polegające na ostrzeganiu ludności przed zanieczyszczeniem powietrza; zwiększenie liczby kontroli palenisk; • • zakaz używania dmuchaw do liści; • wstrzymanie robót budowlanych powodujących zapylenie; • ograniczenie działalności zakładów przemysłowych emitujących zanieczyszczenia; • działania związane z ograniczeniem ruchu samochodowego; • czasowy zakaz palenia w kominkach, które nie stanowią głównego źródła ogrzewania.

Naruszenie PDK (np. palenie w kominku, kiedy jest to zabronione) stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny do 5 tys. zł (art. 332 p.o.ś.). Uchwały antysmogowe27 – ta nazwa to potoczne określenie uchwał podejmowanych przez sejmik województwa na podstawie art. 96 p.o.ś. w sprawie ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Obecnie takie uchwały obowiązują w niemal wszystkich województwach i dotyczą instalacji (kotłów, kominków, pieców, a także pieców do sauny, wędzarni itp.), w których spalane są paliwa stałe – węgiel i biomasa. 27 Obowiązujące uchwały antysmogowe można łatwo wyszukać w Internecie, są dostępne w Dziennikach Urzędowych poszczególnych województw, na stronach internetowych właściwych urzędów marszałkowskich, na stronie GIOŚ, często również na stronach gmin.

112

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Realizacja uchwał antysmogowych stanowi główne działanie naprawcze, od którego w największym stopniu zależy realna poprawa jakości powietrza w Polsce. Uchwały mogą obejmować całe województwa lub wybrane obszary, np. uzdrowiska lub poszczególne gminy. Większość przyjętych w Polsce uchwał antysmogowych zawiera następujące zapisy:

• zakaz spalania najgorszej jakości paliw, takich jak muły i flotokoncentraty, część miałów węglowych oraz biomasa o wilgotności w stanie roboczym powyżej 20%; zakaz eksploatacji kotłów niespełniających wymagań ekoprojektu lub piątej klasy według normy PN-EN 303-5:2012 ze wskazaniem dat przejściowych dla kotłów, których eksploatacja rozpoczęła się przed wejściem w życie uchwały (najwcześniej przewidywana jest likwidacja tzw. kopciuchów – kotłów niespełniających wymagań żadnej klasy według normy PN-EN 303-5:2012); zakaz eksploatacji instalacji bezpośrednio wydzielających ciepło (takich jak kominki, piece kaflowe i inne), niespełniających wymagań ekoprojektu, ze wskazaniem okresu przejściowego dla instalacji, których eksploatacja rozpoczęła się przed wejściem w życie uchwały.

• •

Niektóre najbardziej rygorystyczne uchwały antysmogowe przewidują całkowity zakaz spalania paliw stałych (taka uchwała obowiązuje od 1 września 2019 roku w Krakowie).

Organy administracji publicznej oraz ich kompetencje Ochroną powietrza zajmuje się wiele organów administracji publicznej. Oto najważniejsze z nich: Marszałek województwa – jest organem odpowiedzialnym za wydawanie pozwoleń zintegrowanych dla największych instalacji przemysłowych oraz sprawuje nadzór nad działalnością tych instalacji; kierowany przez niego urząd marszałkowski odpowiada za prowadzenie polityki antysmogowej na poziomie województwa.

Jak walczyć o czyste powietrze?

113

Zarząd i sejmik województwa – zarząd województwa opracowuje projekty uchwał antysmogowych i POP, które następnie uchwala sejmik województwa. Zarząd województwa sprawuje nadzór nad wykonywaniem POP przez gminy. Pracami zarządu województwa kieruje marszałek, a jego obsługą zajmuje się urząd marszałkowski. Starosta – przyjmuje zgłoszenia, wydaje pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (tzw. pozwolenia emisyjne) i pozwolenia zintegrowane dla zakładów przemysłowych oraz sprawuje nadzór nad ich działalnością. Wójt/burmistrz/prezydent miasta – jest uprawniony do prowadzenia kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w domach i budynkach mieszkalnych (w tym kontroli palenisk), realizuje większość działań naprawczych określonych w POP; może wydać decyzję nakazującą ograniczenie emisji z instalacji spalania paliw; występuje jako oskarżyciel publiczny w sprawach o wykroczenia przeciwko środowisku, ujawnionych w wyniku kontroli; podlega mu straż gminna (miejska). Ponadto, wójt/burmistrz/prezydent miasta prowadzi postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych zakładów przemysłowych i innych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska – sprawuje kontrolę nad działalnością i przestrzeganiem przepisów o ochronie środowiska przez przedsiębiorców, posiada wyspecjalizowane kadry i sprzęt do prowadzenia kontroli w zakładach przemysłowych, ma wiele uprawnień o charakterze „policji ekologicznej” – zajmuje się ściganiem wykroczeń i przestępstw przeciwko środowisku; realizuje również wiele innych zadań Inspekcji Ochrony Środowiska na obszarze województwa; kontroluje i nakłada kary na organy, które nie realizują w terminie działań naprawczych określonych w POP. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – prowadzi monitoring jakości powietrza oraz laboratoria badawcze, nadzoruje WIOŚ i rozpatruje odwołania od wydawanych przez niego decyzji.

114

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Kontrola palenisk indywidualnych Kontrolę palenisk indywidualnych (kotłów, pieców, kominków, piecokuchni) prowadzi wójt/burmistrz/prezydent miasta na podstawie art. 379 p.o.ś. Kontrola może być prowadzona przez upoważnionych przez organ funkcjonariuszy straży gminnej (miejskiej) lub pracowników podległego mu urzędu gminy (miasta)28. Kontrola może być niezapowiedziana. Kontrolujący mają prawo wstępu na teren nieruchomości, dokonania oględzin instalacji grzewczej oraz pobrania próbki paliwa lub popiołu paleniskowego. Mogą również żądać okazania dokumentów (np. świadectwa jakości paliwa lub dokumentacji kotła) oraz złożenia wyjaśnień. Kontrole dzielimy na interwencyjne (podejmowane w związku ze zgłoszeniem, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia wykroczenia, np. spalania odpadów lub naruszenia uchwały antysmogowej) oraz planowe (nie jest do nich konieczne żadne zgłoszenie ani podejrzenie). Oprócz wykrywania wykroczeń kontrole służą również edukacji (w szczególności pouczeniu właścicieli nieruchomości o dacie wymiany lub likwidacji instalacji grzewczych) oraz inwentaryzacji eksploatowanych w gminie instalacji. Większość POP nakłada na gminy obowiązki w zakresie prowadzenia kontroli ze wskazaniem minimalnej liczby kontroli w roku kalendarzowym. W przypadku ujawnienia wykroczenia wójt (lub upoważnieni przez niego pracownicy albo funkcjonariusze straży gminnej) występuje jako oskarżyciel publiczny – składa wniosek o ukaranie do właściwego sądu. Grzywna za popełnienie wykroczenia polegającego na naruszeniu zakazu spalania odpadów lub naruszenia uchwały antysmogowej wynosi do 5 tys. zł. Jeżeli kontrole prowadzą funkcjonariusze straży gminnej, w przypadku ujawnienia wykroczenia mogą nałożyć grzywnę w formie mandatu karnego o wysokości do 500 zł.

28 Szczegółowy opis przebiegu kontroli jest zawarty w poradniku i filmie instruktażowym opublikowanym przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, [online:] https://powietrze.malopolska.pl/aktualnosci/poradnik-i-film-instruktazowy -dotyczacy-przeprowadzania-kontroli/ [dostęp: 20.08.2021].

Jak walczyć o czyste powietrze?

115

Uprawnienia urzędnika i funkcjonariusza straży gminnej podczas kontroli są takie same, z jednym wyjątkiem – urzędnik nie może nałożyć mandatu.

Jakie kroki może podjąć obywatel? Co zrobić w sprawie uciążliwego sąsiada? Jeżeli sprawcą zanieczyszczenia powietrza jest szczególnie uciążliwy sąsiad i podejrzewamy, że jego działania są niezgodne z prawem (narusza uchwałę antysmogową lub zakaz spalania odpadów), należy podjąć następujące działania:

• zawiadomienie straży gminnej (miejskiej) o podejrzeniu naruszenia uchwały antysmogowej wraz z żądaniem przeprowadzenia kontroli; jeżeli • w gminie nie została powołana straż gminna, należy zadzwo-

nić do urzędu gminy z żądaniem przeprowadzenia kontroli przez urzędników, na podstawie art. 379 p.o.ś.; warto powołać się na zapis POP nakładający na gminę obowiązek prowadzenia kontroli palenisk (większość POP-ów wprowadza taki obowiązek); jeżeli nie ma straży gminnej, a urząd gminy odmawia przeprowadzenia kontroli, należy zawiadomić policję i domagać się interwencji w związku z podejrzeniem popełnienia wykroczenia polegającego na spalaniu odpadów (art. 191 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach29) lub naruszeniu uchwały antysmogowej (art. 334 p.o.ś.).

•

Jeżeli kontrola, a nawet nakładanie grzywien lub mandatów nie pomogły, rozwiązaniem może być decyzja o nakazaniu osobie fizycznej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Może ją wydać wójt/ burmistrz/prezydent miasta na podstawie art. 363 p.o.ś. To rzadko stosowany instrument prawny, który ostatnio zyskuje na popularności dzięki prowadzonej na Śląsku akcji „Karny Kopciuch”30.

29 Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 779). 30 Karny Kopciuch, [online:] https://www.karnykopciuch.pl/ [dostęp: 20.08.2021].

116

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Rozwiązaniem może być również pozew przeciwko sąsiadowi o zaprzestanie immisji. W tym celu najlepiej jednak skontaktować się z prawnikiem specjalizującym się w prowadzeniu tego typu spraw.

Jak wymusić skuteczne działania w mojej gminie? Organy gminy, w szczególności wójt/burmistrz/prezydent miasta, są zobowiązane do wykonywania większości działań naprawczych określonych w POP oraz do corocznego raportowania o poziomie ich realizacji. Jako obywatele mamy prawo żądać informacji o poziomie realizacji działań naprawczych, w szczególności o:

• liczbie kotłów i kominków wymienionych na niskoemisyjne instalacje grzewcze; • liczbie przeprowadzonych w ciągu roku kontroli palenisk w domach i mieszkaniach; • wynikach kontroli, w tym liczbie ujawnionych wykroczeń, nałożonych mandatów i spraw skierowanych do sądu.

Jeżeli okaże się, że nasza gmina nie realizuje działań określonych w POP, należy zawiadomić o tym właściwego WIOŚ, domagając się nałożenia kary na podstawie art. 315a p.o.ś. Ryzyko nałożenia takiej kary można również wykorzystać jako argument w dialogu z wójtem/burmistrzem/ prezydentem miasta, domagając się zwiększenia działań na rzecz ochrony powietrza. W skrajnych przypadkach, jeżeli powyższe działania są niewystarczające, gmina nadal nie wykonuje swoich obowiązków, a stężenia zanieczyszczeń są szczególnie wysokie, można rozważyć pozew przeciwko gminie. W takim przypadku należy jednak skontaktować się z prawnikiem specjalizującym się w prowadzeniu tego typu spraw.

Chcę, aby w mojej gminie ograniczono lub zakazano spalania węgla Ograniczenia lub zakazy w zakresie spalania paliw stałych (węgla i biomasy) wprowadza się w uchwale antysmogowej, przyjmowanej przez

Jak walczyć o czyste powietrze?

117

sejmik województwa. Uchwały takiej nie może podjąć rada gminy (miasta). Uchwała może jednak obejmować obszar kilku gmin lub tylko jednej, a nawet jej części. Przykładowo, odrębna uchwała antysmogowa obowiązuje w Krakowie, Wrocławiu, miastach województwa pomorskiego oraz w uzdrowiskach w województwie dolnośląskim. W każdym z tych przypadków uchwały zostały przyjęte przez właściwe sejmiki województw. Możemy zwrócić się do rady gminy (miasta), aby przyjęła tzw. uchwałę kierunkową o wprowadzeniu ograniczeń lub zakazu spalania paliw stałych, którą następnie przekaże do zarządu województwa. W województwie małopolskim tamtejszy POP stanowi, że władze województwa mają obowiązek opracowania i przyjęcia zaostrzonej uchwały antysmogowej w gminach, które o to wystąpią.

Jak ograniczyć emisję zanieczyszczeń z transportu? Walka z zanieczyszczeniem pochodzącym z transportu jest trudna, bo wiąże się z ograniczeniami, na które wiele osób niechętnie się zgadza. Po pierwsze należy ustalić, czy w naszej gminie lub mieście transport stanowi istotne źródło zanieczyszczenia – pomocne mogą być raporty roczne GIOŚ oraz treść POP. Skuteczne działania na rzecz ograniczenia emisji transportowych wymagają zmian systemowych – rozwoju komunikacji publicznej, udogodnień dla pieszych i rowerzystów, ograniczania przywilejów kierowców (w tym wprowadzania opłat za parkowanie, ograniczania liczby miejsc parkingowych, wprowadzania stref zakazu i ograniczenia ruchu). Stosunkowo nowym instrumentem, obecnie niewykorzystywanym ze względu na wybrakowane przepisy, są strefy czystego transportu, które można tworzyć w dużych miastach, na podstawie u.e.p.a. Takie zmiany wpływają nie tylko na poprawę jakości powietrza, lecz także na zmniejszenie hałasu, usprawnienie transportu, poprawę stanu zdrowia i komfortu życia – niestety mimo to budzą wiele kontrowersji, bo bardzo wiele osób nie wyobraża sobie życia bez samochodu. Dlatego ograniczanie emisji transportowej wymaga prowadzenia konstruktywnego dialogu z władzami gminy (miasta) oraz z mieszkańcami.

118

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Jakie działania podjąć, jeżeli szkodliwe emisje pochodzą z zakładu przemysłowego? Większość zakładów przemysłowych działa na podstawie zgłoszenia, pozwolenia lub pozwolenia zintegrowanego (w przypadku największych instalacji). Każdy obywatel może zażądać udostępnienia treści pozwolenia (lub informacji zawartych w zgłoszeniu) w trybie dostępu do informacji o środowisku. Z wnioskiem należy wystąpić do starosty lub marszałka województwa (jeżeli nie mamy pewności, który organ jest właściwy, można wysłać wniosek do obu). Jeżeli zakład powstał stosunkowo niedawno, warto również zapoznać się z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. O udostępnienie tych dokumentów należy się zwrócić do wójta/burmistrza/prezydenta miasta w trybie dostępu do informacji o środowisku. Organem właściwym do kontroli i egzekwowania przepisów o ochronie środowiska przez zakłady przemysłowe jest WIOŚ. Jeżeli źródłem naszych problemów z zanieczyszczonym powietrzem jest działalność zakładu przemysłowego, powinniśmy zwrócić się do WIOŚ z wnioskiem o podjęcie odpowiednich działań. WIOŚ prowadzi dyżury całodobowe, aby móc interweniować również w nagłych przypadkach. Można żądać podjęcia przez WIOŚ następujących działań:

• kontroli zakładu przemysłowego, w tym kontroli interwencyjnej

(niezapowiedzianej); kontrola powinna objąć przede wszystkim pomiary emisji oraz pomiary stężeń zanieczyszczeń w otoczeniu zakładu; podjęcia działań zmierzających do ujawnienia wykroczenia lub przestępstwa przeciwko środowisku; nałożenia kar administracyjnych za emisję zanieczyszczeń z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia; wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności instalacji prowadzonej bez pozwolenia lub zgłoszenia albo z naruszeniem jego warunków (art. 365 i 367 p.o.ś.); wydania decyzji wstrzymującej działalność powodującą pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażającą życiu lub zdrowiu ludzi (art. 364 p.o.ś.).

• • • •

Jak walczyć o czyste powietrze?

119

Ponadto, o kontrolę działalności zakładu można zwrócić się również do starosty, który w ramach swoich kompetencji może:

• wydać decyzję w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia (art. 362 p.o.ś.); • nakazać sporządzenie przeglądu ekologicznego (art. 237 p.o.ś.), który

stanowi dokładny opis eksploatowanej instalacji oraz jej oddziaływania na środowisko; koszt sporządzenia przeglądu obciąża podmiot prowadzący instalację.

W przypadku największych instalacji, kwalifikowanych jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organem właściwym do wydania ww. decyzji jest marszałek województwa31. Jeżeli środki administracyjnoprawne nie są skuteczne, można rozważyć pozew przeciwko prowadzącemu zakład przemysłowy o zaprzestanie immisji lub o zaprzestanie bezprawnego oddziaływania na środowisko. Szczególną podstawę prawną do złożenia takiego pozwu stanowi art. 323 p.o.ś. W takim przypadku należy jednak zwrócić się o pomoc do doświadczonego prawnika, który zajmuje się tego typu sprawami.

31 W razie błędnego zaadresowania wniosku zostanie on przekazany do właściwego organu.

120

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Wykorzystaj prawo krajowe

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym Konrad Hennig

122

Poradnik: Wykorzystaj prawo

1. Wprowadzenie Bez względu na to, jaką misję realizuje Twoja organizacja, jej przedłużeniem może stać się kreowanie zmiany rzeczywistości społecznej na polu regulacji prawnych. To w trzecim sektorze, zdecydowanie częściej niż na uniwersytetach, powstają inspirujące idee i uzasadnienia nowych kierunków polityk publicznych. Działacze społeczni są aktywnymi komentatorami życia publicznego i uczestnikami formalnych i nieformalnych procedur tworzenia prawa. Dla polityków mogą być pomostem do ich wyborców, a dla urzędników skarbnicą wiedzy i testerem nowych rozwiązań. Ambicje społeczników powinny sięgać dalej niż udział w debacie publicznej, dotyczącej bliskich Ci zagadnień, choć wymaga to profesjonalizacji i dodatkowego nakładu pracy. Jeżeli więc chciałbyś lub chciałabyś, aby Twoja organizacja zaczęła partycypować w stanowieniu prawa, to ten poradnik wyposaży Cię w niezbędną do tego wiedzę. Na dalszych stronach niniejszego tekstu dowiesz się, jak wygląda proces legislacyjny w RP, jakie możliwości partycypowania w nim mają organizacje pozarządowe oraz jak uzyskać i przetwarzać niezbędne do tego celu informacje.

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

123

2. Proces legislacyjny w Polsce Polski proces legislacyjny został uregulowany w kilku aktach prawnych, z których najważniejszymi są Konstytucja RP1, Regulamin pracy Rady Ministrów2, Regulamin Sejmu3 oraz Regulamin Senatu4. Chociaż organem ustawodawczym jest w Polsce parlament, to nie sposób pominąć uprawnień prezydenta RP oraz Rady Ministrów. W praktyce tworzenia prawa w szczególności rośnie rola tego ostatniego organu. Wynika to z wielu powodów, z których jeden jest najistotniejszy – to dysproporcja w dostępie do informacji. Ministerstwa, oprócz wykonywania prawa, są również głównym autorem monitoringu jego funkcjonowania. Gromadzą wiedzę, którą bardzo niechętnie się dzielą, a w konsekwencji są podmiotem zdolnym formułować najrzetelniejsze diagnozy, na których z konieczności opierać się muszą projekty usprawnień i nowych rozwiązań. Zdolności innych aktorów do agregacji porównywalnej wiedzy są mocno ograniczone (z wiodącą rolą Najwyższej Izby Kontroli, a przy upośledzeniu klubów i biur poselskich oraz senatorskich). Organizacje pozarządowe posiadają istotny ułamek tej wiedzy, pozyskanej i sprawdzonej w działaniu, będącej atrakcyjnym uzupełnieniem do danych statystycznych ministerstw oraz protezą dostępu do jakichkolwiek danych dla polityków. Uzupełnianie tych luk w wiedzy jest usługą, którą są w stanie dostarczyć organizacje społeczne. Świadomość ich użyteczności po stronie rządowo-politycznej jest zróżnicowana, ale może być łatwo moderowana przez dostarczanie przewagi informacyjnej wybranym aktorom.

1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.); dalej jako: Konstytucja RP. 2 Uchwała Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2013 r., poz. 979 z późn. zm.). 3 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2016 r., poz. 1006 z późn. zm.); dalej jako: Regulamin Sejmu. 4 Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu (M.P. z 2018 r., poz. 846 z późn. zm.); dalej jako: Regulamin Senatu.

124

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Dystrybucja informacji jest pierwszym krokiem do udziału organizacji pozarządowej w procesie legislacyjnym. To korzyść dostarczana partnerom, pozwalająca włożyć nogę w drzwi. Organizacje pozarządowe nie są petentem.

Ich udział w procesie demokratycznego rządzenia państwem nie ogranicza się do kampanii wyborczej i na niej nie kończy. Organizacje pozarządowe realizują wiele zadań publicznych, zaspokajają potrzeby lokalnych społeczności oraz stoją na straży ich interesów. Przy pewnym usystematyzowaniu i pogłębieniu spostrzeżeń wyniesionych z prowadzonej działalności ich udział w procesie legislacyjnym jest nie tyle pożądany, co wręcz konieczny dla tworzenia dobrego prawa i podejmowania trafnych rozstrzygnięć politycznych. Proces legislacyjny jest wielofazowy i zasadnym jest osobno omówić każdy z etapów przyjmowania ustawy.

2.1. Inicjatywa ustawodawcza Pod terminem inicjatywy ustawodawczej rozumiemy prawną możliwość złożenia projektu nowej ustawy lub nowelizującej przepisy ustawy obowiązującej. Zgodnie z art. 118 Konstytucji RP oraz art. 32 Regulaminu Sejmu inicjatywa ustawodawcza przysługuje:

1. Posłom, tzn.:

a) komisji sejmowej, b) grupie 15 posłów. 2. Radzie Ministrów. 3. Senatowi. 4. Prezydentowi RP. 5. Grupie co najmniej 100 tys. obywateli.

W praktyce spotyka się nazywanie projektów w sposób zależny od tego, kto jest ich inicjatorem, tzn. projekt prezydencki, poselski, senacki, rządowy, obywatelski itd. To najlepszy moment, aby wywrzeć wpływ na kształt powstającej legislacji już na poziomie jej założeń. W tym celu konieczne jest zidentyfikowanie podmiotu pracującego nad danym zagadnieniem bądź zainspirowanie nowego podmiotu do zainteresowania się istotnym,

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

125

nierozwiązanym problemem społecznym. Pokaż mu korzyści, jakie może dzięki swojemu zaangażowaniu osiągnąć.

Zarówno politycy, jak i urzędnicy cenią sobie poparcie organizacji obywatelskich. Jeśli nie razi Cię występowanie w słusznej sprawie wspólnie z osobami, z którymi w innych sprawach byś się pewnie nie zgodził, zwiększasz szansę sukcesu swoich postulatów.

Umiejętność dzielenia się sukcesem i publicznego przypisywania jego sprawstwa osobom trzecim buduje Twoją organizację, a nie jej umniejsza, a co najważniejsze – wspiera realizację Twojej sprawy. Buduj szeroką sieć kontaktów. Bywaj na konferencjach i zabieraj głos w sprawach Twojej wspólnoty. Poznaj swojego posła – wybranego w okręgu, w którym mieszkasz. Utrzymuj długoterminowe relacje. Dziel się wiedzą i sukcesem. Bądź tam, gdzie są decydenci, a czasem wyprzedzaj ich i sam decyduj, kto daną sprawę powinien poprowadzić. Bądź przygotowany na liczne porażki, które mogą poprzedzić realizację celu. Zmiana społeczna jest procesem rozpisanym na lata, uzależnionym od wielu czynników, a zmiana prawa to tylko jeden z jej elementów.

2.2. Rządowy proces legislacyjny W ramach rządowego procesu legislacyjnego przygotowywane są projekty aktów prawnych (ustaw, uchwał i rozporządzeń) przez Radę Ministrów, prezesa Rady Ministrów oraz poszczególnych ministrów. Podstawowe akty regulujące sposób przeprowadzania rządowego procesu legislacyjnego to Regulamin pracy Rady Ministrów, Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego5 oraz tzw. Siedem Zasad Konsultacji6.

5 Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego, [online:] http://www1.rcl.gov.pl/sites/images/WytyczneOW. pdf [dostęp: 26.07.2021]. 6 Jak prowadzimy konsultacje?, [online:] https://www.gov.pl/web/cyfryzacja/jak-prowadzimy-konsultacje [dostęp: 2.05.2021].

126

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Projekty rządowe procedowane są przez trzy następujące po sobie gremia: Zespół do spraw Programowania Prac Rządu (ZPPR), Stały Komitet Rady Ministrów oraz Radę Ministrów. Pierwszą publiczną informacją o planowaniu podjęcia prac legislacyjnych jest zgłoszenie do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów7. Projekty znajdujące się w wykazie mają już nadany numer, co oznacza, iż zostały zaakceptowane przez ZPPR.

Wszystkie dokumenty dotyczące prac nad projektami rządowymi są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny8.

Po wejściu w szczegóły danego projektu zobaczymy informacje na temat tego, na jakim etapie są prace nad nim oraz, co dla nas ważne, czy skierowano go już do konsultacji publicznych. Jeżeli tak, to w załącznikach znajdziemy pismo urzędowe zawierające szczegóły co do sposobu, terminu itd. prowadzenia konsultacji. Dodatkowo, po założeniu konta na stronie Rządowego Centrum Legislacji możliwe będzie ustawienie powiadomień, które przy pomocy wiadomości e-mail będą informować o pojawieniu się interesujących nas dokumentów.

Śledzenie na bieżąco informacji pojawiających się w BIP-ie wydaje się mało praktyczne. Dlatego też organizacje społeczne oraz pozostałe zainteresowane podmioty mogą wpisać się do Wykazu podmiotów do wykorzystania w procesie konsultacji publicznych. Dzięki temu mogą one zostać indywidualnie powiadomione przez dany organ publiczny o prowadzeniu prac nad nowym aktem prawnym lub zaproszone do udziału w konsultacjach publicznych.

7 Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, [online:] https://archiwum. bip.kprm.gov.pl/kpr/form/25,Wykaz-prac-legislacyjnych-i-programowych-Rady-Ministrow. html [dostęp: 2.05.2021]. 8 Rządowy Proces Legislacyjny, [online:] https://legislacja.gov.pl/ [dostęp: 2.05.2021].

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

127

Wpisu do wykazu można dokonać przez Internet za pomocą formularza elektronicznego9. W Ocenie Skutków Regulacji dołączonej do projektu aktu legislacyjnego wskazane są osoby odpowiedzialne za dany dokument – zarówno na poziomie merytorycznym, jak i politycznym. Warto nawiązać z nimi kontakt, wzmacniając przesłane stanowisko rozmową bezpośrednią. Czasem uda się wyczuć, jakie są potrzeby Wnioskodawcy, a wraz z ich zaspokojeniem – przeforsować jakąś część swojej agendy. Przejście całego procesu legislacyjnego wraz z jednym, wybranym projektem legislacyjnym nauczy Cię odwagi i wytrwałości w utrzymywaniu relacji z kolejnymi urzędnikami. Pracownicy sekretariatów są po to, aby Ci pomóc. Pokierują Cię do właściwej osoby, która wysłucha Twojego stanowiska. Łatwiej będzie Ci w resortach tradycyjnie otwartych na otoczenie (okołogospodarczych), a trudniej w mundurowych i spraw zagranicznych. Nie zrażaj się odmową czy brakiem odpowiedzi od jednej osoby. Jeśli nie drzwiami, dostaniesz się oknem. Jedynym ograniczeniem jest czas – nie możesz oczekiwać responsywności, jeśli zwrócisz się w niewłaściwym momencie. Korzystaj ze wsparcia innych instytucji – jako organizacja pozarządowa możesz przekazać swoje stanowisko w konsultacjach publicznych, a podmioty publiczne mogą zaprezentować Twoje rekomendacje w ramach opiniowania projektu. Również na etapie uzgodnień wewnątrz- i międzyresortowych możesz prezentować swoje stanowisko podmiotom mającym pośredni wpływ na kształt legislacji. Ustal, kto może przyczynić się do Twojego sukcesu, i nie zaniedbaj kontaktu z każdym, kto może zabrać kiedyś głos w Twojej sprawie.

2.3. Sejm Do Sejmu trafiają wszystkie projekty ustaw: rządowe, prezydenckie, obywatelskie, senackie i poselskie. Zdarza się, że projekt przygotowywany pierwotnie jako rządowy jest zgłaszany jako poselski. Dobrą formułą inicjowania nowych projektów jest współpraca z posłem, na którego polityczny sukces pracować będzie powodzenie Twojej kampanii. Decyzja o współpracy z konkretnym politykiem nie musi być dla Ciebie łatwa. Od 9 Wpis do wykazu podmiotów do wykorzystania w konsultacjach publicznych – formularz, [online:] https://www.gov.pl/web/rozwoj-praca-technologia/wykaz-podmiotow-do-wykorzystania-w-konsultacjach-publicznych-formularz [dostęp: 2.05.2021].

128

Poradnik: Wykorzystaj prawo

specyfiki projektu zależy, czy warto budować tego rodzaju poparcie dla Twoich postulatów.

Logika kampanii społecznej nie zawsze idzie w parze z udziałem w procesie stanowienia prawa. Jeśli jednak zdecydujesz się poszukać poparcia wśród posłów, pamiętaj, że w grupie siła, a najlepszym narzędziem do zebrania drużyny jest założenie zespołu parlamentarnego.

Prezentując swoją agendę na jego posiedzeniach, możesz dodatkowo wzmacniać siłę swojego przekazu. Czasami łatwiej będzie Ci zainteresować dziennikarzy posiedzeniem zespołu w Sejmie niż własną konferencją prasową.

Narzędziem nagłośnienia Twojej sprawy może być również interpelacja poselska, a w zasadzie rządowa odpowiedź, która stanowi dobry punkt zaczepienia do różnego rodzaju materiałów prasowych.

Gdy Twój projekt trafi już do laski marszałkowskiej, kwestia tego, kiedy rozpocznie się jego procedowanie, leży w gestii marszałka Sejmu. Prawo nie przewiduje, w jakim terminie dany projekt powinien zostać rozpatrzony, wprowadzając jedynie ograniczenie wynikające z art. 173 ust. 5 Regulaminu Sejmu: „Wnioski nieuwzględnione przez Marszałka Sejmu, o których mowa w ust. 3, stają się przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sejm w terminie nieprzekraczającym czterech miesięcy od dnia ich złożenia”. Marszałek ma jednak możliwości takie jak:

• skierowanie projektu do konsultacji społecznych (art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu); • zwrócenie projektu, który nie spełnia wymogów formalnych (art. 34 ust. 6 Regulaminu Sejmu); • po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu – skierowanie projektu do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażenia przez nią opinii (art. 34 ust. 8 Regulaminu Sejmu); skierowanie projektu do Biura Analiz Sejmowych oraz Biura Legislacyjnego w celu zaopiniowania projektu pod kątem jego zgodności z prawem unijnym.

•

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

129

To wszystko powoduje, że zanim projekt ustawy trafi na pierwsze czytanie, mogą minąć długie miesiące. W sytuacji zaś, kiedy procedowanie ustawy nie zakończy się przed końcem danej kadencji Sejmu, zastosowanie znajduje zwyczajowa zasada dyskontynuacji, która zakłada, iż prace nad takim projektem nie są kontynuowane. Powyższe uprawnienia marszałka Sejmu bywają z premedytacją wykorzystywane, co potocznie jest nazywane „zamrażarką sejmową”.

2.3.1. Pierwsze czytanie Procedowanie projektu ustawy przez Sejm rozpoczyna się od pierwszego czytania, które zasadniczo odbywa się na komisji sejmowej. W niektórych węzłowych sprawach, takich jak zmiany ustrojowe, nowelizacje prawa wyborczego, prawa i wolności obywatelskie itd., pierwsze czytanie powinno się odbyć na posiedzeniu plenarnym. Projekt ustawy przed komisją lub Sejmem prezentuje wnioskodawca. Nad projektem zostaje przeprowadzana debata, posłowie zaś mają możliwość kierowania pytań do wnioskodawcy. Następnie w komisji następuje etap prac nad projektem, w ramach których posłowie mogą w dowolny sposób modyfikować poszczególne postanowienia procedowanego aktu prawnego, korzystając z pomocy ekspertów w danych dziedzinach. Poprawki mogą zgłaszać pojedynczy posłowie, lecz ich przyjęcie jest uzależnione od większości głosów w ramach komisji.

To najlepszy moment, żeby wprowadzić zmiany w projekcie, bo do ich przedłożenia wystarczy przekonać jednego posła, a w praktyce funkcjonowania ciał kolegialnych do ich przyjęcia przekonać trzeba dodatkowo przewodniczącego.

Do rozpatrzenia projektu czasem powoływane są podkomisje, które mogą angażować stałych ekspertów. Zwieńczeniem prac komisji jest zajęcie wspólnego stanowiska, w którym wnosi ona o przyjęcie projektu bez poprawek, z poprawkami lub o odrzuceniu projektu w całości. Sprawozdanie komisji przedstawiane jest całej Izbie.

130

Poradnik: Wykorzystaj prawo

2.3.2. Drugie czytanie Kolejnym krokiem do przyjęcia ustawy jest przeprowadzenie drugiego czytania projektu – obligatoryjnie musi ono odbyć się na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Następuje przedstawienie sprawozdania z prac komisji, a po nim odbywa się debata nad projektem oraz zgłaszanie ewentualnych poprawek i wniosków. Do wniesienia poprawek uprawniona jest Rada Ministrów, przewodniczący koła lub klubu poselskiego, grupa co najmniej 15 posłów oraz wnioskodawca.

Jest to ostatni moment na zgłaszanie poprawek oraz wycofanie projektu przez wnioskodawcę.

Jeżeli w trakcie drugiego czytania pojawiły się propozycje poprawek lub wnioski, projekt znów jest kierowany do przedmiotowo właściwej komisji, która ponownie go rozpatruje, a następnie przedstawia swoje stanowisko dotyczące przyjęcia lub odrzucenia poprawek.

2.3.3. Trzecie czytanie Po złożeniu sprawozdania lub – jeżeli nie zostały złożone żadne propozycje poprawek – bezpośrednio po drugim czytaniu Sejm przechodzi do głosowania nad ustawą. Kolejno głosowane są: wniosek o odrzucenie projektu w całości, kolejne poprawki i ostatecznie całość projektu z uwzględnieniem przyjętych poprawek. Zasadniczo ustawa przyjmowana jest przez Sejm zwykłą większością głosów (tzn. więcej głosów za niż przeciw, bez uwzględniania głosów wstrzymujących), przy obecności minimum połowy ustawowej liczby posłów. Po przyjęciu ustawy zostaje ona przekazana przez marszałka Sejmu Senatowi.

2.4. Senat Senackie prace nad ustawą mają charakter częściowo analogiczny do sejmowych. Marszałek Senatu po otrzymaniu ustawy kieruje ją do właściwej przedmiotowo komisji (lub kilku komisji), które mają 18 dni na analizę i zajęcie stanowiska. Po pracach komisji senackich odbywa się debata,

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

131

po której następuje głosowanie. W jego ramach Senat może podjąć uchwałę o odrzuceniu ustawy w całości, przyjęciu do niej poprawek (które nie mogą zawierać nowej treści normatywnej) lub o przyjęciu jej bez zmian. W ostatnim przypadku ustawa jest kierowana bezpośrednio do prezydenta RP. W pozostałych dwóch ustawa trafia ponownie do komisji sejmowej, która rozpatruje wnioski Senatu i przedstawia Sejmowi sprawozdanie ze swoich prac. Jeżeli Sejm chce odrzucić poprawki Senatu lub jego wniosek o odrzucenie ustawy w całości, musi dokonać tego bezwzględną większością głosów (tzn. więcej głosów za niż przeciw i wstrzymujących się). Niezależnie od ostatecznego jej kształtu w następnej kolejności ustawa zostaje przekazana do podpisu prezydentowi RP.

2.5. Prezydent RP Ostatnią fazą procesu legislacyjnego jest podpisanie ustawy przez prezydenta RP i zarządzenie jej publikacji w Dzienniku Ustaw, na co ma on zasadniczo 21 dni. Prezydent ma jednak również możliwość zawetowania ustawy, tzn. odmówienia jej podpisania i skierowania ponownie do Sejmu. Przełamanie przez Sejm prezydenckiego weta wymaga większości kwalifikowanej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeżeli weto nie zostanie przełamane, to ustawa upada i nie wchodzi w życie. Drugą możliwością prezydenta RP jest skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego, który może orzec o jej całościowej lub częściowej niezgodności z Konstytucją RP. W pierwszym przypadku ustawa upada, w drugim zaś istnieje możliwość jej przyjęcia bez niekonstytucyjnych przepisów.

132

Poradnik: Wykorzystaj prawo

3. Narzędzia udziału organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa 3.1. Inicjatywa ustawodawcza 3.1.1. Procedura Projekt ustawy może zostać złożony przez grupę minimum 100 tys. obywateli. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza (dalej jako: o.i.u.) została szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli10. Zgodnie z jej treścią proces złożenia o.i.u. przebiega następująco: Po pierwsze musimy powołać komitet inicjatywy ustawodawczej. To w jego gestii będą leżeć czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów. Komitet może zostać założony przez minimum 15 obywateli RP, posiadających prawo wybierania do Sejmu. Muszą oni złożyć pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu. Członkowie komitetu wybierają swojego pełnomocnika oraz jego zastępcę, występujących w imieniu pozostałych inicjatorów projektu ustawy. Następnie musimy przygotować projekt ustawy. Sposób jego przygotowania nie jest unormowany w przepisach, ostatecznie jednak musi on odpowiadać wymaganiom stawianym każdej ustawie, wynikającym z Konstytucji RP oraz Regulaminu Sejmu RP, przede wszystkim tym wskazanym w art. 34 drugiego z powyższych aktów. Kolejnym etapem jest zebranie pierwszego tysiąca podpisów poparcia dla projektu ustawy. Sposób zbiórki został określony w art. 9 u.w.i.u. i wskazuje, 10 Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2120); dalej jako: u.w.i.u.

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

133

iż podpisy należy zbierać na szablonie ustanowionym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 1999 r.11 Ponadto powyższy przepis określa, że wycofanie poparcia udzielonego projektowi jest nieskuteczne oraz że w miejscu zbierania podpisów musi zostać wyłożony do wglądu projekt ustawy. Po zebraniu 1 tys. podpisów pełnomocnik komitetu jest zobowiązany powiadomić marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu. Zawiadomienie powinno zawierać pełną nazwę komitetu oraz jego adres, dane założycieli komitetu oraz jego pełnomocnika i zastępcy. Do zawiadomienia należy również załączyć projekt ustawy wraz z załączonym wykazem rzeczonego 1 tys. podpisów. Jeżeli zawiadomienie spełnia wszystkie warunki formalne, to marszałek Sejmu w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia postanawia o jego przyjęciu. Od tego momentu treść projektu nie może być już zmieniona, a komitet jest zobowiązany do ogłoszenia w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim informacji o nabyciu osobowości prawnej oraz adresu komitetu i miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu. Od tego momentu zaczyna się wyścig z czasem, gdyż komitet ma 3 miesiące od dnia wydania postanowienia na zebranie pozostałych 99 tys. podpisów. Co ważne, od tej chwili może także zacząć prowadzić kampanię promocyjną, która musi jednak spełniać wszelkie wymagania właściwe dla prowadzenia kampanii wyborczej, określone w rozdziale 12 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy12.

Doświadczenie wielu o.i.u. wskazuje, że jest to jej najistotniejszy element. Kampania promocyjna pozwala zwiększyć zasięg rozpoznawalności Twojej inicjatywy oraz, przede wszystkim, jej poparcie wśród obywateli.

Jeżeli zbiórka podpisów zakończy się powodzeniem, projekt ustawy wraz z wykazem podpisów należy ponownie złożyć do marszałka Sejmu. Jeśli projekt spełnia wszystkie wymogi formalne, powinien zostać skierowany

11 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 września 1999 r. w sprawie ustalenia wzoru wykazu obywateli, którzy udzielają poparcia projektowi ustawy stanowiącej przedmiot inicjatywy ustawodawczej (Dz.U. z 1999 r. Nr 79, poz. 893). 12 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1319).

134

Poradnik: Wykorzystaj prawo

do pierwszego czytania w terminie 3 miesięcy. Przedstawicielem wnioskodawcy jest pełnomocnik komitetu lub jego zastępca.

3.1.2. Zasada dyskontynuacji W przypadku o.i.u. zastosowania nie znajduje zasada dyskontynuacji. Obywatelski projekt ustawy nierozpatrzony przez Sejm poprzedniej kadencji powinien zostać rozpatrzony przez Sejm kolejnej kadencji, a w przypadku, gdy nie zdążyło odbyć się pierwsze czytanie, nowy Sejm ma 6 miesięcy od swojego pierwszego posiedzenia na jego przeprowadzenie.

3.1.3. Finansowanie zbiórki Jak wskazano w art. 15 ust. 1 u.w.i.u., „wydatki związane z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez obywateli pokrywa komitet”. Może on jednak prowadzić w tym celu zbiórki publiczne, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych13. Względem zbiórek komitetów o.i.u. istnieją jednak ekstraordynaryjne zasady w postaci wyłączenia wielu źródeł finansowania. Pełnomocnik komitetu jest zobowiązany do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej w terminie 3 miesięcy od dnia wniesienia do marszałka Sejmu projektu ustawy. Sprawozdanie musi również zostać podane do publicznej wiadomości w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim oraz być przechowywane przez pełnomocnika komitetu przez okres 12 miesięcy od dnia jego publikacji w dzienniku ogólnopolskim. Niedopełnienie obowiązków związanych z finansowaniem o.i.u. jest zagrożone karą grzywny, ograniczenia lub pozbawienia wolności do lat 3. Wymogi proceduralne, które wiążą się ze zgłoszeniem o.i.u., podnoszą próg wejścia do jej przeprowadzenia, pomogą jednak przenieść Twoją organizację na wyższy poziom oraz dotrzeć z przekazem i argumentacją do tysięcy obywateli oraz… 460 posłów.

13 Ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1672).

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

135

3.2. Referendum Jeżeli chodzi o inicjatywę prawodawczą, obywatele mogą również korzystać z inicjatywy dotyczącej przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego oraz lokalnego. Procedura obywatelskiej inicjatywy referendalnej jest zasadniczo podobna do tej ustawodawczej. Kwestia referendum ogólnokrajowego została uregulowana w ustawie z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym14. Do inicjatywy obywatelskiej w tym zakresie odnosi się jej art. 63.

Aby zawnioskować do Sejmu o przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego, należy uzyskać poparcie 500 tys. osób mających prawo do udziału w referendum,

wyrażone przez złożenie podpisu na wykazie według wzoru ustalonego przez PKW w uchwale z dnia 17 kwietnia 2003 r.15 Pisemnego zgłoszenia wniosku wraz z załączonym wykazem podpisów powinien dokonać pełnomocnik komitetu referendalnego. Zgodnie z Konstytucją RP referendum może dotyczyć spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa, co jednak ma charakter klauzuli generalnej i zasadniczo daje możliwość zainicjowania go w dowolnej sprawie, oprócz tych wskazanych w art. 63 ust. 2 u.r., tzn.:

1. wydatków i dochodów, w szczególności podatków oraz innych danin publicznych;

2. obronności państwa; 3. amnestii. Należy pamiętać o tym, że ostatecznie decyzja o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego należy do Sejmu, który dokonuje jej w drodze uchwały podjętej bezwzględną większością głosów. W tym kontekście wątpliwa wydaje się zasadność tak wysokiego progu poparcia dla organizacji 14 Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 851); dalej jako: u.r. 15 Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 kwietnia 2003 r. w sprawie wzoru wykazu obywateli popierających wniosek o poddanie określonej sprawy pod referendum ogólnokrajowe (M.P. z 2003 r. Nr 20, poz. 308).

136

Poradnik: Wykorzystaj prawo

referendum, którego rozstrzygnięcie nie byłoby prawnie wiążące, a stanowiłoby jedynie polityczne zobowiązanie Sejmu, Senatu i prezydenta RP w formie wskazania woli narodu wobec danego rozstrzygnięcia. Nic więc dziwnego, że ta forma partycypacji obywateli nie cieszy się popularnością.

3.3. Konsultacje publiczne Pojęcie konsultacji jest niejednolite i obejmuje zarówno sformalizowane procedury, np. prowadzenie konsultacji publicznych w rządowym procesie legislacyjnym, jak i praktyki całkowicie niesformalizowane, np. prowadzenie debaty publicznej na dany temat. Sposób realizowania konsultacji będzie też inny w zależności np. od tego, jaka jednostka je prowadzi. W rządowym procesie legislacyjnym zasadnicze znaczenie ma § 36 Regulaminu Rady Ministrów, który wskazuje: „Organ wnioskujący, biorąc pod uwagę treść projektu ustawy lub projektu rozporządzenia, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie projektu oraz przewidywane skutki społeczno-gospodarcze, stopień jego złożoności oraz jego pilność, przedstawia projekt do konsultacji publicznych, w tym może skierować projekt do organizacji społecznych lub innych zainteresowanych podmiotów albo instytucji w celu przedstawienia ich stanowiska, uwzględniając wytyczne w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych, jeżeli zostały ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy”. Wspomniane wytyczne można znaleźć na stronach Rządowego Centrum Legislacji16.

Udział w konsultacjach publicznych jest warunkiem koniecznym udziału w procesie stanowienia prawa. Informuje stronę rządową o naszym istnieniu i pozwala rozpocząć budowanie długoterminowej relacji.

Zawiera formalne zobowiązanie wnioskodawcy do odniesienia się do zgłoszonych uwag. Przekazanie stanowiska stanowi bilet wstępu na mniej lub bardziej sformalizowaną konferencję uzgodnieniową bądź wysłuchanie publiczne, w przypadku gdy wnioskodawca uzna ich organizację za 16 Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego, [online:] http://www1.rcl.gov.pl/sites/images/WytyczneOW. pdf [dostęp: 20.08.2021].

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

137

uzasadnioną. Pomimo wielu zastrzeżeń, które można wysunąć względem skróconych terminów czy ignorowania trafnych sugestii, mechanizm konsultacji pozostaje filarem standardów demokratycznego procesu legislacyjnego. Na zwiększenie roli konsultacji od lat naciska Komisja Europejska, ponadto mamy już za sobą przykłady wzorcowego podejścia strony rządowej (włącznie z przygotowaniem i poddaniem konsultacjom Białej Księgi przed przystąpieniem do prac legislacyjnych). Świadomość wagi konsultacji systematycznie rośnie i wprost proporcjonalnie powinno rosnąć zaangażowanie i udział organizacji społecznych. Warto również wspomnieć, iż po zakończonych konsultacjach publicznych wnioskodawca projektu jest zobowiązany do sporządzenia raportu z konsultacji. Musi on zawierać wykaz podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem, a także omówienie wyników konsultacji publicznych ze wskazaniem podmiotów, które przedstawiły swoje stanowisko, oraz odniesieniem się do nich wnioskodawcy. Warto skierować swoje stanowisko do wszystkich podmiotów, które wzięły udział w konsultacjach, by zapewnić postulatom jak najszersze poparcie podmiotów uczestniczących w procesie. Wykaz uczestników konsultacji wcześniejszego, podobnego projektu może być punktem wyjścia do stworzenia mapy interesariuszy naszej sprawy.

3.4. Petycje oraz wnioski Prawo do składania petycji oraz wniosków zostało przewidziane już na gruncie Konstytucji RP w art. 63, który wskazuje:

„Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej […]”.

Petycja, jako „[…] żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji”, została szczegółowo uregulowana

138

Poradnik: Wykorzystaj prawo

w ustawie z dnia 11 lipca o petycjach17. Z ww. ustawy wynika kilka podstawowych zasad składania i rozpatrywania petycji. Po pierwsze może być ona złożona w interesie:

1. publicznym; 2. podmiotu wnoszącego petycję; 3. podmiotu trzeciego (tylko w przypadku udzielenia zgody). Po drugie petycja powinna zostać złożona organowi właściwemu w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej i zawierać:

1. oznaczenie podmiotu lub podmiotów wnoszących petycję oraz osoby te podmioty reprezentujące; 2. adres każdego z podmiotów wnoszących petycję; 3. oznaczenie adresata petycji; 4. wskazanie przedmiotu petycji.

Złożenie petycji powinno być wstępem do nawiązania bezpośredniej relacji z urzędnikami, którzy będą przygotowywali odpowiedź organu, a niekiedy również z samymi decydentami. Petycja powinna zostać niezwłocznie zamieszczona na stronie podmiotu rozpatrującego, co stanowi dobrą okazję do nagłośnienia w mediach Twojego postulatu. Rozpatrzenie petycji powinno zostać dokonane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 3 miesięcy od jej złożenia. Organ rozpatrujący jest zobowiązany do zawiadomienia podmiotu wnoszącego petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem sposobu rozstrzygnięcia.

3.5. Współpraca z organami administracji publicznej Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie18 przewiduje jeszcze inne narzędzia służące zaangażowaniu się organizacji pozarządowych w proces stanowienia prawa, np.:

17 Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 870). 18 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1057 z późn. zm.).

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

139

1. wzajemne informowanie się przez organy administracji publicznej oraz organizacje pozarządowe o planowanych kierunkach działalności; 2. konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji; 3. konsultowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sfery pożytku publicznego z radami pożytku publicznego; 4. tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli organów administracyjnych.

140

Poradnik: Wykorzystaj prawo

4. Źródła wiedzy o przebiegu procesu legislacyjnego Pierwszym i najważniejszym źródłem zbierania informacji dotyczących procesu legislacyjnego są obowiązujące akty prawa. Informacje prasowe mogą być pomocne, ale nie rozstrzygające. Jest to być może truizmem, ale każdą informację dotyczącą stanowienia prawa powinniśmy weryfikować w kontekście regulacji prawnych zawartych w Konstytucji RP, ustawach oraz rozporządzeniach. Wszystkie akty są dostępne za darmo na stronie isap.sejm.gov.pl. Jeżeli jednak ktoś ma taką możliwość, zalecane jest korzystanie z programów agregujących akty prawne oraz dokumenty powiązane z nimi, jak np. System Informacji Prawnej Lex lub System Informacji Prawnej LEGALIS, które jednak nie są darmowe.

Przydatny może okazać się również Publiczny Portal Informacji o Prawie19, prowadzony przez Rządowe Centrum Legislacji.

Publiczny Portal Informacji o Prawie umożliwia wyszukiwanie aktów prawa w urzędowych publikatorach: Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim. Trzy części serwisu pozwalają znaleźć:

• obowiązujące akty prawne; • orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego; • upoważnienia ustawowe. Jeżeli chodzi o śledzenie losów danego aktu prawnego, warto mieć na uwadze strony Rządowego Centrum Legislacji20, Sejmu oraz Senatu, na których w zakładkach Przebieg procesu legislacyjnego21 oraz Proces legislacyjny w Senacie22 znajdują się informacje na temat projektów procedowanych aktualnie w izbach niższej oraz wyższej parlamentu. 19 Publiczny Portal Informacji o Prawie, [online:] http://ppiop.rcl.gov.pl [dostęp: 23.08.2021]. 20 Rządowy Proces Legislacyjny, [online:] http://legislacja.gov.pl [dostęp: 23.08.2021]. 21 Przebieg procesu legislacyjnego, [online:] https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/proces.xsp [dostęp: 23.08.2021]. 22 Proces legislacyjny w Senacie, [online:] https://www.senat.gov.pl/prace/proces-legislacyjny-w-senacie/ [dostęp: 23.08.2021].

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

141

W zbieraniu informacji przydatne może również okazać się korzystanie z możliwości, którą jest prawo do informacji publicznej, uregulowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej23.

Sygnalizując jedynie i nie wchodząc w szczegóły, można w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisami u.d.i.p., po zawnioskowaniu, informacji publicznej zobligowane nam są udzielić:

• organy władzy publicznej; • organy samorządów gospodarczych i zawodowych, w szczególności, ale nie wyłącznie, związki zawodowe; • podmioty reprezentujące zgodnie z przepisami Skarb Państwa; • podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, osoby prawne samorządu terytorialnego, inne państwowe jednostki organizacyjne lub jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty realizujące zadania władzy publicznej i gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; osoby prawne, w których Skarb Państwa lub podmiot zobowiązany posiada pozycję dominującą.

• •

W orzecznictwie i praktyce ukształtowało się podejście, że informacją publiczną jest każda wiadomość, dokument, cząstka informacji itd. powstała w wyniku działalności władz publicznych oraz ich organów, a także innych podmiotów, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ramach kompetencji władz publicznych. Oznacza to, że nie możemy wnioskować o dostęp do dokumentów roboczych. Zwrócenie się z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej z pewnością zwróci uwagę partnerów publicznych na naszą organizację, dlatego warto poprzedzić przekazanie formalnego wniosku rozmową telefoniczną – być może drogą mailową uda się uzyskać te same informacje szybciej i, co ważniejsze, bez ewentualnych zadrażnień. Sukces naszej sprawy jest uzależniony od budowania szerokiej koalicji poparcia, której znaczącym wsparciem mogą być sprzyjający nam urzędnicy służby cywilnej.

23 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176); dalej jako: u.d.i.p.

142

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Jak przygotować projekt ustawy? Włodzimierz Zając

144

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Decyzja o podjęciu inicjatywy ustawodawczej W polskim systemie prawnym najważniejsza jest Konstytucja, która – w większości przypadków – określa w sposób ogólny wolności i prawa obywatelskie. Do ich wdrożenia niezbędne są ustawy kształtujące szczegóły tego, co gwarantuje Konstytucja. Jednak ustawa nie może, nie powinna kształtować wszystkich relacji w życiu społecznym, gospodarczym czy politycznym. Nie każda materia nadaje się na materię ustawową, a tylko ta, która służy istotnym elementom, niezbędnym dla realnego zagwarantowania praw określonych w Konstytucji. Reszta to domena przepisów podustawowych.

Przygotowanie każdego projektu ustawy powinno być poprzedzone rzetelną i obiektywną analizą dotyczącą tego, czy nie ma alternatywnego (nielegislacyjnego) sposobu załatwienia problemu mającego stanowić przedmiot ingerencji ustawodawczej oraz czy zaproponowane nowe regulacje prawne rzeczywiście przyniosą oczekiwany skutek.

Tylko pozytywne odpowiedzi na obydwa pytania uprawniają do podjęcia pracy nad przygotowaniem projektu ustawy.

Zasady prawidłowej legislacji i „Zasady techniki prawodawczej” jako podstawy poprawności projektu ustawy Projekt ustawy może przygotować każdy. Nie trzeba się legitymować formalnie potwierdzonymi kompetencjami w zakresie redagowania projektów aktów normatywnych.

Mało jest też przepisów ustawowych, które determinują konkretny sposób redagowania poszczególnych elementów projektu. Nie oznacza to dowolności w kształtowaniu jego treści. Kształt i granice poszczególnych rozwiązań merytorycznych oraz instytucji prawnych wyznaczają konstytucyjne ramy demokratycznego państwa prawnego, wywodzone w znacznej

Jak przygotować projekt ustawy?

145

mierze z art. 2 Konstytucji. Są to zasady prawidłowej legislacji, określające warunki prawidłowości rozstrzygnięć legislacyjnych prawodawcy, używane zarówno przy tworzeniu (redagowaniu) przepisów, jak i ich stosowaniu. Zalicza się do nich w szczególności: zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę bezpieczeństwa prawnego, zasadę pewności prawa, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę ochrony interesów w toku, zasadę niedziałania prawa wstecz, czyli dyrektywy odnoszące się do poprawności zmiany prawa. Innymi szczególnie ważnymi zasadami są: zasada określoności przepisów, w której chodzi o zapewnienie jasności, precyzyjności i niesprzeczności norm prawnych, oraz zasada proporcjonalności nakazująca dostosowywać ingerencję w prawa konstytucyjne wyłącznie w zakresie niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania danej regulacji. Kompendium dość przystępnych informacji o sposobie rozumienia zasad prawidłowej legislacji oraz ich przełożeniu na ustawodawstwo stanowi materiał publikowany na stronie internetowej Trybunału1.

Najbardziej pomocnym narzędziem do przygotowania projektu ustawy (i każdego innego aktu normatywnego) jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”2.

Zasady te stanowią zbiór dyrektyw, reguł, wytycznych, wzorców, schematów i formuł redakcyjnych skierowanych do osób redagujących przede wszystkim projekty ustaw i dotyczą tego, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować, dokonywać zmian, wprowadzać w życie i uchylać tak, aby nie naruszać zasad prawidłowej legislacji. Nie są one prawem bezwzględnie obowiązującym, co oznacza, że nie każde ich naruszenie powoduje sprzeczność opracowywanego projektu z prawem, ale ich przestrzeganie daje bezpieczeństwo jego poprawności.

1 Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, współpr. I. Chojnacka, wyd. 14, Warszawa 2015, [online:] https:// trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/proces_prawotworczy.pdf [dostęp: 2.06.2021]. 2 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283); dalej jako: z.t.p.

146

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Ustawy nowe i nowelizujące – podstawowy podział Najważniejszym podziałem z punktu widzenia redagującego projekt jest podział na ustawy nowe – te, które dotyczą spraw wcześniej nieobjętych regulacjami ustawowymi albo wprowadzane w miejsce wcześniej obowiązujących ustaw, oraz ustawy zmieniające (nowelizujące) – te, które wprowadzają zmiany do obowiązujących ustaw bez konieczności przyjmowania nowej ustawy. Uwaga: każda ustawa musi zawierać w sobie wszystkie konsekwencje legislacyjne. Jeżeli w ustawie regulującej jakąś dziedzinę spraw zmieniamy pojęcie, instytucję prawną, nazwę organu itp., używane także w innych ustawach, to musimy dokonać odpowiednich zmian w tamtych ustawach.

Ustawy nowe i nowelizujące mają określoną budowę wynikającą z ich funkcji. Bardzo ważne jest umiejscowienie poszczególnych rodzajów przepisów.

Schemat 1 pokazuje – oprócz prawidłowej kolejności przepisów – ich funkcje. Przepisy zielone to rozstrzygnięcia merytoryczne, które mają obowiązywać – prawa i obowiązki, zakazy i nakazy, procedury i podmioty związane z ich stosowaniem oraz sankcje za nieprzestrzeganie przepisów. Pozostałe przepisy służą ich wdrożeniu. Przepisy czerwone to przepisy jednorazowe, bez własnej treści normatywnej, zawierające zarówno rozstrzygnięcia, jak i zmiany oraz to, w którym momencie są wprowadzane do systemu prawa. Przepisy pomarańczowe to przepisy o charakterze jednorazowym lub czasowym, służące co do zasady bezkolizyjnemu „zastartowaniu” przepisów merytorycznych, ze szczególnym zadaniem zapobieżenia naruszenia którejś z zasad prawidłowej legislacji (np. zasady zaufania obywateli do państwa lub zasady ochrony praw nabytych).

Jak przygotować projekt ustawy?

147

Schemat 1. Prawidłowa kolejność przepisów i ich funkcje Budowa ustawy nowej

Budowa ustawy nowelizującej

■■ przepisy merytoryczne ■■ ogólne ■■ szczegółowe: □□ przepisy materialne □□ przepisy ustrojowe □□ przepisy proceduralne □□ przepisy o karach pieniężnych □□ przepisy karne ■■ przepisy zmieniające ■■ przepisy epizodyczne ■■ przepisy dostosowujące ■■ przepisy przejściowe ■■ przepisy końcowe □□ przepisy uchylające □□ przepisy o utracie mocy □□ przepisy o wejściu ustawy w życie ■■ załącznik

■■ przepisy zmieniające ■■ przepisy epizodyczne ■■ przepisy dostosowujące ■■ przepisy przejściowe ■■ przepisy końcowe □□ przepisy uchylające □□ przepisy o utracie mocy □□ przepisy o wejściu ustawy w życie ■■ załącznik

Systematyka przepisów i ich formatowanie Ustawa to swego rodzaju utwór zbudowany zgodnie z harmonią opartą na systematyce wewnętrznej, na którą składa się podział na jednostki redakcyjne: artykuły (art.), które można podzielić na ustępy (ust.) składające się ze zdań zawierających odrębne myśli. W kodeksach i niektórych ustawach zamiast ustępów stosuje się oznaczenia jak dla paragrafów (§). Niższe jednostki redakcyjne, służące wyłącznie do wyliczeń, to zakończone średnikiem punkty (pkt) oraz zakończone przecinkiem litery (lit.), tiret i podwójne tiret. W przypadku gdy projekt zawiera większą liczbę artykułów, które jednocześnie zaliczają się do różnych rodzajów przepisów, można usystematyzować go w rozdziały lub jednostki wyższego rzędu: działy i tytuły. Uwaga: nie dokonuje się podziału na rozdziały w ustawie zmieniającej. Ważnym aspektem jest formatowanie jednostek redakcyjnych i systematyzujących. Jednolity i konsekwentny sposób ich zapisywania ułatwia korzystanie z ustawy i wskazuje na profesjonalizm autora (wnioskodawców) projektu. Od 2013 roku w rządowych i parlamentarnych procedurach

148

Poradnik: Wykorzystaj prawo

legislacyjnych formatowanie projektów odbywa się przy użyciu szablonu udostępnionego na stronie Rządowego Centrum Legislacji3. Zdecydowanie warto z niego skorzystać.

Redagowanie przepisów i poszczególnych elementów projektu ustawy Tytuł ustawy powinien zwięźle oddawać jej treść. Podstawową informacją, która musi być w nim przekazana, jest to, czy mamy do czynienia z ustawą nową, czy wyłącznie zmieniającą inne ustawy.

Jego długość raczej nie powinna przekraczać dwóch wierszy. W ustawie nowej tytuł rozpoczyna się od spójnika „o” albo – w przypadku ustaw przyjmowanych dla całej dziedziny (gałęzi) prawa – pisanych wielką literą wyrazów „Kodeks”, „Prawo” albo „Ordynacja”. W ustawie nowelizującej tytuł rozpoczyna się od zwrotu „o zmianie…”, a następnie występuje tytuł zmienianej ustawy bez jej daty. Jeśli jedną ustawą nowelizowane są dwie lub trzy ustawy, to także podajemy ich tytuły, ale jeśli nowelizacji jest więcej, to używamy zwrotu „o zmianie ustawy o… oraz niektórych innych ustaw”. Jeśli nowelizacja dotyczy jakichś większych systemowych zmian, używamy zwrotu „o zmianie niektórych ustaw w celu…” i zwięźle ten cel określamy. Jeżeli ustawa jest związana z wdrożeniem lub bezpośrednim stosowaniem prawa Unii Europejskiej oraz w określeniu przedmiotu ustawy nie ma informacji o wszystkich zmienianych lub uchylanych tą regulacją innych ustawach, na końcu tytułu muszą się pojawić odnośniki, których treść określają § 19a i § 19b z.t.p.

3 Szablon projektu aktu prawnego, [online:] https://rcl.gov.pl/legislacja/ szablon-projektu-aktu-normatywnego/ [dostęp: 2.06.2021].

Jak przygotować projekt ustawy?

149

Język prawny – dyrektywy poprawnego redagowania przepisów Język prawny to język używany w treści aktów normatywnych. Posiada on swoją specyfikę, jest nastawiony na osiągnięcie maksimum treści przy minimum brzmienia. Oto kilka jego dyrektyw:

• przepisy formułujemy od ogółu do szczegółu; • nie używamy czasu przyszłego – przepisy formułujemy w czasie teraźniejszym, w trybie oznajmującym; • nie używamy nawiasów; • nie stosujemy skrótów, takich jak tzn., itp., itd.; • unikamy nadmiernego stosowania zaimków (ten, tego, to, tamto, ona, swoje); powściągliwie (świadomie) używamy neologizmów, profesjonali• zmów, archaizmów; • ograniczamy wypowiedź normatywną do niezbędnego minimum; • konsekwentnie używamy tych samych pojęć i zwrotów. Funkcje i specyfika redagowania poszczególnych rodzajów przepisów

1. Przepisy merytoryczne – jak wyżej było powiedziane, są to wszystkie

przepisy dotyczące regulacji, które mają obowiązywać po wejściu w życie ustawy. Uwaga: w ustawie zmieniającej nie może być przepisów merytorycznych. 2. Przepisy ogólne – określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego, definicje (często ujmowane w formę „słowniczka”) i skróty. 3. Przepisy szczegółowe – inne niż ogólne przepisy merytoryczne, wśród których wyróżnia się: przepisy materialne – bezpośrednio kształtują prawa i obowiązki adresatów, wprowadzają zakazy i nakazy, tak naprawdę to „osnowa”, wokół której rozwija się pozostałe rodzaje przepisów, żeby prawo mogło być stosowane; przepisy ustrojowe – regulują zadania i kompetencje organów lub instytucji, ich formę prawną i organizację, finansowanie i obsadzanie, a także podległość i nadzór. Szczególnie ważne są przepisy dotyczące obsadzania i odwoływania organów; ich braku nie da się naprawić w drodze wykładni i może to powodować, że przepisy materialne

• •

150

Poradnik: Wykorzystaj prawo

pozostają niewykonalne. Uwaga: z ich wdrożeniem wiąże się często konieczność dodania odpowiednich przepisów dostosowujących; przepisy proceduralne – określają strony i innych uczestników postępowania oraz ich prawa i obowiązki, rodzaje rozstrzygnięć i tryb ich wzruszania, opłaty i koszty postępowania. Szczególnie należy zwracać uwagę na zapewnienie trybu odwoławczego i kontroli sądowej; przepisy o karach pieniężnych (administracyjne kary pieniężne) – przepisy restrykcyjne zapewniające stosowanie nakazów i zakazów określonych w przepisach materialnych. Używane są wtedy, kiedy sankcjonowane ma być działanie podmiotów gospodarczych oraz instytucji. Sprowadzają się do określenia podmiotu nakładającego karę w postaci sankcji pieniężnej, jej wysokości (często w widełkach) i tego, czyim dochodem są wpływy z kar. Reszta zasad dotyczących stosowania tego rodzaju przepisów została uregulowana w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego „Administracyjne kary pieniężne”; przepisy karne – przepisy restrykcyjne o funkcji jak wyżej, z tym że sankcją są kary podlegające rozstrzygnięciu w postępowaniach karnych. Zasadą jest, że przepisy karne powinny znajdować się w kodeksach, a nie w ustawach szczegółowych. Redagowanie przepisów karnych podlega zasadzie wyłączności ustawy. To na poziomie ustawy muszą być określone wszystkie istotne elementy norm karnych. Uwaga: niedopuszczalne jest dublowanie odpowiedzialności za ten sam czyn w przepisach karnych i w przepisach o karach pieniężnych.

• •

•

4. Przepisy zmieniające (nowelizujące) – mogą się znajdować w od-

rębnej ustawie zmieniającej lub ustawie nowej. Ich istotą jest to, że zawierają polecenia nowelizacyjne opisujące wprowadzane zmiany. Podstawowe reguły ich redagowania to jeden artykuł na jedną nowelizowaną ustawę (w jednym artykule muszą być ujęte wszystkie zmiany dotyczące tej samej ustawy); jeden punkt w obrębie artykułu nowelizacyjnego dotyczy jednego artykułu ustawy nowelizowanej. Polecenia nowelizacyjne tworzy się tak, aby dokonywać jak najmniejszej ingerencji w zmieniane przepisy. Jeśli zmiana w artykule nowelizowanym dotyczy jego kilku przepisów, wprowadza się podział na litery, punkty itd. Jednocześnie zasadą jest, że polecenia nowelizacyjne odnoszą się całych jednostek redakcyjnych, a wyjątkowo można dokonywać zmian polegających na skreśleniu lub dodaniu pojedynczych wyrazów.

Jak przygotować projekt ustawy?

151

Najczęściej używane polecenia nowelizacyjne to: „uchyla się…”, „po art. … dodaje się art. … w brzmieniu…”, „art. … otrzymuje brzmienie: …”. Uwaga: dobrze jest szczegółowo zapoznać się z treścią jakiejś ustawy zawierającej dużo przepisów zmieniających, „nakładając” zmiany na treść przepisów, których one dotyczą. 5. Przepisy epizodyczne – to specyficzne przepisy wyłączające na określony czas obowiązywanie przepisów, które obowiązywały już wcześniej przez jakiś czas i które ponownie zaczynają obowiązywać po upływie okresu obowiązywania przepisów epizodycznych. Ze swojej istoty takie przepisy naruszają trwałość przepisów prawa i powinny być stosowane wyjątkowo, tak aby nie naruszyć zasad zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. 6. Przepisy dostosowujące – są ściśle związane z przepisami ustrojowymi i dotyczą utworzenia, przekształcenia lub likwidacji organów lub instytucji. Chodzi w nich o zapewnienie, aby od dnia wejścia w życie ustawy działał aparat administracyjny, posiadający odpowiednie zaplecze organizacyjne, finansowe i majątkowe, były powołane organy oraz zatrudnieni pracownicy. Uwaga: brak odpowiednich przepisów dostosowujących to brak podstaw do działania organów, którego nie da się naprawić w drodze interpretacji przepisów. 7. Przepisy przejściowe – rozstrzygnięcia w tym zakresie to najtrudniejszy etap tworzenia projektu ustawy. Zmiana prawa zazwyczaj wkracza w toczące się postępowania oraz przekształca powstałe pod rządami starego prawa uprawnienia i obowiązki. To oznacza zagrożenie dla przywoływanych wcześniej zasad prawidłowej legislacji i zgodności z Konstytucją, a zapobiega temu opracowanie odpowiednich przepisów przejściowych. W szczególności regulują one sposób zakończenia postępowań będących w toku, skuteczność czynności dokonanych w tych postępowaniach oraz nowe terminy ich zakończenia; czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy; czy zachowuje się dotychczasowe uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje, z tym że sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić, albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne. Uwaga: sposób redagowania przepisów przejściowych zależy od tego, w jakiej ustawie są one wprowadzone. W uproszczeniu, w nowej ustawie używa się schematu: „W sprawach… stosuje się przepisy dotychczasowe”; w ustawie nowelizującej: „W sprawach… stosuje się art. … ustawy zmienianej w art. …, w brzmieniu dotychczasowym”.

152

Poradnik: Wykorzystaj prawo

8. Przepisy końcowe – dotyczą wyłącznie innych przepisów, określając

początek lub koniec ich obowiązywania. To pozornie łatwe techniki prawodawcze z możliwością popełnienia brzemiennych błędów: przepisy uchylające – muszą pojawić się zawsze wtedy, gdy nowe przepisy zastępują w całości regulacje dotychczasowej ustawy. Schemat przepisu uchylającego jest prosty: „Traci moc ustawa z dnia… (Dz.U. z … r., poz. …)”. Powinno uchylać się całą ustawę. Uchylenie niecałej ustawy (pozostawienie w mocy jej pojedynczych artykułów) to bardzo skomplikowana operacja i choć z.t.p. opisują tę technikę, to nawet najbardziej doświadczeni legislatorzy mogą mieć z tym problem; przepisy o utracie mocy – jeżeli ustawa ma mieć z góry określony okres obowiązywania, powinien znaleźć się w niej, przed przepisem o wejściu w życie, przepis wygaszający jej obowiązywanie. Jeśli końcem obowiązywania ma być określony dzień, najlepiej użyć formuły: „Ustawa obowiązuje do dnia…”. Ustawa przestanie obowiązywać z końcem wskazanego dnia; przepisy o wejściu ustawy w życie – dzień, od którego obowiązuje ustawa, musi być precyzyjnie i jednoznacznie określony. W § 45 z.t.p. podano praktycznie wszystkie formuły redakcyjne, które mogą być użyteczne w konkretnym przypadku. Należy jednak pamiętać, że art. 4–6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych4 wyznaczają w tym zakresie ustawowo określone standardy. Dla ustawy okres od ogłoszenia do dnia wejścia w życie (vacatio legis) nie może być krótszy niż 14 dni. Ten okres można skrócić nawet do tego samego dnia co dzień ogłoszenia, ale pod warunkiem, że ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie ustawy, a zasady demokratycznego państwa prawnego (zasady prawidłowej legislacji) nie stoją temu na przeszkodzie. Jeżeli projekt reguluje kwestie głęboko wpływające na trwające stosunki prawne, społeczne lub gospodarcze, wymagające dłuższego okresu na dostosowanie się adresatów, to vacatio legis powinno być odpowiednio dłuższe. Uwaga: trzeba szczególnie dbać o poprawną redakcję przepisów, jeżeli niektóre przepisy ustawy mają wejść w życie w innym niż całość terminie, tak żeby nie doprowadzić do powstania luk w przepisach z powodu nieskorelowania terminów wejścia w życie innych ustaw.

•

• •

4 Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461).

Jak przygotować projekt ustawy?

153

9. Załącznik – w załączniku do ustawy zamieszcza się w szczególności

wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, czyli takie elementy, które ze względów edycyjnych (graficznych) utrudniałyby korzystanie z ustawy. Lepiej „wyprowadzić” je poza zasadniczą, merytoryczną treść. Załącznik jest odrębną, ale integralną częścią ustawy. Uwaga: w przypadku uchylania przepisu zawierającego odesłanie do załącznika należy odrębną zmianą uchylić także ten załącznik.

Uzasadnienie Uzasadnienie projektu, choć nie ma charakteru normatywnego i nie jest ostatecznie przyjmowane przez Sejm wraz z ustawą, to bardzo ważny element projektu ustawy. Ma ono obiektywnie i rzetelnie wykazywać, że ustawa jest potrzebna i jest ona jedynym lub przynajmniej najlepszym sposobem na rozwiązanie problemu stanowiącego przedmiot jej przepisów. Pełni także rolę weryfikacyjną tego, co napisano w przepisach, i tego, co jest rzeczywistą intencją projektodawcy.

Dość często legislatorzy wskazują na rozdźwięk między literalnym brzmieniem przepisu a tym, co w uzasadnieniu jest opisywane jako skutek jego obowiązywania. Dlatego też uzasadnienie nie powinno być prostym „fabularyzowaniem” tekstu ustawy, a wyczerpującym (nierozwlekłym) opisem skutków społecznych, gospodarczych i finansowych, opartym na weryfikowalnych danych. Uzasadnienie stanowi obligatoryjny element projektu na etapie jego redagowania i wnoszenia w każdej z procedur ustawodawczych. Zgodnie z art. 34 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej5 uzasadnienie dołączone do projektu ustawy powinno:

• wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy; • przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana;

5 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2021 r., poz. 483).

154

Poradnik: Wykorzystaj prawo

• wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym; • przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne; • wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za

sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego; przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych; zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej; przedstawiać ocenę przewidywanego wpływu projektu ustawy na działalność mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, dotyczącą majątkowych praw i obowiązków przedsiębiorców lub praw i obowiązków przedsiębiorców wobec organów administracji publicznej, jako odrębną część uzasadnienia.

• • •

O ile treść merytoryczna przepisów i ich jakość legislacyjna rzadko staje się przyczyną odmowy procedowania projektu po jego złożeniu do Sejmu, to już braki w uzasadnieniu mogą stać się przyczyną zwrotu projektu ustawy do wnioskodawcy.

Nie wszystkie powyższe informacje może zdobyć autor projektu ustawy opracowywanego poza strukturami rządowymi. Na szczęście w odniesieniu do projektów składanych w ramach obywatelskich inicjatyw ustawodawczych orzecznictwo Sądu Najwyższego utrwaliło liberalne podejście w przypadku obiektywnych trudności w zawarciu w uzasadnieniu szczegółowych informacji, zwłaszcza w zakresie skutków finansowych ustawy. Uwaga końcowa: Wszyscy wiemy, że prawo zmienia się z dużą częstotliwością. Na każdym etapie tworzenia projektu wymusza to czujność związaną z tym, czy projekt odpowiednio odnosi się do obowiązującego brzmienia przepisów, których dotyczy. Do końca czasu przed oddaniem podmiotowi posiadającemu inicjatywę ustawodawczą należy dbać o aktualność projektu i wprowadzać odpowiednie zmiany.

Jak przygotować projekt ustawy?

155

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniach, w których jest prowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Krzysztof Drewniak

156

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Wprowadzenie Środowisko naturalne jest szczególnym dobrem wspólnym całej ludzkości. Jego dobrostan ma bezpośredni i pośredni wpływ na jakość życia ludzi. Można nawet powiedzieć, że warunkuje możliwość zaludniania pewnych obszarów. Z tego powodu wszelka działalność korzystająca ze środowiska naturalnego to nie tylko sprawa inwestora, lecz także całego społeczeństwa. Natura nie zna granic absolutnych. Doskonale jest to widoczne na przykładzie zmian klimatycznych – wobec konieczności ogólnoświatowej współpracy w tej dziedzinie zagadnienie to stało się jedną z ważniejszych kwestii aktualnej polityki międzynarodowej. Takie właściwości środowiska wymuszają podejście holistyczne i ostrożnościowe. Jednak w pewnym sensie każda działalność ludzka jest korzystaniem ze środowiska, a jego nadmierne ograniczenie zahamowałoby rozwój ludzkości, który przecież poprawia jakość życia społeczeństw. Zachowanie odpowiedniego balansu pomiędzy dobrostanem środowiska naturalnego a utrzymaniem postępu wyraża zasada zrównoważonego rozwoju, zgodnie z którą postęp współczesnych społeczeństw nie będzie ograniczał możliwości rozwoju przyszłych pokoleń. Jednymi z dróg realizacji tej zasady są: koncepcja powiązania procedur inwestycyjnych z ocenami środowiskowymi oraz koncepcja włączenia społeczeństwa w te postępowania. Normatywnym tego wyrazem stała się Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska1. Na szczeblu unijnym przepisy Konwencji z Aarhus są implementowane głównie w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 6 września 2006 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko2, 1 Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706); dalej jako: Konwencja z Aarhus. 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE z 28.01.2012, L 26, s. 1–21). Należy jeszcze wspomnieć o rozporządzeniu (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.Urz. UE z 25.09.2006, L 264, s. 13–19). Jest to jednak akt skierowany przede wszystkim do organów UE, niemający większego znaczenia dla niniejszego opracowania.

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniach

157

a w Polsce ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko3. Niniejsze opracowanie przedstawia praktyczne aspekty tej formy partycypacji, którą jest udział organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Ze względu na praktyczny charakter podręcznika poniższe studium nie zawiera uwag o charakterze doktrynalnym i omówienia wszystkich wyjątków, a poprawność terminologiczna ustępuje czytelności wywodu.

Udział organizacji ekologicznych w postępowaniach środowiskowych Organizacje społeczne, rozumiane jako organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne (stowarzyszenia i fundacje), mają istotne uprawnienia w sferze prawa i postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego4 w art. 31 § 1 nadaje im możliwość żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w nim na prawach strony w sprawach dotyczących innych osób. Warunkami udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby są jej cele statutowe oraz istnienie interesu społecznego, przemawiającego za udziałem organizacji w danym postępowaniu. O ile zgodność celów statutowych z przedmiotem konkretnej sprawy administracyjnej nie powinna budzić wątpliwości, to jednak trzeba zauważyć mocno rygorystyczne podejście w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym5 do konieczności wykazywania przez organizacje społeczne istnienia interesu społecznego. Zadanie to jest o tyle utrudnione, że interes społeczny jako dobro ogółu zawsze będzie generalny i będzie odpowiadał powszechnym trendom i wartościom, wyrażanym aktualnie przez społeczeństwo, niekoniecznie zaś musi się wiązać z przejawami aktywności poszczególnych jego członków. 3 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247); dalej jako: u.o.ś. 4 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735); dalej jako: k.p.a. 5 Jako przykłady można wskazać: wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r., II OSK 1923/15; wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 107/15.

158

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Natomiast organy administracyjne zdają się nie dostrzegać istoty „interesu społecznego”, stawiając organizacjom wymogi wykazania konkretnych okoliczności, ujawniających istnienie takiego interesu. Pogląd taki utrwala się również w judykaturze, choć jeszcze kilka lat temu widoczne było inne podejście6. Warto więc, formułując wniosek o wszczęcie lub dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., przytoczyć możliwie obszerną argumentację w tym zakresie, eksponując wszelkie aspekty istnienia interesu społecznego, przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. Szczególne uprawnienia udziału w niektórych postępowaniach administracyjnych zyskały organizacje ekologiczne, czyli takie, których celem statutowym jest ochrona środowiska – art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o.ś. Niejako na marginesie warto nadmienić, że cele środowiskowe nie muszą być główną działalnością organizacji. Organizacje ekologiczne mogą brać udział w każdym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeśli jego przedmiot jest zgodny z ich celami statutowymi. Nie muszą one wykazywać jednocześnie istnienia interesu społecznego. Dodatkowym wymogiem wprowadzonym kilka lat temu jest warunek prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania7. Postępowaniami wymagającymi udziału społeczeństwa są tylko niektóre rodzaje postępowań dotyczących szeroko rozumianej ochrony środowiska, które jako takie są wprost określone w u.o.ś. Są to przykładowo postępowania w sprawie:

• decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację

przedsięwzięcia, w którego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – art. 79 ust. 1 u.o.ś.; decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeśli regionalny dyrektor

•

6 We wcześniejszym orzecznictwie wyrażano pogląd, że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym (wyrok NSA z dnia 23 października 2010 r., II OSK 1339/09). 7 Należy zaznaczyć wątpliwości autora co do zgodności ustanowienia wymogu realizacji celów środowiskowych przez 12 miesięcy, biorąc pod uwagę rekomendacje Komitetu do spraw przestrzegania Konwencji z Aarhus w sprawie ACCC/C/2004/05.

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniach

159

ochrony środowiska (RDOŚ) stwierdził potrzebę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 – art. 98 ust. 4 u.o.ś.; decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji – art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

•

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniu w sprawie decyzji środowiskowej Przechodząc do meritum wywodu, należy zacząć od wskazówki, gdzie w ogóle szukać informacji o toczących się postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek bez zbędnej zwłoki podać do publicznej wiadomości najistotniejsze informacje o postępowaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.o.ś. podanie do publicznej wiadomości polega na:

• udostępnieniu informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) organu właściwego w sprawie; • ogłoszeniu informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie; • ogłoszeniu informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia; • w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania – ogłoszeniu w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Zatem najpraktyczniejsze wydaje się monitorowanie strony podmiotowej właściwego organu w BIP, przy czym należy jednak pamiętać o tym, że struktura takich stron jest różna w zależności od organu i nie ma ustalonego miejsca (zakładki), w którym taka publikacja powinna nastąpić. Jak wskazuje się w literaturze, „kwestia należytego zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu poprzez niewłaściwe ujawnienie informacji, a przez to brak świadomości społecznej o przeprowadzanej przez organ procedurze, jest jednym z najczęściej spotykanych błędów

160

Poradnik: Wykorzystaj prawo

popełnianych przez organy”8, dlatego przydatne przy późniejszym kwestionowaniu decyzji mogą okazać się materiały potwierdzające zarówno prowadzenie takiego monitoringu, jak i niewykonanie tego obowiązku przez organ prowadzący postępowanie. Warto też zwrócić uwagę, że inwestorzy coraz częściej posuwają się do pewnego rodzaju podstępu, nadając planowanym przedsięwzięciom nazwy, które nie oddają ich istoty, przez co pozostają niezauważone przez zainteresowane podmioty, które po przeprowadzeniu postępowania bez ich udziału mają znacznie mniejszą możliwość działania. Po ustaleniu, że toczy się postępowanie, zainteresowana organizacja ekologiczna powinna zgłosić w nim swój udział na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.ś. Zgłoszenie takie nie jest wnioskiem i można go dokonać jednocześnie z zajęciem stanowiska albo zaskarżeniem jakiejś incydentalnej kwestii w toku postępowania (np. zawieszenia postępowania). W zgłoszeniu powinno się natomiast wskazać, że organizacja realizuje cele statutowe z zakresu ochrony środowiska przez co najmniej 12 miesięcy. Dowodem takiej okoliczności może być statut, regulamin lub inny akt organizacji, a w przypadku fundacji i stowarzyszeń rejestrowych odpis zupełny z KRS. Dopuszczając na tej podstawie organizację ekologiczną do postępowania, organ nie wydaje postanowienia – po prostu od momentu zgłoszenia traktuje taką organizację jak stronę. Gdy brak jest możliwości zgłoszenia udziału w charakterze organizacji ekologicznej, można zgłosić żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania na zasadzie art. 31 § 1 k.p.a., wykazując zgodność celów postępowania oraz istnienie interesu społecznego w jej udziale w postępowaniu. W tym przypadku organ, dopuszczając organizację, wydaje postanowienie. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu zarówno na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.ś., jak i art. 31 § 1 k.p.a. wymaga wydania postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Zajęcie merytorycznego stanowiska co do procedowanego przedsięwzięcia wymaga zapoznania się z dokumentacją sprawy. Dostęp do tych dokumentów może być realizowany na kilka sposobów. Po pierwsze organ, prowadząc postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, umożliwia zapoznanie się z istotną dokumentacją sprawy, obejmującą co najmniej 8 Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, wyd. 2, Warszawa 2020.

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniach

161

wniosek z załącznikami oraz uzgodnienia i opinie organów współdziałających. Organizacja społeczna dopuszczona do postępowania w charakterze strony ma możliwość także zapoznawania się z całymi aktami postępowania, sporządzania z nich notatek i kopii na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Oba wspomniane sposoby wiążą się jednak z koniecznością udania się do siedziby organu i zapoznawania się z aktami w obecności urzędnika. Uzyskanie odpisów z akt sprawy musi być uzasadnione ważnym interesem strony. Innym sposobem dostępu do dokumentacji sprawy jest zgłoszenie wniosku o wydanie jej kopii na zasadzie dostępu do informacji o środowisku. Wniosek taki powinien zostać złożony na piśmie (skierowanie wniosku przez ePUAP również spełnia ten wymóg), powinien w miarę precyzyjnie określać zakres żądanej dokumentacji oraz sposób jej przekazania. Wniosek podlega opłacie, której wysokość jest zależna od zakresu żądanych informacji oraz sposobów ich udostępniania, przy czym nie są to wysokie opłaty. Informacja o środowisku jest udostępniana w terminie 1 miesiąca od wpływu wniosku do organu. Najważniejszym dokumentem w omawianym postępowaniu jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien stanowić dość szczegółową analizę wpływu planowanej inwestycji na wszystkie aspekty środowiska. Artykuł 66 u.o.ś. określa wszystkie obligatoryjne elementy raportu. W ramach tego omówienia nie sposób odnieść się do każdego z nich, ale warto zaakcentować kwestię przedstawienia różnych wariantów przedsięwzięcia. Ten element raportu dlatego jest tak istotny, gdyż organ, wydając decyzję, może zezwolić na realizację przedsięwzięcia w którymś z przedstawionych wariantów alternatywnych. Warto nadmienić, że wariant alternatywny powinien być rzeczywistą konkurencją konfiguracji proponowanej przez inwestora, możliwą do realizacji zarówno technicznie, jak i ekonomicznie, przy czym powinien się istotnie różnić od wariantu wyjściowego. Zasadnicza ocena raportu odbywa się w toku uzgodnień z innym organami, w szczególności z właściwym RDOŚ i na tym etapie raport jest często po wielokroć uzupełniany przez inwestora. Takie uzupełnienia muszą również spełniać wymogi w zakresie kompetencji autorów raportu. Organizacja uczestnicząca w postępowaniu na tym etapie powinna weryfikować poprawność raportu, w szczególności przez podawanie w wątpliwość wszelkich arbitralnych ocen i wniosków zawartych w raporcie. W raporcie nie powinno się czynić powierzchownych ocen i założeń co do danych wyjściowych, jeśli tylko możliwe jest zebranie i dokładna analiza danych. W tym miejscu warto wspomnieć, że w orzecznictwie utrwalił się taki pogląd, że dla skutecznego zakwestionowania

162

Poradnik: Wykorzystaj prawo

raportu przez inną stronę postępowania konieczne jest przedłożenie swego rodzaju „kontrraportu”, sporządzonego przez osobę, która spełnia wymogi dla autora raportu. Po zgromadzeniu całego materiału dowodowego oraz wymaganych uzgodnień i opinii organ prowadzący postępowanie powinien przeprowadzić konsultacje społeczne, choć nie jest to regułą i zdarza się, że konsultacje są prowadzone na wcześniejszych etapach postępowania. W czasie konsultacji rolą organizacji społecznych jest intensyfikacja kampanii i nakłonienie jak największej liczby osób do złożenia uwag. Ten przejaw aktywności społeczeństwa w ramach postępowania nie ma bezpośredniego przełożenia na jego rezultat, gdyż organ powinien jedynie odnieść się do zgłoszonych uwag i nie musi się nimi kierować przy rozstrzygnięciu. Jednakże widoczny sprzeciw wobec realizacji przedsięwzięcia może wpłynąć na decyzje planistyczne lub polityczne, istotne dla kontynuacji procesu inwestycyjnego. Po przeprowadzeniu konsultacji społecznych i powiadomieniu wszystkich stron o możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której rozstrzyga sprawę co do istoty. Decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia powinna określać charakterystykę przedsięwzięcia przynamniej w aspektach wymienionych w art. 85 u.o.ś. oraz wymogi, jakie inwestor jest zobligowany spełnić na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia, które organ określa, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało ono przeprowadzone. Decyzja ta ma związany charakter, co oznacza, że organ może odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia tylko w przypadkach określonych w przepisach. Po pierwsze organ odmawia realizacji przedsięwzięcia, gdy nie jest ono zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie organ jest zobowiązany wydać decyzję odmowną, gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, a nie wyraził on zgody na ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla któregoś z wariatów alternatywnych, bądź realizacja przedsięwzięcia w pozostałych wariantach także jest niemożliwa. Niemożliwość realizacji przedsięwzięcia należy rozumieć jako sytuację, gdy urzeczywistnienie inwestycji prowadziłoby do sytuacji sprzecznej z prawem,

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniach

163

np. przekroczenia norm emisyjnych. Po trzecie organ odmawia ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jeżeli przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz gdy przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych określanych na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne9. Inną sytuacją powodującą konieczność wydania decyzji odmownej są niektóre względy procesowe, w szczególności odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organy współdziałające. Natomiast niedopełnienie obowiązków wnioskodawcy w zakresie przedkładanej dokumentacji może wiązać się z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.10 W terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronom, w tym biorącym udział w postępowaniu organizacjom, przysługuje prawo do złożenia odwołania. Zgodnie z art. 128 k.p.a. nie wymaga się szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, że wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Warto jednak sformułować zarzuty wobec decyzji i przywołać argumenty na ich poparcie, żeby sprowokować tym samym organ drugiej instancji do rozważenia decyzji w kwestionowanych aspektach. Możliwe jest także uzupełnianie odwołania i rozbudowywanie argumentacji na etapie postępowania odwoławczego do czasu wydania decyzji. Organ odwoławczy rozstrzyga sprawę, biorąc pod uwagę z urzędu wszelkie okoliczności sprawy, może także wprowadzić dodatkowe dowody. Do czasu rozpoznania odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, chyba że zostanie nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności. Trzeba podkreślić, że odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przysługuje także organizacjom ekologicznym, które nie brały udziału w postępowaniu, pod warunkiem że realizowały cele statutowe z zakresu ochrony środowiska co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania. W takim przypadku muszą one złożyć odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Od decyzji organu drugiej instancji przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, także organizacjom ekologicznym, które

9 Dotyczy osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624), o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4. 10 Tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., VIII SA/Wa 235/10, Legalis 525826.

164

Poradnik: Wykorzystaj prawo

nie brały udziału w postępowaniu. Ten środek zaskarżenia posiada już wiele wymogów formalnych, począwszy od wskazania właściwego sądu, stron postępowania, organu, który decyzję wydał, i skarżonej decyzji, przez sformułowanie zarzutów oraz wniosków co do rozstrzygnięcia i żądania lub zrzeczenia się rozprawy, aż po opłacenie wpisu od skargi w kwocie 200 zł. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia decyzji organu odwoławczego i za jego pośrednictwem. Dołącza się do niej tyle odpisów, ile jest stron postępowania. Istotną okolicznością jest to, że wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi11, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasadniczo nie wstrzymuje wykonalności decyzji, co oznacza, że mimo zainicjowania postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym inwestor może kontynuować proces inwestycyjny. Zapobiec temu może wniosek o wstrzymanie wykonalności takiej decyzji, kierowany do sądu, do którego została złożona skarga na tę decyzję. Wyjątkiem w zakresie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji nie przysługuje skarga, ale sprzeciw wnoszony w terminie 14 dni, który powinien spełniać takie wymogi formalne, jakim odpowiadać ma skarga. Ostatnim etapem, na którym można sprzeciwiać się decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, jest skarga kasacyjna wnoszona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powinna ona jednak zostać sporządzona i popierana przez adwokata lub radcę prawnego, wobec czego można pominąć jej omówienie w tym opracowaniu.

Podsumowanie Reasumując powyższe wywody, można wysunąć wniosek, że kontrola społeczna sprawowana przez organizacje pozarządowe, w ramach postępowań dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest zadaniem niezwykle pracochłonnym, które rzadko kiedy przyniesie 11 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniach

165

sukces w postaci odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań wobec przedsięwzięć budzących sprzeciw społeczny. Jednak zdecydowane zaangażowanie się społeczeństwa w postępowania wymagające jego udziału wywiera istotną presję na inwestorze oraz innych decydentach i może prowadzić do istotnych zmian w zakresie planowanych przedsięwzięć lub nawet rezygnacji z ich realizacji, szczególnie jeśli jest połączone z kampanią społeczną. Dlatego właśnie warto korzystać z tych instrumentów prawnych.

Wykorzystaj potencjał roszczeń do ochrony prawa do życia w czystym środowisku Artur Zalewski

168

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Dbałość o ochronę środowiska naturalnego to podstawowe, najbardziej naturalne prawo człowieka do ochrony swojego życia biologicznego, gdyż nie jest ono możliwe bez korzystania z zasobów środowiska, w szczególności powietrza i wody. Stan tego środowiska warunkuje korzystanie przez jednostkę z przysługujących jej praw i wolności, poczynając od najbardziej fundamentalnego prawa do życia, przez prawo do powiązanego z nim prawa do ochrony zdrowia, na które oczywisty wpływ ma jakość powietrza i wody, aż do prawa do przemieszczania się czy prowadzenia aktywności na zewnątrz, poza pomieszczeniami zamkniętymi. O tych wartościach przypomniały nam epidemiczne ograniczenia, popularnie określane jako „lockdown”. Wpływ na ludzkie zdrowie, także w jego sferze psychicznej, wiąże się również z takimi oddziaływaniami, jak ograniczenie nasłonecznienia, emisje dźwiękowe czy odorowe, które mają ponadto bardzo duże znaczenie w kontekście prawa do zamieszkania, stanowiącego według współczesnych standardów konieczny element pielęgnowania życia prywatnego i prowadzenia życia rodzinnego. Do czasów zupełnie niedawnych, prawie do końca XX wieku, prawo pomijało ujmowanie tej zależności ludzkiej egzystencji od stanu środowiska naturalnego w kontekście praw jednostki i możności domagania się przez nią ochrony środowiska jako celu zapewniającego korzystanie z wyżej wskazanych wolności i praw istoty ludzkiej. Jurydyczne podstawy prawa podmiotowego do czystego środowiska zaczęły być formułowane dopiero w latach 70. XX wieku w prawie międzynarodowym, poczynając od przyjętej 16 czerwca 1972 roku w Sztokholmie Deklaracji Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie naturalnego środowiska człowieka oraz Deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju przyjętej na Konferencji Narodów Zjednoczonych „Środowisko i Rozwój” na posiedzeniu w Rio de Janeiro w dniach od 3 do 14 czerwca 1992 roku.

Obecnie prawo do życia w czystym środowisku jest powszechnie zaliczane do praw człowieka trzeciej generacji, a jego istotność w szczególności podkreślona w preambule Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska1, 1 Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706).

Wykorzystaj potencjał roszczeń

169

stanowiącej, iż „odpowiednia ochrona środowiska jest niezbędna dla ludzkiej pomyślności i korzystania z podstawowych praw człowieka, włączając w to prawo do życia jako takiego”, a „każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń” oraz uwypuklającej „znaczenie odpowiednich ról, jakie indywidualni obywatele, organizacje pozarządowe i sektor prywatny mogą odgrywać w ochronie środowiska”.

Ta ewolucja postrzegania relacji jednostki ze środowiskiem w sposób nieunikniony wpływa i będzie wpływać na prawne instrumenty dochodzenia przez jednostkę swojego prawa do życia w środowisku wolnym od szkodliwych oddziaływań.

Ochrona środowiska tradycyjnie jest ujmowana jako dobro publiczne, o które na zasadzie wyłączności dbać ma państwo jako reprezentant ogółu obywateli, czego wyrazem są chociażby zapisy konstytucyjne, umieszczające ochronę środowiska w katalogu obowiązków władz publicznych. Zgodnie z art. 69 ust. 4 Konstytucji RP2 z dnia 2 kwietnia 1997 r. władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, co jednoznacznie podkreślono w art. 74 Konstytucji RP, określającym ochronę środowiska jako obowiązek władz publicznych (ust. 2) i nakazującym władzom publicznym prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (ust. 1). W konsekwencji ochrona środowiska jest co do zasady domeną władz publicznych, realizowaną za pomocą norm administracyjnoprawnych stanowiących instrument wykonywania przez państwo obowiązków publicznych. To tradycyjne postrzeganie ochrony środowiska w kategoriach obowiązków władzy publicznej nie powinno stać na przeszkodzie korzystaniu przez osoby fizyczne i ich zrzeszenia z instrumentów cywilnoprawnych,

2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483); dalej jako: Konstytucja RP.

170

Poradnik: Wykorzystaj prawo

które ze swej istoty są przeznaczone do ochrony konkretnych praw i wolności przed ich naruszeniami spowodowanymi działalnością innych podmiotów.

Prawo jednostki do poszukiwania ochrony życia w zdrowym środowisku jest oczywistą konsekwencją konstytucyjnej ochrony prawa do życia (art. 39 Konstytucji RP), zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji RP)

i wielu uprawnień wynikających z zasady samostanowienia wywodzonej z naczelnej zasady konstytucyjnej, którą jest zasada godności osoby ludzkiej (art. 30 Konstytucji RP). Organy publiczne, w tym sądy powszechne, są obowiązane stać na straży tych wartości zgodnie z naczelną zasadą wykładni przepisów prawnych, którą jest wykładnia prokonstytucyjna, i fundamentalną zasadą ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, którą jest ochrona środowiska oraz zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz obowiązkiem władz publicznych wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art. 74 ust. 4 Konstytucji RP). Poszukując ustawowej podstawy prawnej do ochrony prawa do życia w zdrowym środowisku, przede wszystkim należy mieć na uwadze treść art. 323 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska3. Artykuł 323 ust. 1 p.o.ś. stanowi, iż

„każdy, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda, może żądać od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub naruszeniem; w razie gdy jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, może on żądać zaprzestania działalności powodującej to zagrożenie lub naruszenie”.

3 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.); dalej jako: p.o.ś.

Wykorzystaj potencjał roszczeń

171

Roszczenie to na podstawie art. 323 ust. 2 p.o.ś. może podnosić także organizacja ekologiczna, jeżeli wspomniane wyżej zagrożenie lub naruszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, a także jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Oddziaływanie na środowisko, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje również oddziaływanie na ludzkie zdrowie (art. 3 pkt 11 p.o.ś.), co czyni go szczególnie użytecznym w kontekście dochodzenia ochrony prawa do życia w zdrowym środowisku. Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 323 p.o.ś. oparte jest na ogólnych zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny4, o czym mówi art. 322 p.o.ś., z modyfikacjami wprowadzonymi przez art. 323–328 p.o.ś. Potencjalny zakres zastosowania powyższego przepisu jest niezwykle szeroki, o czym świadczy jego konstrukcja zawierająca zarówno roszczenie o podjęcie środków zapobiegawczych zbliżone do roszczenia z art. 439 k.c., jak i roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń stanowiące odwołanie się do treści art. 222 § 2 k.c. Taka konstrukcja przepisu przesądza przede wszystkim o szerokim rozumieniu bezprawności oddziaływania na środowisko, stanowiącej przesłankę podnoszenia roszczeń zawartych w tej regulacji. Pojęcia bezprawności, o którym mowa w tym przepisie, nie należy wiązać z samą bezprawnością czynności będących źródłem oddziaływania na środowisko, ale z bezprawnością skutku tego oddziaływania, który prowadzi do wyrządzenia szkody w środowisku lub stwarza bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia. Wskazuje na to forma roszczeń, których można domagać się na podstawie tego przepisu: są to żądania zapobieżeniu szkodzie, a w przypadku jej wystąpienia – przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania dalszych naruszeń.

Żądanie podjęcia środków zapobiegawczych nawiązuje do treści art. 439 k.c., który odpowiedzialność osoby zobowiązanej do przedsięwzięcia środków niezbędnych do odwrócenia grożącego niebezpieczeństwa wiąże z naruszeniem zasad należytego nadzoru nad ruchem kierowanego przez nią przedsiębiorstwa lub zakładu albo nad stanem budynku lub innego urządzenia, nad którym osoba ta sprawuje pieczę.

4 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.); dalej jako: k.c.

172

Poradnik: Wykorzystaj prawo

W piśmiennictwie prawniczym odnosi się tę odpowiedzialność do tzw. zachowania obiektywnie nieprawidłowego, stanowiącego naruszenie zasad ostrożności, przy którym nie jest konieczne przekroczenie norm technicznych czy dotyczących emisji niebezpiecznych substancji, jeżeli w konkretnej sytuacji działalność ta stwarza zagrożenie wyrządzenia szkody5. Działalność przedsiębiorstwa bądź istnienie budynku stwarzające niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody z reguły będzie działaniem w pełni legalnym, co nie wyklucza możliwości powstania bezprawnych skutków takiego działania, polegających na nadmiernych emisjach powodujących szkodę w środowisku. Bezprawność zachowań nie musi się także wiązać z oddziaływaniem o charakterze immisji, polegającym na oddziaływaniu właściciela jednej nieruchomości na inną, przeważnie sąsiadującą z nią. Korzystanie z uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości, o ile jej wielkie rozmiary nie prowadzą do skupienia oddziaływań w obrębie tej nieruchomości, z reguły wiąże się z pewnym oddziaływaniem na grunty sąsiednie (np. przez zmiany ukształtowania gruntu, stosunków wodnych, jej zabudowę czy emisje dźwiękowe i zapachowe), co samo w sobie jest dopuszczalne jako wywodzące się z uprawnień właścicielskich. Zakazane z mocy art. 144 k.c. jest dopiero przekroczenie pewnego progu oddziaływań, wyznaczonych przez przeciętną miarę kształtowaną społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości oraz stosunkami miejscowymi, powodujące zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiednich. Bezprawne oddziaływanie na środowisko z reguły także przyjmuje formę immisji oddziaływujących na nieruchomości sąsiednie stanowiące miejsca przebywania człowieka lub siedliska przyrodnicze. Oddziaływania te same w sobie mogą pochodzić z działalności legalnej, prowadzonej na podstawie przepisów i odpowiednich zezwoleń, a o ich bezprawności przesądza dopiero skutek w postaci wyrządzenia szkody w środowisku. Jednoznacznie przesądził o tym ustawodawca w art. 325 p.o.ś., stanowiąc, iż odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nie wyłącza okoliczność, że działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach.

5 M. Wałachowska, Art. 439, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 3: Zobowiązania. Część ogólna (art. 353–534), red. M. Habdas, M. Fras, Warszawa 2018.

Wykorzystaj potencjał roszczeń

173

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż oddziaływanie oznacza zarówno wywoływanie zmiany, jak i dalsze utrzymywanie stanu rzeczy, czyli niedopuszczenie do zmiany. Ze względu na pozycję oddziaływania w łańcuchu zdarzeń w odniesieniu do danego skutku można rozróżnić oddziaływanie pośrednie i bezpośrednie6. Szkoda w środowisku może więc powstać zarówno w wyniku bezpośredniego zniszczenia określonego elementu środowiska, jak i być wynikiem pośredniego oddziaływania przez zanieczyszczenie wody czy powietrza. Skutek w postaci szkody może być efektem działania (np. ruchu pojazdów), jak również braku działania (np. zaniedbania wymogów sanitarnych w sytuacji zagrożenia epidemicznego).

Podstawowym uprawnieniem wynikającym z omawianej regulacji jest możność żądania zapobieżenia wystąpieniu bezprawnych oddziaływań na środowisko (w tym także zdrowie ludzkie), w szczególności przez zamontowanie odpowiednich urządzeń technicznych. Wynika to wprost z treści przepisu, w pierwszej kolejności odnoszącego się do bezpośredniego zagrożenia wyrządzeniem szkody, jak również z naczelnej zasady ustrojowej współczesnych systemów prawnych, a w szczególności prawa ochrony środowiska, jaką jest zasada ostrożności (przezorności).

Jest ona wyrażona m.in. w art. 191 ust. 2 Traktatu z Lizbony z dnia 13 grudnia 2007 r.7, recypującego dawną treść art. 174 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej8, zawartego w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG), proklamującego osiągnięcie celu polityki Unii w dziedzinie środowiska na podstawie zasady ostrożności oraz zasady działania zapobiegawczego. W polskim systemie prawnym waga zasady zapobiegania i przezorności jest podkreślona przez treść art. 6 p.o.ś., który zasadami ochrony środowiska czyni zarówno obowiązek zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko przez każdego, kto podejmuje działanie mogące taki skutek wywrzeć (ust. 1), jak i obowiązek podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych przez 6 Tak wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., II OSK 1197/16, LEX nr 2394795; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., IV SA/Wa 2226/15, LEX nr 2459539. 7 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569). 8 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 z późn. zm.).

174

Poradnik: Wykorzystaj prawo

każdego, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane (ust. 2). U podstaw zasady ostrożności leży założenie, że lepiej zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, niż następnie środowisko naprawiać i przywracać do stanu poprzedniego. Ta waga zasady ostrożności nakazuje zawężającą wykładnię kwantyfikatora bezpośredniości szkody jako warunku żądania zapobieżenia bezprawnym oddziaływaniom, gdyż ze swej istoty restytucja już zaistniałej szkody w środowisku (w szczególności wywierającej skutki na żywych organizmach) jest bardzo utrudniona, o ile w ogóle możliwa. Unikatową na tle innych roszczeń cywilnoprawnych cechą roszczeń z art. 323 p.o.ś. jest możność ich podnoszenia przez podmioty, które w ramach swej działalności reprezentują interes publiczny, nawet jeżeli nie dotyka ich bezpośrednio zagrożenie środowiska lub naruszenie jego stanu.

Artykuł 323 ust. 2 p.o.ś. – zezwalający organizacjom ekologicznym, jednostkom samorządu terytorialnego, a także Skarbowi Państwa na podnoszenie roszczeń o zapobiegnięciu wyrządzenia szkody bądź jej usunięciu, jeżeli szkoda odnosi się do środowiska jako dobra wspólnego – wydaje się dawać podstawę do szukania ochrony prawnej we wszystkich sytuacjach, gdy zasięgu oddziaływania na środowisko nie da się zawęzić do grona konkretnych, dających się oznaczyć osób.

O ile bowiem brak jest definicji ustawowych pojęcia dobra wspólnego, o tyle wydaje się zasadną ogólna uwaga wyrażona na tle art. 1 Konstytucji RP, iż dobro wspólne jest przeciwieństwem dobra indywidualnego, którego nie powinno się utożsamiać z dobrem publicznym stanowiącym przeciwieństwo dobra prywatnego9. Przedmiotowy przepis uzasadnia więc podnoszenie roszczeń, gdy oddziaływanie na środowisko, będące także oddziaływaniem na zdrowie ludzkie, ma charakter (np. ze względu na przenoszenie drogą powietrzną lub za pośrednictwem wód) umożliwiający negatywne oddziaływanie na jakiś obszar mogący być miejscem aktywności zbiorowości ludzkiej (np. obszary zabudowy, pracy czy rekreacji).

9 Zob. M. Zubik, W. Sokolewicz, Art. 1, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1: Wstęp, Art. 1–29, wyd. 2 uzup., red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016.

Wykorzystaj potencjał roszczeń

175

Ochrona prawa do życia w zdrowym środowisku za pomocą roszczeń z art. 323 p.o.ś. ma także istotne walory proceduralne, w szczególności te odnoszące się do kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych10 od pozwu w sprawie z zakresu ochrony środowiska pobiera się opłatę stałą w kwocie 100 zł, co jest bardzo znaczącym obniżeniem bariery w dostępie do wymiaru sprawiedliwości, czyli kosztów sądowych. Należy także mieć na uwadze, iż zasadą postępowania sądowego procesowego, a wyłącznie w takim trybie można podnosić roszczenia z art. 323 p.o.ś., jest obciążenie kosztami postępowania strony przegrywającej sprawę, która na podstawie art. 98 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego11 jest obowiązana zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony. Wniesienie roszczenia na drogę sądową wymaga więc co do zasady oszacowania ryzyka ekonomicznego, jakie wiąże się z zainicjowaniem postępowania sądowego. Istotnym elementem tego ryzyka są koszty reprezentowania strony przeciwnej przez profesjonalnego pełnomocnika, które zgodnie z rozporządzeniami w sprawie opłat za czynności adwokatów12 i radców prawnych13 w przypadku roszczeń majątkowych wynoszą od 90 zł do nawet 25 tys. zł w przypadku wartości przedmiotu sporu przekraczającej 5 mln zł. Wysokość tych opłat w przypadku roszczeń niemajątkowych nie jest powiązana z wartością przedmiotu sporu i określa się ją jako opłatę stałą w wysokości z reguły znacznie niższej niż potencjalna wysokość kosztów pełnomocnika w sprawach roszczeń majątkowych. Istotne jest tutaj to, że chociaż w orzecznictwie sądowym w ostatnim czasie przewagę uzyskał pogląd o majątkowym charakterze roszczeń o zaniechanie immisji formułowanych na podstawie art. 144 k.c. w związku z art. 222 § 2 k.c., to wątpliwe wydaje się takie traktowanie roszczeń o zaniechanie podnoszonych na podstawie art. 323 p.o.ś. W orzecznictwie sądowym jako podstawę rozstrzygnięcia o charakterze dochodzonego roszczenia uznaje się określenie rodzaju dóbr ochrony – majątkowych czy niemajątkowych, do których ochrony zmierza wniesione powództwo. Mimo że roszczenie 10 Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 755). 11 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1575 z późn. zm.). 12 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.). 13 Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 75 z późn. zm.).

176

Poradnik: Wykorzystaj prawo

o zaniechanie immisji może być traktowane jako typowy instrument ochrony prawa majątkowego w postaci własności nieruchomości przed jego naruszeniami, przybierającymi inną postać niż pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą14, to trudno znaleźć dominujący majątkowy element w roszczeniu o zaniechanie oddziaływań na zdrowie ludzkie, szczególnie gdy jest ono podnoszone przez organizację społeczną zmierzającą do ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Odstępstwem od ogólnych reguł postępowania procesowego, wymagających od powoda wykazania wszystkich przesłanek poniesienia odpowiedzialności cywilnoprawnej przez pozwanego (w tym również jej zakresu), jest także regulacja zawarta w art. 327 ust. 1 i 2 p.o.ś., zgodnie z którą wraz z wniesieniem powództwa z art. 323 p.o.ś. możliwe jest domaganie się, aby sąd zobowiązał osobę, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, do udzielenia informacji na swój koszt, niezbędnych do ustalenia zakresu tej odpowiedzialności. Jest to znaczne ułatwienie proceduralne szczególnie w tych sprawach, w których oddziaływanie na środowisko jest trudno mierzalne (np. w przypadku oddziaływań na zdrowie) lub wysoce specjalistyczna specyfika działalności pozwanego nie pozwala na ustalenie zakresu powodowanych przez niego oddziaływań bez jego współpracy. Należy jednak zachować ostrożność przy podejmowaniu decyzji o sformułowanie wniosku o takie zobowiązanie, gdyż z mocy art. 327 ust. 2 p.o.ś. in fine w przypadku bezzasadności powództwa kosztami przygotowania tej informacji zostanie obciążony wnoszący powództwo. Trudności w ustaleniu zakresu odpowiedzialności mogą bowiem prowadzić do jego uwzględnienia tylko w nieznacznym zakresie, co w konsekwencji może także spowodować obciążenie kosztami sporządzenia tej informacji powoda.

Omawiane roszczenia z art. 323 p.o.ś., pomimo ich potencjalnie bardzo szerokiego zakresu zastosowania, są jednak bardzo rzadko podnoszone w praktyce, co może być spowodowane brakiem szerszego upowszechnienia informacji o ich przesłankach i zasadach wnoszenia.

Powództwo to tymczasem wydaje się potencjalnie najbardziej skutecznym środkiem ochrony prawa do życia w zdrowym środowisku, chociażby 14 Tak postanowienie SN z dnia 6 listopada 2014 r., II CZ 64/14, LEX nr 1554579.

Wykorzystaj potencjał roszczeń

177

ze względu na brak konieczności wykazywania spowodowania szkody w odniesieniu do zdrowia konkretnej osoby, w przypadku gdy powództwo wnosi organizacja ekologiczna lub jednostka samorządu terytorialnego w sytuacji zagrożenia wyrządzeniem szkody lub gdy wyrządzona szkoda dotyczy środowiska jako dobra wspólnego. Należy przy tym wskazać, iż wyrok uwzględniający roszczenie oparte na art. 323 p.o.ś. może być precedensem skutkującym wprowadzeniem nowego standardu inwestycyjnego w zakresie ochrony przed szkodliwymi oddziaływaniami. Takie nadzieje wzbudził chociażby wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie (IC 238/12), w którym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad została zobligowana do wybudowania ekranów akustycznych u zbiegu istniejących już tras A4 i S7 pomimo braku takiego wymogu w przepisach dotyczących wymogów technicznych istniejących już dróg publicznych15.

Wydaje się jednak, iż zachodząca w szybkim tempie zmiana świadomości społecznej w zakresie związku oddziaływań na środowisko z warunkami życia ludności, szczególnie ewidentna wobec przyspieszających zmian klimatycznych, spowodowanych emisjami gazów cieplarnianych pochodzących z działalności ludzkiej, będzie miała wpływ na poszukiwanie nowych dróg ochrony prawa do życia w zdrowym środowisku.

Wyrazem tej tendencji wydaje się wyrok Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z dnia 14 marca 2019 r.16, w którym sąd – trafnie dostrzegając „tendencję do podnoszenia standardów jakości życia i ochrony środowiska w wielu aspektach życia społecznego, co w ostatnim czasie odnosi się w szczególności do problematyki smogu” – uznał, iż „powódka nie ma obowiązku aprobowania takich miar stężenia odorów, które wykraczały ponad przeciętną miarę” i na tej podstawie orzekł o obowiązku zastosowania przez pozwaną znaczącego ograniczenia produkcji odorów, skoro istnieje wiele sposobów, aby obniżyć negatywne oddziaływanie związane z funkcjonowaniem kurnika.

15 A. Krzyżanowska, Walka o ciszę: Ekrany nie tylko wzdłuż nowych dróg, [online:] https:// prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/930825,walka-o-cisze-ekrany-nie-tylko-wzdluz-nowych -drog.html [dostęp: 8.06.2021]. 16 Wyrok Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z dnia 14 marca 2019 r., II Ca 116/17, https://sip.lex.pl/ orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-ca-116-17-wyrok-sadu-okregowego-w -bielsku-bialej-522762629.

178

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Wykorzystaj kampanię obywatelską i strażnictwo

Jak wygrać kampanię obywatelską?

Fot. Piotr Skubisz

Rafał Górski

180

Poradnik: Wykorzystaj prawo

1. Cel – wskaż najbliższą zmianę Pierwszym Twoim zadaniem jako kampaniera jest wskazanie zmiany społecznej, która ma być rezultatem kampanii obywatelskiej.

Twoja kampania powinna mieć cel. Pamiętasz Alicję w Krainie Czarów? Spytała ona Kota, w którą stronę ma iść. Ten odpowiedział, że to zależy od tego, dokąd chce dojść. Gdy Alicja odparła, że nie wie, usłyszała od Kota: „Więc tym bardziej nie ma znaczenia, w którą stronę pójdziesz”.

1.1. Diagnozuj Wyznaczenie dobrego celu zależy w dużej mierze od jakości diagnozy sytuacji. Dobra diagnoza upraszcza obraz rzeczywistości. Wyłapuje kluczowe akcenty, najważniejsze sprawy, odrzuca to, co nieistotne. Pozwala zrozumieć sytuację. Odpowiada na pytania: Co jest problemem społecznym? Co jest jego przyczyną? Dlaczego zmiana społeczna dotąd się nie wydarzyła? Przy okazji zbierz wszelkie możliwe analizy, raporty, badania na temat problemu, którym zajmujesz się w kampanii. Przydadzą się, gdy Twoi odbiorcy zaczną zadawać Ci trudne pytania.

Jedno z najpotężniejszych narzędzi lidera polega na wskazaniu dobrego najbliższego celu – takiego, który jest na tyle bliski, iż można go osiągnąć. Najbliższy cel to ten, który organizacja rzeczywiście może osiągnąć, a nawet wyjść dalej poza ten cel. Richard P. Rumelt, „Dobra strategia, zła strategia. Czym się różnią i jakie to ma znaczenie”

Jak wygrać kampanię obywatelską?

181

1.2. Wyznacz najbliższy cel Na tyle bliski, że będziecie mogli go osiągnąć, a następnie ogłosić zwycięstwo i pokazać wprowadzoną zmianę. Określenie go to jedno z najważniejszych zadań kampaniera. Powinieneś zadbać o posiadanie celu, który leży w bezpośrednim zasięgu kampanii i ma znaczenie. Ostateczny (długoterminowy) cel strategiczny kampanii najczęściej jest bardzo odległy, dlatego potrzebuje ona tzw. kamieni milowych: małych sukcesów/ zmian, które będziesz mógł ogłaszać podczas długiego marszu. Im bardziej niejasna i dynamiczna jest sytuacja, tym bliższy powinien być pierwszy/ kolejny cel kampanii. W kampanii Instytutu Spraw Obywatelskich #NIEdlaGlifosatu! przyjęliśmy, że naszym najbliższym celem będzie rządowy zakaz stosowania glifosatu w polskich miastach. Natomiast odległym celem strategicznym będzie całkowity zakaz stosowania tego herbicydu w naszym państwie. W trakcie kampanii okazało się, że to był błąd. Pod wpływem naszych działań władze w Toruniu zabroniły stosowania wspomnianego związku. Ten sukces pokazał nam, że gdy planowaliśmy kampanię, naszym najbliższym celem powinno być wprowadzenie takiego zakazu w jednym z dużych miast. Następnym kamieniem milowym powinien być zakaz w 16 miastach wojewódzkich…

Jeden obraz wart więcej niż tysiąc słów. przysłowie chińskie

1.3. Zrób test foto Czy Twój cel można sfotografować? Jeśli nie, to prawdopodobnie brakuje mu „ostrości” (koncentracji) i czytelności. Szukaj celu, który będziesz mógł uchwycić i zakomunikować światu jednym obrazem. Najczęściej cel kampanii obywatelskiej jest związany z powiedzeniem „stop” lub „start”, „nie” lub „tak” danemu wydarzeniu, decyzji, procesowi, rozwiązaniu. Cel, który przejdzie weryfikację testem foto, będzie mobilizował adresatów kampanii do działania, bo będzie postrzegany jako prawdziwy, konkretny i osiągalny. Pamiętasz? Jeden obraz wart więcej niż tysiąc słów.

182

Poradnik: Wykorzystaj prawo

1.4. Koncentruj się Uważaj, by nie wyznaczyć zbyt dużej liczby celów w stosunku do posiadanych zasobów. Zwycięstwo kampanii obywatelskiej wymaga od kampaniera mówienia „nie” wielu różnym działaniom i listom życzeń. Nie możesz iść w kilku różnych kierunkach jednocześnie.

1.5. Podejmij zobowiązanie Gdybym z kalkulatorem w ręku analizował na początku kampanii, jakimi zasobami dysponuję, to prawdopodobnie żadna z nich nigdy by nie ruszyła… Na starcie długiego marszu przeważnie mamy mało ludzi, mało pieniędzy i mało czasu. Mimo tego warto „dać świadectwo” i zacząć iść, bo jak celnie zauważył Murray:

Moment decyzji zapoczątkowuje cały łańcuch sprzyjających zdarzeń – najrozmaitsze nieprzewidziane wypadki, niespodziewane spotkania i pomoc materialna, o jakich nikt nie mógł nawet śnić. Dopóki człowiek nie podejmie zobowiązania, wciąż jest miejsce na wahania, wciąż istnieje szansa wycofania się i stale brakuje skuteczności. We wszystkich aktach inicjatywy (i tworzenia) ma zastosowanie jedna podstawowa prawda, której nieznajomość zabija mnóstwo pomysłów i najwspanialszych planów: z chwilą gdy człowiek podejmie zobowiązanie, wtedy i Opatrzność rusza do dzieła. Zaczynają się dziać najróżniejsze rzeczy, które w przeciwnym wypadku nigdy by się nie zdarzyły. Moment decyzji zapoczątkowuje cały łańcuch sprzyjających zdarzeń – najrozmaitsze nieprzewidziane wypadki, niespodziewane spotkania i pomoc materialna, o jakich nikt nie mógł nawet śnić. Nauczyłem się głębokiego respektu dla jednego z powiedzeń Goethego: „Jeśli jest coś, co możesz zrobić, albo ci się śni, że możesz, zacznij to robić. W śmiałości tkwi geniusz, potęga i magia”. W.H. Murray, „The Scottish Himalayan Expedition”

Jak wygrać kampanię obywatelską?

183

2. Układ sił – analizuj sojuszników i wrogów Drugim Twoim zadaniem jest analiza układu sił.

Żeby wygrać kampanię, musisz wiedzieć, kto jest Twoim sojusznikiem, a kto wrogiem. Kogo możesz przekonać do zmiany, o którą walczysz. Potrzebujesz pogłębionej pracy wywiadowczej, której rezultatem będzie lista zarówno instytucji formalnych, jawnych interesów i oficjalnych aktorów, jak i instytucji nieformalnych, niejawnych interesów i nieoficjalnych aktorów. Jolanty Brzeskiej, współzałożycielki Warszawskiego Stowarzyszenia Lokatorów, społeczniczki walczącej z mafią „handlarzy roszczeniami” i „czyścicieli kamienic”, nie spaliły krasnoludki. 1 marca 2011 roku spalili ją nieoficjalni aktorzy dbający o niejawne interesy swoich nieformalnych instytucji. Do dziś ich nazwiska nie są znane…

Jeżeli zaś nie wiemy, kto dokładnie sprawuje władzę i gdzie można go (ich) znaleźć, to nie możemy podważyć ich ukrytej, ale nieodpartej dominacji. Manuel Castells, „Władza komunikacji”

2.1. Znajdź odpowiedź na pytania

1. Kim są interesariusze kampanii? Formalni i nieformalni, jawni i niejawni. Interesariusz to osoba, grupa osób lub organizacja/instytucja, która jest Twoim sojusznikiem, wrogiem lub pozostaje neutralna. Interesariuszy dotyka problem, którym zajmujesz się w kampanii, i mogą oni na niego wpływać.

184

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Sojuszników szukaj wśród ludzi, których dotykają negatywne konsekwencje problemu. Komu najbardziej przeszkadzają tiry na drogach? Nie ekologom, tylko kierowcom, dlatego to oni są naturalnymi sojusznikami kampanii „Tiry na tory”.

Kto więc stanowi naszą konkurencję na froncie pieniędzy i umysłów? Krótka odpowiedź brzmi: każdy, kto straci, jeśli my wygramy. Katya Andresen, „Marketing Robin Hooda. Wykorzystywanie metod marketingowych sektora komercyjnego przez organizacje non-profit”

Z kolei wrogowie to najczęściej ci, którzy zyskują finansowo na aktualnym stanie rzeczy. Zmiana społeczna, którą chcesz wprowadzić, jest zagrożeniem dla ich interesów. Wrogiem może też być reprezentant idei, przeciw której walczysz. W kampanii „Tiry na tory” naszym wrogiem był tir. Uwaga: czasami wrogów masz w zasięgu ręki. Pamiętam, jak na jednym z kursów w ramach Kuźni Kampanierów okazało się, że największym hamulcowym kampanii jest prezes prowadzącej ją organizacji…

2. Jak silny jest wpływ poszczególnych interesariuszy na problem i osiągnięcie najbliższego celu Twojej kampanii?

3. Jak mocno interesariusze zgadzają się z Tobą? 4. Jak ważny jest dla nich problem, który podejmujesz w kampanii?

Jak wygrać kampanię obywatelską?

185

Tabela 2.1. Lista interesariuszy Interesariusz

Jaka jest siła jego wpływu na problem?

Jak mocno się z nami zgadza?

Jak ważny jest dla niego problem?

duża (D), średnia (Ś), mała (M)

bardzo za (BZ), za (Z), neutralny (N), przeciw (P), bardzo przeciw (BP)

bardzo ważny (), średnio ważny (), mało ważny ()

Jan Kowalski

Anna Nowak

Nieformalna grupa osób

Organizacja X

Organizacja Y

5. Jakie są zależności między siłą wpływu poszczególnych interesariuszy a stopniem zgadzania się ich z Twoimi postulatami?

Tabela 2.2. Zależność między siłą wpływu interesariuszy a stopniem zgadzania się z kampanią Duża siła wpływu

Nieformalna grupa osób

Organizacja X

Średnia siła wpływu Mała siła wpływu

Organizacja Y

Jan Kowalski

przeciw (P)

bardzo przeciw (BP)

Anna Nowak bardzo za (BZ)

za (Z)

neutralny (N)

6. Jakie są zależności między siłą wpływu poszczególnych interesariuszy a ważnością problemu dla nich?

186

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Tabela 2.3. Zależność między siłą wpływu interesariuszy a ważnością kampanii dla nich Duża siła wpływu

Organizacja X

Nieformalna grupa osób

Średnia siła wpływu

Jan Kowalski Organizacja Y

Mała siła wpływu

Anna Nowak 





2.2. Przygotuj wykres sił Umieść interesariuszy na wykresie obrazującym siły przychylne i przePięść kampanii obywatelskiej ciwne zmianie społecznej, którą chcesz wprowadzić.

2.2. Przygotuj wykres sił – umieść interesariuszy na wykresie, któ-

Rysunek 2.1. Wykres pola sił ry zobrazuje siły przychylne

i przeciwne zmianie społecznej, którą chcesz

wprowadzić.

POLE SIŁ ZMIANA, KTÓRĄ CHCESZ WPROWADZIĆ

SIŁY PRZYCHYLNE

SIŁY PRZECIWNE

RÓWNOWAGA LUB STAN OBECNY Rysunek 2.1. Wykres pola sił

2.3. Przekonuj SPOŁECZEŃSTWO Jak wygrać kampanię obywatelską?

ZGADZAJĄCY SIĘ

187

RÓWNOWAGA LUB STAN OBECNY Rysunek 2.1. Wykres pola sił

2.3. Przekonuj

2.3. Przekonuj SPOŁECZEŃSTWO ZGADZAJĄCY SIĘ ZANIEPOKOJENI AKTYWNI

2.3.1. Przekonaj aktywnych, aby byli bardziej aktywni. 2.3.2. Przekonaj zaniepokojonych problemem, aby byli aktywni. 2.3.3. Przekonaj aktywnych, zgadzającychaby siębyli z postulatami Twojej kampanii, aby byli 1. Przekonaj bardziej aktywni.

2. Przekonaj zaniepokojonych problemem, aby byli aktywni. bardziej zaniepokojeni.

3. Przekonaj zgadzających się z postulatami Twojej kampanii, aby byli

2.3.4. Przekonaj więcej ludzi, aby zgadzali się z postulatami Twojej kampanii. bardziej zaniepokojeni.

4. Przekonaj więcej ludzi, aby zgadzali się z postulatami Twojej kampanii.

2.4. Przygotuj plan wpływania na interesariuszy Dzięki niemu:

1. Przekonasz do swoich racji neutralnych (N) i niezbyt zaciekłych wrogów (P) posiadających dużą siłę wpływu (D).

2. Przekonasz niezainteresowanych sojuszników (), że sprawa jest ważna.

3. Zbudujesz sojusze z wpływowymi (D) i zainteresowanymi sojusz-

nikami (). 4. Zwiększysz wpływ (D, Ś) mało wpływowych sojuszników (BZ, Z). 5. Zmniejszysz wpływ wrogów (BP, P) o wysokim wpływie (D).

188

Poradnik: Wykorzystaj prawo

3. Wiatr – wykorzystaj szanse

Trzecim Twoim zadaniem jest łapanie wiatru w żagle kampanii.

Zdecydowanie zwiększa to prawdopodobieństwo, że dopłyniesz swoją łodzią do celu. Do wygrania kampanii potrzebujesz zauważać i wykorzystywać wiatry, które pojawiają się w otoczeniu. Są nimi słabe strony wroga, napięcia i asymetria w układzie sił, emocje i motywacje interesariuszy, długofalowe trendy, kryzysy, sukcesy kampanii.

3.1. Uderzaj tam, gdzie boli Pamiętasz biblijną walkę Dawida z Goliatem? Około 1030 r. p.n.e. młody pasterz pokonał doświadczonego wojownika filistyńskiego. Na pierwszy rzut oka Dawid był skazany na niepowodzenie, a jednak zwyciężył giganta, gdyż celnie określił swoje silne i słabe strony, a także silne i słabe strony wroga. Dzięki temu mógł przekuć swoje słabości w atuty oraz obrócić siłę rywala przeciw niemu samemu. Stanął do pojedynku, zmienił reguły gry i… wygrał! Silna strona

Słaba strona

Dawid

Zmieniający reguły walki jeden na jeden, bardzo odważny, perfekcyjnie posługujący się procą (jej moc jest porównywalna do mocy pistoletu sporego kalibru), szybki i zwrotny, doświadczony w pokonywaniu dzikich zwierząt (niedźwiedzi, lwów), pozbawiony ciężkiej zbroi i miecza

Mały, niedoświadczony, pozbawiony ciężkiej zbroi i miecza

Goliat

Olbrzymi, silny, zaprawiony w boju, odważny, posiadający ciężką zbroję (ponad 50 kg), miecz i włócznię

Olbrzymi, bo chory na akromegalię (chorobę wywołaną łagodnym guzem przysadki mózgowej, który powoduje nadmierną produkcję hormonu wzrostu), mający problemy ze wzrokiem (ograniczone pole widzenia, diplopia), posiadający zbroję niezakrywającą czoła i spowalniającą ruchy

Jak wygrać kampanię obywatelską?

189

3.2. Wykorzystaj konflikty i asymetrię sił W układzie, o którym pisałem w poprzednim rozdziale, pojawiają się punkty, w których działają potężne przeciwstawne siły. Rezultatem jest napięcie i rozgłos. Media mają tendencję do koncentrowania się na tych punktach. Możesz to wykorzystać, uważaj jednak, żeby nie skończyło się to sytuacją patową. Szansy na wygraną szukaj w miejscu, gdzie siły przeciwne są niewielkie lub zerowe, natomiast istnieją już małe siły sprzyjające kampanii. Asymetria sił jest Twoją dźwignią Archimedesa.

We współczesnych naukach społecznych w Polsce dominuje „sentymentalna” wizja społeczeństwa. Zakłada ona, że wystarczy badać instytucje formalne, jawne interesy i oficjalnych aktorów, by dotrzeć do istoty zjawisk społecznych. W opozycji do tej wizji uważamy, że badania społeczne ograniczające się tylko do łatwo dostępnych, jawnych aspektów życia społecznego tracą z oczu ważną część rzeczywistości, kryjącą się właśnie za kulisami. Krzysztof Pietrowicz, Piotr Stankiewicz (red.), „Za kulisami. Szkice o władzy, interesach i bezpieczeństwie”

3.3. Wykorzystaj motywacje Wszystkie kampanie odnoszą się do naszych motywacji. Zmobilizujesz ludzi do działania, jeśli odwołasz się do ich podstawowych źródeł motywacji. Motywacja potrzebuje swojego języka. Najlepszym językiem do komunikowania się w Polsce jest język polski. A jaki jest najlepszy język do porozumiewania się z Twoimi interesariuszami? Polecam model Tryby Wartości (Values Models1) i Przewodnik do Trybów Wartości (Using Values Models2). Model dzieli społeczeństwo na podstawie trzech głównych języków

1 Cultural Dynamics, [online:] http://www.cultdyn.co.uk/ [dostęp: 7.04.2019]. 2 Campaignstrategy.org, [online:] http://campaignstrategy.org/ [dostęp: 7.04.2019].

190

Poradnik: Wykorzystaj prawo

motywacji. Oparty jest na wartościach motywacyjnych rozpoznanych przez Abrahama Maslowa. W bardzo uproszczonej wersji wygląda to tak: Pionierzy

Poszukiwacze

Osadnicy

Główne potrzeby

Działanie etyczne, nawiązywanie kontaktów, innowacyjność, poczucie własnej wartości

Uzyskanie szacunku i akceptacji innych, poczucie własnej ważności, sukces

Powietrze, woda, żywność, bezpieczeństwo, seks, przynależność, miłość, akceptacja

Nastawienie

Skierowani do wewnątrz (SW)

Skierowani na zewnątrz (SZ)

Zapewnienie bezpieczeństwa (ZB)

Stosunek do polityki

Kwestionują oficjalną politykę, ukierunkowani na społeczeństwo obywatelskie

Stanowią opokę polityki Utylitarny (czy na tym skorzystam?), plemiennej, tożsamościowej przyciąga ich i konserwatywnej rozgłos, zwycięzcy i gwiazdy ze świata polityki

Rola w kampanii

Dają początek nowym ideom, naturalni odbiorcy większości kampanii

Adaptują nowe idee, przyłączają się do akcji modnych i związanych z dobrą rozrywką

Aprobują nowe idee, są grupą najmniej skłonną do przyłączania się do kampanii, chyba że zaspokajają one ich potrzeby, przyłączają się do kampanii chroniących tradycyjne wartości (np. rodzinne)

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ch. Rose, Jak wygrywać kampanie. Komunikacja dla zmian, Instytut Spraw Obywatelskich, Łódź 2012.

Potężni i silni nie zawsze są tacy, jak nam się wydaje. Malcolm Gladwell, „Dawid i Goliat. Jak skazani na niepowodzenie mogą pokonać gigantów”

Żeby wygrać kampanię, powinieneś zapewnić sobie poparcie Pionierów, Poszukiwaczy i Osadników. Komunikacja z każdą z tych grup wygląda zupełnie inaczej. Największym wyzwaniem jest to, że kampanierzy najczęściej wywodzą się z grupy Pionierów i większość czasu spędzają w ich kręgu. W efekcie nie rozumieją życia, sposobu myślenia i podejścia do polityki Poszukiwaczy i Osadników. Możesz przegrać kampanię, bo strzelasz sobie samobója – kierujesz piłkę tylko do własnej bramki, czyli grupy swoich stałych odbiorców, zdominowanej przez Pionierów.

Jak wygrać kampanię obywatelską?

191

3.4. Podłącz się pod trendy Rozejrzyj się dookoła w poszukiwaniu trendów, które możesz wykorzystać do wygrania kampanii. Początek nowym zachowaniom zwykle dają Pionierzy; jeżeli się przyjmą, rozprzestrzeniają się na Poszukiwaczy, by w końcu objąć Osadników. Polecam TrendBook i Mapę Trendów, opracowane przez infuture hatalska foresight institute3. Zbierają one najistotniejsze trendy w pięciu kategoriach: społecznej, technologicznej, ekonomicznej, środowiskowej i komunikacyjnej.

[…] nie ma skuteczniejszego nagłośnienia akcji niż pojawienie się na „imprezie”, na której można zmierzyć się z ministrem w świetle kamer. Karolina i Tomasz Elbanowscy „Ratuj maluchy! Rodzicielska rewolucja”

3.5. Wykorzystaj sukces Powinieneś nagłaśniać nawet najmniejszy sukces związany z kampanią. Pamiętasz Archimedesa, który powiedział: „Dajcie mi punkt podparcia, a poruszę Ziemię”? Każde zwycięstwo, które odniesiesz w kampanii, traktuj jak dźwignię dającą jej siłę i będącą podstawą do odniesienia kolejnego, większego sukcesu. Jeśli ludzie zobaczą, że wygrywasz, wpłynie to na ich chęć wspierania i aktywnego udziału w kampanii.

3.6. Buduj na zewnętrznym kalendarzu Nie opieraj się na wewnątrzorganizacyjnym kalendarzu. Błędem jest dostosowywanie działań do terminów i wydarzeń ważnych z punktu widzenia życia organizacji/grupy, w ramach której prowadzisz kampanię. Jeżeli tylko to możliwe, buduj siłę na zewnętrznych szansach, bo dają Ci one dużo więcej wiatru w żagle.

3 infuture hatalska foresight institute, [online:] http://infuture.institute/raporty/ [dostęp: 7.04.2019].

192

Poradnik: Wykorzystaj prawo

4. Komunikacja – mobilizuj do działania Czwartym Twoim zadaniem jest zmobilizowanie ludzi do działania.

Kluczem do wygranej jest komunikacja, a właściwie przyczepna informacja. Pamiętam, jak podczas kursu w ramach Kuźni Kampanierów Jan Śpiewak na moje pytanie, czy były jakieś inne ekipy przed Stowarzyszeniem „Miasto Jest Nasze”, które walczyły z mafią reprywatyzacyjną, odpowiedział: „Było inne stowarzyszenie, ale nie potrafiło się komunikować”.

Należy realistycznie podejść do zwycięstwa. W kampaniach o zagadnieniach ogólniejszej natury, inaczej niż w przypadku wyborów politycznych, kategoryczne zwycięstwo jest rzadkie. Odrzucajcie fałszywe propozycje kompromisu, ale rozglądajcie się za możliwością zwycięstwa – ludzie lubią zwycięzców. Umiejcie świętować. Chris Rose „Jak wygrywać kampanie. Komunikacja dla zmian”

Chip Heath i Dan Heath w książce „Sztuka skutecznego przekazu, czyli przyczepne koncepcje” definiują przyczepną informację jako taką, która zostanie zrozumiana, zapamiętana, a także pozostawi trwały ślad w zachowaniu czy spojrzeniu na świat jej odbiorców. Przyczepna komunikacja jest jak rzep do zapinania odzieży, składający się z taśmy wykończonej pętelkami oraz taśmy pokrytej haczykami. Mózgi i serca interesariuszy kampanii zawierają mnóstwo rodzajów pętelek. Im więcej haczyków w Twoim komunikacie, tym więcej osób go zapamięta. Największym wrogiem Twojej komunikacji jest tzw. klątwa wiedzy. Posiadanie przez Ciebie zbyt dużej ilości specjalistycznej wiedzy o problemie

Jak wygrać kampanię obywatelską?

193

podejmowanym w kampanii sprawia, że nie potrafisz wejść w buty odbiorców, którzy jej nie mają. W rezultacie nie potrafisz skutecznie się z nimi komunikować. Jeśli chcesz wygrać kampanię, kieruj się sześcioma zasadami, które rekomendują bracia Heath:

4.1. Postaraj się, aby przekaz kampanii był prosty i zrozumiały Zapomnij o „edukowaniu” i „budzeniu świadomości”. Im większa jest grupa Twoich odbiorców, tym prostsza musi być komunikacja, aby każdy mógł się do niej odnieść. Czym jest prostota? Znajdź rdzeń swojej wiadomości. Obedrzyj ją ze wszystkich niepotrzebnych detali. Ustal, co chcesz osiągnąć za pomocą rdzenia. Zwykle mamy szansę przekazać tylko jedną rzecz, którą inni zapamiętają. Proste zdanie, które pozwoli wytyczyć Twój najbliższy cel. Wskazówka: moc prostoty mają przysłowia. Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego: Przyczepna

Obciążona klątwą wiedzy

JEŚLI ZAUWAŻYSZ OGIEŃ

Zaalarmuj innych.

Skontaktuj się ze swoimi sąsiadami.

Udaj się w bezpieczne miejsce.

Wyjaśnij problem i proces wybuchu ognia, następstwa spalania, odnieś się do sfery sprawiedliwości społecznej i gospodarczej.

Zadzwoń po straż pożarną.

Przekaż osobom podejmującym decyzje informacje o miejscu stacjonowania odpowiednio wyposażonej jednostki straży pożarnej i o kulturze zapobiegania pożarom oraz poproś sąsiadów, by się przyłączyli. Źródło: Ch. Rose, Jak wygrywać kampanie. Komunikacja dla zmian, dz. cyt.

Mobilizuj obrazami, używaj analogii i porównań. W logotypie kampanii „Tiry na tory” użyliśmy analogii, odwołując się do znanego kierowcom znaku drogowego.

194

Poradnik: Wykorzystaj prawo

4.2. Nadaj wypowiedzi nieoczekiwany charakter Zdobądź uwagę odbiorcy przez zaskoczenie. Złam schemat w sposób, który będzie się kojarzył z tym, co masz do powiedzenia. Zobacz nasz folder pt. „Dlaczego polskie drogi są jak seks bez zabezpieczeń?”4. Z kolei w ramach kampanii „Obywatele decydują” przygotowaliśmy w 2014 roku spot5 zachęcający do rozliczania polityków z obietnic wyborczych. TVP i Polskie Radio odmówiły emisji materiału, uznając go za „wulgarny” i „obsceniczny”. W spocie gra Julia Kamińska znana z serialu „BrzydUla”, która jest polewana wodą w trakcie snu, czytania książki czy spotkania ze znajomymi. Na koniec filmiku aktorka stwierdza „Dość olewania!” i nawołuje do rozliczenia polityków.

4.3. Bądź konkretny Pomóż odbiorcy zrozumieć i zapamiętać przekaz. Dużo łatwiej będzie mu odnieść się do czegoś konkretnego niż do abstraktu. Abstrakt jest elementem klątwy wiedzy. Transport intermodalny to abstrakt. Tiry na tory to konkret.

Dopóki nie będzie koparek gotowych do pracy, to trudno będzie ludzi włączyć. My, Polacy, rozpoczynamy działania w obliczu zagrożenia. Rafał Kubacki, „Tiry na tory. Poradnik walczących społeczności”

4 Dlaczego polskie drogi są jak seks bez zabezpieczeń?, [online:] https://issuu.com/tirynatory/ docs/folder_tiry_na_tory___dlaczego_polskie_drogi_s__ja [dostęp: 7.04.2019]. 5 Dość olewania – Obywatele decydują!, [online:] https://www.youtube.com/watch?v=QzFPfme5FwU [dostęp: 7.04.2019].

Jak wygrać kampanię obywatelską?

195

4.4. Bądź wiarygodny Pomóż odbiorcy uwierzyć w to, co masz do powiedzenia. Jeżeli idziesz na rozmowę do Sejmu lub studia telewizyjnego, ubierz się w garnitur lub garsonkę. Nie idź w wyciągniętym swetrze. Cytuj wyniki badań i statystyki, pamiętając o tym, że nie zapamiętujemy liczb, lecz relacje między nimi. Statystyki najlepiej odnieść do rzeczy znanej odbiorcy. Przykład: 1 tir niszczy nawierzchnię drogi jak 163 840 samochodów osobowych. Mocna liczba, która ma jednak wadę – jest abstraktem nie do zapamiętania. Komunikowaliśmy więc, że gdybyśmy ustawili tę liczbę samochodów w korku, to zaczynałby się on koło Zakopanego, a kończył w okolicach Gdańska6. Odwołuj się do zewnętrznych autorytetów, celebrytów i ekspertów (działa szczególnie na Poszukiwaczy) oraz do tożsamości odbiorcy (działa szczególnie na Osadników).

Opowieści mają moc. Paweł Tkaczyk, „Narratologia”

4.5. Odwołuj się do emocji Na przykładzie polskiej rzeczywistości widać jak na dłoni, że ludzie są bardziej skłonni do działania, jeśli ktoś zagra im na emocjach. Sześć podstawowych emocji to gniew, strach, zaskoczenie, obrzydzenie, przyjemność i smutek. Podłącz się pod emocje, które już są w przestrzeni publicznej i dotyczą tematu Twojej kampanii. Ludzie będą działać, gdy pokażesz im konkretnego człowieka (ofiarę), a nie tłum. Wzbudź empatię. Pokaż wroga – nic tak nie podnosi ciśnienia, nie jednoczy i nie mobilizuje jak wspólny wróg.

6 Tiry na Tory – 163840, [online:] https://www.youtube.com/watch?v=eJAJe7jsi0M [dostęp: 7.04.2019].

196

Poradnik: Wykorzystaj prawo

4.6. Opowiedz historię Twój przyczepny komunikat to tylko część większej całości. Opowiadając swoją kampanię w odcinkach, dajesz odbiorcom inspirację do działania. Powiedz im, co mają robić. Im więcej masz haczyków do zaczepienia, tym lepiej. Czyny przemawiają głośniej niż słowa. Zapamiętujemy wydarzenia i ich rezultaty, a nie opinie. Nikt nie pamięta, o co walczyli Dawid i Goliat – każdy wie, kto wygrał. Przytaczaj anegdoty, łatwo je zapamiętać. Nie odkrywaj koła na nowo, wsłuchaj się w głos przysłów. Walczysz z lokalnym układem w Twoim mieście? Patrzysz władzy na ręce? Przypomnij, że ryba psuje się od głowy.

[…] skuteczne kampanie osiągały swój cel poprzez pokazywanie i działanie, a nie za pomocą dysput; raczej poprzez motywację niż edukację, i wreszcie poprzez mobilizację, a nie gromadzenie wiedzy. Chris Rose „Jak wygrywać kampanie. Komunikacja dla zmian”

Jak wygrać kampanię obywatelską?

197

5. Dobra i zasoby – zarządzaj

5.1. Zarządzaj ludźmi Ludzie nie są największym dobrem Twojej kampanii – są nim ich mocne strony. Chodzi o właściwych ludzi, a nie jakichkolwiek ludzi.

Malcolm Gladwell w książce „Punkt przełomowy. O małych przyczynach wielkich zmian” wskazuje, że informacja o ideach i kampaniach może się rozprzestrzeniać wśród ludzi na zasadach podobnych do rozprzestrzeniania się wirusów. Proces rozpowszechniania nazywa epidemią społeczną, a moment, w którym zwykła informacja staje się przedmiotem tej epidemii – punktem przełomowym. Żeby do niego doszło, niezbędne jest zadziałanie trzech czynników: prawa garstki, czynnika przyczepności oraz siły wpływu środowiska. O czynniku przyczepności wspomniałem w rozdziale 4. Siła wpływu środowiska wiąże się z tym, że początek epidemii społecznej dają Pionierzy, następnie wirus dosięga Poszukiwaczy, a w końcowej fazie rozprzestrzenia się wśród Osadników.

Sztuki zarządzania należy się uczyć tak jak każdego innego zawodu, jak języka obcego lub choćby jednej z dyscyplin sportowych. Zarządzanie nie jest wcale łatwiejsze od nich ani prostsze i dlatego wymaga nabycia wprawy. Fredmund Malik, „Kierować, osiągać, żyć. Skuteczne zarządzanie na nowe czasy”

Prawo garstki opiera się na założeniu, że do wybuchu i rozprzestrzenienia się każdej epidemii społecznej przyczynia się garstka ludzi o szczególnych cechach. Dzielą się oni na trzy grupy: mawenów, czyli posiadających wiedzę, łączników, którzy ją przenoszą, i sprzedawców umiejących ją zaszczepić.

198

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Mawen to w języku jidysz człowiek, który gromadzi wiedzę na dany temat. Z pasją zbiera informacje z różnych źródeł, przetwarza je i porządkuje. Posiada wiedzę również z tych dziedzin, które nie leżą w obszarze jego bezpośrednich zainteresowań. Łączy różne fakty i dostrzega zależności, których inni nie widzą. Jego celem nie jest przekonywanie do swoich racji. Rozpowszechnia informacje z chęci niesienia pomocy. Łącznik to osoba, która rozpowszechnia komunikaty dzięki rozległej sieci kontaktów społecznych, którą zawdzięcza umiejętności zawierania znajomości wszędzie i w każdej sytuacji. Jego relacje z ludźmi nie są pogłębione, ale łącznik w każdej chwili wie, kogo może poprosić o pomoc w konkretnej sprawie. Źródłem jego siły są znajomi pochodzący z różnych światów (baniek), podczas gdy większość osób ma przyjaciół z jednego kręgu towarzyskiego. Przykład łącznika, który pojawił się w jednym z wywiadów w publikacji „Tiry na tory. Poradnik walczących społeczności”, to pani Maria Borkowska, którą cechuje ogromna siła. Jest osobą, która albo wszystkich zna, albo zna osobę, która zna następną, i potrafi nas wszystkich w jakiś cudowny sposób zintegrować. Sprzedawcą jest ten, kto potrafi przekonać prawie każdego do treści informacji, którą przekazuje i która jest przedmiotem epidemii społecznej. Nie musi być ekspertem w dziedzinie, której dotyczy rozpowszechniany komunikat. Przekonując do swoich racji, używa racjonalnych argumentów, mówi spokojnie i dobitnie, przejmuje emocje odbiorców i potrafi zarażać ich własnymi. Czy masz w zespole kampanii lub w jej otoczeniu mawenów, łączników i sprzedawców?

Im wyższe stanowisko ktoś zajmuje w organizacji, tym ważniejsza staje się jego inteligencja emocjonalna (a tracą na wartości umiejętności czysto techniczne). Manfred Kets de Vries, „Mistyka przywództwa. Wiodące zachowania w przedsiębiorczości”

Jak wygrać kampanię obywatelską?

199

5.2. Zarządzaj czasem Kampania obywatelska to najczęściej długi marsz. Wygraną można szybciej osiągnąć w kampanii lokalnej, choć nasza kampania „Łodzianie decydują”7 trwała 5 lat. Ogólnopolską kampanię „Wolne od GMO? Chcę wiedzieć!” prowadzimy od 2008 roku, a kampanię „Tiry na tory” od 1996 roku. Zarządzanie czasem w takiej sytuacji sprowadza się przede wszystkim do stawiania masztów, szukania najbliższych celów i czekania na sprzyjający wiatr.

5.3. Zarządzaj pieniędzmi Budżet to w polskich warunkach jedno z największych wyzwań stojących przed kampanierami. Niestety nie mam tu cudownych rad. Przy lokalnych kampaniach można się oprzeć na niewielkich środkach prywatnych. Ale przy ogólnopolskich zarządzanie wymaga budowania instytucji (organizacji), której budżet będzie jak krzesło – oparty na czterech nogach. Pierwsza noga to wpłaty od darczyńców indywidualnych, druga – środki od instytucji (fundusze państwowe i samorządowe), trzecią stanowią pieniądze przekazywane przez firmy w ramach sponsoringu, a czwartą – działalność gospodarcza.

Na wojnie wszystko jest bardzo proste, lecz rzeczy nawet najprostsze są na wojnie trudne. Carl von Clausewitz, „O wojnie”

5.4. Zarządzaj infrastrukturą Kampania potrzebuje infrastruktury: miejsca do pracy i spotkań, baz kontaktowych i informatycznych, komputerów i drukarek, strony WWW i poczty elektronicznej, kont na Facebooku i Twitterze, tuby i transparentów, aparatu fotograficznego, telefonu itd. Na początku możemy to wszystko zmieścić w domu, z biegiem lat przestaje to być rozsądne rozwiązanie. 7 R. Górski, Łodzianie decydują, czyli długi marsz, [online:] https://wszystkoconajwazniejsze. pl/rafal-gorski-lodzianie-decyduja-czyli-dlugi-marsz/ [dostęp: 7.04.2019].

200

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Kampanii, które ciągną się latami, nie da się skutecznie prowadzić bez biura. Gdy zaczynałem służbę publiczną, swoje „biuro” miałem w akademiku Politechniki Łódzkiej, w którym mieszkałem z dwoma kolegami. Dziś biuro mojej organizacji liczy 200 m2 i trudno się nam w nim pomieścić…

5.5. Zarządzaj wiedzą Wiedza to władza. Zarządzanie wiedzą to przede wszystkim zarządzanie danymi kontaktowymi do naszych interesariuszy oraz spisywanie doświadczeń zgromadzonych w trakcie kampanii w formie metodyk, które mówią, co i jak robić. Chodzi o to, żeby wiedza nie zostawała między uszami kampaniera i ludzi z jego zespołu, ale żeby można było kampanię prowadzić dalej, gdyby jej lider wpadł pod tira.

Jak wygrać kampanię obywatelską?

201

6. Kampanier – zacznij od siebie Pięść czerpie swoją siłę z przedramienia. Tutaj Twoim zadaniem jest wygrać osobistą kampanię wewnętrzną, bo jak mówi przysłowie zen: „Wszystkie ważne bitwy rozgrywają się wewnątrz nas samych”.

Gdybyś przypadkiem chciał mnie posłuchać Jedną drobną radę mam dla ciebie: Jeżeli bardzo chcesz zmieniać świat To nie zapomnij zacząć od siebie. Dezerter, „Jeśli chcesz zmieniać świat”

6.1. Zacznij od (pogody) ducha – o co chodzi? W poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czym jest pogoda ducha, polecam pójść tropem następujących słów: cierpliwość, dyscyplina wewnętrzna, harmonia wewnętrzna, ład duchowy, mocne nerwy, odprężenie, opanowanie, relaksacja, rozładowanie napięcia, równowaga, samokontrola, spadek napięcia, spokój ducha, stalowe nerwy, stoicyzm, wewnętrzny spokój, wyciszenie, zimna krew, zrównoważenie, równowaga ducha, dobry nastrój, radość życia, szczęście, cisza, luz psychiczny, relaks, zrelaksowanie, harmonia, kontrolowanie się, panowanie nad sobą, pogoda, humor, ogień, pasja, radosny nastrój, śmiech, żar.

6.2. Zacznij od ciała Popularne przysłowie daje nam dobrą radę w tym obszarze: „W zdrowym ciele zdrowy duch”. Bez zadbania o własne oczy, śledzionę czy nogi nie wygramy naszych kampanii. Nie wygramy, bo zabraknie nam ducha. W poradniku „Kuźnia Kampanierów 2” rozmawiam z Anną Ciesielską. Tytuł

202

Poradnik: Wykorzystaj prawo

wywiadu mówi dużo: „Jeśli chcesz zmienić Polskę, zacznij od ogrzania swojej śledziony”. Kiedy w 1995 roku zaczynałem przygodę z kampaniami, nie interesowałem się zbytnio swoim sposobem żywienia. Moje ciało było „głupie” lub łagodniej mówiąc „uśpione”. Dziś wiem i odczuwam, jak ważną kompetencją społecznika jest gotowanie. Cały czas mnie zastanawia, jak to możliwe, że wielu kampanierów zdaje sobie sprawę, że nie mogą wlać byle czego do baków swoich samochodów, a jednocześnie wlewają byle co do swoich ciał. Obok odpowiedniej diety na nasze ciała ogromny wpływ ma też ruch. Ruch to zdrowie, parafrazując popularne powiedzenie, że sport to zdrowie. Oczywiście sport, który uprawiamy dla samych siebie, a nie dla rywalizacji, bo ta tylko wzmacnia ego i osłabia ducha.

To jest bardzo ważna rzecz. Spędziliśmy siedem dni w zamknięciu. To była taka willa pod Konstancinem. Byliśmy zupełnie zamknięci. Bez dostępu do internetów, telewizji, do niczego. I przez siedem dni w takiej grupie kilkunastoosobowej pracowaliśmy nad sobą. Więc de facto to nie była kuźnia kampanii, ale to naprawdę była kuźnia kampanierów, w sensie, że chodziło nam o tych kampanierów. Więc też ta moja historia to jest bardziej kampania, która się we mnie zadziała niż ta, która się może zadziała na zewnątrz. Bo to było na drugim miejscu. Petros Tovmasyan, Kongres Kuźnia Kampanierów 2016

6.3. Zacznij od umysłu Podchodząc bardzo praktycznie do tego zalecenia, na końcu niniejszego poradnika publikujemy „Bibliotekę kampaniera”, czyli listę książek, które warto przeczytać. Rozwój intelektualny ma niezaprzeczalne plusy… ale też swoje minusy. Im dłużej żyję, tym wyraźniej dostrzegam fakt, że służy nam

Jak wygrać kampanię obywatelską?

203

balans w triadzie, którą stanowią duch, ciało i umysł. Bez niego popadamy w skrajności, które wiodą nas na manowce.

Ostatnie ostrzeżenie: nie jestem świętym. Często poucza się nas, że powinniśmy doprowadzić do stanu idealnego własne postępowanie, zanim zaczniemy wtykać nos w cudze sprawy. Cóż, nie mam dość czasu, aby osiągnąć doskonałość, a dopiero potem starać się uratować Ziemię. To trzeba robić już teraz. Dave Foreman, „Wyznania wojownika Ziemi”

6.4. Zacznij od postawy W tej materii kluczowym przesłaniem jest dla mnie traktowanie tego, co nam się przydarza w życiu, jako wyzwania. Taka postawa to przeciwieństwo użalania się nad sobą, gdy przytrafi nam się coś złego, jak również popadania w euforię, gdy doświadczymy czegoś dobrego. Świetnie oddaje to cytat z książki Carlosa Castanedy: „Wojownik nie może się uskarżać ani ubolewać nad czymś. Jego życie to nieustanne wyzwanie, a wyzwania nie mogą być dobre lub złe. Wyzwania to po prostu wyzwania… Podstawową różnicą między zwykłym człowiekiem a wojownikiem jest to, że wojownik przyjmuje wszystko jako wyzwanie, podczas gdy zwykły człowiek przyjmuje wszystko jako błogosławieństwo albo przekleństwo”.

6.5. Buduj na więzi Nie da się wygrać kampanii bez osobistej więzi z tematem, który w niej poruszamy. Pamiętam, jak Janusz Korbel z Pracowni na rzecz Wszystkich Istot podkreślał wagę spotykania się w miejscu, którego chcemy bronić. Pracownia zajmuje się obroną dzikiej przyrody, więc naturalnie jej aktywiści spotykali się w miejscach przyrodniczo cennych. Danuta Barańska wraz z seniorami z Klubu Sąsiadów „Przystanek” wygrała batalię o autobus linii 57, bo to oni nim jeździli. Moim zdaniem

204

Poradnik: Wykorzystaj prawo

ten związek dawał im moc, żeby pokonać machinę Urzędu Miasta Łodzi, dowodzoną przez prezydent Hannę Zdanowską.

6.6. Walcz z poczuciem własnej ważności To bowiem jeden z Twoich największych wrogów w kampanii wewnętrznej. Jego pokonanie jest ekstremalnym wyzwaniem, ale bez sukcesu na tym polu masz niewielkie szanse na sukces w kampanii zewnętrznej.

Wykorzystaj strażnictwo w działaniach na rzecz dobra wspólnego

b Jonny Hughes, flickr.com/photos/jonny2love/4384521363/

Katarzyna Batko-Tołuć

206

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Działalność na rzecz dobra wspólnego może przejawiać się na wiele sposobów. Przez pomoc charytatywną, gdy bezpośrednio pomaga się konkretnym osobom, których potrzeby nie są zauważane przez instytucje publiczne lub kiedy łamane są ich prawa. Przez świadczenie potrzebnych społecznie usług. A także przez przedstawianie głosu społeczeństwa decydentom i wpływanie na ich decyzje.

Strażnictwo w przykładach Strażnictwo to jedna z odmian tego ostatniego typu działań społecznych. Taka, która łączy gruntowne zbadanie problemu ze strategią na rzecz zmiany. Jednak wiele działań strażniczych wynika z wiedzy i doświadczenia nabytych dzięki bezpośredniej pomocy, czyli w ramach pomocy charytatywnej lub nawet usługowej. Są to bowiem źródła wiedzy o tym, co w państwie nie działa. A to właśnie główne zadanie strażników – poprawić mechanizm, który się zepsuł lub nie działa najlepiej.

Oczywiście wiedza o problemie może pochodzić także z obserwacji lub przewidywania konsekwencji podejmowanych przez władzę decyzji, np. na podstawie tego, co jest znane z badań naukowych i doświadczeń ludzkości. Te abstrakcyjne rozważania staną się może bardziej zrozumiałe, jeśli przeanalizujemy trzy przykłady. Zacznijmy od Fundacji Rodzić po Ludzku, która wykorzystuje działania strażnicze w swoich wysiłkach na rzecz zapewnienia wysokiego standardu opieki okołoporodowej. Jej działania rozpoczęły się od akcji społecznej, w której kobiety masowo opisywały traumatyczne przeżycia związane z porodem. Chodziło o sposób traktowania przez personel medyczny, brak informacji i brak kontaktu z dzieckiem. Fundacja powstała po to, by sytuacje opisywane przez kobiety nie miały miejsca. By to się wydarzyło, organizacja doprowadziła do powstania „standardów opieki okołoporodowej”. Jak można przeczytać na stronie internetowej: „Standard to nic innego

Wykorzystaj strażnictwo

207

jak pewien wzorzec, przyjęta norma. Dotyczy to także modelu organizacji i jakości opieki medycznej, którą otrzymujemy w szpitalu podczas ciąży, porodu fizjologicznego, połogu oraz opieki nad naszym nowo narodzonym dzieckiem”1. Ale samo stworzenie standardu nie zmienia rzeczywistości. Musi on zostać przyjęty przez szpitale położnicze i przychodnie. Dlatego organizacja zaangażowała w sprawę Ministerstwo Zdrowia, by to przekazało wytyczne szpitalom. Co więcej, nieustannie sprawdza, jak standardy są spełniane, i upublicznia o nich informacje. To dodatkowo motywuje szpitale do spełniania norm. Ale można też spojrzeć na przykład Fundacji Panoptykon, która powstała po to, byśmy mieli gwarancję naszych praw w cyfrowym świecie. Zanim Fundacja się pojawiła, zarówno społeczeństwo, jak i decydenci nie mieli szerszego wyobrażenia o tym, że świat cyfrowy to będzie rodzaj alternatywy dla świata rzeczywistego i że także w nim nasze prawa muszą być chronione. Wieloletnie działania Fundacji Panoptykon wprowadziły ten temat do debaty publicznej. Wiele razy organizacja sprawdzała praktykę funkcjonowania cyfrowego świata i informowała nas np. o tym, że algorytmy używane przez instytucje publiczne dzielą społeczeństwo na różne grupy odbiorców i oferują nam ścieżki zgodne z dokonaną klasyfikacją. Często nawet nie zdajemy sobie z tego sprawy. A czasem silnie odczuwamy, jak jest to krzywdzące. Przykładem może być klasyfikowanie osób bezrobotnych. Fundacja podjęła działania na rzecz zmiany tej konkretnej sytuacji2. Ale przede wszystkim stara się, by algorytmy były przejrzyste i byśmy my wszyscy mieli świadomość, że one istnieją i umieli zauważać ich konsekwencje. Celem Fundacji Panoptykon jest pilnowanie dobrych regulacji w cyfrowym świecie. Dlatego rozwiązanie pojedynczej sprawy nie wystarcza do realizacji tego, co organizacja zamierzyła. Pracuje nad tym, by szybkość i łatwość podejmowania decyzji nie przesłaniała państwu zadania dbania o jednostkę. I to już są działania systematyczne i systemowe podejmowane na co dzień. Są jednak takie przykłady, że organizacje powstały, gdy odpowiednie prawo już istniało, ale nie stosowały go instytucje publiczne lub prywatne. Z jednej strony dlatego, że same go nie znały. Z drugiej dlatego, że nie chciały go 1 Fundacja Rodzić po Ludzku, Standard organizacyjny opieki okołoporodowej, [online:] https://www.rodzicpoludzku.pl/standard-opieki-okoloporodowej.html [dostęp: 1.06.2021]. 2 J. Niklas, Co zawiera algorytm służący do profilowania w urzędach pracy?, [online:] https:// panoptykon.org/wiadomosc/co-zawiera-algorytm-sluzacy-do-profilowania-w-urzedach -pracy [dostęp: 1.06.2021].

208

Poradnik: Wykorzystaj prawo

stosować. Z trzeciej – że wiedza o tym, jak je stosować, dopiero się rozwijała. Przykładem takiej organizacji jest Sieć Obywatelska Watchdog Polska, która powstała po to, by pilnować prawa do informacji. Gdy w 2003 roku organizacja powstawała, była już uchwalona Konstytucja RP z 1997 roku, która to prawo gwarantowała w art. 61. Działała też ustawa o dostępie do informacji publicznej z 2001 roku. Jednak trzeba było przypilnować, by te gwarancje chroniły prawo do informacji. Organizacja sprawdzała zatem, jak wygląda realizacja poszczególnych przepisów w praktyce – w różnych instytucjach. Udzielała też porad prawnych obywatelkom i obywatelom. W wyniku tysięcy udzielonych porad oraz własnych badań i analiz doszła do wniosku, że obecne gwarancje prawa do informacji są niewystarczające i trzeba zmian systemowych. W przekonaniu organizacji powinna takim działaniem być nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz szeroka świadomość społeczna na temat tego, czego zabraknie każdemu i każdej z nas, jeśli prawo do informacji zniknie.

Istota strażnictwa Jak widać, drogi do strażnictwa są różnorodne. Tym, co je łączy, jest działanie na rzecz jakiegoś wspólnego dobra – praw człowieka, praworządności, przestrzegania prawa, przejrzystości, etyki życia publicznego, zapobiegania korupcji oraz chęć wprowadzenia gwarancji prawnych lub społecznych, które za niedopuszczalne uznają praktyki sprzeciwiające się przestrzeganiu tych wartości.

Te wymienione obszary mogą dotyczyć zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego. Co do zasady, od sektora publicznego obywatelki i obywatele mogą wymagać więcej. Łatwiej też jest sprawdzić ten sektor i go rozliczyć. Ale strażnicy bardzo mocno kontrolują także sektor prywatny, np. Fundacja Panoptykon wspiera Społeczną Inicjatywę Narkopolityki w złożeniu pozwu przeciw Facebookowi3. Profil tej ostatniej został usunięty z platformy na podstawie uznaniowej decyzji, podjętej wedle nieprzejrzystych reguł. Sam fakt, że taka sprawa ma miejsce, pozwala pokazać opinii publicznej, jakim problemem jest władza wielkich platform. Jeśli sprawa zostanie wygrana, stworzy się precedens, który pozwoli wygrywać kolejnym podmio3 Fundacja Panoptykon, [online:] https://panoptykon.org/sinvsfacebook [dostęp: 1.06.2021].

Wykorzystaj strażnictwo

209

tom. Ale i tak organizacja zabiera głos w ważnej debacie o regulacji praw człowieka wobec gigantów cyfrowych zwanych GAFA (Google, Amazon, Facebook, Apple). Z kolei Fundacja Rodzić po Ludzku, wprowadzając standardy opieki okołoporodowej, wpływa także na funkcjonowanie podmiotów prywatnych świadczących odpowiednie usługi. Helsińska Fundacja Praw Człowieka stworzyła definicję organizacji strażniczej, która dobrze opisuje to, co zostało właśnie przedstawione4. „Nazywa się tak organizacje pozarządowe, których celem jest obywatelska kontrola działań władz publicznych (np. organizacje zajmujące się prawami człowieka, ekologią) lub obywatelska kontrola etyki działań wielkiego biznesu. Podobne funkcje pełnią często organizacje reprezentujące mniejszości, poszczególne grupy zawodowe czy konsumenckie, choć z reguły nie jest to ich jedyne ani główne zadanie. Większość organizacji typu watch-dog [strażniczych – przyp. aut.] dąży do systemowych zmian w funkcjonowaniu instytucji państwa”. Jak widać, działania strażnicze są bardzo wymagające. Strażnictwo to proces, w którym przez wiele lat wędruje się w wyznaczonym kierunku. I choć przedstawiam przykłady organizacji strażniczych z długim stażem i sporym doświadczeniem, to każda z nich zaczynała od prób i błędów. Każda chciała się jednak nauczyć, jak działać lepiej, i szukała dróg rozwoju. Oczywiście nie wszystkie inicjatywy strażnicze są tak rozbudowane. Większość to niewielkie inicjatywy pojedynczych osób działających lokalnie. Ale także one muszą się rozwijać i dbać o standardy, jeśli faktycznie chcą być wiarygodne w swoich twierdzeniach dotyczących działania na rzecz dobra wspólnego. Dlatego teraz, patrząc przez pryzmat standardów, przyjrzymy się temu, co czyni strażnika strażnikiem.

4 M. Nowicki, Z. Fialova, Monitoring praw człowieka, [online:] https://www.hfhr.pl/wpcontent/uploads/2016/02/HFPC_monitoring_praw_czlowieka.pdf [dostęp: 1.06.2021].

210

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Standardy etyczne Po pierwsze rzetelność Pisząc o długiej drodze strażnika, mam na myśli głównie to wszystko, czego trzeba się nauczyć. Większość organizacji prowadzących działania strażnicze nie powstała dzięki prawnikom i badaczom, ale dzięki obywatelkom i obywatelom, którzy zawodowo nie zajmowali się lub nie zajmują działalnością społeczną. Musieli zatem nauczyć się, jak korzystać z prawa.

Prawo jest strażnikowi/strażniczce niezbędne. Gdy zajmujemy się jakimś tematem, musimy wiedzieć, czy w ogóle istnieją jakiekolwiek regulacje prawne go dotyczące – nie możemy bowiem ignorować tego faktu.

Mogą one być wadliwe i nasze badania będą tego dowodzić. Ale musimy je znać. Prawo to nie tylko pojedyncza ustawa, to także Konstytucja, regulacje międzynarodowe, tzw. miękkie prawo – wytyczne oraz zapisy dyskusji międzynarodowych i krajowych. Oczywiście moc tych regulacji jest różna, ale warto je znać i ich szukać. Szukając informacji o prawie, można korzystać z publicznych baz prawa. Na przykład na stronie Sejmu można znaleźć transkrypcję dyskusji5 nad poszczególnymi ustawami, a także opinie prawne składane w procesie legislacyjnym6. To bardzo przydatne źródło informacji. Często sporo można dowiedzieć się z portalu Rządowego Centrum Legislacji7. Jest to przydatne, gdy chcemy zapoznać się lepiej z konkretną ustawą. Ważnym źródłem informacji jest też orzecznictwo sądowe – o ile istnieje. Polecam portal saos. org.pl zbierający orzecznictwo8 oraz osobno bazę orzeczeń sądów admini5 Pełne zapisy przebiegu posiedzeń komisji i podkomisji, [online:] https://sejm.gov.pl/Sejm9. nsf/biuletyny.xsp [dostęp: 1.06.2021]. 6 Przebieg procesu legislacyjnego, [online:] https://sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/proces.xsp?view=4 [dostęp: 1.06.2021]. 7 Rządowy Proces Legislacyjny, [online:] https://legislacja.gov.pl/ [dostęp: 1.06.2021]. 8 Czym jest System Analizy Orzeczeń Sądowych?, [online:] https://siecobywatelska.pl/wpcontent/uploads/2016/06/krok-po-kroku.pdf [dostęp: 1.06.2021].

Wykorzystaj strażnictwo

211

stracyjnych9, które nie są zintegrowane z innymi bazami. Orzecznictwa międzynarodowego można szukać na portalach z orzeczeniami, np. na portalu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka10. Warto także czytać opracowania instytucji międzynarodowych, np. OBWE i OECD. Ważne, żeby interesować się prawem, szukać informacji i rozumieć, że prawo to pewien system. I jeżeli czytamy przepis, że mamy do czegoś prawo, warto zapoznać się także z przepisem wprowadzającym wyjątki od tego prawa. Opłaca się to w dwójnasób. Po pierwsze wizerunkowo, gdyż nie zostaniemy uznani za niekompetentnych. Po drugie pozwoli nam sprawdzić, czy ograniczenie naszych praw było słuszne. Druga sprawa, o której warto pamiętać, to hierarchia źródeł prawa. Jeśli nasza gmina wprowadza przepisy miejscowe niezgodne z ustawą, to wyższość ma oczywiście ustawa. Więcej o tym, jak korzystać z prawa, można znaleźć w prezentacji11. Drugi element rzetelności to porządne zebranie zweryfikowanych faktów. Jeśli pozyskaliśmy jakąś informację na wniosek, to na początek mamy informację. Tylko tyle. Niedopuszczalne jest wyciąganie z tej informacji wniosków, których w niej nie ma. Jeśli ta informacja powoduje, że nabraliśmy podejrzeń, iż istnieje jakaś nieprawidłowość, to musimy szukać informacji weryfikującej, czy jest tak, jak nam się wydaje.

Dlatego organizacje strażnicze zazwyczaj prowadzą monitoringi i zaplanowane działania służące zebraniu informacji. Weryfikują je w wielu źródłach i zbierają różnymi sposobami – za pomocą obserwacji, wywiadów, wiadomości uzyskanych na wniosek o informację, eksperymentów. Każdy wniosek strażnika/strażniczki jest udokumentowany.

9 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [online:] https://orzeczenia.nsa.gov. pl/cbo/query [dostęp: 1.06.2021]. 10 European Court of Human Rights, [online:] https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22]} [dostęp: 1.06.2021]. 11 Sieć Obywatelska Watchdog Polska, Jak szukać informacji o prawie? System Analizy Orzeczeń Sądowych, [online:] https://siecobywatelska.pl/wp-content/uploads/2016/06/prezentacja-bez-quizu.pdf [dostęp: 1.06.2021].

212

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Po drugie obiektywizm Żeby zbudować wiarygodność działań strażniczych, osoby je prowadzące muszą eliminować konflikt interesów. Każdy i każda z nas może popaść w konflikt interesów, kiedy przyjdzie nam wybrać między różnymi wartościami, np. dobrem naszej rodziny i dobrem publicznym. Warto taką sprawę mieć wcześniej przemyślaną: „W jakich warunkach nie ulegnę naciskom, by przestać działać?”, ale też „Jak zostanie oceniona moja działalność, jeśli w świadomości odbiorców mogę mieć interes w tym, by krytykować istniejący stan rzeczy?”. W praktyce Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska wiele razy okazywało się, że trzeba było tłumaczyć, dlaczego nie przyjmujemy do Szkoły Inicjatyw Strażniczych osób, które kandydowały w wyborach. Powodem było właśnie to, że nawet jeśli bardzo starałyby się zachować obiektywizm, społeczność lokalna postrzegałaby ich jako osoby nieobiektywne, zainteresowane odegraniem się na tych, którzy sprawują władzę. Oczywiście te osoby często są świetnie przygotowane do sprawowania funkcji strażnika, umieją korzystać z prawa i słusznie to robią, mają grono zwolenników, ale nie jesteśmy skłonni nazywać ich strażnikami. Staramy się bowiem wydzielić tę funkcję społeczną jako w pełni niezależną. Zdarzało nam się jednak, że ktoś rozpoczynał działania w przekonaniu, że ma tak silną pozycję w swojej społeczności, że może sobie na to pozwolić, a następnie okazywało się, że grożono zwolnieniem z pracy małżonkowi czy skontrolowaniem spraw prywatnych. I ktoś się wycofywał w połowie drogi. Dlatego zanim podejmie się takie starania, warto przemyśleć, czy nasze własne działania są etyczne, czy sami działamy zgodnie z prawem i czy naszą słabością nie są silne zależności naszej rodziny lub nasze od kontrolowanych podmiotów. Wszystko to może wpływać na obiektywizm naszych wniosków i opinii lub na postrzeganie ich obiektywizmu. Dlatego trzeba dobrze przemyśleć tę kwestię. Inną, równie ważną sprawą jest przedstawianie zarówno dobrych, jak i złych działań kontrolowanego podmiotu, a nie działanie pod tezę czy przyznawanie się do tego, że zebrane dane nie potwierdziły naszych hipotez.

Wykorzystaj strażnictwo

213

Po trzecie jawność Trzecim standardem działalności strażniczej jest jawność działania. Dotyczy ona zarówno informowania, kim jesteśmy, jak i tego, dlaczego podjęliśmy działania, co chcemy zmienić, jakich metod weryfikowania informacji używamy. To także służy naszej wiarygodności. Daje potencjalnym zwolennikom i przeciwnikom wiedzę, która pozwala zbudować obraz naszych intencji i ocenić, czy działamy na rzecz dobra wspólnego. Nasze metody mogą być przedmiotem słusznej krytyki i powinniśmy przemyśleć, czy na pewno prowadzą nas do wiarygodnych wniosków. Mogą zaangażować innych ludzi w debatę o temacie. Jawność to deklaracja otwartości na krytykę i czystości intencji. W końcu zaś to „ogłoszenie rekrutacyjne” dla tych wszystkich, którzy chcą się do nas przyłączyć, a także edukacja dla tych, którzy chcą o nas opowiadać.

Strategie zmieniania świata Świat można zmieniać na wiele sposobów. Wiele organizacji przyjmuje w pewnym momencie metody strażnicze, gdyż po prostu chce coś dokładnie sprawdzić. Wtedy prowadzi monitoring, który z takimi działaniami jest kojarzony. Albo składa wniosek o informację, a to także jest postrzegane jako działanie strażnicze. W rzeczywistości jednak strażnictwo to nie tylko sprawdzanie władzy, lecz także strategia jej sprawdzania i wierność zasadom. Wykorzystuje dostępne demokratyczne metody, używane także przez osoby i organizacje, które nie czują się strażnikami. Oprócz monitoringu i wniosku o informację to także lobbing, protesty, pikiety, spotkania w ciałach dialogu, petycje, strategiczne postępowania sądowe, koalicje, sztuka. Wszystko, co może doprowadzić do zmiany. Helsińska Fundacja Praw Człowieka w swojej publikacji „Monitoring praw człowieka”12 opisała koncepcję takiego działania strażniczego. Każdy z wymienionych elementów znajduje tam swoje miejsce i opis. To, co w tej publikacji jest ważne, wedle subiektywnego doświadczenia zdobywanego przez prawie 20 lat, starałam się uwypuklić i nazwać. Nie piszę o sprawach, które jednoznacznie z tej publikacji wynikają. To o tyle ważne, że ma ona wiele treści nieoczywistych. Stopniowo się je odkrywa. I w tym znaczeniu, o ile książka Fundacji to instrukcja działania strażniczego, to ten tekst jest instrukcją,

12 M. Nowicki, Z. Fialova, Monitoring praw człowieka…, dz. cyt.

214

Poradnik: Wykorzystaj prawo

jak założyć właściwe okulary do czytania tej pozycji, co z niej wychwycić i do których części szczególnie się przyłożyć.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

George Pagan III, unsplash.com/photos/f-PH16nZHKI

Piotr Bucki

216

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Virality isn’t born. It’s made. Jonah Berger1 – badacz komunikacji, autor książki „Efekt viralowy w biznesie”

Pamiętasz jak jajko – zwykłe jajko2 – zdobyło więcej polubień na Instagramie niż Kylie Jenner? Tym samym bijąc dotychczasowy rekord serwisu. A może pamiętasz, jak świat oszalał na punkcie bezglutenowego jedzenia? I nagle, za sprawą badań naukowca z Australii, wielu ludzi zaczęło podejrzewać, że za większość ich problemów odpowiada gluten3. Ja pamiętam – bo byłem wtedy w Australii i sam padłem ofiarą tej viralowo rozchodzącej się teorii. Być może pamiętasz też nasz lokalny viral – jak Dee Dee szukała Wojtka. Ja pamiętam! W marcu 2017 roku w serwisie YouTube pojawiło się nagranie. Piękna Amerykanka Dee Dee prosiła o pomoc. Na koncercie gdzieś w Polsce poznała chłopaka. A potem on znikł – jak Kopciuszek. I nie zostawił po sobie nawet pantofelka. Jedyne, co wiedziała, to, że jest Polakiem i ma na imię Wojtek. I że jest tak cudny, że musi go odnaleźć. Prosi więc o pomoc – ktokolwiek widział, ktokolwiek wie. Powiedzieć, że cała Polska ruszyła z pomocą, to przesada. Jednak mnóstwo ludzi autentycznie przejęło się akcją. Oglądano, udostępniano, szukano. W ciągu pięciu dni video wyświetlono ponad 1,6 mln razy. Faktyczne zaangażowanie przekute w działanie – udostępnianie i zarażanie innych ideą pomagania.

1 Jonah Berger jest profesorem w Wharton School of the University of Pennsylvania, autorem bestsellerów na całym świecie i światowej sławy ekspertem w dziedzinie zmian, marketingu szeptanego, marketingu wirusowego, wpływu społecznego oraz tego, jak zyskują popularność produkty, pomysły i zachowania. 2 Chodzi o #EggGang – to studium przypadku wyjaśnię później w tekście. 3 To akurat wspaniały przykład tego, jak działa nauka i pokorny naukowiec. Peter Gibson z Monash University w Australii w jednym ze swoich badań wykazał, że poza typową dla celiakii nietolerancją glutenu może jeszcze istnieć grupa osób, która nie choruje na celiakię, a dla której gluten też może być groźny. Nazwał to non-celiac disease. Potem – gdy powtórzył swoje eksperymenty – okazało się, że nic takiego nie ma miejsca. Po prostu pierwotne eksperymenty były obarczone błędem. Problem polega na tym, że wszyscy rzucili się na wyniki pierwszego badania. Niechętnie zaś przyglądali się drugiemu – prostującemu rezultaty pierwszego.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

217

Z czego mogło wynikać to zaangażowanie? Z dwóch bardzo silnych mechanizmów – altruizmu i narcyzmu. Udostępniam, bo chcę pomóc i włączyć w działanie innych. Ale udostępniam także, bo chcę wzmocnić swoją tożsamość i wizerunek – w tym przypadku oblicze dobrego człowieka, który wierzy w prawdziwą miłość. I nie chce, by cokolwiek stanęło jej na przeszkodzie.

Dee Dee tak naprawdę nigdy Wojtka nie szukała. Była modelką wynajętą przez agencję. Szczere video miało scenariusz. I konkretny cel, przeliczalny na agencyjne KPI. Kreatywny zespół zaprojektował wirusa. Postawił na prosty schemat. Autentyczne uczucia i silne motywacje odbiorców. A także na naszą wiarę w „prawdziwą miłość”, która rodzi się przypadkiem. I której trzeba pomóc. Virality isn’t born, it’s made. Te słowa J. Bergera – autora książki „Efekt viralowy. Jak tworzyć chwytliwe treści, które same się rozprzestrzeniają” (polskie II wydanie z moim wstępem ukazało się nakładem wydawnictwa MT Biznes) – idealnie podsumowują ten nieprzypadkowy przypadek. Twórcy kampanii dla odzieżowego giganta nie liczyli na cud-przypadek. Wirusa zaprojektowali. Być może nawet kierowali się przepisem, który znajdziesz w tym artykule. Przepisem, który także nie powstał przypadkiem. Jest efektem badań. I skrupulatnych analiz. Odkryjesz świat wirusowych idei – marek, miejsc, produktów, usług czy treści, o których opowiadali i opowiadają ludzie członkom swoich internetowych (i nie tylko) plemion. Nie dlatego, że ktoś im za to zapłacił. Lecz dlatego, że czują silną – organiczną wręcz – potrzebę, by „podać dalej”. Co wpływa na tę potrzebę? Jakie czynniki wpływają na viralowość idei? Jak wreszcie ten efekt wykorzystać w biznesie? Dowiesz się tego już niebawem. I wiesz co? Zazdroszczę Ci! Bo będziesz pracować w materii, która po prostu daje wielką frajdę. W końcu opracujesz paliwo, dzięki któremu Twoje pomysły, treści czy idee poszybują daleko, a nie spadną w smutną otchłań zapomnianych i nikogo nieporuszających marketingowych generycznych treści potworków.

218

Poradnik: Wykorzystaj prawo

To jajko – #EggGang 4 stycznia 2019 roku na Instagramie pojawił się profil world_record_egg. Można było na nim zobaczyć jedno zdjęcie jajka na białym tle. Takie samo bez trudu znajdziesz w bibliotekach stockowych zdjęć. Idealne, jasnobrązowe jajko na białym (również idealnym) tle. W opisie zdjęcia wezwanie do działania: Let’s set a world record together and get the most liked post on Instagram. Beating the current world record held by Kylie Jenner (18 million)! We got this 🙌. Nazwisko celebrytki z klanu Kardashian nie pojawiło się przypadkowo. Kilka dni wcześniej opublikowano oficjalne podsumowanie najpopularniejszych postów 2018 roku w serwisie Instagram. Post Kylie z 6 lutego 2018 roku zdobył złoty medal celebryckich mistrzostw z wynikiem 18 mln polubień. Ktoś ukrywający się pod Eugene | #EggGang rzucił wyzwanie. A Internet odpowiedział. I to szybko. Już 3 lutego 2019 roku – niecały miesiąc od startu – jajko miało 52 mln polubień. Panna Jenner marne 19 mln (sic!). Kilka dni po starcie profilu (przypominam – 4 stycznia 2019 roku) pojawiły się kolejne, prawie identyczne zdjęcia jajka na białym tle. Jedyne, co je wyróżniało, to delikatne pęknięcia. Od razu internauci zaczęli podejrzewać, że coś się z jajka wykluje. Zaczęto snuć domysły: Kto za tym stoi? Komu na tym zależy? Jaka marka czy produkt stoją za jajkiem? Co więcej – wiele marek zaczęło podpinać się pod hashtag #EggGang. Co zresztą nie dziwi – w końcu mamy tu klasyczną sytuację, jak w dowcipie o słoniu i mrówce. Idzie mrówka koło słonia i nagle mówi: Ale fajnie razem tupiemy. Marki też próbują się przyłączać do popularnych hashtagów. Z różnym skutkiem. Co pokazują choćby żenujące próby doczepiania się z batonami czy płaszczykami pod hashtag #strajkkobiet czy #piekłokobiet. Czy to wszystko mogło być po prostu zbiegiem okoliczności? Przypadkiem? Raczej nie. Ten viral był także dobrze zaplanowany. Choć zaczął się jak prosty eksperyment badawczy. Od pytania: Could something as universal and simple as an egg be great enough to beat that record?, czyli: Czy coś tak prostego i uniwersalnie rozpoznawalnego jak jajko wystarczy, by pobić rekord ustanowiony przez celebrytkę?

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

219

To pytanie postawił sobie Chris Godfrey – (wówczas) 29-letni pracownik agencji The&Partnership. Na to pytanie mógł znaleźć odpowiedź tylko w jeden sposób – wrzucając jajko w otchłań Instagrama. Czy zadziałało? Myślę, że tak, skoro do dziś jajko ma tytuł posta z największą liczbą polubień. A Chris nie pracuje już w The&Partnership. Założył własną agencję – Happy Yolk. Jeszcze w 2019 roku uznano go za jednego z 25 najbardziej wpływowych ludzi internetu. Nieźle jak na jedno jajko. Choć prawdę mówiąc – nie byle jakie jajko.

Być może pomyślisz – co z tego? Ja pracuję w zupełnie innym środowisku i moim zadaniem jest komunikowanie światu projektów i ważnych inicjatyw. No cóż – to komunikowanie też można oprzeć na zasadach, które rządzą wirusową opowieścią. I zaprojektować dobry viral. Dlatego warto wiedzieć, co przyczynia się do popularności takich treści.

Jakie czynniki przyczyniły się do popularności posta? Na pewno nie chodziło o twórcę treści czy profil, na którym się pierwszy post pojawił. W końcu 4 stycznia 2019 roku niewiele osób wiedziało o Chrisie Godfreyu (który zresztą wtedy był anonimowy) i niewiele osób śledziło konto jajka (@world_record_egg). To z kolei daje nadzieję tym wszystkim, którzy na wejściu nie mają potężnych zasięgów.

Jeśli masz niewielkie zasięgi organiczne, start może być trudniejszy. Na pewno jednak nie niemożliwy. Pamiętaj o tym!

Z pewnością pomogło tzw. newsjacking, czyli „porwanie newsa”. To technika, w której podpinamy się pod inny nośny temat – kreatywnie, adekwatnie i (najlepiej) z humorem. Tak też zrobił Chris – odniósł się w prosty sposób do mocno komentowanego rankingu i niejako wezwał do pojedynku z Kylie Jenner na instagramowe serduszka. To, że akurat chodziło o pannę Jenner, też nie jest bez znaczenia. To postać polaryzująca. Ma fanów i antyfanów. To z kolei sprawia, że łatwiej zmobilizować ludzi do „walki” o zwycięstwo.

220

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Porywanie newsa to technika stara jak dziennikarstwo. Gdy coś staje się gorącym tematem, różne ujęcia i „odpryski” tych tematów także mają szansę się wybić. Newsjacking to czynnik podobny do tzw. social currency. Ten drugi termin, oznaczający albo społeczną walutę, albo społeczną aktualność, wprowadził do obiegu Jonah Berger. Według profesora psychologii jest to jeden z warunków, które powinny być spełnione, by treść stała się viralowa.

Treści, które są aktualne i/lub odwołują się do obecnych wydarzeń, są o wiele częściej viralowe niż treści, które określimy mianem „starych”4.

Nie bez znaczenia był też totalnie absurdalny i abstrakcyjny humor. W pojedynku na serduszka startuje jajko i Kylie Jenner. Co więcej, po kilku dniach celebrytka przegrywa. To przypomina nawet nieoczekiwane rozgrywki polityczne, w których zmęczeni władzą i elitami wyborcy głosują na komika (jak Wołodymyr Zełenski na Ukrainie) czy na człowieka z teczką (jak Stanisław Tymiński5).

Na pewno ważny jest sam element polaryzacji i proste CTA (call-to-action, czyli wezwanie do działania). To z kolei przypomina viralową popularność wielu tzw. challenges (wyzwań).

Wreszcie sam hashtag #EggGang nie jest bez znaczenia. To znak przynależności – tak jak #ChodaGang (grupa fanek czy czasem nawet fanatyczek

4 W języku angielskim funkcjonuje nawet związek frazeologiczny so old. To raczej pogardliwe określenie dla treści, które są nieaktualne, stare i totalnie boomerskie (od pokolenia baby boomers). 5 Stanisław Tymiński posługiwał się „czarną teczką”, w której miał mieć, według swoich oświadczeń, kompromitujące Lecha Wałęsę dokumenty, które jednak nie zostały ujawnione. Uważa się, że za jego sprawą pojawiło się w polityce polskiej określenie „teczka” jako zbiór domniemanych, kompromitujących materiałów. W 1990 roku Tymiński wszedł do II tury wyborów prezydenckich, w której poparło go 3 683 098 głosujących (25,75%) – przegrał z Lechem Wałęsą.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

221

Ewy Chodakowskiej) albo #TeamX czy #TeamY6 na określenie dwóch przeciwstawnych obozów, grup. Z pewnością wiele zależało też od tego, kto pierwszy podchwycił wyzwanie. Jeśli były to osoby ze znaczącym wpływem na odpowiednio dużą grupę, to viralowość osiągało się łatwiej. Bardzo wiele zależy od tego, kto był jednym z pierwszych tzw. tastemakerów. Jeśli treść (z totalnie nieznanego konta) podchwycił ktoś znany i ważny dla grupy odbiorców, szansa na viralowość treści wzrastała. To oczywiście nie wszystkie czynniki, które mogą wpłynąć na viralowość treści. Wybrałem te najistotniejsze. Co więcej – spełnienie wszystkich nie gwarantuje 100% sukcesu. Zwiększa jednak bardzo jego prawdopodobieństwo. Jajko nadal jest popularne. Po co w ogóle powstało? Tego dowiesz się, gdy odwiedzisz profil @world_record_egg. Potraktuj to jako zadanie domowe. Przekonasz się, że idea, która stała za jajkiem, jest naprawdę zacna!

Ćwiczenie dla Ciebie Weź pod lupę obecnie (lub nieco wcześniej) popularne viralowe treści. Mogą to być treści o zabarwieniu rozrywkowym, politycznym czy wręcz sensacyjnym. Mnie do głowy przychodzi choćby fenomen ***** ***, oświadczenie Maryli Rodowicz, że nie wystąpi podczas Sylwestra w TVP7, czy popularność memów z paskami z Wiadomości TVP. Możesz też rozpatrzeć nie treść, a całe zjawisko – jak np. nagłą popularność diety paleo czy crossfitu albo lewoskrętnej witaminy C8. Nie ma znaczenia, czy treść lub zjawisko są prawdziwe. Ma być nośne – viralowe. Nie ma też znaczenia, co sądzisz o danym viralu. Możesz uważać, że #EggGang czy ***** *** lub 70 mln zł Sasina są głupie, niedojrzałe czy prymitywne albo polityczne. Musisz jednak przyznać, że – mierzone wskaźnikami rozpoznawalności czy nośności – są skuteczne. 6 Te podziały to nie wymysł Instagrama czy zjawisko charakterystyczne tylko dla Internetu w XXI wieku. To bardzo plemienny odruch. Jesteś albo z nami, albo przeciwko. Taka polaryzacja (czasem żartobliwa, a czasem zupełnie serio) też wpływa na viralowość treści. 7 Potem jednak wystąpiła – a jakże – w Polsacie. 8 Nie istnieje coś takiego jak lewoskrętna witamina C, nie przeszkodziło to jej jednak zrobić kariery.

222

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Gdy już wybierzesz treść, przeanalizuj ją przez pryzmat czynników, które wskazałem w analizie zawartej w podrozdziale To jajko – #EggGang. Pracę nad własnymi treściami wirusowymi warto rozpocząć od analizy sukcesów innych. Częste analizowanie czynników wpływających na wirusowość treści służy wyrabianiu nawyku uważnej obserwacji. Potem czynniki wpływające na wirusowość będą determinować popularność Twoich treści.

Prawie sukces, czyli SUCCES braci Heath Okazuje się, że wszystkie historie, o których nie możemy zapomnieć i które przekazujemy sobie z ust do ust (a częściej z facebookowego czy instagramowego profilu na facebookowy czy instagramowy profil), wpisują się w jeden schemat. Są proste, zawierają konkretne elementy i obrazy, pochodzą ze źrodła, które znamy i któremu ufamy, zaskakują i mają sekwencję wydarzeń, którą można odtworzyć. I wzbudzają emocje.

Po angielsku te cechy układają się w akronim:

• simple (proste); • unexpected (zaskakujące); • credible (wiarygodne); • concrete (konkretne); • emotional (emotogenne – wzbudzające emocje); • stories (posiadają sekwencję zdarzeń). Mamy więc prawie sukces (SUCCES). Prawie, bo po angielsku sukces ma dwa „S” (success), i prawie, bo suma wszystkich składników nie gwarantuje zawsze… sukcesu. Zdecydowanie jednak zwiększa szanse na jego odniesienie. Skąd to wiemy? Z badań Chipa i Dana Heath – braci, którzy zajmują się wirusową komunikacją. Dodatkowo sam przeprowadziłem wiele eksperymentów (replikacji), które też potwierdzają skuteczność treści o tych cechach. Oczywiście w tym przypadku chodzi nam o sukces w postaci łatwo zapamiętywalnej treści, która przyczepi się do nas jak rzep. I nie odpuści. Powróci przy

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

223

okazji rozmowy albo gdy po prostu na nowo zostaniemy skonfrontowani z bodźcem. Na przykład reagujemy na czarną wołgę na okładce pierwszego numeru polskiego wydania „Vogue” legendą… o czarnej wołdze9. Odwróćmy algorytm braci Heath, a otrzymamy treści:

• skomplikowane i pisane niezrozumiałym żargonem; • niezaskakujące (banalne); • niewiarygodne (nie ufamy źródłu wiadomości); • niekonkretne (pełne abstrakcyjnego bełkotu); • niewzbudzające żadnych emocji; • podane w formie faktów niepowiązanych chronologią. Czyli takie treści, które często znajdujemy na stronach, na blogach eksperckich czy w opisach produktów. Takie, które zatruwają bloki reklamowe przeraźliwie przewidywalnymi schematami, w których wystarczy tylko podmienić nazwę produktu, a otrzymamy „nową” reklamę środka na przeczyszczenie, rozwolnienie, wypadanie, swędzenie, pocenie, jedzenie, niejedzenie.

Jednym z największych grzechów marek, firm i organizacji jest pisanie o… sobie. Czyli po prostu informowanie. Treść musi być o odbiorcy.

Albo musi pomagać mu wzmocnić tożsamość, albo wyrazić siebie. To tak jak z piosenką. Czasem gdy człowiek czuje, że musi światu coś wykrzyczeć, wrzuca link do swojej piosenki. Treści mogą pełnić podobną funkcję! Ale czytelnik (odbiorca) musi się w nich odnaleźć. W laurce, którą firma składa sama sobie, będzie o to trudno. Bracia Heath w swojej książce „Przyczepne historie. Dlaczego niektóre treści przykuwają uwagę, a inne zostają zapomniane” przytaczają wiele „przyczepnych” historii. Mnie szczególnie utknęła w pamięci jedna. Ta o sadystycznym Halloween Killer.

9 Czarna wołga – miejska legenda rozpowszechniana w Polsce, głównie w latach 60. i 70. XX wieku, mówiąca o kursującej po mieście czarnej limuzynie marki Wołga, którą rzekomo porywano dzieci.

224

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Samo Halloween to ważne święto w kulturze anglosaskiej. W USA każdego roku długo przed 31 października zaczynają się przygotowania. Dzieciaki szczególnie czekają na trick-or-treat (cukierek albo psikus). To jedyny dzień w ciągu roku, gdy tak naprawdę są ZACHĘCANE, by brać cukierki od obcych. Przez resztę roku raczej się je przed tym przestrzega. Jakie więc było przerażenie, gdy w latach 50. XX wieku po USA rozeszła się historia o psychopatycznym szaleńcu, który lukrował strychniną cukierki Pixy Stix, a do wnętrza karmelków pakował żyletki. Rodzice byli przerażeni. Organizowali się w komitety, które sprawdzały zawartość koszyków. Niektóre szpitale oferowały nawet bezpłatne prześwietlanie koszyczków ze słodkościami, by wykryć metalowe i groźne przedmioty. Były próby prawnego zakazu całej zabawy trick-or-treat w kilku stanach. Gruntowna analiza tej miejskiej legendy pokazuje, że bazuje ona na schemacie SUCCES. A gruntowna analiza policyjnych statystyk z ostatnich 40 lat dowodzi, że w tym micie jest ziarnko prawdy. Mikroskopijne. Jeden dentysta z Kalifornii w 1959 roku podał dzieciom, które przyszły pod jego dom, cukierki ze środkami przeczyszczającymi. Dzieciaki się pochorowały, ale nie umarły. Kilkoro dzieci ucierpiało w tym okresie, ale nie z rąk psychopaty, ale własnej rodziny. A to dziecko zjadło porcję narkotyków, które przypadkiem znalazło. A to rodzic rzeczywiście chciał zrobić krzywdę potomstwu, wykorzystując Halloween i przebranie. Nie stwierdzono jednak ani jednej historii, która by przypominała tę, którą z taką ekscytacją i lękiem przekazywali sobie rodzice. I do dziś przekazują. Bo legendy miejskie to typ historii, które długo funkcjonują w świadomości. W końcu to przyczepne historie. Wszystkie przyczepne, nośne historie spełniają cechy, które już znasz. Są:

• simple (proste); • unexpected (zaskakujące); • credible (wiarygodne); • concrete (konkretne); • emotional (emotogenne – wzbudzające emocje); • stories (posiadają sekwencję zdarzeń). Tworząc własne treści, mierz je również tymi miarami. Sprawdzaj, czy są proste – zarówno jeśli chodzi o język (w tym wizualny), jak i strukturę.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

225

Upewnij się, że są zaskakujące. Pamiętaj przy tym, że nasz umysł lubi śledzić treści, przy przetwarzaniu których szuka odpowiedzi na pytania: Co będzie dalej? Jak do tego doszło? I lubi być zaskakiwany! Zadbaj o ich wiarygodność. I pamiętaj, że ta akurat cecha jest pochodną prostoty i zgodności ze światopoglądem odbiorcy oraz jego systemem wartości. Twórz treści konkretne. Czyli takie, które umysł łatwo przetworzy na konkretne obrazy czy symbole. Czarna Wołga jest zdecydowanie lepsza niż Jakiś Pojazd. Upewnij się, że treść budzi emocje. I zrób to, zanim ją opublikujesz. Unikaj tylko smutku. To emocja, która jako jedyna hamuje transmisję społeczną10. Zadbaj wreszcie o logiczną sekwencję zdarzeń. Nawet mem może się układać w historię, która powinna być prosta i logiczna.

Ćwiczenie dla Ciebie Przeanalizuj wybraną nośną i przyczepną historię (np. legendę miejską) lub nową teorię (np. dietę paleo) przez pryzmat czynników SUCCES. Pomyśl, jak możesz samodzielnie stworzyć treść bazującą na tych cechach. Możesz też przez pryzmat czynników SUCCES przeanalizować swoją wybraną treść. Taką, która była ważna dla Ciebie. I taką, która miała zaistnieć w sieci. Sprawdź, czego zabrakło. A jeśli sukces był totalny, sprawdź, co się do niego przyczyniło.

To interesujące! Co mózg lubi zauważać i uważać za warte uwagi? Kangury to jedyne ssaki, które nie potrafią chodzić tyłem. Karpie i amury łowi się na dip truskawkowy, a pasażerów Titanica można było uratować. Wszystkie te informacje utkwiły mi w głowie jak „Despacito” (i nie mogę się ich pozbyć).

10 J. Berger, K. Milkman, What Makes Online Content Viral?, „Journal of Marketing Research” 2012, z. 49(2), s. 192–205.

226

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Dzielę się zaś nimi czasem z ludźmi. Mimo że tak naprawdę nie są ważne. Na pewno nie w tym sensie, że mogą się przydać mnie czy komuś innemu w codziennym funkcjonowaniu. Jednak te informacje są zbudowane wokół schematu, który badał w latach 70. XX wieku Murray Davis11.

Davis badał, co sprawia, że teorie i informacje stają się intrygujące. Długo sądzono, że jest to kwestia przypadku. Okazało się, że jednak schematu, który można skatalogować. Najważniejsze to podważanie obowiązującego status quo. Zderzanie wiedzy, którą mamy, z nowością.

Jak choćby w zdaniu, którym swoje wystąpienie na TED rozpoczyna Susan Pinker. Mówi ona: Na całym świecie mężczyźni żyją od 6 do 8 lat krócej niż kobiety. Na całym świecie, poza jednym miejscem, gdzie nie tylko mężczyźni żyją tak samo długo jak kobiety, ale jest też dziesięć razy więcej stulatków niż w Stanach Zjednoczonych i sześć razy więcej niż w pobliskich Włoszech. Ta informacja jest nowa i skonfrontowana z wiedzą o świecie, którą ma większość. Pinker skupia naszą uwagę na anomalii. To ta technika, o której pisze Murray. Całość opracowania teorii Murraya Davisa znajdziesz poniżej.

11 Murray S. Davis (1940-2007) był socjologiem kultury i autorem wielu wpływowych prac w socjologii fenomenologicznej. Napisał trzy ważne (z naszego punktu widzenia) prace – That’s Interesting! Towards a Phenomenology of Sociology and a Sociology of Phenomenology, ‘That’s Classic!’ The Phenomenology and Rhetoric of Successful Social Theories oraz What’s so Funny?: The Comic Conception of Culture and Society.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

227

That’s Interesting! Towards a Phenomenology of Sociology and a Sociology of Phenomenology by Murray Davis (streszczenie Piotr Bucki)

Przedstawiam Ci najważniejsze wnioski z badań prof. Murraya Davisa. Każdy schemat należy traktować jako inspirację. Przykłady, które podaje Davis, są z pewnością odległe od mediów społecznościowych. To jednak nie oznacza, że dzięki nim nie zrozumiesz, jak lepiej tworzyć treści interesujące – oparte właśnie na tych schematach!

A – Charakterystyka pojedynczego zjawiska (którą odbiorcy uznają za intrygującą, a dzięki temu wartą podania dalej) (i) Schemat – organizacja (zorganizowanie rozumiane jako poukładanie) To, co wydaje się zdezorganizowanym (nieustrukturyzowanym) zjawiskiem, jest w rzeczywistości zjawiskiem zorganizowanym (ustrukturyzowanym): np. typowe dla młodszych, rozwijających się dyscyplin. Ucieleśnione w twierdzeniu Comte’a, że „zjawiska społeczne same w sobie, które w czasie, gdy pisał, uważano za nieustrukturyzowane (w przeciwieństwie do zjawisk naturalnych), w rzeczywistości posiadają spójną strukturę, którą może uchwycić nauka”. Również w obszarach badawczych, takich jak „Psychologia tłumu” Le Bona – zbieranie zbioru jednostek i rozpoznawanie ich jako czegoś innego w kontekście całości. To, co wydaje się zorganizowanym (ustrukturyzowanym) zjawiskiem, jest w rzeczywistości zdezorganizowanym (nieustrukturyzowanym) zjawiskiem (lub zorganizowanym/skonstruowanym w inny sposób):

228

Poradnik: Wykorzystaj prawo

np. typowe dla stagnacji dyscypliny poszukującej odmłodzenia; raczej jak nowe tasowanie kart – dezagregacja i restrukturyzacja jednostek dyscypliny. Ucieleśniony w takich rzeczach, jak atak Garfinkela na metody socjologii lub atak Gouldnera na politykę socjologii.

(ii) Skład To, co wydaje się rozmaitymi heterogenicznymi zjawiskami, w rzeczywistości składa się z jednego elementu: np. twierdzenie Freuda, że pozornie różnorodne rzeczy, takie jak przejadanie się, żarty, sny, nerwice i zachowania dorosłych, są przejawami tych samych popędów instynktownych; lub ludzie tacy jak Marks, Foucault, McLuhan, którzy sprowadzają wszystko do ekonomii, władzy lub komunikacji (albo Skinner, który wszystko sprowadził do nawyków). To, co wydaje się pojedynczym zjawiskiem, w rzeczywistości składa się z różnorodnych heterogenicznych elementów: np. dowolny schemat kategoryzacji, taki jak ten, który oferuje tutaj Davis.

(iii) Abstrakcja To, co wydaje się indywidualnym zjawiskiem, w rzeczywistości jest zjawiskiem holistycznym (socjologizacja): np. twierdzenie Durkheima, że s amobójstwo nie było zjawiskiem indywidualnym, ale uwarunkowanym kulturowo. To, co wydaje się zjawiskiem holistycznym, w rzeczywistości jest zjawiskiem indywidualnym (psychologizacja): np. twierdzenie Freuda, że wojna nie była zjawiskiem społecznym, ale zjawiskiem psychologicznym.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

229

(iv) Uogólnienie To, co wydaje się zjawiskiem lokalnym, jest w rzeczywistości zjawiskiem ogólnym: np. za każdym razem, gdy badacz, który patrzy na jedną grupę, miejsce badań lub zjawisko, pokazuje lub twierdzi, że wyniki mają szersze możliwości uogólniania (np. w artykule Davis bada, co definiuje „interesującą” teorię w naukach społecznych, ale sugeruje, że ta sama dynamika prawdopodobnie działa również w naukach przyrodniczych). To, co wydaje się zjawiskiem ogólnym, w rzeczywistości jest zjawiskiem lokalnym: np. badania antropologiczne Malinowskiego wskazujące na kompleks edypowy i jego rozwiązanie – przyjęte jako uniwersalne – nie były w istocie wspólne dla wszystkich społeczeństw.

(v) Stabilizacja To, co wydaje się zjawiskiem stabilnym i niezmiennym, jest w rzeczywistości zjawiskiem niestabilnym i zmiennym: np. Marks mówiący, że organizacja ekonomiczna społeczeństwa, które uważano za wysoce stabilne, w rzeczywistości ulegała radykalnej zmianie w krótkich okresach czasu. To, co wydaje się niestabilnym i zmieniającym się zjawiskiem, jest w rzeczywistości zjawiskiem stabilnym i niezmiennym: np. pogląd Simmla, że konflikt może trwać wiecznie.

(vi) Funkcja To, co wydaje się zjawiskiem, które funkcjonuje nieskutecznie jako środek do osiągnięcia celu, jest w rzeczywistości zjawiskiem działającym skutecznie:

230

Poradnik: Wykorzystaj prawo

np. stwierdzenie Mertona, że m achina polityczna, którą wówczas uważano za nieefektywny środek osiągania celów społeczności, była w rzeczywistości całkiem wydajna. To, co wydaje się zjawiskiem, które skutecznie funkcjonuje jako środek do osiągnięcia celu, jest w rzeczywistości zjawiskiem, które funkcjonuje nieefektywnie: np. więzienia czynią ludzi przestępcami, szpitale psychiatryczne powodują choroby psychiczne.

(vii) Ocena To, co wydaje się złym zjawiskiem, w rzeczywistości jest zjawiskiem dobrym: np. Laing mówiący, że schizofrenia była faktycznie dobrą rzeczą. To, co wydaje się dobrym zjawiskiem, w rzeczywistości jest zjawiskiem złym: np. Goffman mówiący, że azyle są jak obozy koncentracyjne.

B – Relacje między wieloma zjawiskami (i) Współzależność To, co wydaje się niepowiązanymi (niezależnymi) zjawiskami, jest w rzeczywistości zjawiskami skorelowanymi (współzależnymi): np. związek między paleniem papierosów a różnymi chorobami fizycznymi. To, co wydaje się zjawiskami powiązanymi (współzależnymi), jest w rzeczywistości zjawiskami nieskorelowanymi (niezależnymi): np. brak związku między paleniem marihuany a chorobą.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

231

(ii) Współistnienie To, co wydaje się zjawiskami, które mogą istnieć razem, w rzeczywistości jest zjawiskami, które nie mogą istnieć razem: np. twierdzenie de Rougemonta, że miłość i małżeństwo są nie do pogodzenia. To, co wydaje się zjawiskami, które nie mogą istnieć razem, jest w rzeczywistości zjawiskami, które mogą istnieć razem: np. w swojej dyskusji o ambiwalencji Freud mówi o współistnieniu miłości i nienawiści.

(iii) Współzmienność To, co wydaje się pozytywną współzmiennością między zjawiskami, jest w rzeczywistości negatywną współzmiennością między zjawiskami: np. obserwacja Caplovitza w „The Poor Pay More”, że wydatki (na wiele towarów i usług), które zakładano, że spadną przy niższych poziomach dochodów, w rzeczywistości wzrosły przy niższych poziomach dochodów. To, co wydaje się negatywną współzmiennością między zjawiskami, jest w rzeczywistości pozytywną współzmiennością między zjawiskami: np. twierdzenie de Tocqueville’a, że chociaż ludzie zakładali, że prawdopodobieństwo rewolucji spada wraz ze wzrostem poziomu życia, w rzeczywistości prawdopodobieństwo to rośnie.

(iv) Przeciwieństwo ( jest wręcz przeciwnie niż wszyscy myśleli) To, co wydaje się podobnym (prawie identycznym) zjawiskiem, jest w rzeczywistości zjawiskiem przeciwstawnym: np. rozróżnienie McLuhana na radio i telewizję jako gorące i zimne media.

232

Poradnik: Wykorzystaj prawo

To, co wydaje się zjawiskami przeciwstawnymi, jest w rzeczywistości zjawiskami podobnymi (prawie identycznymi): np. pogląd Hoffera w „The True Believer”, że ci, którzy dołączyli do ruchów skrajnie lewicowych i skrajnie prawicowych, mieli podobne motywacje.

(v) Przyczynowość To, co wydaje się zjawiskiem niezależnym (zmiennym) w relacji przyczynowej, jest w rzeczywistości zjawiskiem zależnym (zmiennym): np. pogląd Beckera w „Outsiders”, że to nie dziwne zachowanie ludzi spowodowało, że zostali nazwani dewiantami, ale etykietka dewiantów, która powoduje ich dziwne zachowanie. Inne przykłady to „Sąd Najwyższy był sądzony w Delgaamukkw” lub „Szkoły zakłócają dzieciństwo”. To, co wydaje się zjawiskiem zależnym (zmiennym) w relacji przyczynowej, jest w rzeczywistości zjawiskiem niezależnym (zmiennym): np. pogląd Webera, że t o nie gospodarka kraju determinowała religię kraju, ale religia tego kraju determinowała jego gospodarkę. Jeśli chodzi o przedstawienie „interesujących” pomysłów, Davis sugeruje, że istnieje „standardowa forma”, którą kierują się autorzy/teoretycy/badacze. „Standardowa forma” książek i artykułów, w których prezentowane są badania, jest następująca – autor:

• formułuje przyjęte z góry założenia wyimaginowanej publiczności, dokonując przeglądu literatury danej subtradycji („Od dawna myślano…”); przytacza jedną lub więcej propozycji, które zaprzeczają temu, co tradycyjnie przyjmowano („Ale to jest fałszywe…”); poświęca całą swoją pracę „udowadnianiu” za pomocą różnych metod, że stare, rutynowo zakładane twierdzenia są błędne, podczas gdy nowe są słuszne („Zamiast tego widzieliśmy…”); podsumowując, sugeruje praktyczne konsekwencje tych nowych propozycji dla trwających badań społecznych jego wyimaginowanej

• • •

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

233

publiczności, a konkretnie sposób, w jaki powinno się skierować badania na nowe ścieżki („Konieczne są dalsze badania, aby…”). Oryginalne badanie można znaleźć pod tym linkiem12.

Ćwiczenie dla Ciebie Wnioski z badań Murraya Davisa wydają się odległe od świata mediów społecznościowych. Jeśli dobrze się jednak im przyjrzysz, to bez trudu odnajdziesz w nich wzorce, które sprawiają, że Internet przez jakiś czas żyje jakąś ideą. Obejrzyj wystąpienie Malcolma Gladwella na stronie TED.com13 i pomyśl, który ze schematów Davisa wykorzystał ten autor.

Interesujące czy prawdziwe? Przez lata myśleliśmy, że wielkie teorie są świetne, ponieważ są wielkie i prawdziwe. Teraz wiemy, że są takie dzięki temu, że są interesujące. A ciekawe nie zawsze oznacza prawdę. Albo całkowicie prawdę.

Weźmy ten nagłówek: People with slight overweight actually live longer. And being fit seems to be hazardous (czyli: Osoby z lekką nadwagą żyją dłużej. A bycie fit może być niebezpieczne). Ta teoria prezentowana przez media wydaje się interesująca, ponieważ całkowicie podważa to, co uważaliśmy za prawdę. Od lat mówiono nam, że bycie w dobrej formie to sposób na długowieczność, a bycie grubym to najszybszy sposób, aby… iść szybciej do piachu. Dla ludzi, którzy podzielają ten pogląd, (obiektywna) prawda kryjąca się za tym zdaniem nie ma większego znaczenia. Liczy się to, że pogląd ten idzie pod prąd i że możemy się do niego odnieść.

12 M.S. Davis, That’s Interesting!…, dz. cyt., [online:] https://journals.sagepub.com/ doi/10.1177/004839317100100211 [dostęp: 20.08.2021]. 13 M. Gladwell, The unheard story of David and Goliath, [online:] https://www.ted.com/talks/ malcolm_gladwell_the_unheard_story_of_david_and_goliath [dostęp: 20.08.2021].

234

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Ten wzorzec był od dawna znany i sięga lat 70. XX wieku, kiedy opublikowano wspomniane badanie Murraya Davisa. To w nim autor dekonstruuje TO, CO INTERESUJĄCE, i wskazuje na fakt, że kluczem do przyciągnięcia uwagi jest stwierdzenie czegoś, co jest sprzeczne ze status quo. Laura Vanderkam używa tej samej techniki, ale sprawia, że jest ona bardziej osobista, a tym samym łatwiejsza do zrozumienia. Zaczyna od tego: Kiedy ludzie dowiadują się, że piszę o zarządzaniu czasem, zakładają dwie rzeczy. Po pierwsze, jestem zawsze na czas, a nie jestem. Mam czworo małych dzieci i chciałabym je winić za moje sporadyczne spóźnienia, ale czasami to po prostu nie ich wina. Kiedyś spóźniłam się na własne przemówienie na temat zarządzania czasem. To, co robi, pasuje do wzorca – tego, co zakładamy, i co jest przeciwieństwem tego, co zakładamy. Początek wystąpienia Laury – przykuwające uwagę intro – ma jeszcze jeden ważny czynnik. Vanderkam rozpoczyna swoją przemowę doświadczeniem, które wszyscy dzielimy: spóźnieniem. To dobry sposób na otwarcie jej prezentacji i nawiązanie kontaktu z publicznością od samego początku. Ale to także świetny sposób na konstruowanie treści, które są oparte na wspólnym doświadczeniu. Poza tym jest to dość zabawne, więc… zdobywa dodatkowy punkt.

Według nauki to, co nas bawi, nie tylko przykuwa naszą uwagę, lecz także wpływa na społeczne postrzeganie osoby, która opowiada żart. Lubimy takie osoby bardziej. A kiedy darzymy sympatią ludzi, słuchamy ich i zgadzamy się z nimi.

To samo dotyczy treści. Jeśli lubimy treść lub jej autora (autorkę), to bardziej jesteśmy skłonni uznać, że to, co czytamy, jest prawdziwe. Warto o tym pamiętać, tworząc własne teksty.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

235

Altruizm i klątwa wiedzy w jednym obrazku – jak chęć pomagania wzmacnia viralowość przekazu Everyone, I need help. I found this picture on a Tel Aviv street. I want to return this old, beautiful photograph. If you share it, maybe we can find the owners! Thanks to all. Takie słowa (po hebrajsku, angielsku i hiszpańsku) towarzyszyły fotografii przedstawiającej dwójkę młodych ludzi. On – szczerze uśmiechnięty, z gładko zaczesanymi włosami. Przystojaniak. Ona, tajemniczo uśmiechnięta, w charakterystycznej dla lat 50. XX wieku fryzurze. Objęci. Wyglądają na zakochanych.

Fotografię (wraz z opisem) wrzucił na swój profil facebookowy Ariel Plavnik, 43-letni sprzedawca z Kefar Saba w Izraelu.

236

Poradnik: Wykorzystaj prawo

I poszły konie po betonie. Ponad 7 tys. osób natychmiast rzuciło się do udostępniania. Autentycznie chcieli pomóc odnaleźć właściciela (wyglądającej na starą) fotografii. To samo zdjęcie – z podobnym opisem i podobnym wezwaniem do działania – pojawiało się potem w Kanadzie i USA. Aż wreszcie trafiło do Polski, gdzie w różnych wersjach inkarnowało się raz pod Tesco, raz pod Lidlem albo pod Biedronką. Gdziekolwiek się nie pojawiało, reakcja była podobna – zyskiwało popularność dzięki udostępnieniom. Pojawiało się wiele komentarzy. Wśród nich te wskazujące na ewidentną fałszywkę (fake). W końcu, jak wykazywali oświeceni miłośnicy popkultury lat 80., to kadr z filmu „Powrót do przyszłości”. Para na zdjęciu to aktorzy Crispin Glover i Lea Thompson, filmowi rodzice głównego bohatera Marty’ego McFlya.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

237

Warto się zająć zarówno tym przemożnym imperatywem pomagania, jak i komentarzami oświeconych. Na początek – motywacja do pomagania w sieci.

Jak wskazują badania Jonaha Bergera i Katherine L. Milkman (2012) oraz Sandera van der Lindena (2017), udostępniając (cudze) treści w sieci, kierujemy się głównie altruizmem i narcyzmem. Przy okazji też wzmacniamy swoją tożsamość za pomocą sieciowych artefaktów.

Co to oznacza? Widzisz zdjęcie zakochanej pary. Nie rozpoznajesz ich, ale Twoja umiejętność mapowania ludzkich emocji widzi miłość i młodość. Zdjęcie wygląda jak z lat 50. (wtedy to ludzie się kochali!). Czytasz opis, który tylko wzmacnia Twoje przekonanie, że to, co widzisz, jest prawdą. Przecież Twój mózg kieruje się prostymi przesłankami. Proces poznawczy zamknięty – werdykt wydany. Prawda. Czytasz też, że sprawa jest ważna, bo to rodzinna pamiątka i warto ją zwrócić. Ten społeczny mechanizm zwracania do właściciela przedmiotów większość z nas ma wdrukowany społecznie. Tym razem chodzi o wartość nie tyle materialną, co sentymentalną. Wreszcie wezwanie do działania – pomóżcie, im więcej osób udostępni, tym większa szansa na to, żeby odnaleźć właściciela. No cóż, trudno się nie zgodzić z taką logiką. Wezwanie do działania jest też totalnie nieangażujące! Jedyne, co musisz zrobić, to kliknąć „udostępnij” (share) i umieścić apel w swojej przestrzeni. Nikt nie każe Ci przecież łazić na pocztę czy nadawać przesyłki kurierem. Nie jesteś zmuszony do aktywnego zaangażowania się w szukanie. Udostępniasz i zostajesz z poczuciem dobrze spełnionego obowiązku. Jesteś dobrym człowiekiem. Co więcej – jest szansa, że inni też tak będą Cię postrzegać, więc wzmocnisz swoją tożsamość za niewielką cenę. Motywacja do działania – jak najbardziej szczera. Altruizm i narcyzm w tym przypadku idą ze sobą w parze. To jakby przelać na akcję charytatywną sporą kwotę i potem się tym (skromnie) pochwalić. Tutaj jest jeszcze lepiej,

238

Poradnik: Wykorzystaj prawo

bo rzecz odbywa się niewielkim kosztem. W ten sposób działa wiele łańcuszków – w sieci i nie tylko. Ich twórcy (świadomie lub nieświadomie) wykorzystują ten bardzo prosty mechanizm.

My po prostu lubimy pomagać. Zwłaszcza jeśli pomaganie nie wymaga wielkiego wysiłku. Dodatkowo samo pomaganie wzmacnia naszą tożsamość dobrego człowieka. Może też wpływać w określonych przypadkach na odczuwanie tzw. uwznioślenia, czyli wzruszenia związanego z czynieniem dobra.

Jonathan Haidt, który bada tę emocję (ang. elevation), wskazuje, że to bliska kuzynka podziwu i wdzięczności. Totalna antagonistka zaś obrzydzenia (odrazy). Okazuje się, że czasem wystarczy popatrzeć, jak drugi człowiek robi coś zacnego, by uwznioślenie poczuć. I samemu poczuć się lepiej. Nie wiem, jakie były motywacje Ariela Plavnika. Sprokurował przecież fałszywkę. Może chciał sprawdzić, co się stanie. Chciał zbadać, czy treść ma potencjał wirusowy. A może po prostu chciał zweryfikować, jak szybko ludzie zorientują się, że to kadr z popularnego filmu. Bez względu jednak na jego motywacje płyną z tego eksperymentu dwa ważne wnioski.

Po pierwsze ludzie są gotowi (bez względu na szerokość geograficzną) pomagać w sprawach, które (w swoim rozumieniu) postrzegają jako ważne. I które mają komponentę romantyczności.

W końcu podobnie rzucili się do pomagania, gdy DeeDee szukała Wojtka. Po drugie – silna emocja, imperatyw pomagania skutecznie blokuje mechanizm weryfikowania treści. Emocja pojawia się szybciej. A tam, gdzie są silne emocje, pierwszym zakładnikiem stają się fakty i myślenie krytyczne. Tyle o motywacji, która napędza wirusowość.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

239

Teraz wątek drugi – komentarze typu: „jak można było nie rozpoznać tego kadru!”. Takie właśnie przeczytałem pod udostępnionym przez znajomą zdjęciem. Ona także chciała pomóc. Udostępniła zdjęcie. Swój obowiązek spełniła, tożsamość dobrego człowieka wzmocniła. Nie spodziewała się pewnie korekty i reprymendy ze strony znajomych. Ta zaś przesączona była klątwą wiedzy, czyli nieumiejętnością zrozumienia, że drugi człowiek może nie wiedzieć tego samego co my. Jeśli ktoś jest fanem filmu z lat 80., to rozpozna zdjęcie. Co więcej, założy, że skoro film był kultowy, to wszyscy muszą go znać i dokładnie tak samo postrzegać rzeczywistość. A to przecież założenie niesłuszne. Klątwa wiedzy w tym przypadku to przeświadczenie, że: a) wszyscy wychowywali się w latach 80.; b) wszyscy oglądali film; c) wszyscy są takimi fanami, że bez trudu rozpoznają kadr. To trochę tak, jakbym ja zakładał, że wszyscy muszą znać eksperyment szpitalny Hoflinga. Ja znam, moja bańka społeczna też. Ale to nie znaczy, że większość zna. W tych komentarzach czasem pobrzmiewa pogarda. Jak można nie znać? Jak można nie rozpoznać? Jak można się tak nabrać? Jak można nie zweryfikować? Te komentarze także wzmacniają tożsamość. Kogoś mądrzejszego, sprytniejszego czy myślącego krytycznie. Kogoś, kto może z góry spojrzeć na głupszy obiekt. I poczuć się lepiej czyimś kosztem. Też kiedyś taki byłem. Dziś nie potępiam tych, którzy nie wiedzą. Nie krytykuję też tych, którzy dają się czasem nabierać. Edukuję. Pokazuję, jak działamy. Bo w ten sposób można zmieniać świat. Nikt jeszcze nie zmienił zdania i sposobu myślenia tylko dlatego, że ktoś go upokorzył w Internecie. Łańcuszki takie jak ten będą się powtarzać. Czasem będą niewinne. Innym razem skończą się absmakiem. Wreszcie będą po prostu próbą wyłudzenia pieniędzy lub danych. Bazują na naszych podstawowych instynktach i motywacjach. Tych nie zmienimy. Możemy jedynie wyrobić w sobie nawyk krytycznego myślenia. On będzie naszym wentylem bezpieczeństwa. Warto sensownie i etycznie wykorzystywać mechanizm altruizmu/narcyzmu przy tworzeniu własnych treści. W końcu te dwie motywacje są bardzo silne. Głupio by było nie skorzystać z tej mocy.

240

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Ćwiczenie dla Ciebie Pomyśl, która z Twoich treści może wzmacniać altruizm i/lub narcyzm Twoich odbiorców. Żeby to określić, musisz się w nich empatycznie wczuć. Przeanalizuj dane demograficzne i behawioralne z profilu na Facebooku czy Instagramie. Zobacz, co jest dla nich ważne, kim są i czym się interesują. Tylko tak możesz postawić hipotezę – ta treść pomoże im pokazać, kim są i jacy są!

Co treść robi z odbiorcą? Dwie najistotniejsze motywacje do dzielenia się treściami w Internecie (i nie tylko) to altruizm (chcemy pomóc innym) i narcyzm (chcemy, żeby ci, którym pomogliśmy, myśleli o nas dobrze). To z kolei, co treść robi z nami i dlaczego zwracamy na nią uwagę, w dużej mierze zależy nie od jej długości, „ładności”, ale od tzw. kartografii kulturowej.

Czyli od naszej reakcji na treść, wpisanej w jeden z obszarów mapy interakcji z treścią. Kulturowa kartografia to termin stosunkowo nowy. Po raz pierwszy, w znaczeniu mapy reakcji na treść, zaczął posługiwać się nim serwis BuzzFeed. Na tej mapie znajdziemy m.in. takie reakcje, jak „tak, to o mnie” albo „cała prawda”. To zapisane i przebadane reakcje na treści. Ciągle uzupełniany zbiór zapisanych emocjonalnych mikroreakcji na treść. Kartografia kulturowa to zupełnie nowy sposób katalogowania i klasyfikowania treści, które profesjonalnie tworzymy. Zamiast skupiania się na formacie, myślimy o tym, co dana treść zrobi z odbiorcą i jaka pierwsza myśl w nim powstanie. Ten sposób myślenia o treściach powstał w fabryce wirusowych treści, czyli w serwisie BuzzFeed. W kartografii kulturowej posługujemy się reakcjami na treść. Mamy więc treści typu:

• Cała prawda (o mnie, o świecie). • To o mnie (pozwala na wzmacnianie obrazu i tożsamości w sieci). • To o nas (pozwala na wzmocnienie tożsamości grupowej). VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

241

• Rozbawiło mnie (skoro mnie rozśmiesza, to innych także – wzmacnianie relacji). • Rozwaliło mnie, czyli mindblow (treści typu „w głowie się nie mieści”, ale z wydźwiękiem pozytywnym). WTF? • (treści typu „w głowie się nie mieści”, ale bardziej wyostrzone i niekoniecznie pozytywne). Wiem, • o co chodzi (bardzo silne pokazanie swojej tożsamości i two-

rzenie grupy z wtajemniczonymi). Typowym przykładem treści typu „wiem, o co chodzi” jest tzw. easter egg, czyli zaszycie jakiejś wiadomości do fanów danej gry, filmu czy komiksu w obrazie lub tekście. Odnalezienie takiego „jajka niespodzianki” daje silne pobudzenie i pozwala poczuć się częścią grupy wtajemniczonych. Wiara w ludzkość odzyskana (wzruszające historie, które pokazują, że mimo wszystko ludzie są dobrzy, mili, uczynni i robią kursy profesjonalnego ratownika fok czy innych zwierzątek). Ale jestem stary/stara (wszystkie treści, za pomocą których pokazujemy swoją przynależność do danego pokolenia i sygnalizujemy, że… jeśli wiesz, co łączy kasetę magnetofonową z ołówkiem, to znaczy, że miałeś superdzieciństwo i odrapane kolana od wspinania się na drzewa). To jest tak bardzo o mnie (treści, które są podobne do „to o mnie”, ale dotyczą bardziej mikromomentów i pewnego rodzaju zachowań. Przykładem takich treści są np. te, które znajdziemy na fanpage’u Chujowa Pani Domu). To moje życie (treści podobne do tych tożsamościotwórczych, ale raczej pokazujące słodkie rozczarowanie, sarkazm i ironię). Nie jesteś sam (treści odwołujące się do wspólnoty przeżyć, w tym doświadczenia zbiorowej antycypacji). To moja historia (własne lub inne opowieści, które pozwalają nam pokazać, kim jesteśmy i przez co przechodziliśmy. Tu chodzi o wielką wspólnotę doświadczeń). Uczę się czegoś nowego/dowiedziałem się czegoś nowego (funkcja edukacyjna treści). Zróbmy to razem (budowanie relacji na bazie treści edukacyjnych, podróżniczych. W grę wchodzi także treść udostępniana z komentarzem: Musimy tam pojechać). Totalnie to rozumiem (wyraz głębokiej empatii. Treść udostępniana, by pokazać, z jakimi historiami chcemy być utożsamiani. A także by wskazać, jakie wartości są nam bliskie).

• • • • • • • • •

242

Poradnik: Wykorzystaj prawo

• A to ciekawe (dowiadujemy się czegoś, co pozostaje w sprzeczności z wiedzą, którą mieliśmy do tej pory). • A jednak… (treści pokrewne do tych z kategorii „a to ciekawe”; udostępniający odczuwa dużą satysfakcję, że wyszło na jego). Zobacz, co potrafię (to treści, które pozwalają na tzw. humble brag, • czyli pokorne, skromne samochwalstwo).

Jak widzisz, nazwy tych kategorii odnoszą się bardziej do reakcji na daną treść i komentarza (schematycznego), który może towarzyszyć udostępnianiu. Te nazwy to zapisy szybkich reakcji, szybkich – podyktowanych emocjami – motywacji. Dlatego listę tę można rozszerzać. I grupować. Grafika poniżej przedstawia zrzut ekranu z narzędzia do katalogowania treści, wykorzystywanego właśnie w serwisie BuzzFeed.

Rysunek 1. Klasyfikacja treści w modelu kartografii kulturowej wykorzystywana przez BuzzFeed

Źródło: zasoby własne serwisu BuzzFeed.

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

243

Krok po kroku – przepis na viral Wiesz już bardzo dużo. Pora działać – przekuć wiedzę w praktykę. Pamiętaj, aby treści tworzyć i testować.

1. Poznaj swoich odbiorców – to oni poniosą treść. Ale tylko wtedy,

gdy ich poruszy, rozbawi lub wzruszy. I wtedy, kiedy będą mogli za pomocą tej treści mówić o sobie. 2. Testuj treści – sprawdzaj i weryfikuj, które się najlepiej niosą. Możesz też wstecznie przeprowadzić analizę najpopularniejszych postów (nie tylko polubienia, ale przede wszystkim udostępnienia). 3. Treści konstruuj tak, aby spełniały warunki SUCCES. 4. Postaw się w roli odbiorcy i pomyśl: Dlaczego miałbym to udostępniać? Czy ta treść mówi coś o mnie? Czy daje mi szansę pokazać się z lepszej strony? Czy mogę nią innych rozbawić? Wzruszyć? 5. Pamiętaj o swojej unikalnej perspektywie i języku, który Cię odróżni. 6. Nie bój się rozmawiać! Post to zaproszenie do dialogu, a nie przemowa. 7. Postaw na emocję. 8. Zabaw się w ego bait – sensownie zarzuć przynętę na ego i oznacz ważne osoby w treści. Ale tylko, gdy masz konkretny pomysł i kreatywnie podejdziesz do oznaczania. 9. Wzmacniaj tożsamość odbiorców treściami. 10. Szukaj wspólnego języka doświadczeń.

Co warto robić? Obserwować, inspirować się i eksperymentować z własnymi treściami. Warto też przy okazji myśleć. Bo mózg to często niedoceniane narzędzie w pracy marketingowca.

Przytoczone badania Bergera i Milkman oraz wiele innych znajdziesz w mojej książce „VIRAL. Jak zarażać ideami i tworzyć wirusowe treści”. Ale pamiętaj: od samego czytania nie staniesz się lepszym marketingowcem. Tak jak ja od samego oglądania Champions League nie będę lepiej grać w piłkę. Trzeba samemu wyjść na boisko. I tego dobrego oraz częstego wychodzenia na boisko Ci życzę. Powodzenia!

244

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Codziennie wychodź na łowy

John Sekutowski, unsplash.com/photos/3nalUfmyG-s

Ilona Pietrzak

246

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Pytanie o finansowanie działań organizacji społecznych jest jednym z najczęściej stawianych pytań. Coraz modniejszym sposobem na pozyskanie środków staje się fundraising, który ma być receptą dla NGO na to, by w organizacji pojawiły się pieniądze. Dlaczego zatem tak nie jest? 35% organizacji w ostatnim roku zmniejszyło zatrudnienie, a średni roczny budżet polskiej NGO wynosi 28 tys. zł. Umówmy się, świata za te pieniądze nie zmienimy… O co w takim razie w tym wszystkim chodzi? Kilka lat temu w Instytucie ułożyliśmy swoją definicję tego, czym jest dla nas fundraising. Lubię ją nadal i uważam za aktualną.

Fundraising, czyli pozyskiwanie funduszy, to szukanie i wykorzystywanie szans, które płyną od darczyńców indywidualnych oraz biznesowych, z grantów i dotacji oraz działalności ekonomicznej i pozwalają budować silną i niezależną organizację.

Definicja ta odzwierciedla metaforę stołu, który może stać pewnie, kiedy posiada równe i solidnie umocowane nogi. Te nogi to cztery główne źródła pozyskiwania środków, z których korzystają polskie organizacje. Mowa tu o:

1. Wsparciu darczyńców indywidualnych (prywatnych). 2. Wsparciu darczyńców biznesowych oraz sponsorów. (Pamiętaj,

że fundacja lub stowarzyszenie może korzystać ze sponsoringu tylko wtedy, jeśli prowadzi działalność gospodarczą. Jej świadczenia na rzecz sponsora są traktowane jako usługi reklamowe. Tych usług nie da się zmieścić w odpłatnej działalności pożytku publicznego). 3. Grantach i dofinansowaniach (ze środków np. rządowych, samorządowych, unijnych i prywatnych). 4. Własnej, odpłatnej działalności statutowej lub działalności gospodarczej.

Pisałam na początku, że fundraising ma być receptą na pozyskanie pieniędzy w NGO. Uważam, że gotowej metody nie ma. Ale jest kilka zaleceń,

Codziennie wychodź na łowy

247

które zwiększą szanse Twojej organizacji na zdobycie pieniędzy. I właśnie o nich piszę poniżej. Nie będę skupiać się na projektach czy realizacji zadań publicznych, choć to bardzo ważne źródło finansów w organizacjach.

Skupię się na darczyńcach indywidualnych. Dlaczego akurat na nich? Bo organizacji, która chce wprowadzić zmianę społeczną, w sposób szczególny powinno zależeć właśnie na konkretnych osobach. To nasz mandat społeczny do wprowadzenia zmiany.

Kilka lat temu mieliśmy okazję pracować z niemieckim Stowarzyszeniem Fundraisingu (Deutscher Fundraising Verband) nad strategią pozyskiwania funduszy przez Instytut. Na jednym z warsztatów usłyszałam, że fundraising to nie polowanie, tylko praca na roli. Proces siania i zbierania plonów wymaga uważności i dbałości, cierpliwości, systematyczności i dużego zaangażowania, ale również inwestycji. Kiedy myślimy o darczyńcach prywatnych z tej perspektywy, powinniśmy dążyć do budowania silnych, wartościowych i długofalowych relacji opartych na zaufaniu. Będą one dla organizacji źródłem wsparcia zarówno finansowego, jak i psychicznego (o czym sami nieraz w Instytucie się przekonaliśmy. Dobre słowo, wzMOCnienie w sytuacjach zwątpienia, kiedy ma się już dość, jest bardzo ważne). Zwrócenie się z prośbą o wsparcie do osób, które są nam przyjazne i z którymi mamy zbudowane relacje, jest zdecydowanie łatwiejsze i skuteczniejsze. Darczyńcy indywidualni w dużej mierze mogą stanowić dla organizacji pozarządowej pewne, odporne na kryzysy i zmiany w otoczeniu, źródło finansowania. Ale nie przyjdą do nas sami.

Wróćmy na chwilę do polowania Idea, która przyświeca fundraisingowi, raczej stroni od tego, by była to jedna duża kwota, która zabezpieczy działania organizacji przez kilka miesięcy. To nie polowanie na duże zwierzę raz na jakiś czas, kiedy to fundraiser wychodzi na polowanie i przychodzi ze zwierzyną, co pozwala wyżywić organizację przez kilka tygodni czy miesięcy. W fundraisingu nie chodzi o pieniądze jako takie, lecz o budowanie relacji.

248

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Pozostańmy jednak na chwilę jeszcze przy zwierzętach. Przytrafia się czasem organizacji „czarny łabędź” (oznaczający nieoczekiwane zdarzenie, którego prawie nikt nie jest w stanie przewidzieć), czy lagun, legwan albo inny rogalik 😊 (if you know what I mean 😊). Jeśli organizacja potrafi reagować na pojawiające się szanse, staje się to bardzo dobrą okazją do pozyskania w krótkim czasie dużego darczyńcy, tzw. major donors, lub wielu darczyńców na zasadzie kuli śnieżnej. Przykładem może być tu np. stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska zaatakowane jakiś czas temu przez posłankę Krystynę Pawłowicz, Krakowskie Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, które wykorzystało rozgłos przy okazji rogalika, który zawisł na drzewie, czy atak na Jurka Owsiaka i WOŚP.

Myśląc strategicznie o fundraisingu, należy nastawić się na codzienne wychodzenie na łowy czy codzienne dbanie o pole ze zbożem. Jak to jednak w życiu bywa, nie każde polowanie kończy się przyniesieniem zdobyczy do domu, nie każde zbiory są obfite…

Co może pójść nie tak? Darczyńcy nie przyjdą do nas sami. Równie ważne jest, by organizacje zaczęły odważnie komunikować, że pomaganie i zmiana kosztują, że misja żyje dzięki pozyskanym środkom. To właśnie pieniądze pozwalają organizacji mądrze i skutecznie walczyć i wygrywać z wrogiem, np. nowotworem u dziecka, korporacją trującą lokalną rzekę, dręczycielem psa, władzą działającą wbrew interesom obywateli. Badaj swoich potencjalnych darczyńców. Każda organizacja ma swój target, czyli swoją grupę docelową, zależną od spraw, w które się angażuje. Dlatego nie wszystkie działania, które sprawdzają się w przypadku organizacji X, będą tak samo skuteczne w przypadku organizacji Y. Jest kilka filarów prowadzenia skutecznego fundraisingu, które zwiększają szanse organizacji na skuteczne zdobywanie pieniędzy. Oto one:

Codziennie wychodź na łowy

249

1. Określona misja organizacji. Czy misja i wizja Twojej organizacji są

znane, czytelne i zrozumiałe dla Ciebie, zespołu Twojej organizacji i odbiorców Waszych działań? 2. Strategia rozwoju i plan działania. Czy macie plan działania i strategię rozwoju? 3. Dojrzałość instytucjonalna (struktura, funkcje, kompetencje, procedury, kultura organizacyjna). Czy dojrzeliście instytucjonalnie? Czy macie strukturę, procedury? Jaka jest Wasza kultura organizacyjna? Jakimi zasadami etycznymi się kierujecie? 4. Kapitał ludzki (osoby, ich potencjał i relacje). Czy macie zespół? Czy każdy wie, o co dba w organizacji? Jaki macie potencjał? 5. Kapitał społeczny (rozpoznawalność, wizerunek, partnerstwa, kontakty). Jak komunikujecie się na zewnątrz? Czy jesteście rozpoznawalni? Z kim się przyjaźnicie, jakie macie kontakty? Jaką bazą danych dysponujecie?

Zanim rozpoczniesz jakiekolwiek starania o wzmocnienie budżetu swojej fundacji lub stowarzyszenia, zastanów się, jakie motywacje przyświecają osobom wspierającym działania Twojej organizacji (na podstawie dostępnych danych o dotychczasowych sympatykach/darczyńcach) lub działania organizacji zbliżonych misją do Waszej. Dobrze jest też postawić się na miejscu darczyńcy albo samemu się zastanowić: co mnie skłania do przekazywania pomocy finansowej innym? Podstawą komunikacji jest znajomość odbiorcy. To niezwykle ważne, by przekazywany komunikat docierał do Twoich odbiorców i ich emocji. Tworząc treści, nie należy skupiać się na tym, co nam wydaje się istotne, tylko na tym, co porusza naszą grupę docelową. Tworząc e-mailing, list tradycyjny czy inny materiał fundraisingowy, skup się na tym, co będzie interesujące dla osób, które go otrzymają. Przemyśl, o co dba (potencjalny) darczyńca Twojej organizacji, co uważa za ważne, która część Waszej misji jest dla niego ważna.

Zapewniam Cię, że kolejna wiadomość w stylu: „Jesteśmy organizacją non profit XYZ i wspieramy…” nie będzie przekonująca. Taki komunikat to nie powód, by przekazać darowiznę. Staraj się wcielić w rolę darczyńcy i wylistować powody, dla których chciałby wesprzeć daną inicjatywę.

250

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Dzięki temu łatwiej stworzysz komunikat, który trafi do Waszych odbiorców.

Pośrednik dobra czy sprzedawca idei? Fundraiser to w zdecydowanej większości organizacji miks marketingowca, PR-owca i sprzedawcy. Niewiele organizacji stać na to, by te funkcje rozdzielić. Z tych trzech kluczowa jest jednak sprzedaż. Na decyzję darczyńcy o przekazaniu pieniędzy wpływa wiele elementów. Często mówi się, że fundraiser sprzedaje ideę. Pragnienie. Obietnicę. Marzenie. Jak zatem przygotować komunikat zgodnie z tą zasadą?

Słowa → moc

Obrazy → emocje

Decyzja darczyńcy

Są słowa, które mają moc – na pewno sam znasz takich wiele. Są obrazy, które wywołują uśmiech, zdziwienie, zaskoczenie, smutek. Widziałeś je nieraz. A co działa na grupę docelową Twojej organizacji? Jakie słowa, jakie obrazy? Jeśli posiądziesz tę wiedzę, będziesz skutecznym fundraiserem. Poświęć odpowiednio dużo czasu na stworzenie dobrego komunikatu fundraisingowego, aby zawierał tylko te słowa i te obrazy, które poruszą serca darczyńców scharakteryzowanych w grupie docelowej kampanii. Skuteczny komunikat w kampanii fundraisingowej zdziała więcej niż duży budżet na media. Słowa i obrazy mają znaczenie. Wszystko, co mówisz, piszesz, jak komunikujesz się z darczyńcami, ma wpływ na ich reakcję. Nieważne, czy jest to newsletter, post na Facebooku czy treść listu tradycyjnego. Dobre copy przykuwa uwagę odbiorcy oraz przyciąga nowych darczyńców. Złe – nudzi oraz sprawia, że ludzie odchodzą od Twojej inicjatywy, wybierając inną organizację. Dlatego tworząc treści, zwróć uwagę w szczególności na trzy elementy.

Codziennie wychodź na łowy

251

1. Historia – każda organizacja/kampania ma jakąś historię, a im

jest ona lepsza (czyli lepiej napisana, opowiedziana), tym większa szansa, że chwyci kogoś za serce. Wyobraź sobie ogłoszenie o sprzedaży samochodu. W jednym sprzedawca pisze, że auto ma mnóstwo miejsca na tylnej kanapie. W drugim natomiast autor ogłoszenia opowiada historię narodzin swojego syna na tejże kanapie. Które ogłoszenie bardziej Cię zainteresuje? Na dobrych historiach oparte są wszystkie najsłynniejsze reklamy świata. Analogicznie działa to w fundraisingu. Nigdy nie zasypuj odbiorców danymi. Liczby często mogą robić wrażenie, ale jeśli podasz ich za dużo – wtedy odniosą odwrotny skutek. Przeciętny odbiorca wyłączy się na drugiej danej, przy czwartej przejdzie do kolejnej strony bądź w ogóle zamknie mail. Jeśli chcesz przekazać ich więcej, wybierz formę grafik, infografik – tak, by forma ich zaprezentowania była jak najłatwiejsza i jak najbardziej zrozumiała. W komunikacji staraj się postawić na jeden, odpowiednio wyselekcjonowany fakt, następnie przejdź do budowania historii, która chwyta za serce. Jeśli Twoja organizacja jest nowa, skup się na odpowiedzi na pytanie, dlaczego jej działalność ma znaczenie. Opisanie success story jednej konkretnej osoby/akcji pozwala dokładnie wskazać, jak odbiorca może pomóc innym. Tak przedstawiona historia pozwala na budowanie relacji z darczyńcą, wyzwala poczucie empatii. Komunikat zawsze kończ silnym call to action (CTA), czyli wezwaniem do działania – odbiorca chce pomóc, zaangażować się i wykorzystać swoją szansę, by coś zmienić.

2. Bohater albo wróg – taka postać znakomicie wpływa na utożsamia-

nie się darczyńcy z organizacją lub kampanią. Darczyńca zaczyna kojarzyć ją przez pryzmat bohatera, z którym może się utożsamić, albo wroga, którego trzeba pokonać. A to może wpłynąć na jego decyzję o przekazaniu darowizny. Przypomnij sobie chociażby kampanię Fundacji Rak’n’Roll. Wygraj Życie, w której trzeba pokonać raka. Darczyńca powinien poczuć się jak bohater. Choć to brutalna prawda, większość odbiorców pomaga, bo chce się dowartościować. Dlatego warto unikać sformułowań „zrobiliśmy to i to” czy „osiągnęliśmy nasze cele”. Zamiast tego lepiej zwrócić się do darczyńcy ze słowami: „Dzięki Tobie Ala ma nową rodzinę” czy „Dzięki temu, że

252

Poradnik: Wykorzystaj prawo

przekazałeś darowiznę, miasto wstrzymało wycinkę drzew”. Taki rodzaj wiadomości dodatkowo wzmacnia przekaz, pozwala identyfikować się odbiorcy z Twoimi celami, sprawiając, że czuje się on lepiej, chce pomagać i angażować innych w tę pomoc. W obecnych czasach wiele osób chce czuć się częścią „czegoś większego”, inicjatyw, które mają znaczenie – warto wykorzystać ten fakt w komunikacji z darczyńcami.

3. Emocje – w przypadku darczyńców indywidualnych o przekazaniu

darowizny w 80% decydują emocje, a tylko w 20% zdrowy rozsądek. Dobry content porusza odbiorcę. Jest krótki, treściwy, łatwy do zrozumienia, nigdy nie dezorientuje odbiorcy. Treść powinna opisywać problem, który wywołuje emocjonalną reakcję – powinien budzić zainteresowanie problemem przez ludzi, motywować ich do chęci niesienia pomocy. Odbiorcy powinni czuć, że podjęcie działania jest pilne, że muszą zrobić coś już dziś, teraz. W przeciwnym razie nie ma innego powodu, by zareagowali natychmiast. Niezbędne staje się przekonanie ich, że to właśnie Twoja organizacja i jej wsparcie zapewnią niezbędną pomoc. Zasadę tę stosuje się również w tradycyjnej reklamie. Klient, który czuje podniecenie na samą myśl o produkcie, kupi go na pewno. Aby takie podniecenie wywołać, trzeba się odwołać do potrzeb klienta. Nie ma więc sensu pisać np. o butach do biegania, że mają miękką podeszwę i oddychającą wkładkę, bo to dla większości z nas nic nie znaczy. Jeśli jednak w tych konkretnych butach klient pobije swój rekord, nie będzie czuł zmęczenia po biegu i uzyska o 5% lepszy efekt spalania tłuszczu, to już jest dla niego konkretna wartość i bodziec wywołujący emocje.

Fundraiser sprzedaje sprawczość. Kluczową umiejętnością jest odpowiednie opakowanie idei. Możliwość wsparcia kampanii darowizną daje potencjalnemu darczyńcy okazję do zrobienia czegoś dobrego. To kusząca propozycja, bo ludzie chcą robić dobre rzeczy, tylko nie wiedzą jak. I nie mają na to czasu.

Codziennie wychodź na łowy

253

Fundraising internetowy w dobie pandemii Jak podaje portal Polskie Badania Internetu, liczba internautów w Polsce w styczniu 2020 roku wyniosła ogółem 28,1 mln, z czego z komputerów osobistych i laptopów (komputerów osobistych używanych w domu oraz w pracy) korzystało 23,1 mln, a z urządzeń mobilnych (smartfonów i tabletów) – 23,9 mln. Nowszych wyników, jeśli chodzi o Polskę, nie znalazłam, ale zapewne będą one zbliżone do globalnych trendów. Te pokazują, że 66,6% populacji korzysta z urządzeń mobilnych, a rocznie przybywa 13,3% użytkowników mediów społecznościowych. W związku z pandemią od ponad roku działania organizacji w wielu sytuacjach również są przenoszone do online’u. Jak zatem wykorzystać Internet do rozwijania fundraisngu? Poniżej kilka wskazówek:

1. Go mobile, now! Czy Twoja strona jest przystosowana do urządzeń

mobilnych? Czy ułatwiacie darczyńcy przekazanie darowizny? (Czy korzystacie z systemu do szybkich płatności online?) 2. Przyciągaj uwagę od pierwszego momentu. 3. Publikuj obrandowane materiały. 4. Upraszczaj, upraszczaj, upraszczaj. 5. Redukuj, redukuj, redukuj. 6. Daj potencjalnemu darczyńcy wybór kwoty i celu wsparcia. 7. Ułatw kontakt do siebie. 8. Zachęć darczyńców do regularności. 9. Korzystaj ze „społecznego dowodu słuszności”. 10. Pamiętaj o bezpieczeństwie. 11. Bądź przejrzysty, publikuj sprawozdania. 12. Nie zapominaj o nowych darczyńcach. 13. Wyrażaj wdzięczność. 14. Pokazuj sukcesy i rezultaty.

Zacznij od bazy danych Skoro wiemy już, że Internet jest jednym z kluczowych kanałów dotarcia do potencjalnych darczyńców, najwcześniej jak to możliwe, należy inwestować w budowanie bazy kontaktów i rozwijać ją, jeśli chodzi o dane zarówno deklaratywne (podane przez darczyńców), jak i behawioralne (wynikające z ich zachowań w relacji z organizacją).

254

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Kluczowe staje się posiadanie dobrej jakości bazy osób zainteresowanych działaniami Twojej organizacji. Dane i umiejętne ich wykorzystanie mają dziś ogromne znaczenie.

Pozwalają na precyzyjny kontakt z konkretnymi grupami odbiorców i personalizację wysyłanych treści, co w dużej mierze rzutuje na skuteczność działań fundraisingowych. Gdzie i jak warto zbierać dane?

• Strona internetowa Twojej organizacji: formularz zapisu do newslettera, formularz do przekazywania darowizny. • Przekazanie wartościowych treści w zamian za adres e-mail, np. Wasze publikacje, webinaria. • Media społecznościowe, np. Facebook, Twitter, Instagram, LinkedIn, YouTube. • Wszystkie miejsca i momenty, w których spotykacie swoich odbiorców offline, np. szkolenie, konferencja, warsztat, piknik. • Stopka mailowa. • Konkursy. Pamiętajcie w organizacji o bezpieczeństwie zbieranych danych i polityce prywatności. Korzystać możecie z danych osób, które:

• Wyraziły zgodę na otrzymywanie wiadomości od Ciebie lub Twojej organizacji, wypełniając formularz na stronie lub formularz offline. Przekazały Ci swój adres e-mail w bezpośredniej rozmowie lub te• lefonicznie i zezwoliły na kontakt.

Budowanie relacji z darczyńcą – w pigułce

1. Spersonalizowane traktowanie – w komunikacji z darczyńcą odnoś

się do wiedzy historycznej nt. zaangażowania darczyńcy, np. celu/ idei, którą wspiera, wartości, które są mu bliskie, wysokości wsparcia, kanału/narzędzia, dzięki którym trafił do organizacji. 2. Jasno i rzetelnie komunikuj cele. 3. Nie ukrywaj kosztów administracyjnych organizacji. 4. Dziękuj.

Codziennie wychodź na łowy

255

5. Raportuj to, co się dzieje w organizacji. Pozostań z darczyńcą w kontakcie. W wersji minimum wysyłaj regularnie, np. raz w miesiącu, newsletter z informacjami o tym, co u Was. Szukaj sposobności do budowania osobistej relacji. Pamiętaj. Spotkanie jest lepsze niż telefon. Telefon jest lepszy niż e-mail. E-mail jest lepszy niż brak kontaktu.

Najważniejsze zasady fundraisingu:

1. Pamiętaj, people give to people. Dlatego tak ważne w fundraisingu są relacje.

2. Proś odpowiednią osobę, w odpowiednim czasie, na odpowiedni cel

i o odpowiednią kwotę. 3. Opowiadaj historie/wzbudzaj emocje. Żeby trafić do portfela darczyńcy, najpierw musisz trafić do jego serca. 4. Mów językiem korzyści i językiem „zwykłych ludzi”. 5. Tworząc komunikaty fundraisingowe, rób test cioci – co ciocia usłyszała, co zrozumiała i czy to jest to, o co Ci chodziło. 6. Komunikuj jasno, co dana osoba ma zrobić, aby pomóc. 7. Doceniaj tych, którzy wspierają działania Twojej organizacji. 8. Pokazuj rezultaty, powiedz, co się zmieniło, częścią jakiego sukcesu jest darczyńca. 9. Stwórz wyjątkową atmosferę, mów językiem korzyści, informuj o działaniach. 10. Ułatwiaj przekazanie darowizny/1%, zadbaj o odpowiednie narzędzia. 11. PROŚ I DZIĘKUJ! 12. I na koniec: NIE PODDAWAJ SIĘ ☺ Udanych codziennych łowów!

256

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Biblioteka Akademii Activist guide to the Brussels maze 3.0, Brussels: European Digital Rights, 2019. Andresen Katya, Marketing Robin Hooda. Wykorzystywanie metod marketingowych sektora komercyjnego przez organizacje non-profit, tłum. K. Pawłowski, Warszawa: MT Biznes, 2007. Borowska Małgorzata, Branka Maja, Wcisło Joanna, Docenić bibliotekę. Jak skutecznie prowadzić rzecznictwo, Warszawa: Fundacja Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego, 2012. Bucki Piotr, Viral. Jak zarażać ideami i tworzyć wirusowe treści, Warszawa: PWN, 2019. Burdziej Stanisław, Izdebski Krzysztof, Macyszyn Daniel, Wiaderek Grzegorz, Wysocki Sławomir, Obywatelska Analiza Prawa – monitoring, narzędzia, model obywatelskiej oceny skutków regulacji, Warszawa: Fundacja ePaństwo – INPRIS – Instytut Prawa i Społeczeństwa, 2019. Castells Manuel, Władza komunikacji, tłum. J. Jedliński, P. Tomanek, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2013. Cialdini Robert B., Wywieranie wpływu na ludzi. Teoria i praktyka, tłum. B. Wojciszke, nowe poszerz. wyd. 6 w jęz. pol., Gdańsk: Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, 2013. Dudzińska Agnieszka, System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR – Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, 2015. Elbanowska Karolina, Elbanowski Tomasz, Ratuj maluchy! Rodzicielska rewolucja, Poznań: Zysk i S-ka Wydawnictwo, 2015. Federczyk Wojciech, Peszkowski Sławomir (red.), Doskonalenie i standaryzacja procesu legislacyjnego – dobre praktyki opracowane w ramach projektu LEGIS, Warszawa: Krajowa Szkoła Administracji Publicznej im. Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego, 2019. Gerwin Marcin, Izdebski Krzysztof, Martela Borys, Kowalczyk Piotr, Gill-Piątek Hanna, Obywatele Decydują. Poradnik działaczy obywatelskich,

258

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Łódź: Fundacja Rozwoju Turystyki i Kultury – Instytut Spraw Obywatelskich, 2016. Gerwin Marcin, Panele obywatelskie. Przewodnik po demokracji, która działa, Kraków: Fundacja Otwarty Plan, 2018. Gladwell Malcolm, Punkt przełomowy. O małych przyczynach wielkich zmian, tłum. G. Górska, Kraków: Wydawnictwo Znak, 2009. Górska Monika, Visual storytelling. Jak opowiadać językiem video, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2019. Górski Rafał (red.), Kuźnia Kampanierów. Poradnik walczących społeczników, Łódź: Instytut Spraw Obywatelskich, 2013. Górski Rafał, Lota Paulina (red.), Kuźnia Kampanierów 2. Poradnik walczących społeczników, Łódź: Kuźnia Kampanierów – Instytut Spraw Obywatelskich, 2015. Górski Rafał, Lota Paulina (red.), Kuźnia Kampanierów 3. Poradnik walczących społeczników, Łódź: Kuźnia Kampanierów – Instytut Spraw Obywatelskich, 2019. Heath Chip, Heath Dan, Sztuka skutecznego przekazu, czyli przyczepne koncepcje, tłum. M. Poniedziałek, Warszawa: Świat Książki, 2009. Herngren Per, Podstawy obywatelskiego nieposłuszeństwa, tłum. E. Borkowska-Stich, A. Parzniewska, Kraków: Wydawnictwo Zielone Brygady, 1997. Jasiecki Krzysztof (red.), Grupy interesu i lobbing. Polskie doświadczenia w unijnym kontekście, Warszawa: Wydawnictwo Instytutu Filozofii i Socjologii PAN, 2011. Jasiecki Krzysztof, Molęda-Zdziech Małgorzata, Kurczewska Urszula, Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu, wyd. 2 uaktualn., Kraków: Oficyna Ekonomiczna, 2006. Kafka Franz, Opowieści i przypowieści, tłum. L. Czyżewski i in., Warszawa: Państwowy Instytut Wydawniczy, 2016. Kafka Franz, Proces, tłum. B. Schulz, wyd. 4, Warszawa: Państwowy Instytut Wydawniczy, 1974. Kopińska Grażyna, Makowski Grzegorz, Waglowski Piotr, Wiszowaty Marcin, Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw: raport z badania nad sposobem prowadzenia konsultacji publicznych i tworzenia

Biblioteka Akademii

259

dokumentów towarzyszących rządowym projektom ustaw w 2012 roku, Warszawa: Fundacja im. Stefana Batorego, 2014. Korbel Janusz (oprac. i red.), Dzikie, piękne, ginące. Poradnik jak skutecznie bronić przyrody i mapa Dzikiej Polski. Materiały sieci strażników miejsc przyrodniczo cennych, Bielsko-Biała: Pracownia na rzecz Wszystkich Istot, 1998. Kurczewska Urszula, Lobbing i grupy interesu w Unii Europejskiej. Proces konsolidacji systemu, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2011. Makowski Wojciech, Kamińska Ewa (red.), Tiry na tory. Poradnik walczących społeczności, Kraków–Łódź: Federacja Zielonych – Grupa Krakowska – Instytut Spraw Obywatelskich, 2012. Malik Fredmund, Kierować – osiągać – żyć. Skuteczne zarządzanie na nowe czasy, tłum. M. Dutkiewicz, Warszawa: MT Biznes, 2007. Mergler Lech, Pobłocki Kacper, Wudarski Maciej, Anty-bezradnik przestrzenny. Prawo do miasta w działaniu, Warszawa: Biblioteka Res Publiki Nowej, 2013. Mreńca Elżbieta, Zientarski Benedykt Piotr (red.), Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, Warszawa: Kancelaria Senatu, 2018. Nowicki Marek, Fialova Zuzana, Monitoring praw człowieka, Warszawa: Helsińska Fundacja Praw Człowieka, 2000. Pietrowicz Krzysztof, Stankiewicz Piotr (red.), Za kulisami. Szkice o władzy, interesach i bezpieczeństwie, Poznań: Zysk i S-ka Wydawnictwo, 2012. Rose Chris, Jak wygrywać kampanie. Komunikacja dla zmian, Łódź: Instytut Spraw Obywatelskich, 2012. Rybiński Krzysztof (red.), Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce, Warszawa: Uczelnia Vistula, 2012. Szlenk-Dziubek Dorota, Miśkowiec Magdalena (red.), Przestrzeń do dialogu. Praktyczny podręcznik o tym, jak prowadzić partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym, Warszawa: Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, 2018. Tkaczyk Paweł, Narratologia, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2017.

260

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Wojciechowski Eugeniusz, Refleksje na temat rządzenia, Warszawa: Difin, 2009. Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego, Warszawa: Ministerstwo Gospodarki – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2013. Zakrzewski Tomasz, Jak zrobić referendum? Poradnik praktyczny, Legnica: Fundacja „Rozwój TAK – Odkrywki NIE”, 2018. Zakrzewski Tomasz, Referendum lokalne: czas na reformę, Łódź: Instytut Spraw Obywatelskich, 2020.

Autorzy

Katarzyna Batko-Tołuć Dyrektorka programowa Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. Organizacja tworzy oddolny ruch społeczny nakierowany na przejrzystość rządzenia i budowanie poczucia odpowiedzialności decydentów. W swojej pracy skupia się na rozwoju narzędzi zwiększających zaangażowanie ludzi i uczących ich kontroli obywatelskiej. Jest także członkinią Rady Fundacji dla Polski, która prowadzi konkurs dla nieformalnych inicjatyw strażniczych w ramach Funduszu Obywatelskiego im. Henryka Wujca. W ramach działalności międzynarodowej angażuje się w prace grupy ds. solidarności Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Unia Europejska – Rosja. Od 2009 roku jest członkinią Ashoki.

„Złap równowagę” i „Viral”. Napisał wstęp do polskiego wydania bestsellera „Przyczepne historie”. Od ponad 9 lat związany z WSB, na której projektuje kierunki i wykłada, głównie w obszarze brandingu, marketingu i komunikacji. Wykłada też na USWPS, SGH i AGH. Szkoli m.in. w Allegro, Dynatrace, Santanderze, Nordea IT. Współpracuje z Europejską Agencją Kosmiczną i GNSSA, gdzie współtworzy programy szkoleniowe dla start-upów i konsultantów.

Krzysztof Drewniak Adwokat. Zdobył doświadczenie w zakresie procesowym (sporów sądowych), prowadził z powodzeniem wiele spraw z zakresu prawa ochrony środowiska przed organami administracyjnymi oraz sądami. Współpracuje z Towarzystwem na rzecz Ziemi przy realizacji działań związanych z udziałem społecznym.

Piotr Bucki Architekt, który wybrał projektowanie zdań, a nie budynków. Aktor, który scenę teatralną zamienił na sale szkoleniowe i spotkania z widownią na konferencjach. Psycholog, który lubi badać i ciągle zadaje sobie pytanie: „Skąd wiem to, co wiem?”. Od 18 lat uczy ludzi projektować komunikację w różnych wymiarach. Zawsze bazuje przy tym na psychologii poznawczej i neuronaukach. Autor książek, m.in. „Porozmawiajmy o komunikacji”,

262

Poradnik: Wykorzystaj prawo

Fundacja Frank Bold Jest częścią międzynarodowego zespołu prawników Frank Bold. Od 1995 roku, a od 2012 roku w Polsce Fundacja pomaga obywatelom i firmom. Doradza osobom aktywnie działającym na rzecz swojego otoczenia. Swoją działalność koncentruje w trzech

obszarach – Odpowiedzialna Energia, Odpowiedzialne Państwo oraz Odpowiedzialne Przedsiębiorstwa.

Miłosz Jakubowski Rafał Górski Społecznik, wojownik, państwowiec. Na frontach kampanii obywatelskich od 1995 roku. Prezes Instytutu Spraw Obywatelskich i redaktor naczelny „Tygodnika Spraw Obywatelskich”. W czasie wolnym kształtuje ciało, umysł i ducha, przygotowując się do „Selekcji”. Jego motto życiowe to: „Żyć to stawiać opór”.

Konrad Hennig Doktor nauk politycznych, wykładowca akademicki, ekspert w zakresie analizy polityk publicznych. Pełni funkcję Dyrektora programowego Forum Prawo dla Rozwoju. W przeszłości pracował m.in. jako ekspert Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, naczelnik wydziału w Centrum Analiz Strategicznych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Kanclerz Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej w Sieradzu. Publikował teksty naukowe oraz prowadził zajęcia z zakresu nauk politycznych, teorii organizacji oraz bezpieczeństwa wewnętrznego.

Autorzy

Radca prawny w Fundacji Frank Bold. Zajmuje się prawem ochrony środowiska, w szczególności tematyką prawnej ochrony powietrza i klimatu. Prowadzi szkolenia i kieruje pracą poradni zapewniającej pomoc prawną w sprawach dotyczących zanieczyszczenia powietrza. Występuje jako pełnomocnik procesowy w precedensowych postępowaniach dotyczących ochrony powietrza, m.in. w jednej z pierwszych spraw o zadośćuczynienie za życie w smogu.

Piotr Jankowski Absolwent KUL na kierunku historycznym. Współtwórca i redaktor podziemnego pisma „Vade Mecum”. Uhonorowany odznaką „Działacza opozycji antykomunistycznej”, co jest równoznaczne z pozytywnym zlustrowaniem przez IPN. Główny ekspert w Narodowym Instytucie Studiów Strategicznych. Promotor wdrożenia Samorządowego Banku Miejskiego (Komunalnego) i waluty lokalnej jako skutecznego antidotum na zadłużenie samorządu i jego mieszkańców. Autor licznych analiz dotyczących współczesnej architektury finansowej.

263

Urszula Niziołek-Janiak

Ilona Pietrzak

Instytut Działań Samorządowych / Energia Miast – ekspertka samorządowa, miejska aktywistka. Jako radna autorka ponad 600 interpelacji. Współautorka pierwszego w Łodzi regulaminu konsultacji społecznych, uchwał: m.in. o partycypacyjnym zazielenianiu, edukacji obywatelskiej i samorządowej, pieszym mieście, antysmogowych. Wprowadzała w życie pierwsze edycje budżetu obywatelskiego. Jako przewodnicząca komisji rewitalizacji kładła nacisk na poprawę jakości życia mieszkańców. Inicjowała zawiązanie Łódzkiego Panelu Klimatycznego.

Od 12 lat związana z sektorem społecznym. Wiceprezes Instytutu Spraw Obywatelskich, w którym dba o tworzenie kampanii łączących przekaz merytoryczny z budowaniem silnej i niezależnej organizacji. Trener i doradca w zakresie zarządzania, ekonomii społecznej oraz fundraisingu. Przedsiębiorca społeczny. W 2015 roku znalazła się w gronie pięciu najlepszych zespołów do spraw komunikacji w organizacjach pozarządowych w Polsce – nominacja do nagrody PRotony 2015, uznanej jako jedna z najważniejszych nagród branży PR.

Jarosław Ogrodowski

Bartosz Poniatowski

Ekspert w zakresie partycypacji społecznej i rewitalizacji, społecznik, samorządowiec. Pracował w Biurze ds. Rewitalizacji i Zabudowy Urzędu Miasta Łodzi. W latach 2016-2019 pracownik Instytutu Rozwoju Miast, w którym odpowiadał za prowadzenie szkoleń, tworzenie dokumentów strategicznych dla samorządów oraz tworzenie publikacji poradnikowych i podręczników dla samorządów z zakresu partycypacji społecznej i rewitalizacji. Współzałożyciel ruchu „TAK dla Łodzi”, Ruchu Społecznego „Szacunek dla Łodzi” oraz fundacji Instytut Działań Samorządowych.

264

Poradnik: Wykorzystaj prawo

„Projekt: Miasto”. Jest autorem czterech obowiązujących uchwał krajobrazowych (ponad 10% wszystkich): dla Łodzi, Nysy, Cieszyna i Wisły, obecnie pracuje nad uchwałą dla: Ustki, Izabelina, Łomianek, Grodziska Mazowieckiego i Ostródy. Realizator wielu konsultacji społecznych, prelegent na konferencjach, były wykładowca na Politechnice Łódzkiej. Posiada również 7-letnie doświadczenie jako pracownik samorządowy. Jest jednym z trzech autorów uchwały o Strategii Przestrzennego Rozwoju Łodzi 2020+ oraz głównym autorem Programu Atrakcyjne Przestrzenie Miejskie 2020+.

Anna Socha

Artur Zalewski

Biolog środowiskowy, absolwentka UAM w Poznaniu. Przez wiele lat była związana z jedną z wiodących organizacji pozarządowych działających na rzecz ochrony przyrody w Polsce i za granicą oraz zaangażowana w działania strażnicze wspierające ochronę lasów, wód i terenów przyrodniczo cennych. Obecnie ukierunkowana na ochronę drzew w przestrzeni publicznej. Uczestniczka szkoleń i kursów Instytutu Drzewa, potwierdzonych certyfikatami. Prowadzi własną firmę, zainteresowana empatycznym postrzeganiem przyrody i współistnieniem z nią człowieka jako spójną całością.

Adwokat prowadzący indywidualną kancelarię w Warszawie, specjalizujący się w prawie nieruchomości i prawie ekologicznym, autor blogów Prawo dla Domu i Prawo dla Ziemi, były Naczelnik Wydziału Cywilnoprawnego i Gospodarki Nieruchomościami Biura Rzecznika Praw Obywatelskich.

Włodzimierz Zając Legislator o ponad 25-letnim doświadczeniu (Kancelaria Sejmu, Rządowe Centrum Legislacji), ekspert prawa samorządowego. Od 2015 roku pod firmą Kancelaria legislacyjna WZ świadczy usługi legislacyjne i szkoleniowe. Prowadził zajęcia na aplikacji legislacyjnej oraz podyplomowych studiach z zakresu legislacji na wydziałach prawa i administracji Uniwersytetu Warszawskiego i Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Autor artykułów, webinarów i materiałów poradnikowych na temat legislacji i „Zasad techniki prawodawczej”. Prowadzi blog o legislacji bloglegislatora.pl.

Autorzy

265

Instytut Spraw Obywatelskich jest organizacją społeczną, niezależną od partii politycznych i korporacji. Od 2004 roku walczy o dobro wspólne, m.in. bezpieczną żywność, czyste powietrze, prawa pracownicze, zrównoważony transport. Jego misją jest rozwijanie, kształtowanie i promowanie postaw obywatelskich. Wprowadza zmiany społeczne dzięki łączeniu działań eksperckich (think tank) z oddolną mobilizacją obywatelską (action tank) i patrzeniem władzy na ręce (watchdog). Prowadzi kampanie obywatelskie, animuje zbiórki podpisów pod petycjami, rozmawia z decydentami, organizuje debaty i konferencje, opracowuje ekspertyzy i raporty, inicjuje happeningi i pikiety, monitoruje i kontroluje, szkoli i doradza, wydaje „Tygodnik Spraw Obywatelskich”. Wygrywa, wybierając długi marsz. Przykładowo program „Mama 4 plus” to rezultat 13 lat kampanii obywatelskiej na rzecz docenienia nieodpłatnej pracy domowej „Dom to praca”. Z kolei konsumenckie prawo do informacji o produktach bez GMO wywalczył po 10 latach kampanii „Wolne od GMO? Chcę wiedzieć!”. Najstarszą inicjatywą Instytutu jest kampania „Tiry na tory”.

Chcesz wiedzieć więcej, odwiedź naszą stronę internetową:

instytutsprawobywatelskich.pl

Jesteśmy też na:

• • • • •

facebook.com/instytut.spraw.obywatelskich twitter.com/InstytutSprawO youtube.com/instytutsprawobywatelskich instagram.com/instytut linkedin.com/company/the-civil-affairs-institute

Akademia Instytutu Spraw Obywatelskich Formujemy postawy, rozwijamy umiejętności i dostarczamy wiedzę społecznikom, którzy podejmują inicjatywy na rzecz dobra wspólnego. Tworzymy przestrzeń do spotkań, rozmów i wymiany poglądów. Wyposażamy liderów w praktyczne narzędzia, przydatne na frontach służby publicznej.

akademia.instytutsprawobywatelskich.pl

Twoja cegiełka. Jak możesz pomóc? Działamy dzięki wsparciu darczyńców indywidualnych, biznesowych, publicznych oraz dzięki klientom kupującym nasze usługi. Szczególnie ważne jest dla nas wsparcie od sympatyków naszych inicjatyw – Aktywnych Obywateli.

Dołącz do Społeczności Aktywnych Obywateli Na co dzień uczymy, jak korzystać z praw obywatelskich, ulepszamy prawo, pilnujemy polityków, patrzymy władzy politycznej i korporacyjnej na ręce. Domagamy się przeniesienia tirów z dróg na kolej, stoimy na straży bezpiecznej żywności, bronimy praw pracowników oraz opiekunów osób zależnych. Gdyby nie wsparcie Darczyńców i Sympatyków Instytutu Spraw Obywatelskich, nie byłoby to możliwe. Dziękujemy! Potrzebujemy środków, by zmienić zasady gry w Polsce. Marzy nam się, by oddolne i stałe finansowanie naszej organizacji pozwoliło nam sprawniej reagować w sytuacjach pilnych, gdy rządzący i korporacje będą podejmować kolejne złe decyzje, uderzające w obywateli. Dlatego prosimy Was, prosimy Cię o dołączenie do Społeczności Aktywnych Obywateli. Można to zrobić, ustawiając stałe, comiesięcznie zlecenie darowizny na nasze konto. Regularne wsparcie rozwiązałoby wiele naszych problemów. Instytut Spraw Obywatelskich, ul. Pomorska 40, 91-408 Łódź nr konta (Alior Bank): 26 2490 0005 0000 4530 3441 9579 w tytule: Społeczność Aktywnych Obywateli

2. Podaruj darowiznę Instytut Spraw Obywatelskich, ul. Pomorska 40, 91-408 Łódź nr konta (Alior Bank): 26 2490 0005 0000 4530 3441 9579 cel: na działania Instytutu Spraw Obywatelskich

Pamiętaj, że kwotę darowizny możesz odliczyć od podstawy swojego opodatkowania.

3. Przekaż swój 1% podatku Instytutowi Spraw Obywatelskich, wpisując w rozliczenie PIT nr KRS 0000 19 19 28.

4. Dołącz do nas! Szukamy osób, które mają marzenia i chcą

zmieniać świat. Ludzi, którym bliskie są cele i programy Instytutu Spraw Obywatelskich oraz nasza misja. Jeżeli masz poczucie humoru, a także lubisz wyzwania i przygodę, dołącz do naszego zespołu współpracowników. Jeśli nasze działania wydają Ci się ważne i wierzysz, że wszystko należy sprawdzać w praktyce – zostań naszym wolontariuszem.

5. Podpisz się pod naszymi petycjami. Pomóż nam

wygrywać w sprawach ważnych dla nas wszystkich: instytutsprawobywatelskich.pl/petycje/

6. Poinformuj o działaniach Instytutu Spraw Obywatelskich swoich znajomych i rodzinę. Udostępnij w mediach społecznościowych nasze akcje. Twoja rekomendacja jest dla nas bardzo ważna.

7. Uwzględnij Instytut Spraw Obywatelskich w testamencie, jeśli

Tobie też marzy się Polska szczęśliwych obywateli, którzy czują się odpowiedzialni za swoją rodzinę, dom, ulicę, miasto i państwo. Polska ułatwiająca obywatelom dbanie o dobro wspólne i angażowanie się w życie publiczne. Polska, w której władza słucha obywateli i razem z nimi polepsza jakość codziennego życia. Możesz pomóc nam w tworzeniu takiego świata, pamiętając o nas w testamencie. Decydując się na ten krok, pamiętaj w pierwszej kolejności o rodzinie oraz osobach szczególnie Ci bliskich. Będziemy wdzięczni, jeśli rozważysz uczynienie także Instytutu Spraw Obywatelskich jednym ze spadkobierców lub zapisobierców. Tak ulokowany

spadek będzie pracował przez długie lata, stając się inwestycją w przyszłość naszego kraju i naszych dzieci. Aby jutro były z nas dumne…

8. Wspieraj bezpłatnie Instytut Spraw Obywatelskich, robiąc

zakupy w Internecie. Pomagaj nam razem z www.FaniMani.pl. To proste! Wybierasz na stronie FaniMani naszą organizację. Przechodzisz do wybranego sklepu, robisz zakupy jak zwykle i płacisz tyle, co zawsze. Część wartości zakupów trafia do Instytutu Spraw Obywatelskich.

9. Zamów usługę oferowaną przez Grupę INSPRO, która jest naszą spółką działającą dla zysku społecznego: www.grupainspro.pl

Potrzebujemy Cię! Pomożesz? Jeśli chcesz podzielić się z nami radą, konstruktywną krytyką. Masz pytania. Albo po prostu chcesz z nami porozmawiać. Napisz. Zadzwoń. Odwiedź nas. Osoba do kontaktu: Ilona Pietrzak e-mail: ilona.pietrzak@instytut.lodz.pl tel. 519 300 631 Z obywatelskimi pozdrowieniami – Zespół Instytutu Spraw Obywatelskich

instytutsprawobywatelskich.pl/chce-pomoc

Od ponad 17 lat indywidualni podatnicy mogą przekazywać 1% ze swoich podatków na rzecz wybranej organizacji pożytku publicznego. Do takiego rozwiązania już się przyzwyczailiśmy. A gdyby taką samą możliwość stworzyć przedsiębiorcom? Polska byłaby drugim po Słowacji krajem, który wprowadziłby to rozwiązanie – podobnie jak kiedyś wprowadziliśmy 1% PIT na wzór węgierski. Mechanizm odliczania 1% należnego podatku od dochodów osób fizycznych na cele pożytku publicznego ma w Polsce już ugruntowaną tradycję. Odgrywa on ważną rolę nie tylko w wymiarze finansowym. Jest jednym z narzędzi do budowania kapitału społecznego, zwiększania zaufania i wspierania przez podatników działań bliskich ich wartościom. Od 1989 roku nie stworzono jednak mechanizmów, które dawałyby równe szanse i małym, i dużym. W Instytucie Spraw Obywatelskich podjęliśmy się działań na rzecz wprowadzenia dodatkowego mechanizmu – 1% podatku od firm, przekazywanego wyłącznie na rzecz organizacji. Budujemy za dużo murów, a za mało mostów. A gdyby tym razem było inaczej? Wierzę, że inicjatywa #1ProcentOdFirm może być czymś, co łączy różne światy. Nie tylko świat organizacji społecznych i biznes, lecz także lokalne samorządy czy administrację rządową. Pomoc słabszym, ochrona środowiska, prawa człowieka, kultura, rozwój lokalny, edukacja i wychowanie – obszarów działań, o które dbają organizacje społeczne można wymienić jeszcze wiele. Mają one wspólny mianownik – to troska o dobro wspólne. Bez silnych organizacji dbanie o nie jest trudne. Niech #1ProcentOdFirm buduje most zaufania i współpracy. Poprzyj pomysł i podpisz petycję poparcia dla #1ProcentOdFirm.

instytutsprawobywatelskich.pl/ 1-procent-od-firm-podpisz-petycje/

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czytamy: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Motywacją do uruchomienia Akademii była chęć wzmocnienia tych wszystkich obywateli, którzy walczą o dobro wspólne, jak np. czyste powietrze, ciszę za oknem czy wspólną przestrzeń. Społeczników wzmacniamy, podnosząc ich kompetencje eksperckie w zakresie niezbędnym do udziału w procesie stanowienia prawa. W skrócie: uczymy, jak wykorzystać prawo w obronie dobra wspólnego. Rafał Górski (fragment Wstępu) Zapraszamy do lektury i współpracy!

ISBN 978-83-955151-7-0

Wykorzystaj prawo

Articles inside

Autorzy

Biblioteka Akademii

Codziennie wychodź na łowy

VIRAL. Jak tworzyć wirusowe treści?

Wykorzystaj strażnictwo w działaniach na rzecz dobra wspólnego

Jak wygrać kampanię obywatelską?

Wykorzystaj potencjał roszczeń do ochrony prawa do życia w czystym środowisku

Jak przygotować projekt ustawy?

Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w postępowaniach, w których jest prowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko

Udział organizacji pozarządowych w krajowym procesie legislacyjnym

Jak walczyć o czyste powietrze?

Interpelacje i zapytania radnych – narzędzia niedoceniane

Inicjatywa uchwałodawcza – narzędzie do skutecznego stanowienia prawa przez mieszkańców gminy

Budżet gminy – twardy orzech do zgryzienia

Jak bronić drzew w mieście, wykorzystując prawo?

Przed prawem

Uchwała krajobrazowa – jak walczyć z reklamozą?

Dostęp do informacji publicznej o środowisku

Dobro wspólne – moralny kręgosłup polityki