¿Son los partidos políticos sujetos obligados bajo la normativa de prevención de lavado de activos? by Mente Inter-Nazionale

¿Son los partidos políticos sujetos obligados bajo la normativa de prevención de lavado de activos? Autor: Damián Pérez de Mendiola Correo electrónico: dpm383@hotmail.com

Índice Introducción .................................................................................................................................... 3 El régimen de los partidos políticos en Argentina .......................................................................... 4 Naturaleza jurídica de los partidos políticos ................................................................................... 5 La ley de financiación de los partidos políticos en Argentina ........................................................ 6 El sistema de prevención de lavado de activos para entidades no financieras ............................... 7 Los partidos políticos como personas jurídicas que reciben donaciones o aportes de terceros ...... 9 Obligaciones de los partidos políticos como sujetos obligados .................................................... 11 La situación actual de los partidos políticos como sujetos obligados ........................................... 14

Introducción En agosto de 2018, Juan Manuel Abal Medina, quien fuera Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación entre los años 2011 y 2013, reconoció en la causa penal conocida popularmente como de “Los Cuadernos” haber recibido personalmente fondos destinados a la campaña electoral del 2013. En su declaración por escrito, el otrora Jefe de Gabinete afirmó que él y sus colaboradores más cercanos desconocían “quienes, cómo, dónde y por qué entregaban dinero más allá de la presunción de que eran aportes voluntarios”, que en ningún momento le “pareció impropia o desajustada la requisitoria [de recibir los fondos]” y que “más allá de la informalidad no tenía ningún elemento en aquel momento para dudar de su procedencia”1. Independientemente del valor exculpatorio que esta declaración pueda tener en el ámbito penal, resulta por lo menos preocupante la falta de prudencia de quien ejerciera uno de los mayores cargos del Poder Ejecutivo Nacional. Sería de esperar que, aún ante la ausencia de un mandato legal, alguien en tal alta función realizara su debida diligencia antes verse envuelto en un esquema recaudatorio tan dudoso. Para quienes trabajamos en el campo de la prevención del lavado de activos, la declaración del Sr. Abal Medina evidencia la presencia de varias ‘red flags’2. Desconocer los participantes de una transacción, el origen de los fondos y el uso de dinero en efectivo, son indicios claros de que una operación es sospechosa, o por lo menos inusual. Por eso, sería fundamental entender si la fallas en identificar apropiadamente estas señales son solo una omisión atribuible a título individual, o si se trata de un problema que afecta a todo el sistema político argentino. El propósito de este trabajo no es dar respuesta a esa compleja problemática, ya ello requeriría de una investigación más profunda. Solamente está limitado en dar un primer paso para aproximarse

Hauser, I. y Kollmann, R. (10 de agosto de 2018). Abal Medina reconoció que recibió aportes. Página 12. Recuperado de: https://www.pagina12.com.ar/134262-abal-medina-reconocio-que-recibio-aportes. 2

Red flags son señales o indicadores en una transacción de que posiblemente se trate de una operación de lavado de activos.

al tema mediante responder esta cuestión: ¿son los partidos políticos sujetos obligados bajo la normativa argentina de prevención de lavado de activos? De serlo, la declaración de ex Jefe de Gabinete revela que, por lo menos algunos partidos políticos no cumplen con sus obligaciones como tal, incluida la obligación de capacitar a sus colaboradores y establecer medidas para prevenir o reportar transacciones que pueden involucrar operaciones de lavado. Los partidos políticos revisten un papel fundamental para la vida democrática de un país. Por lo tanto, evitar que se vean salpicados en operaciones de lavado de activos no es un tema que se pueda dejar librado al mejor entender de quienes los componen.

El régimen de los partidos políticos en Argentina Con la reforma de 1994, la Constitución Nacional, reconoce expresamente a los partidos políticos como parte integral del sistema democrático argentino. El artículo 38 regula los aspectos centrales de su organización: “Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas.” Además, establece la obligación del Estado de destinar fondos públicos para colaborar en el sostenimiento de los partidos políticos, y la obligación de estos de dar “publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio.” Por otro lado, el artículo 77 establece que los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámaras del Congreso. Otros artículos de la carta magna que se refieren a los partidos políticos son el 37, sobre las acciones positivas para el acceso a cargos partidarios en función del género; el artículo 54, en cuanto a la elección de los senadores nacionales; el artículo 85, al regular la presidencia de la Copyright © 2020. Damián Pérez de Mendiola. Todos los derechos reservados.

Auditoría General de la Nación; y el artículo 99, inciso 3, al exceptuar el régimen electoral y de los partidos políticos de la atribución del del Poder Ejecutivo para dictar decretos por razones de necesidad y urgencia. En el campo legislativo, los partidos políticos se hayan regulados principalmente por el Código Electoral Nacional y la ley 23.298, Ley Orgánica de los Partidos Políticos (“LOPP”).

Naturaleza jurídica de los partidos políticos La naturaleza jurídica de los partidos políticos es dual. Por un lado, se constituyen como asociaciones civiles, en los términos del artículo 168 del Código Civil y Comercial de la Nación. Como tales, son personas jurídicas privadas con aptitud de adquirir derechos y contraer obligaciones. Sin embargo, los partidos políticos tienen un aspecto adicional en su naturaleza, su personería jurídico-política para presentar candidatos e intervenir en elecciones. Este aspecto de su naturaleza está sujeto a requisitos contenidos en la LOPP, de modo tal que la caducidad de la personería jurídico-política no implica la extinción de la personalidad civil. Los partidos políticos adquieren está facultad mediante su inscripción en el registro público correspondiente. Dicha personalidad política se pierde si caduca el partido.3 Es por este último aspecto de su personalidad que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha considerado a los partidos políticos como “organizaciones de derecho público no estatal, necesarios para el desenvolvimiento de la democracia representativa”.4

Hernandez, A.M. y Belisle, J.M. (2006). Regulación jurídica de los partidos políticos en Argentina. Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina Semana. Universidad Nacional Autónoma de México. Recuperado de https://www.idea.int/publications/catalogue/regulaci%C3%B3n-jur%C3%ADdica-de-los-partidospol%C3%ADticos-en-am%C3%A9rica-latina CSJN. Ríos, Antonio Jesús s/oficialización candidatura Diputado Nacional- Distrito Corrientes- 22/04/1987 – Fallos 310:819 4

La ley de financiación de los partidos políticos en Argentina Como ya hemos mencionado, la Constitución Nacional, en su artículo 38, impone la obligación a los partidos políticos de dar “publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio.” Hasta el año 2002, la financiación de los partidos políticos se hallaba regulada por la LOPP. En ese año, con la sanción de la ley 25.600, denominada “de Financiamiento de los Partidos Políticos”, se derogaron las disposiciones de la LOPP sobre la materia. En el año 2006, la ley 25.600 fue remplazada en su totalidad por la ley 26.215, que, con diversas modificaciones, rige la materia hasta la actualidad. La ley 26.215 establece un modelo mixto para el financiamiento de los partidos políticos, por el cual pueden obtener sus recursos del sector público y privado (artículo 4). En cuanto a la financiación privada, la ley reconoce que los partidos podrán obtener aportes de sus afiliados y donaciones de personas humanas no afiliadas y personas jurídicas, con las limitaciones que impone la propia ley (artículo 14). Existen tres tipos de limitaciones a la financiación privada de los partidos políticos. La primera es en cuanto a la naturaleza propia de los donantes. Las donaciones no pueden ser anónimas, y los partidos tienen prohibido recibir aportes en forma directa o indirecta de, entre otros, los permisionarios, empresas concesionarias o contratistas de servicios u obras públicas o proveedores de la Nación, de personas humanas o jurídicas que exploten juegos de azar, de Gobiernos o entidades públicas extranjeras, o de personas humanas o jurídicas extranjeras que no tengan residencia o domicilio en el país (artículo 15). La segunda limitación es en cuanto al monto de los aportes o donaciones. De acuerdo con el artículo 16, los partidos políticos no pueden recibir de una misma persona humana o jurídica por cada año calendario un monto superior al dos por ciento del monto que surja de multiplicar el valor

del módulo electoral por la cantidad de electores registrados al 31 de diciembre del año anterior. Actualmente el límite máximo para los partidos nacionales supera los nueve millones de pesos.5 Por último, los aportes están limitados en su forma de recaudación. Estos pueden ser en especie, por ejemplo, en bienes o servicios, o en dinero. De ser aportes dinerarios, la ley exige, en su artículo 16 bis, que los mismos deben “ser efectuados únicamente mediante transferencia bancaria, depósito bancario acreditando identidad, medio electrónico, cheque, tarjeta de crédito o débito, o plataformas y aplicativos digitales siempre que éstos permitan la identificación fehaciente del donante y la trazabilidad del aporte.” La ley creó algunas herramientas para que las agrupaciones políticas pudieran cumplir con estas prohibiciones. En primer lugar, obliga a las entidades bancarias y administradoras de tarjetas de crédito o débito a informar a los partidos políticos la identidad del aportante, con la posibilidad de revertir el mismo en caso de que no sea aceptado, sin necesidad de expresión de causa. Además, estableció la obligación por parte de los aportantes de realizar una declaración jurada en una plataforma electrónica de la Justicia Nacional Electoral respecto al libre consentimiento del aporte y a que el donante no se encuentra alcanzado por ninguna de las prohibiciones previstas por la ley (artículo 16 ter).

El sistema de prevención de lavado de activos para entidades no financieras En 1970, el Congreso de los Estados Unidos de América aprobó la Ley de Secreto Bancario (“BSA”, por sus siglas en inglés). La BSA es una de las primeras legislaciones en incorporar a sujetos privados en la prevención del lavado de activos. La BSA exigía que los bancos y otras instituciones financieras llevaran registros de las transacciones de sus clientes y reportaran a la 5

Cámara Nacional Electoral. Montos máximos de aportes privados para desenvolvimiento institucional por persona humana o jurídica para los partidos políticos autorizados por ley 26.215 (art. 16). Anexo I: https://www.electoral.gob.ar/nuevo/paginas/pdf/MONTOS%20MAXIMOS%20ANEXO%20I.pdf

autoridad de aplicación aquellas que cumplieran con ciertos criterios6. Durante los siguientes años, muchos otros países empezaron a legislar sobre la materia, enfocándose, principalmente, en el rol que debían cumplir las instituciones financieras en la prevención del lavado de activos. A partir de la década de 1980, se comprendió que la lucha contra el lavado de activos requería de mayor cooperación internacional entre los estados. Es así, como en 1989 se crea el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI; en inglés, Financial Action Task Force, o FATF). En un principio, el GAFI fue pensado como un instrumento para colaborar internacionalmente en la recuperación por parte de los estados de fondos objeto del lavado de activos. Con el tiempo, sin embargo, el GAFI adquirió un papel fundamental en el desarrollo y homogenización de las legislaciones en materia de prevención de lavado a nivel internacional7. En abril de 1990, el GAFI emitió su primer reporte8 conteniendo 40 recomendaciones para que los países desarrollaran un plan exhaustivo de acción para luchar contra el lavado de activos. Las recomendaciones del GAFI ponían el foco en las instituciones financieras como los principales sujetos obligados a colaborar con la lucha contra el lavado. El mismo criterio se mantuvo en la actualización del reporte que se publicó 19969. Sería recién en sucesivas actualizaciones de las 40 recomendaciones que el GAFI incorporaría a entidades no financieras como sujetos obligados (Designated non-financial Businesses and Professions (DNFBPs), en inglés).

History of Anti-Money Laundering Laws. Página web de la Financial Crimes Enforcement Network: https://www.fincen.gov/history-anti-money-laundering-laws Borlini, L. y Montanaro, F. (2016-2017). The evolution of the EU law against criminal finance: The “hardening” of FATF standards within the EU. Georgetown Journal of International Law. Vol. 48. Georgetown University Law Center. Recuperado de: https://www.law.georgetown.edu/international-law-journal/wpcontent/uploads/sites/21/2018/05/48-4-The-Evolution-of-the-EU-Law-Against-Criminal-Finance.pdf 7

The Forty Recommendations of the Financial Action Task Force on Money Laundering 1990. Recuperado de: https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF%20Recommendations%201990.pdf 9

Financial Action Task Force on Money Laundering. The Forty Recommendations (1996). Recuperado de: https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF%20Recommendations%201996.pdf

En Argentina, el delito de lavado de activos se tipifico en 1989. Sin embargo, es recién en 1998 que el Poder Ejecutivo Nacional remite al Congreso un proyecto de ley para crear un marco jurídico exhaustivo en la prevención del lavado de activos10. Para la redacción del proyecto se tomaron como base las recomendaciones del GAFI en su versión de 1996. Es así, que como principales sujetos obligados del sistema se encontraban las entidades financieras. El proyecto es sancionado como ley en abril de 2000 con el número 25.246, que, con algunas modificaciones, es la ley que regula la materia hasta la actualidad. Expandiendo el enfoque de las recomendaciones del GAFI de ese momento, la ley 25.246 incluyó entre los sujetos obligados a varias entidades o personas de carácter no financiero. Por ejemplo, se incluyó a los escribanos públicos, a los despachantes de aduanas, a los agentes inmobiliarios, y, en general, a “todas las personas jurídicas que reciben donaciones o aportes de terceros”. Sin embargo, la ley es silente en cuanto a si los partidos políticos se encuentran incluidos en esta última o en alguna de las otras categorías de sujetos obligados. Ni el decreto reglamentario de la ley (Decreto 290/07) o la resolución de la Unidad de Información Financiera sobre personas que reciben donaciones o aportes de terceros (Resolución UFI 30/2011) aclaran este punto. Cabe preguntarse, entonces, si fue la intención del legislador incluir a los partidos políticos como sujetos obligados en la ley 25.246, o si por el contrario los mismos se encuentran exceptuados al contar con una ley de financiación que incorpora algunas de las obligaciones de control propias de los sujetos obligados.

Los partidos políticos como personas jurídicas que reciben donaciones o aportes de terceros Las personas jurídicas que reciben donaciones o aportes de terceros no se encontraban incluidas en la lista de sujetos obligados del proyecto original que el Poder Ejecutivo remitió al Congreso 10

Un proyecto anterior del año 1996 consiguió dictamen de comisión en la Cámara de Diputados, pero se descontinuó su trámite parlamentario.

en el año 1998. Por eso, es necesario indagar en el proceso parlamentario para entender el motivo de su inclusión y el alcance que el legislador quiso darle a esta categoría de sujetos obligados. Es así como encontramos que la categoría “personas jurídicas que reciben donaciones o aportes de terceros” fue incorporada a la lista de sujetos obligados recién en la sesión del 22 de marzo de 2000 de la Cámara de Senadores11. En dicha sesión, el Senador por la Capital Federal, Pedro Del Piero, propuso incorporar a los partidos políticos como sujetos obligados. El Senador Del Piero argumentó en favor de dicha incorporación que los partidos políticos debían dar prueba de un funcionamiento transparente, que incorporar principios de prevención del lavado de activos a la ley de financiamiento de los partidos políticos no era la solución adecuada, como no lo era modificar la ley 12.999 sobre la actividad de los escribanos públicos para evitar incorporar a estos últimos como sujetos obligados, y que en definitiva existía la posibilidad que los partidos políticos se vieran envueltos en operaciones de lavado. Varios senadores se opusieron a esta incorporación. El principal argumento esgrimido fue que los dineros que reciben los partidos políticos “dejan de pertenecer a quien puede llevar adelante la operación de blanqueamiento” y, por lo tanto, no sería técnicamente posible utilizar a los partidos políticos en operaciones de lavado. Como respuesta a este argumento, el Senador Villaroel opinó que “aportar dinero sucio a un partido político puede dar muchos réditos a habituales delincuentes, sobre todo económicos, además de ventajas y facilidades para lavar dinero” y que los partidos políticos podrían verse envueltos en actos preparatorios de lavado. Algunos senadores insistieron en que incluir expresamente a los partidos políticos podría dar la impresión de que estos son más propensos a la corrupción o el lavado que otras organizaciones similares como los sindicatos, las iglesias, las asociaciones civiles y las fundaciones. Es por ello que después de un cuarto intermedio, se llegó a una solución de compromiso con el texto que actualmente está en la norma.

Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación. 9° Reunión – 3ra Sesión Ordinaria. 22 de marzo de 2000. 11

Por lo anterior, no cabe ninguna duda que el legislador tuvo la intención de incluir a los partidos políticos dentro de los sujetos obligados como entidades que “reciben donaciones o aportes de terceros”. De hecho, fueron el motivo principal de la incorporación de dicha categoría de sujetos obligados a la norma.

Obligaciones de los partidos políticos como sujetos obligados Como ya hemos analizado, los partidos políticos tienen la obligación constitucional de ser transparentes con los fondos que administran (C.N. Art. 38). Además, la ley 26.215 regula la forma en que los partidos políticos pueden financiar sus actividades, e incluye limitaciones en cuanto a la naturaleza de los aportantes, el monto de las donaciones y la forma de recaudarlas. Estos requisitos obligan a que los partidos políticos creen en sus estructuras organizativas los mecanismos y controles necesarios para el cumplimiento de las normas. Es por ello, que dar cumplimiento a los requisitos propios de la ley 25.246 de prevención de lavado de activos no debería serles especialmente oneroso. Como sujetos obligados, los partidos políticos deben designar de entre su órgano de administración a un oficial de cumplimiento. El oficial de cumplimiento es el responsable de formalizar las presentaciones que deban efectuarse ante la Unidad de Información Financiera12 y de controlar la observancia de la normativa vigente en materia de prevención del Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo13. Además, deben adoptar una política de prevención en materia de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo14. Dicha política debe contemplar, por lo menos, los siguientes aspectos:

Decreto 290/2007. Art. 20

Resolución UFI 30/2011. Art. 7

Resolución UFI 30/2011. Art. 3

a) La elaboración de un manual sobre los mecanismos y procedimientos para la prevención de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo. b) La designación de un Oficial de Cumplimiento. c) La capacitación del personal. d) La elaboración de un registro escrito del análisis y gestión de riesgo de las operaciones sospechosas reportadas. e) La implementación de herramientas tecnológicas que les permitan establecer de una manera eficaz los sistemas de control y prevención de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo. f) La implementación de medidas que les permitan consolidar electrónicamente las operaciones que realizan con sus donantes o aportantes, así como herramientas tecnológicas, tales como "softwares", que les permitan analizar o monitorear distintas variables para predecir ciertos comportamientos y visualizar posibles operaciones sospechosas. Los partidos políticos tienen prohibido recibir donaciones anónimas 15 y deben solicitarles a sus donantes la información necesaria que pruebe fehacientemente su identidad y/o personería jurídica.16 En el caso de que las donaciones superen ciertos montos, deberán además requerir que los donantes presenten una Declaración jurada sobre licitud y origen de los fondos, o la documentación respaldatoria y/o información que sustente el origen declarado de los mismos. Los partidos políticos deben reporta a Unidad de Información aquellas operaciones inusuales que consideren sospechosas de Lavado de Activos o Financiación del Terrorismo. Entre dichas

Ley 26.215. Art. 15

Resolución UFI 30/2011. Arts. 12 - 16

operaciones deberán ser especialmente valoradas aquellas que incluyan las siguientes circunstancias: a) Cuando donaciones o aportes de terceros de similar naturaleza, cuantía, modalidad o simultaneidad, hagan presumir que se trata de una operación fraccionada a los efectos de evitar la aplicación de los procedimientos de detección y/o reporte de las operaciones. b) Cuando los donantes o aportantes se nieguen a proporcionar los datos o documentos requeridos o bien cuando se detecte que la información suministrada por los mismos se encuentre alterada. c) Cuando los donantes o aportantes intenten evitar que se dé cumplimento a la normativa de prevención de lavado de activos o financiación del terrorismo u otras normas legales de aplicación a la materia. d) Cuando se presenten indicios sobre el origen, manejo o destino ilegal de los fondos utilizados en las donaciones o aportes. e) Cuando las donaciones o aportes involucren países o jurisdicciones considerados "paraísos fiscales" o identificados como no cooperativos por el GAFI. f) Cuando existiera el mismo domicilio en cabeza de distintas personas físicas o jurídicas. Por último, los partidos políticos que reciban aportes o donaciones superiores a lo que establece la normativa, deben contar con un sistema de auditoría interna anual que tenga por objeto verificar el cumplimiento efectivo de los procedimientos y políticas de prevención contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo17.

Resolución UFI 30/2011. Art. 8

La situación actual de los partidos políticos como sujetos obligados Como desarrollamos en la introducción a este trabajo, algunos dirigentes de los partidos políticos en Argentina parecerían ignorar que la ley de prevención de lavado de activos aplica a dichas organizaciones. A fin de empezar a comprender si esta problemática representa solo algunos casos aislados o una falla sistémica, realizamos un estudio de campo mediante consultar el Registro de Sujetos Obligados que mantiene la Unidad de Información Financiera. El acceso a dicho Registro es público, pero las búsquedas deben hacerse de una por vez y por número de CUIT/CUIL. Esto limita la capacidad de realizar un análisis más detallado para entender el número real de partidos políticos registrados. Es por ello que enfocamos nuestro análisis en solo alguno de los principales partidos políticos a nivel nacional, la mayoría de ellos con representación en la Cámara de Diputados y que abarcan a la mayor parte del arco político. Los resultados de dicha investigación pueden encontrarse en la siguiente tabla18. Condición en el Registro de Sujetos Obligados de la Unidad de Información Financiera Registrado

CUIT/CUIL

Nombre del partido político

30-71650596-7

Frente de Todos – Orden Nacional

30-71156284-9

PRO – Propuesta Republicana – Orden Nacional

No se encuentra

33-68301363-9

Partido Obrero – Orden Nacional

No se encuentra

30-70821829-0

Coalición Cívica ARI

No se encuentra

30-71638834-0

Hacemos por Córdoba

No se encuentra

30-71489888-0

Frente de Izquierda y los Trabajadores

No se encuentra

Las búsquedas se realizaron el día 18 de octubre de 2020.

30-61122347-8

Unión Cívica Radical – Comité Nacional

No se encuentra

30-62881607-3

Partido Justicialista

No se encuentra

Un análisis de la información recolectada demuestra que solo uno (Frente de Todos) de los ocho principales partidos políticos de Argentina, es decir un 12,5%, se encuentra registrado como sujeto obligado ante la Unidad de Información Financiera. Aunque los resultados deberían corroborarse con un estudio más pormenorizado de la base de datos de la Unidad de Información Financiera, prima facie, se puede concluir que la mayoría de los partidos políticos de Argentina ignoran sus obligaciones como sujetos obligados o deciden incumplir con la norma de prevención de lavado de activos. Tal baja tasa de cumplimiento resulta inadmisible para organizaciones fundamentales del sistema democrático, y que están sujetas a altos estándares de transparencia.

¿Son los partidos políticos sujetos obligados bajo la normativa de prevención de lavado de activos?

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