POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO, PARTIDOS, Y DESARROLLO DEMOCRÁTICO by Red Innovación

PARTIDOS POLÍTICOS Y DEMOCRACIA EN PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y PRÁCTICAS POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO, PARTIDOS, Y DESARROLLO DEMOCRÁTICO Michael Johnston

INSTITUTO NACIONAL DEMÓCRATA PARA ASUNTOS INTERNACIONALES

PARTIDOS POLÍTICOS Y DEMOCRACIA EN PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y PRÁCTICAS

POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO, PARTIDOS, Y DESARROLLO DEMOCRÁTICO Michael Johnston

INSTITUTO NACIONAL DEMÓCRATA PARA ASUNTOS INTERNACIONALES

El Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI, por sus siglas en inglés) es una organización sin fines de lucro que trabaja para fortalecer y expandir la democracia en todo el mundo. A través de una red mundial de expertos voluntarios, el NDI brinda asistencia

práctica a líderes civiles y políticos en la promoción de valores, prácticas e instituciones democráticos. El NDI trabaja con demócratas en cada región del mundo para construir organizaciones políticas y civiles, salvaguardar las elecciones y promover la participación ciudadana, la transparencia y la rendición de cuentas en el Gobierno.

Derechos de autor © Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI) 2005. Todos los derechos reservados. Este trabajo puede reproducirse y/o traducirse parcialmente con fines no comerciales, siempre y cuando se le dé crédito al NDI como fuente del material y se le envíe al NDI una copia de la traducción en cuestión. Impreso en los Estados Unidos de América. 2030 M Street, NW Fifth Floor Washington, DC 20036 Teléfono: 202-728-5500 Fax: 202-728-5520 Página web: www.ndi.org La impresión de esta publicación fue posible gracias al apoyo brindado por la Oficina de Democracia y Gobierno, Oficina de Democracia, Conflicto y Asistencia Humanitaria de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID, por sus siglas en inglés), de conformidad con los términos del acuerdo de Subvención No. DGC-A-00-01-00004-00. Las opiniones expresadas en este documento reflejan el punto de vista del autor y no necesariamente el de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos o del Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI).

TABLA DE CONTENIDO PREFACIO

ACERCA DEL AUTOR

POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO, PARTIDOS Y DESARROLLO DEMOCRÁTICO PONIENDO LA POLÍTICA PRIMERO

8 8

PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA

PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA SUSTENTABLE

HERRAMIENTAS DE POLÍTICAS: CÓMO PONER LAS IDEAS A TRABAJAR

OBJETIVOS Y AGENTES: DARLE VIDA A LA POLÍTICA

MENÚS DE OPCIONES DE POLÍTICAS: CÓMO ADAPTAR LAS HERRAMIENTAS A LAS SITUACIONES

CONCLUSIONES Y NOTA DE ADVERTENCIA

PARTIDOS POLÍTICOS Y DEMOCRACIA EN PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y PRÁCTICAS.

Adoptando una ley de partidos Dr. Kenneth Janda, Universidad de Northwestern Política de financiamiento político, partidos y desarrollo democrático Dr. Michael Johnston, Universidad Colgate Avances en las comunicaciones de los partidos Dra. Pippa Norris, Escuela de Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard Implementación de la democracia intrapartidista Dra. Susan Scarrow, Universidad de Houston Gerente de proyecto: Victoria Canavor Apoyo al proyecto: Hanna Arnold Consultor: Dra. Denise Baer Editor: Dr. John Gould Diseño y diagramación: Stephanie Levy El NDI quisiera agradecer a todas aquellas personas que amablemente colaboraron como asesores informales en la serie Partidos Políticos y Democracia en Perspectivas Teóricas y Prácticas: Dr. Russell Dalton, Director del Centro para el Estudio de la Democracia de la Universidad de California, en Irvine; Dr. David Farrell, Titular de la Cátedra Jean Monnet de Política Europea en la Universidad de Manchester; Dr. Michael Gallagher, Profesor Asociado; y el Dr. Paul Webb, Profesor de Política en la Universidad de Sussex, en Brighton. También realizaron aportaciones a la serie Scott Bates, del Centro de Política Nacional; John Bruton, del partido Fine Gael, de Irlanda; Dr. Dieter Dettke, de la Fundación Friedrich Ebert; M.P. Matyas Eörsi, del Partido Alianza de los Demócratas Libres (SZDSZ, por sus siglas en húngaro), de Hungría; Thomas Melia, de la ONG Freedom House; M.P.E. Annemie Neyts, del Partido Liberal Flamenco (VLD, por sus siglas en neerlandés), de Bélgica; Dr. Norbert Wagner, de la Fundación Konrad Adenauer; y Tony Worthington, del Partido Laborista, del Reino Unido. Para mayor información acerca de los programas sobre partidos políticos del NDI o para obtener copias electrónicas de la serie Partidos Políticos y Democracia en Perspectivas Teóricas y Prácticas, visite el sitio http://www.ndi.org/globalp/polparties/polparties.asp.

PREFACIO

Una democracia necesita partidos políticos fuertes y sostenibles que tengan la capacidad de representar a los ciudadanos y

ofrecer opciones de políticas que demuestren su habilidad para gobernar para el bien público. Los partidos políticos democráticos continuamente se enfrentan al desafío que representan la desconexión cada vez mayor que existe entre los ciudadanos y sus líderes elegidos, la disminución del activismo político y la creciente sofisticación de las fuerzas antidemocráticas. Durante más de 20 años, el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI) ha trabajado con los partidos políticos de todo el mundo para crear entornos políticos más abiertos donde los ciudadanos puedan participar de una manera más activa en el proceso democrático. Como instituto para los partidos políticos, el NDI aborda su trabajo desde un punto de vista práctico, al brindar asistencia para promover el desarrollo organizacional a largo plazo de los partidos, optimizar su competitividad tanto en las elecciones locales como en las nacionales, y ayudarlos a participar en el Gobierno de una manera constructiva. Este apoyo se puede dar de distintas formas, desde la capacitación interactiva y la práctica guiada, hasta consultas y recursos personalizados que ayudan a los partidos a convertirse en organizaciones más abiertas y representativas. En 2004, el NDI comenzó a producir una serie de trabajos de investigación que analizan cuatro temas primordiales para el papel y la función que desempeñan los partidos políticos. Dos de los trabajos, “Adopción de una Ley de Partidos” y “Política de financiamiento político, partidos y desarrollo democrático”, analizan los mecanismos regulatorios que afectan directamente a los partidos, mientras que los otros dos, “Implementación de la democracia antipartidista” y “Avances en las comunicaciones de los partidos”, se relacionan con el gobierno interno y la organización de los partidos. En conjunto, el objetivo de estos trabajos es proporcionar información comparativa sobre distintos aspectos de la política de partidos y arrojar luz sobre distintos métodos y sus causas y efectos asociados. Asimismo, analizan algunas de las implicaciones que tienen las acciones o estrategias de un partido político en cada área. Estos trabajos no proponen teorías sobre la organización de los partidos ni soluciones instantáneas para resolver los problemas que exploran. En su lugar, consideran los obstáculos que se ciernen y las posibles maneras de abordar la creación de partidos políticos más eficaces e incluyentes. Alertan sobre posibles dificultades y obstáculos que pueden aparecer en el camino e ilustran las consideraciones prácticas que los partidos quizás deban tomar en cuenta. En los trabajos también se exhorta al lector a que explore más a fondo los muchos y excelentes recursos, artículos y libros citados por los autores. Se espera que la serie Partidos Políticos y Democracia en Perspectivas Teóricas y Prácticas ayude a los lectores a obtener un mejor entendimiento de cada tópico y, en particular, de las complejidades de los temas que se abordan. Este trabajo, “Política de financiamiento político, partidos y desarrollo democrático”, ofrece un análisis de la política de financiamiento político con un enfoque principal en las sociedades donde la democracia es relativamente nueva o está resurgiendo tras una crisis. La serie constituye un experimento que mezcla el conocimiento teórico, la investigación empírica y la experiencia práctica. El NDI invitó a cuatro eminentes académicos para que desarrollaran los trabajos y coordinó la participación de varias personas—incluyendo a dirigentes de partidos, practicantes de la democracia, personal del NDI y otros importantes académicos—en cada etapa del proceso, desde el desarrollo de los primeros términos de referencia, hasta la revisión de los bosquejos y borradores. El NDI está en deuda con un gran número de personas que ayudaron a hacer de esta serie una realidad, en particular con los autores que participaron en un difícil proceso colaborativo y que gentilmente aceptaron retroalimentación y consejos, así como con la consultora del proyecto, la Dra. Denise Baer. Especial agradecimiento merece la Ejecutiva Senior de Programas del NDI, Victoria Canavor, quien administró el proyecto desde su inicio. El NDI agradece el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la cual aportó el financiamiento para este proyecto. Kenneth Wollack Ivan Doherty Presidente Asociado Ejecutivo, Director de Programas de Partidos Políticos

ACERCA DEL AUTOR

Michael Johnston es el catedrático Charles A. Dana de Ciencias Políticas y director del departamento de ciencias sociales de la Universidad Colgate. Fungió como coeditor fundador del periódico Corruption and Reform [Corrupción y reforma] desde 1985 hasta 1996, y junto con el fallecido Arnold J. Heidenheimer, coeditó el libro Political Corruption: Concepts and Contexts [Corrupción política: Conceptos y contextos] (2002). Sus próximos libros incluyen Syndromes of Corruption: Wealth, Power, and Democracy [Síndromes de la corrupción: Riqueza, poder y democracia] (2005) y una antología editada sobre la sociedad civil y la reforma. El Dr. Johnston ha prestado sus servicios como consultor a organizaciones y agencias de desarrollo internacionales, incluyendo el Banco Mundial, la Fundación Asia, la Comisión sobre Integridad Gubernamental del Estado de Nueva York, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y las Naciones Unidas. Tiene un doctorado de la Universidad de Yale.

AVANCES EN LAS COMUNICACIONES DE LOS PARTIDOS

Para que exista una política abierta, competitiva y democrática es esencial contar con partidos políticos fuertes, especialmente en

las democracias emergentes. Los partidos necesitan financiamiento para poder sobrevivir, competir y desempeñar sus funciones democráticas, tanto durante las campañas electorales como entre una y otra. Sin embargo, el dinero destinado a la política y quienes lo donan son generalmente vistos como problemáticos, y algunas veces, incluso como amenazas a la democracia. No existe un consenso sobre la manera en que los partidos deberían ser financiados, ni sobre la regulación de las donaciones, los gastos y la divulgación pública. De hecho, el estatus legal y constitucional de los partidos a menudo se encuentra mal definido1 y sus funciones políticas con frecuencia son malentendidas. Este trabajo ofrece un análisis del efecto que tiene la política de financiamiento político sobre los partidos y el desarrollo democrático, con un enfoque principal en las sociedades donde la democracia es relativamente nueva o está resurgiendo tras una crisis. Los partidos en estas sociedades normalmente se enfrentan a una escasez generalizada y carecen de las actitudes tolerantes, el capital social y las instituciones de apoyo que ayudan a sostener la política democrática en otros lugares. Las reglas que afectan la manera en que el dinero se dona, recauda, gasta y reporta—o, para el caso, una política de laissez faire [dejar hacer] o una legislación ineficaz en cualquiera de esas áreas—tendrán implicaciones importantes para la calidad y la sustentabilidad de los procesos democráticos. Sin embargo, el objetivo de la mayoría de dichas políticas se enfoca más en controlar la corrupción que en ofrecer recursos esenciales para que los partidos sean competitivos. A menudo reflejan una ideología de reforma que es reflexivamente antipolítica—una “visión cívica” de la política como la búsqueda del interés público y de un Gobierno que existe para ofrecer una administración técnicamente sólida. Pero tanto la visión cívica como la meta de controlar la corrupción son esencialmente bienes comunes: si se alcanzan para una persona, se alcanzan para todos. Por lo tanto, están sujetas a los clásicos problemas oportunistas: la mayoría de las personas, al ver que en la política de ese tipo hay muy poco interés personal en juego, les dejan el trabajo pesado a otros.2 Por consiguiente, es poco probable que un enfoque cívico o de anticorrupción en el financiamiento político sostenga una participación política amplia, activa y competitiva; de hecho, en aspectos importantes inhibe la búsqueda del interés propio que es esencial en una democracia activa. En muchos casos, los partidos son vistos como algo similar a los servicios públicos en lugar de una manera en que las personas y los grupos buscan influir en la política y en el Gobierno3—una visión que drena la vitalidad de la política democrática. Quienes tengan intereses lo suficientemente sólidos para superar estas barreras y sí se involucren, normalmente tendrán muy poco interés personal en la visión cívica o de reforma. Por lo tanto, no es de sorprender que en muchos sistemas en vías de democratización los partidos gobernantes hayan reescrito o implementado sistemas de financiamiento político de tal manera que consoliden sus propias ventajas,4 mientras que en otros sean violados impunemente por todos los contendientes.5

PONIENDO LA POLÍTICA PRIMERO

La tesis principal de este trabajo es que las políticas de financiamiento político benefician más el desarrollo democrático, no al hacer del control de la corrupción su meta primordial, sino al sustentar y optimizar una contienda política abierta, así como partidos fuertes y responsables. Proporcionar el financiamiento esencial—tanto durante las campañas como entre una y otra—y fomentar el interés propio de los ciudadanos y grupos en el financiamiento político y en los procesos políticos en general, son aspectos vitales de la construcción de la democracia. Este trabajo sugiere que hay que sopesar y hacer concesiones en aspectos fundamentales de la política, dependiendo de si su enfoque habrá de ser el control de la corrupción o el financiamiento de una política de partidos abierta y competitiva. El primero hace hincapié en las políticas regulatorias—en términos generales, requisitos de transparencia y restricciones sobre la participación y el flujo de fondos—en lugar de las iniciativas distributivas dirigidas a fomentar ambas. Asimismo, en la mayoría de los países el control de la corrupción se enfoca en quienes dan donaciones, quienes las reciben y en las campañas electorales, en lugar de en la vitalidad política a largo plazo de los partidos o la sociedad civil y los vínculos esenciales entre ellos. Especialmente en las democracias nuevas y emergentes que nos conciernen en este trabajo, es poco probable que el control de la corrupción fortalezca a

los partidos o intensifique la política democrática (y por consiguiente puede, irónicamente, privar a las políticas contra la corrupción de un apoyo crucial en el proceso). Las políticas de financiamiento político que más ayudan al desarrollo democrático son principalmente distributivas y aportan recursos vitales a los partidos y la sociedad civil. A final de cuentas, mientras que el control de la corrupción parece resaltar las restricciones y restarles importancia a los partidos, un país que busca utilizar herramientas de financiamiento político para optimizar su política democrática debe considerar a quien desea darle poder y qué tipos de actividades pretende apoyar, en lugar de hacer hincapié en las restricciones y los límites. Vistos de esta manera, los partidos no son problemas de corrupción en potencia, sino más bien, agentes esenciales del tipo de competencia, organización, movilización y rendición de cuentas que avivan la democracia y la inculcan en la vida diaria de una nación. Más allá de garantizar

que el ingreso a la política sea relativamente abierto, la meta no es crear un “juego en igualdad de condiciones” para todo el sistema (sea cual sea el significado en la práctica de ese término tan trillado); sino más bien facultar a las personas, los grupos y los partidos para que se conviertan en participantes políticos eficaces, alentándolos a y permitiéndoles actuar de maneras que hagan que la política trabaje para ellos. En el largo plazo, a medida que la política competitiva ponga decisiones determinantes en manos de los ciudadanos, también puede convertirse por sí misma en un control importante contra la corrupción. Al ofrecer este argumento, busco basarme en y vincular entre sí una variedad de ideas e iniciativas de investigación que ya han hecho bastante para iluminar estos temas. El caso de la transparencia en el financiamiento político se ha defendido con vigor y sofisticación en, por ejemplo, el “Manual del dinero en la política” [Money in Politics Handbook] del USAID.6 International IDEA ha argumentado a favor de un caso similar, y ha catalogado y analizado iniciativas regulatorias encontradas en cantidades y combinaciones casi desconcertantes en países de todo el mundo.7 Este trabajo no busca reemplazar estos argumentos; más bien defiende la idea de agregar más políticas distributivas a la mezcla y plantea sugerencias acerca de cómo lograr un equilibrio funcional entre todas estas iniciativas, al hacer de la contienda política activa y la política de partidos sólida nuestro estándar de progreso y la meta principal. Dicho esto, cabe introducir una nota de realismo. Las políticas de financiamiento político generan importantes incentivos y restricciones, pero sería un error esperar que pudiésemos diseñar o afinar una democracia viable simplemente mediante el uso del tipo de herramientas que se describen en este trabajo. Los incentivos pueden ser demasiado débiles, demasiado fuertes o contradictorios; es posible que no sean reconocidos o comprendidos con exactitud por los arquitectos de las políticas o los participantes políticos (quienes jamás serán tan racionales como nuestras teorías lo asumen); e incluso si sí fomentan los resultados deseados, el proceso se llevará tiempo. Asimismo, no diseñamos nuestras políticas desde cero: la mayoría de las sociedades tendrán ya implementados sistemas de financiamiento político y tendrán grupos y líderes poderosos, e incluso arraigados, para quienes el statu quo funciona bastante bien. En el financiamiento político, al igual que en cualquier otra área de las políticas, se aplica la ley de las consecuencias involuntarias, algunas veces con grandes efectos. Así que, a pesar del valiente propósito democrático de la política de financiamiento político, es indispensable tener cuidado—especialmente en las sociedades en vías de democratización donde la incertidumbre es enorme, la información puede ser escasa, la experiencia con los procesos (y los esfuerzos) democráticos puede ser poca, y las oportunidades de reforma pueden ser efímeras. Distribuir los recursos puede ser una buena idea, pero ¿existen los destinatarios adecuados? Y si así es, ¿se pueden identificar fácilmente? La transparencia puede ser una fuerza para generar una política abierta en la que se rinda cuentas, pero también puede exponer a los ciudadanos, donantes y activistas políticos a represalias y sacar a los nuevos grupos o a los partidos más débiles de la esfera política. Los Gobiernos deben siempre regular con cuidado, no solo porque podríamos terminar inhibiendo los cambios que deseamos ver, sino también porque prácticamente cada regulación trabaja para beneficio de alguien distinto del público en general.

Cabe señalar que también debe tomarse en serio el riesgo de corrupción y abusos en el financiamiento político, en particular en los casos en los que las instituciones son débiles. Después de cierto punto, el dinero permite que algunas voces opriman a otras. Los partidos con recursos insuficientes no pueden construir una participación popular; los partidos con recursos excesivos pueden sacar a los competidores y a la vez aislarse de sus propias bases sociales; los partidos que obtienen fondos de muy pocas fuentes no serán capaces de representar a amplios segmentos del público; los partidos en el poder pueden acceder a los “recursos administrativos”—facultades y fondos del Estado que no están disponibles para los partidos de oposición—que son muy útiles para recompensar a los amigos y castigar a los enemigos.8 Los dirigentes de los partidos, particularmente en sistemas parlamentarios fuertemente disciplinados, pueden establecer monopolios personales sobre los fondos, con lo cual se enriquecen, reprimen el debate intrapartidista, y en el proceso, ponen presiones exorbitantes sobre aquellos que realizan las donaciones; en otros tipos de sistemas, quienes están arraigados en el poder pueden llevar a cabo tácticas similares. En las democracias establecidas, surgen mercados de influencias en los que, por un precio, los partidos y los políticos fungen como intermediarios entre los intereses privados y los encargados de tomar las decisiones.9 Es importante evitar o revelar los abusos, pero en el largo plazo, la competencia abierta y vigorosa entre un pequeño número de partidos políticos fuertes y socialmente arraigados es una de las mejores maneras de controlar la corrupción y profundizar la democracia.

PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA

La democracia es un conjunto de procesos dinámicos de autogobierno de naturaleza tanto social como oficial. Son visibles, no solo como participación en la vida pública (por ejemplo, al defender, votar, reunir, contribuir con tiempo y dinero a los grupos), sino también en la forma de instituciones políticas, sociales y del Estado (las constituciones y los organismos que establecen, los derechos creíbles, la prensa libre, los procesos electorales y judiciales, los valores compartidos y las organizaciones sociales) que sustentan la participación y limitan sus excesos. La vinculación y el equilibrio entre la participación y las instituciones son esenciales: la participación sin las instituciones es caótica, ineficaz y es muy probable que beneficie a muy pocos a costa de muchos. En el mejor de los casos, las instituciones sin participación son un ejercicio vacío —y con frecuencia, en el peor de los casos, herramientas de control que provienen de arriba. Es más probable que la gente participe políticamente de manera vigorosa y continua cuando tiene un interés en los resultados. Paradójicamente, aunque la democracia es un bien común, el interés propio es crucial para su vitalidad. La participación abierta, competitiva y justa dentro de un marco de trabajo de instituciones legítimas y confiables les permite a los ciudadanos y grupos defender sus intereses, reaccionar ante los asuntos que les importan y exigir que los funcionarios rindan cuentas sobre las decisiones que toman. Las instituciones avivadas por la contienda entre los intereses socialmente arraigados pueden moderar el conflicto, agrupar las demandas en políticas públicas respaldadas por un consenso en funcionamiento, y obtener legitimidad. Los partidos políticos son de las instituciones más importantes en estos procesos. Los partidos representan tanto la participación como las instituciones y son fundamentales para negociar un equilibrio entre ambas. En sus muchas formas, no solamente compiten en las elecciones, sino que también movilizan y organizan las fuerzas sociales que impulsan la democracia de una manera continua. Incluso los demócratas más determinados requieren una base organizacional duradera, una reserva de recursos y una posición legal en el proceso político. Los partidos conectan a los líderes con los seguidores y simplifican las opciones políticas al formularlas en términos de los propios intereses de los ciudadanos. En muchas sociedades, los partidos también ofrecen una variedad de beneficios no políticos, incluyendo actividades sociales, reconocimiento y estatus para las personas y los grupos (consideren la vieja “dupla electoral étnicamente equilibrada”), y una sensación de seguridad, conectividad y eficacia. Los partidos también realizan funciones cruciales de moderación y compromiso identificadas hace mucho tiempo por E.E. Schattschneider, pero que hoy en día con frecuencia se pasan por alto.10 Dicho de otra manera, cuando los partidos son fuertes, los grupos de interés los necesitan más que lo que ellos necesitan a los grupos de interés. Los dirigentes de los partidos pueden, y normalmente deben, fungir como intermediarios, lograr compromisos y ver que estos se cumplan. Los partidos fuertes destacan los puntos en común y desalientan los excesos—no en nombre de la virtud cívica, sino en nombre de ganar las elecciones. Los partidos por sí mismos no excluyen a las personas que buscan el poder a través de las armas, los sobornos, el poder de un líder carismático, o la fuerza de la muchedumbre, y los partidos en sí están abiertos a una gran variedad de abusos, pero sin ellos, los ciudadanos y las sociedades tienen muy pocas alternativas auténticamente democráticas.

Recursos y concesiones

Es evidente que los partidos fuertes necesitan dinero. Asimismo, recaudar y gastar dinero en la política—lejos de echar a perder

la fiesta cívica en el jardín—puede aumentar la vitalidad de los procesos democráticos. Incluso si no aceptamos la opinión actual de que el dinero literalmente es el discurso—un extraño tipo de transmutación política—la donación de dinero es una manera importante de participar en la política y una señal eficaz de la intensidad de nuestros propios puntos de vista. Apelar a la ciudadanía y a la sociedad civil para que donen fondos es una actividad que sirve para la construcción del partido y una manera de fortalecer las conexiones entre líderes y seguidores. El papel que desempeña la recaudación de fondos en la construcción de la rendición de cuentas de los partidos—sobre la manera en que utilizan el dinero, las estrategias políticas y de políticas que persiguen y con respecto a la democracia interna del partido—es menos reconocido. Puesta de esta manera, la política de financiamiento político parece sencilla, pero en la práctica plantea algunas de las decisiones de políticas más complejas a las que se enfrentan las democracias, tanto emergentes como establecidas. Las políticas de financiamiento político vienen en partes, con una variedad de componentes dirigidos a las metas que no siempre son mutuamente compatibles ni están bien pensados. Las restricciones sobre las donaciones y el gasto, los subsidios públicos, la igualación de fondos o los incentivos fiscales para hacer donaciones, y los procedimientos de cumplimiento y supervisión pueden ser bastantes o mínimas. Los fondos pueden canalizarse a o mediante los partidos, los comités de cada candidato en lo individual, o una variedad de organismos independientes. Se puede permitir o alentar a los ciudadanos en lo individual, a las organizaciones voluntarias, a los comités que representan distintos tipos de intereses y a las propias empresas que aporten y gasten fondos, o bien, se les puede prohibir selectivamente que lo hagan. Un asunto importante es la cuestión de si se deben permitir o no donaciones provenientes de personas y grupos extranjeros. Los límites de calificación para los subsidios pueden ser altos o bajos, con una base amplia o angosta. Los datos sobre las donaciones y los gastos pueden estar disponibles amplia y rápidamente o no estar disponibles en lo absoluto. La exigibilidad es un dilema constante. Muchos países tienen leyes en papel bien redactadas que son ampliamente ignoradas. Asimismo, las políticas de financiamiento político son, a falta de una mejor manera de expresarlo, políticas: nunca son neutrales, sino que más bien crean ventajas y desventajas políticas significativas que afectan los resultados de varias maneras. Finalmente, las propias democracias varían considerablemente y siempre son un trabajo en proceso. Las políticas que “funcionan” en una sociedad pueden ser dañinas en otra, y ambas estarán obligadas a reconsiderar sus enfoques en función de los cambios que se dan a través del tiempo. Un factor fundamental en todas estas cuestiones es la ley de las consecuencias involuntarias: dado todo lo que está juego con la política electoral y la fértil imaginación de los participantes interesados, las implicaciones de las distintas combinaciones de políticas en cualquier escenario en particular pueden ser difícil de prever. Por lo tanto, no existe un sistema de financiamiento político que sea el mejor. El cuadro 1, en la siguiente página, menciona algunos de los aspectos más importantes que están en juego y respecto de los cuales habrá que hacer concesiones. Algunas son de naturaleza estratégica y representan opciones entre los tipos de políticas y sociedades que la gente busca construir; otras son más tácticas, y se refieren a los medios con los cuales la gente persigue dichos fines. No todas las concesiones son absolutas, y a veces es necesario colocar distintos fines o medios en extremos opuestos en una especie de “subibaja” político. Las sociedades pueden perseguir la rendición de cuentas tanto interna como pública, por ejemplo, pero deben recordar que algunas políticas que ayudan a lograr una meta, pueden venir a costa de otra. Otras concesiones tienen una dimensión temporal: una sociedad puede inicialmente poner énfasis en el suministro de fondos públicos, pero con la intención, a través del tiempo, de transferir la responsabilidad del financiamiento político a los partidos y sus propias bases de donantes. Otras concesiones, como el equilibrio relativo entre los partidos y los candidatos en lo individual, o entre la política nacional y la política local, se determinarán según la naturaleza de las constituciones, los regímenes y los sistemas electorales. Dicha lista no simplifica la formulación de políticas de financiamiento político; el propósito es más bien resaltar las decisiones clave—decisiones que no deberían tomarse por omisión o sin pensarlo cuidadosamente—. Al mismo tiempo, existe una especie de coherencia entre muchas de las concesiones. En el lado izquierdo del cuadro 1 se mencionan muchas de las estrategias y tácticas que forman parte del enfoque de contienda política que se describe en este trabajo, mientras que del lado derecho aparecen varios aspectos del enfoque de anticorrupción. Esa distinción es el tema central de este trabajo.

Estratégico (los objetivos)

CUADRO 1. CONCESIONES PRINCIPALES EN LA POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO Enfoque de contienda política

Enfoque anticorrupción

Proporcionar recursos para la contienda política

Controlar la corrupción

Ver a los partidos como vehículos, agentes para la contienda política Políticas distributivas (proporcionar recursos directa o indirectamente)

Ver a los partidos como entidades cívicas o “servicios públicos” Políticas regulatorias (fijar límites en el flujo de fondos; transparencia y rendición de cuentas)

Táctico (los medios)

Ver a la sociedad civil como un protagonista político activo y con interés propio Fomentando el flujo de fondos privados Proporcionando fondos públicos Rendición de cuentas y gobernabilidad internas del partido “Fideicomisos ciegos” manteniendo una política que hace imposible verificar donaciones, protegiendo a los ciudadanos de represalias Fomentando nuevos partidos y candidatos independientes

Ver a la sociedad civil como un control sobre los excesos políticos y financieros Verificando la influencia que tienen los donantes privados Desarrollando partidos con sólidas bases financieras independientes Rendición de cuentas públicas, transparencia Transparencia para fomentar la rendición de cuentas, controlar excesos y negocios turbios Creando una gama consistente y comprensible de opciones para los ciudadanos

Énfasis en los partidos

Énfasis en los candidatos individuales

Énfasis nacional en temas, candidatos, y coaliciones

Énfasis local en temas, candidatos, e intereses

PARTIDOS, CONTIENDA POLÍTICA Y DEMOCRACIA SUSTENTABLE

Como se sugiere en párrafos anteriores, existen importantes alternativas a la visión cívica o de reforma—alternativas que resaltan el valor de la contienda política libre y abierta tanto como un medio como un fin importante del desarrollo democrático—. En este trabajo el término “contienda”, más que “competencia”, se utiliza deliberadamente para referirse, no solo a una multitud de partidos y la posibilidad de elegir el día de los comicios, sino también a una disputa vigorosa, sostenida y de interés propio entre grupos e intereses reales y socialmente arraigados—la contienda que tiene lugar entre una elección y otra, así como durante las campañas—. Dicha contienda requiere (y recompensa) la competencia, la organización, la movilización, y la rendición de cuentas todo esto entendido, no como virtudes cívicas, sino como maneras en las que la gente le da al proceso político un uso eficaz a través de los partidos. Como tales, estos cuatro procesos son marca distintiva de los partidos fuertes y activos, aportaciones que los partidos pueden hacer a la vida pública, y características que definen a las democracias sólidas y sustentables. Pero no son el estado final ni indicadores de que la democratización ha “terminado”; al contrario, requieren recursos, participación y renovarse ocasionalmente, y pueden deteriorarse notablemente incluso en sistemas democráticos establecidos. Nuestras decisiones sobre las políticas de financiamiento político pueden optimizarlos o debilitarlos significativamente. Debido a que son tan importantes en tantos niveles distintos, a menudo me referiré a estos cuatro procesos como “metas”. Pero no debe suponerse que pueden establecerse fácilmente o de manera permanente con herramientas de políticas específicas. En la práctica, están interconectados con muchos otros aspectos del desarrollo social y democrático. Competencia. Los partidos y los sistemas partidistas que colectivamente representan deben ofrecer oportunidades realistas de influir en una diversa gama de intereses y candidatos. En un mundo ideal, esto significa una oportunidad de ganar elecciones, pero algunas veces los contendientes perdedores también pueden cambiar los términos del debate. La competencia requiere que el derecho a votar y el derecho a postularse para un cargo de elección popular estén protegidos para todos, y que los procedimientos electorales sean honestos y estén abiertos al escrutinio público. De la misma manera, la capacidad de aportar fondos aumenta la competencia, tanto directamente, al ofrecer recursos clave, como indirectamente, al darles a los partidos incentivos para construir sus conexiones con grupos de electores importantes. La competencia funciona mejor cuando se lleva a cabo de manera ordenada—tener dos o tres alternativas es mejor que tener 40—y decisiva, con mandatos y ganadores claros. Las oportunidades reales de competir por el poder, así como por votos y aportaciones en una escala social amplia, crean incentivos para que los partidos contiendan sobre cuestiones y de maneras que reflejen los valores del pueblo. También son buenas razones para que los perdedores acepten los resultados de una elección mientras se preparan agresivamente para ganar la siguiente. Organización. Los partidos sólidos dan voz eficaz al descontento y las aspiraciones populares al ofrecer una estructura continua para la política en masa. Organizan legislaturas y a su personal, a ejecutivos (que a veces incluyen funcionarios públicos, aunque esto conlleva riesgos), y a afiliados tales como fundaciones, centros estratégicos [think-tanks], organizaciones benéficas, clubes sociales, organizaciones laborales y comerciales, y a los medios de comunicación. La lealtad y, en los niveles de la élite, la disciplina, se mantienen mediante diversos incentivos que van desde los compromisos de políticas, los líderes populares y las actividades sociales, hasta el clientelismo político y el desagrado hacia los competidores. Los partidos fuertes también construyen una base de voluntarios motivados por las metas a largo plazo del partido. Los partidos mal organizados quizás recurran a tácticas como despertar el descontento étnico, clasista e ideológico; o peor aún—como no pueden motivar los esfuerzos voluntarios a través de

promesas políticas creíbles—se vuelven dependientes de los trabajadores políticos pagados, lo que empeora sus problemas de recursos y dejan a sus estructuras y agendas a merced de los intereses a corto plazo de los mercenarios políticos.11 La movilización es, en efecto, la organización en acción, y tiene lugar no solo durante las campañas electorales, sino también entre campaña y campaña. Asegurarse de que los ciudadanos sean elegibles para votar y de que de hecho voten, es el aspecto más obvio de la movilización; pero el reclutamiento de funcionarios del partido, patrocinadores financieros, especialistas en políticas, candidatos y activistas en todos los niveles, es un desafío constante. Los acuerdos de financiamiento político tendrán implicaciones importantes en la capacidad que tengan los partidos para movilizar eficazmente los votos, el dinero, el liderazgo, y la opinión pública, y determinarán en cierta medida quién tiene y quién no tiene posibilidades de postularse como candidato para un cargo de elección popular. Rendición de cuentas. En la práctica, la “rendición de cuentas” puede tener varios significados. Los partidos, tanto en el Gobierno como en la oposición, pueden exigir que sus altos funcionarios rindan cuentas ante los miembros del partido, los intereses clave, los patrocinadores financieros y los ciudadanos. Al mismo tiempo, los dirigentes de los partidos deben ser capaces de responder a los miembros, donantes, y ciudadanos sobre la manera en que han utilizado los fondos aportados, de qué manera establecen y persiguen la estrategia política y las prioridades de políticas, y de qué manera administran los asuntos y debates internos del partido. La rendición de cuentas, en sus distintos significados, no es solamente un valor cívico, sino también una manera de mantener a los partidos vivos, abiertos y adaptables. Las opiniones en contra y el debate abierto mantienen al partido abierto a nuevas ideas y revelan las deficiencias de las anteriores. La democracia y la transparencia intrapartidistas ayudan a mantener una amplia base en la sociedad civil, aunque también es importante que los partidos guíen y a la vez sigan los valores y sentimientos populares. Los compromisos para con los donantes también deben ser genuinos, por más impopular que pueda parecer la idea, ya que muy pocos harán donaciones a partidos o candidatos que solo toman el dinero y corren. Sin embargo, esos vínculos no pueden convertirse tampoco en una lista de compra para los donantes ni en una base para que los funcionarios arraigados los extorsionen.12

Herramientas y objetivos

Para quienes estructuran los sistemas de financiamiento político, estas cuatro metas no son solamente cosas buenas que los partidos pueden hacer, sino una manera de darle forma a las opciones de políticas. Una evaluación del statu quo debe partir de juicios honestos sobre qué tan bien los partidos existentes llevan a cabo estas cuatro funciones políticas. Aquellas funciones que se realicen de manera menos eficaz, deben ser la preocupación principal.

HERRAMIENTAS DE POLÍTICAS: CÓMO PONER LAS IDEAS A TRABAJAR

En última instancia, toda mezcla concebible de políticas tendrá implicaciones para las cuatro metas o áreas problemáticas,13 pero aun así podemos identificar algunas conexiones específicas. Una manera de comenzar a clasificar las políticas de financiamiento político es pensar en términos de herramientas y objetivos (o agentes). El primero se refiere a los recursos y las restricciones que una política de financiamiento político genera, y puede dividirse útilmente en herramientas regulatorias y distributivas.14 El segundo se refiere a los distintos actores políticos, algunos individuales y otros organizados, quienes se ven afectados por las herramientas de políticas (o quienes se convierten en agentes de un sistema de financiamiento político a través de sus acciones). No existe una lista estándar de herramientas y objetivos o agentes, y el siguiente análisis es, por necesidad, una simplificación de opciones de políticas que son, sin lugar a dudas, complejas. Sin embargo, el cuadro 2 en la siguiente página, identifica los vínculos más importantes que existen entre una gama de herramientas regulatorias (divulgación, límites y prohibiciones de las donaciones, enfoques laissez faire, y “fideicomisos ciegos”) y herramientas distributivas (incentivos fiscales, subsidios y financiamiento público parcial, financiamiento público público exclusivo, y medios de comunicación gratuitos), en la columna izquierda y nuestras cuatro metas o áreas problemáticas en el renglón superior. Ofrece algunas ideas muy generales acerca de los probables efectos positivos, negativos y mixtos de las políticas, e ilustra las complejidades inherentes a la elección y combinación de varios componentes de una política de financiamiento político. De ninguna manera se puede considerar una lista de “remedios”: en muchos casos los efectos probables son mixtos, y en todas las celdas los resultados dependerán de los detalles de la política, el estado en que se encuentran los propios partidos, y las condiciones generales de la política democrática. Una celda vacía en el cuadro no necesariamente sugiere que no habrá efectos sobre las metas o problemas, sino solamente que las relaciones son más tenues o menos directas. Los objetivos y agentes se analizarán más adelantes en términos de las posibles implicaciones que las estrategias regulatorias y distributivas tienen sobre los partidos, los candidatos en lo individual, los donantes y los grupos de la sociedad civil.

CUADRO 2. PRINCIPALES VÍNCULOS ENTRE LAS OPCIONES DE POLÍTICAS Y LAS METAS O LAS ÁREAS PROBLEMÁTICAS

Herramientas

Competencia

Organización

Movilización

Rendición de cuentas

+/-

Laissez Faire

+/-

“Fideicomisos ciegos”

+/-

Regulatorias Divulgación Límites/prohibiciones

Distributivas Incentivos fiscales Subsidios/Financiamiento público parcial Financiamiento público exclusivo Medios de comunicación gratuitos

+ +/- +

+/+/

Posibles efectos + = positivos - = negativos +/- = mixtos

Herramientas de políticas regulatorias

Divulgación M uchos países requieren que las donaciones, los ingresos o los gastos se hagan públicos a través de varios medios.15

La divulgación puede retrasarse o estar limitada—si se requiere, por ejemplo, que se presenten informes ante una dependencia oficial, la cual puede o no publicar los datos, además de ciertas categorías de donaciones y gastos; o se requiere únicamente que la divulgación la realicen los comités de las campañas oficiales, en lugar de terceras personas, o que sea extensiva y rápida, como la divulgación rápida y completa a través de Internet. Los requisitos de transparencia pueden extenderse más allá de los partidos, candidatos y donantes para incluir a otros actores en el proceso político—particularmente, a funcionarios en ejercicio de cargos de elección popular y de nombramiento, pero también a postores en licitaciones para contratos públicos, candidatos para cargos judiciales y burocráticos de alto nivel, entre otros. Las decisiones en cuanto al nivel de divulgación que se requiere, así como el grado de pormenorización de los datos divulgados, y el acceso a y la difusión de la información, serán importantes en los casos en los que se hagan distinciones entre las actividades de los partidos y los candidatos por un lado, y las de los grupos independientes por otro. A menudo también estarán relacionadas con el régimen fiscal al que pertenecen las organizaciones.

La divulgación disfruta de una aceptación generalizada como medida contra la corrupción (“la luz del sol es el mejor desinfectante”) y en algunos aspectos importantes, también facilita la evaluación de la apertura y el equilibrio competitivo de un sistema. Pero desde el punto de vista de la política democrática, los requisitos de la divulgación implican dar concesiones a cambio de algo y asumir algunas desventajas. Para que se cumplan de manera eficaz y confiable, se requiere de recursos públicos, una prensa libre, capacidad burocrática, y un sistema sólido de fiscales y tribunales. Irónicamente, es posible que entre más amplia y más detallada sea la política de divulgación, menos útil será la información. La prensa, los partidos contendientes, o los grupos de la sociedad civil deben analizar e interpretar la información dirigida al público para que esta sea eficaz como una manera de controlar los abusos, y una lluvia de datos hará que este proceso sea lento y costoso. En las altas esferas, una variedad de favores informales para los donantes y un comercio activo de acceso escaparían de la miera de cualquier sistema de divulgación concebible, mucho menos deseable.16 Las políticas de divulgación ponen en alto relieve las concesiones que deben hacerse entre controlar la corrupción y financiar la vigorosa política partidista. Las implicaciones para nuestras cuatro funciones partidistas son mixtas (en el mejor de los casos): especialmente en los casos en los que un sistema en vías de democratización está dominado por un líder poderoso o un partido gobernante, la publicidad puede desanimar las donaciones a nuevos partidos y candidatos de oposición y disuadir a los proveedores de hacer negocios con la oposición. En contraste, quienes están en el poder pueden estar impacientes por hacer públicas sus grandes reservas de dinero (o partes de estas) para convencer a los posibles contrincantes que deben quedarse en casa—y a los posibles donantes de que mejor se suban al tren antes de que parta sin ellos—. A final de cuentas, es muy probable que la divulgación sirva de apoyo para la rendición de cuentas, especialmente en la medida en que los grupos de la sociedad civil y la prensa puedan utilizar la información. Pero la noción de que los ciudadanos incorporarán la información financiera en sus propias decisiones de votación y donación, asume un nivel de confianza y sofisticación que puede no ocurrir en la práctica. La divulgación también impone importantes cargas administrativas sobre los partidos, los candidatos, los donantes y demás personas que podrían gastar dinero de manera independiente; si los requisitos son demasiado complejos o invasivos, es probable que las cuestiones técnicas del cumplimiento, y no las cuestiones de si se trata de buena política o mala ética, sustituyan a las políticas y las capacidades de los dirigentes como temas principales en una campaña. Incluso bajo regímenes de divulgación eficientes, el cumplimiento le quitará tiempo y recursos a la movilización, mientras que el resultante flujo de información sobre el financiamiento podría alejar a los ciudadanos de la política en lugar de alentarlos a responder a los llamados de los partidos. Límites legales y prohibiciones Es posible que se impongan topes máximos a las donaciones, las recaudaciones de fondos, el “agrupación” (véase la definición más adelante), los gastos, o el uso de los medios de comunicación. Los topes pueden aplicarse a montos totales, o diferencialmente a categorías específicas de fondos, donantes, usos, y etapas de una campaña. Es posible que se prohíba que empresas, sindicatos, contratistas del gobierno y personas y organizaciones extranjeros realicen donaciones; otras prohibiciones podrían regular, por un lado, las relaciones entre los partidos y los candidatos, y por el otro, a los grupos independientes. La gama de posibilidades es prácticamente ilimitada, y no es de sorprenderse que las consecuencias puedan ir desde ser útiles (impedir que uno o dos grandes donantes dominen el proceso) hasta completamente dañinas (tecnicismos que eviten que se realicen donaciones a los partidos de oposición o que los límites de las donaciones sean tan bajos que los partidos y los candidatos se vean obligados a incumplir la ley para poder obtener un mínimo de financiamiento). También es evidente que quienes ya están en el poder pueden evadir las prohibiciones y los topes mediante lagunas o manipulaciones; la facilidad con la que los partidos gobernantes en muchos países postcomunistas utilizan los “recursos administrativos” ilustra este tipo de riesgos.17

En este caso nuevamente vemos la necesidad de llegar a un equilibrio entre el control de la corrupción—generalmente bien atendido por los límites y las prohibiciones—y el apoyo a la vigorosa política partidista, donde es muy probable que los límites restrinjan los recursos y las prohibiciones puedan limitar arbitrariamente la libertad de participación. Aquí también, los aspectos antipolíticos de la visión cívica o de reforma pueden entrar en juego: con mucha frecuencia se asume que el dinero de la política es inherentemente dinero sucio, y que controlar la influencia de los intereses de la riqueza requiere sacar el dinero de la política. Los límites a las donaciones extremadamente grandes y los altos niveles de gasto pueden proteger la competencia, pero tener límites más bajos y extensos casi con certeza impedirá la competencia política y la capacidad de los partidos de organizar y movilizar a grupos electorales masivos, mientras se dejan intactos los muchos caminos no electorales a través de los cuales la riqueza influye en las políticas. Un tema particularmente importante en los países en vías de democratización es el trato que se les da a las donaciones internacionales: ¿deben tolerarse o alentarse?, y en ese caso, ¿a quién se le debe permitir hacer donaciones? Una lluvia de dinero proveniente de intereses comerciales—o Gobiernos extranjeros—hostiles a los intereses nacionales y al desarrollo democrático puede ser muy nociva para una democracia incipiente. Por otro lado, las fuentes nacionales de financiamiento pueden ser desafortunadamente inadecuadas por motivos tanto políticos como económicos. Las donaciones políticas provenientes de las filiales internacionales de los partidos o las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a construir la democracia pueden tratarse de manera diferente que las que ofrecen las empresas internacionales. Sin embargo, pueden surgir cuestiones complicadas con respecto a las verdaderas fuentes de los fondos transnacionales; empresas y grupos de reforma falsos pueden también convertirse en conductos para los Gobiernos que buscan promover sus intereses geopolíticos o nacionales. Es necesario pensar detenidamente antes de decidir qué es y qué no es una empresa de propiedad nacional, por ejemplo. Laissez faire [dejar hacer]. Las estrategias laissez faire pueden parecer un elemento extraño en cualquier lista “regulatoria”, pero la decisión de no regular (o la decisión de no decidir) sigue siendo una decisión de políticas. En la estrategia laissez faire, como el nombre lo indica, cualquiera puede donar, realizar recaudaciones o agrupar donaciones en paquete, y gastar dinero como le plazca. Una estrategia “laissez faire modificada” puede ofrecer oportunidades ilimitadas únicamente a ciertos actores (por ejemplo, a pequeños donantes individuales, mas no a los grandes donantes; a los partidos, pero no a los candidatos ni a aquellos que realizan gastos independientes; o (aunque es poco probable ya que los que están en el poder son los que hacen las leyes) a los de la oposición durante la etapa de arranque, pero no a los que ya ocupan los cargos públicos). Las estrategias laissez faire obviamente atraerían a los grandes donantes y se correrían claros riesgos de corrupción, especialmente si los requisitos de divulgación son débiles o inexistentes. Por otro lado, no habría problemas de libertad de expresión; los enredos legales y burocráticos y las cargas del cumplimiento se verían minimizadas; y es incluso probable que para ciertos tipos de contrincantes—aquellos con una gran riqueza personal o patrocinadores acaudalados—sería más fácil lanzar campañas competitivas. Obviamente todo esto es, a lo mucho, vanas alabanzas: las estrategias laissez faire seguramente harían que la política fuera un juego de ricos (aún más de lo que ya es actualmente); la mayoría de los candidatos de oposición no serían competitivos o, peor aún, se verían tentados a operar por fuera del consenso democrático. La rendición de cuentas más o menos se desvanece bajo un sistema de este estilo, por lo menos en el sentido de que existen fuertes vínculos entre los líderes, por un lado, y los ciudadanos y patrocinadores de los partidos, por el otro. La rendición de cuentas entre los donantes y las altas figuras políticas puede ser muy fuerte, aunque mucho dependería de si las estrategias laissez faire llevan a que los candidatos reciban fondos de unos cuantos donantes dominantes o a una situación de libertad para todos en la que proliferen las fuentes de recursos económicos. En el primer caso podrían preocuparnos los sobornos, mientras que, en el segundo, los líderes políticos podrían tener el control, dando como resultado la extorsión. De cualquier manera, las estrategias laissez faire no son muy prometedoras en términos del control de la corrupción—salvo en el sentido que define que cuando no existen reglas, no hay reglas que romper—y si bien podrían parecer superficialmente atractivas en cuanto a vigorizar la política de partidos, ahí también, los beneficios parecen ser escasos. En la mayoría de los casos la competencia no aumentaría. Podríamos imaginar una explosión inicial en el número de candidatos y partidos, similar a la que se vio durante la descompresión política que siguió a la caída de los regímenes comunistas, pero muy pocos gozarían del apoyo de las bases o serían contendientes reales para gobernar. Con el tiempo, un solo partido, o a lo mucho un pequeño número de facciones entre los segmentos acaudalados y bien organizados de la sociedad, surgiría como el dominante. Cuando dos o tres partidos fuertes y socialmente arraigados surgen de un régimen laissez faire, puede tener más que ver con las fisuras étnicas, religiosas o regionales de la sociedad que con el crecimiento de una competencia democrática fluida. En el corto plazo, la organización eficaz de los partidos y sus capacidades de movilización se optimizarían en unos cuantos casos y se

derribarían en la mayoría de los demás, pero si en el largo plazo surge un solo partido dominante, ambos tipos de capacidad probablemente servirán para fines antidemocráticos. Es poco probable que se utilice una estrategia legítima de laissez faire como enfoque para las políticas, aunque a finales de la década de 1990 las donaciones y el gasto no regulados, aunado a la divulgación a través de Internet, recibieron apoyo en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, (inexplicablemente, se promocionó como una política en favor de la oposición). Además, representa un tipo de conclusión lógica del argumento de que “el dinero es el discurso” y, por lo tanto, no debe regularse en lo absoluto. Sin embargo, en la práctica vale la pena tener en mente los riesgos de este enfoque al diseñar cualquier sistema, ya que las políticas que no sean confiables, o una visión antipolítica que establezca límites muy bajos para las cantidades de dinero, podrían generar leyes que terminen incumpliéndose impunemente—en efecto, una variedad de hecho del laissez faire. Es mucho mejor evaluar las necesidades de financiamiento de los partidos políticos de una manera realista, en caso de que una política que formalmente esté dirigida hacia un extremo—suprimir el papel que desempeña el dinero en la política—termine produciendo el resultado opuesto. “Fideicomisos Ciegos”. Los fideicomisos ciegos ofrecen una alternativa a los sistemas basados en la transparencia,18 con base en la idea un tanto contradictoria de hacer que la identidad de los donantes sea imposible de verificar. Las donaciones privadas se hacen, no directamente a los partidos ni a los comités del candidato, sino a cuentas administradas por una autoridad central que posteriormente distribuye los fondos entre los destinatarios planeados en forma de subvenciones en bloque. Los nombres de los donantes, si bien son retenidos por el organismo oficial para cualquier procedimiento legal futuro, se mantienen confidenciales, y los repartos se hacen de acuerdo con un calendario “homogéneo” que no coincide con las fechas de las donaciones individuales. Los donantes cuentan con un periodo de gracia durante el cual pueden retirar sus donaciones una vez realizadas —una salvaguarda contra el uso del poder oficial para obtener fondos mediante extorsiones. En la mayoría de los casos los fideicomisos ciegos se proponen como una herramienta contra la corrupción para reducir la ventaja de los donantes que busquen influencias y de los funcionarios que practiquen la extorsión. Pero también podrían ayudar al surgimiento de una política de partidos competitiva. En las democracias emergentes y postconflicto, los fideicomisos ciegos protegen a los ciudadanos donantes de las represalias de los funcionarios, empleados o facciones privadas. Asimismo, en cualquier democracia competitiva se reducen los riesgos (reales o percibidos) de donar a los contrincantes y partidos de oposición. Pueden ofrecer ventajas especiales en sociedades donde la democracia es nueva, la confianza social es baja y los ciudadanos aún ven la actividad política como un riesgo—posibles razones por las cuales los fideicomisos ciegos se han probado limitadamente en Corea,19— y por qué fueron la opción preferida de una comisión de expertos que revisó las opciones de financiamiento político en Chile. La clave no es tanto que las identidades de los donantes sean un secreto—nada impediría que una persona afirme que ha realizado una donación—sino más bien que sean imposibles de verificar. Quienes afirmen haber donado, funcionarios que den seguimiento para ver si los objetivos de sus extorsiones han pagado, o cualquiera que busque castigar a alguien por donar, verían muy difícil o imposible saber si se realizó o no una donación. (Incluso alguien que muestre un cheque cobrado podría haber pedido la devolución de su donación durante el periodo de gracia.) Un sistema de fideicomisos ciegos podría incluso beneficiarse de un poco de deshonestidad: si un gran número de buscadores de favores se aprovechara del sistema para adjudicarse donaciones que realmente no hubieran hecho, aquellos que hayan donado tendrían incluso menos influencia. Los críticos argumentan que impedir que los donantes obtengan crédito por sus donaciones llevaría a una reducción significativa del flujo de fondos privados, con lo cual se empezarían a entrar subsidios públicos de manera subrepticia; los defensores responden que las donaciones motivadas por la idea de obtener algo a cambio deberían sacarse del sistema. En consecuencia, los fideicomisos ciegos tendrían efectos mixtos en la rendición de cuentas: toda obligación que los candidatos y los partidos pudieran tener para con los donantes se vería debilitada, pero la capacidad de una persona de utilizar también el dinero para expresar intensamente sus opiniones políticas se vería reducida; por otro lado, los defensores del esquema sugieren que la rendición de cuentas de los líderes hacia bases electorales más amplias se vería restablecida y aumentada. El sistema requeriría de un grado considerable de capacidad e integridad institucional, ya que cualquier filtración de la información de las donaciones haría fracasar todo el esquema. De hecho, una prueba del sistema de fideicomisos ciegos instituido por el Partido Laborista de Gran Bretaña para las elecciones de 1997 fracasó un año después cuando, después de que el Gobierno accediera a seguir permitiendo la publicidad de cigarros en eventos deportivos, se filtró a la prensa información acerca de donaciones de entidades con intereses en las empresas tabacaleras. Todas las estrategias regulatorias buscan “atrapar moscas con vinagre en lugar de miel”. Pueden diseñarse y aplicarse en gran detalle, pero el cumplimiento real puede ser otra cosa. Todas requieren de una capacidad institucional considerable en la burocracia, la aplicación de la ley y los sistemas judiciales; en el largo plazo, si una parte del régimen regulatorio se viene abajo, todas las partes pueden perder credibilidad. Para que la gente crea en la exigibilidad de los límites legales, es posible que se requieran de algunos ejemplos altamente visibles de aplicación de la ley enfocados en figuras prominentes, pero sería

democráticamente desastroso si esto se lograra mediante la aplicación, por parte del Gobierno, de mano dura en contra de la oposición. La mayoría de los sistemas democráticos seguramente pondrán énfasis en la autodivulgación (respaldada, obviamente, con posibles sanciones) como una manera de aplicar límites, pero para que ese enfoque funcione, las sanciones deben ser creíbles, y debe haber un mínimo de confianza política y social—condiciones que quizás no existan en sociedades que nuevamente están en vías de democratización. Asimismo, la mayoría de las herramientas regulatorias están pensadas más en función del control de la corrupción que en asegurar la vitalidad de la política de partidos. Con mucha frecuencia, las violaciones menores o cuestiones técnicas del cumplimiento—que sirven más de garrote al calor de una campaña que las cuestiones de políticas complejas—sacan de la arena política asuntos más importantes de la buena política. Las lagunas en la ley y las consecuencias involuntarias continuarán siendo una preocupación: las personas que lleguen al límite de sus donaciones podrían donar fondos a través de familiares y amigos, las empresas podrían dar su apoyo en especie que sea difícil de rastrear, y la divulgación podría privar de fondos a la oposición o incluso convertirse en una herramienta de extorsión. Esto es parte de un problema más general con los enfoques regulatorios desde el punto de vista de la construcción de la democracia: se enfocan mucho más en mantener ciertos tipos de personas, dinero y actividades fuera del proceso político, que en inyectarles vitalidad. Se necesitan algunas reglas del juego, pero los límites y la divulgación podrían sacar del sistema al dinero, la energía social y las decisiones significativas—un problema que volveremos a analizar en nuestra conclusión—.

Herramientas de políticas distributivas

Las políticas distributivas—en términos generales, aquellas dirigidas a proveer de recursos a distintos participantes—tienen usos claros contra la corrupción, pero se relacionan más estrechamente con la meta de sustentar una política de partidos abierta y competitiva que las políticas regulatorias. Las herramientas distributivas pueden concebirse y dirigirse a su objetivo de maneras innovadoras, al crear incentivos a una mayor actividad en varias etapas del proceso, tanto durante las campañas, como entre una y otra. Pero también pueden ser demasiado generosas y debilitar los incentivos para construir una amplia base de apoyo popular, o peor aún, pueden basarse en un malentendido de las funciones que desempeñan los partidos en una democracia o incluso ser utilizadas por aquellos que ya están en el poder para disfrazar el uso indebido de los recursos públicos. Finalmente, los enfoques distributivos indudablemente traen consigo un precio significativo, aunque este necesita ser analizado en comparación con el costo mucho mayor de las demás funciones del Gobierno —y con el valor general a largo plazo de una democracia dinámica—. Régimen fiscal. Si una sociedad tiene un sistema tributario confiable—énfasis en el “si” en muchas democracias emergentes o restablecidas—ese sistema puede utilizarse para fomentar el gasto y las donaciones de distintos tamaños, orígenes y destinos, así como para desalentar otras. Por otro lado, un régimen fiscal mal concebido de las donaciones puede convertirse en una manera de lavar u ocultar dinero ilícito o para darle un uso antidemocrático al dinero, o—al crear incentivos para desviar los fondos de los partidos a otros tipos de destinatarios— podría ser una política que debilite a los partidos. La administración, bajo la mayoría de los regímenes fiscales, es relativamente sencilla y económica, pero la mayoría de los incentivos fiscales serían significativos únicamente para aquellos que sean los suficientemente pudientes para pagar impuestos en primer lugar. El enfoque más sencillo es hacer que las donaciones a los partidos o candidatos estén libres de impuestos, ya sea total o parcialmente. Sin embargo, (dejando un momento de lado las consideraciones políticas prácticas) no es difícil imaginar esquemas más estrictamente dirigidos que favorezcan las donaciones a los grupos de registro de votantes o a secciones análogas de los partidos, exenciones fiscales más generosas para las pequeñas donaciones (o la primera cuarta o tercera parte de las más grandes), impuestos negativos para donantes que caigan por debajo de un cierto umbral de ingresos, o incentivos fiscales para la televisión y otros medios de comunicación que ofrezcan publicidad gratuita o con descuento a los candidatos y partidos. Los incentivos fiscales tienen varios posibles beneficios, según se sugiere en el cuadro 1 de la página 7. Si se diseñan cuidadosamente, pueden aumentar la competencia y optimizar las capacidades de movilización de los partidos. Las implicaciones para la fuerza organizacional de los partidos son mixtas: una política demasiado generosa puede debilitar los incentivos a la organización en distintas áreas funcionales, pero otras ideas (considérese, por ejemplo, la idea ciertamente fantasiosa de “recompensas” en forma de deducciones fiscales por hacer que un vecino se registre para votar) podrían alentar a los partidos a organizarse de manera que se aseguren de que sus simpatizantes aprovechen el beneficio, especialmente en distritos electorales estratégicamente importantes. Subsidios o financiamiento público parcial. La “miel” es tan importante en el financiamiento político como lo es “el vinagre” aunque la dependencia excesiva de los fondos públicos puede debilitar a las organizaciones de los partidos incluso mientras las ayuda a sobrevivir como entidades organizacionales. Los fondos públicos pueden venir en forma de subvenciones directas a los partidos, a las organizaciones relacionadas con los partidos (como las fundaciones de los partidos en Alemania), o a candidatos individuales, o pueden estar vinculados a la recaudación de varios tipos de donaciones privadas. Mientras los subsidios sean lo suficientemente grandes para permitir que las organizaciones funcionen, pero no tan fáciles de obtener que fomenten la

dependencia, pueden ayudar a los candidatos y partidos a ampliar su base social y a apoyar a sus organizaciones y sus capacidades de movilización. Los subsidios también pueden recompensar las actividades de construcción de la democracia—especialmente entre una elección y otra—que fomenten la contienda entre intereses sociales arraigados. Estos pueden incluir el registro de votantes, la construcción de organizaciones de las bases, la capacidad de investigación, la educación cívica, algunos tipos de uso de medios de comunicación, la formación de grupos juveniles o divisiones organizacionales de mujeres y grupos étnicos, entre otros. Los subsidios pueden —por lo menos en teoría— inclinarse o sesgarse de tal manera que ayuden a los contrincantes de la oposición, a los nuevos partidos, a los grupos independientes de la sociedad civil, y a las campañas incipientes. Pueden limitarse para campañas con muchos recursos o, —nuevamente, en teoría— incluso desviarse hacia los oponentes del gasto libre o a los partidos y candidatos ricos.

Los subsidios y la igualación de fondos se encuentran entre las herramientas más versátiles del repertorio del financiamiento político.20 El dinero tiende a ser aceptado con gusto, lo que significa que las políticas pueden dirigirse a una amplia variedad de destinatarios, propósitos y funciones. La única de las opciones mencionadas hasta el momento que potencialmente ayuda a las cuatro funciones democráticas son los subsidios, aunque como se ha señalado, también existen riesgos en el área de la organización. Los subsidios pueden aumentar la competencia electoral, ayudar a la movilización de los votantes, y—cuando se utilizan para obtener compromisos de cumplir con otras leyes y requisitos de transparencia—ofrecen incentivos sólidos a la

rendición de cuentas, especialmente cuando se les retienen a aquellos que no cumplen. Sin embargo, cuando los subsidios son demasiado generosos o no están vinculados al cumplimiento de otras reglas, pueden involuntariamente socavar algunos aspectos de la rendición de cuentas; y para bien o para mal, la obligación de rendir cuentas ante los donantes se debilita a medida que aumenta la proporción que representan los ingresos generales provenientes de los recursos públicos y la facilidad con la que se obtiene dicho apoyo. Pero la misma flexibilidad que ofrecen los esquemas de subsidios plantean preguntas complejas: ¿Quiénes tendrán derecho a recibir qué tipo de subsidios, con base en qué criterios, y con qué tipo de metas y usos en mente? ¿Deberían los subsidios ser una manera de dar el impulso inicial a los partidos y las candidaturas o constituir una fuerza de sostén durante todas las etapas de la política electoral? Muy probablemente, los esquemas de subsidios deberían continuar en los periodos entre una elección y otra. Pero en esas etapas, ¿cómo pueden vincularse mejor a las actividades de construcción de los partidos—y de la democracia—en lugar de solo proveer flujo de efectivo? ¿Pueden asignarse de tal manera que se aumente la competencia sin generar antagonismo entre quienes se encuentran en el poder actualmente? Y en la práctica, ¿quién debería pagar? Es poco probable que las donaciones voluntarias de los impuestos [checkoffs] cubran más de lo mínimo necesario para financiar los programas de subsidios, especialmente en la medida en que otorgar pagos entre una elección y otra sean la meta. Cuando los niveles de riqueza y confianza son bajos, por razones tanto económicos como partidistas, los fondos públicos de cualquier tipo pueden ser motivo de controversia. Una opción serían los impuestos dirigidos: desde hace mucho tiempo los Kirchensteuer (impuestos eclesiásticos) han formado parte de las políticas alemanas. Por otro lado, los Politiksteuer—que, al igual que la variedad religiosa, les ofrece a quienes no están de acuerdo con pagar, una forma sencilla de objetar—podrían llenar algunos huecos, aunque los líderes parlamentarios y de los partidos en muchas democracias podrían estar renuentes a promulgar un impuesto reservado para sus propias actividades. Los impuestos especiales sobre publicidad podrían reciclar una porción del financiamiento político y devolverlo al proceso, quizás incluso con algo de competencia, lo cual aumentaría los efectos de la redistribución, pero entre más estrictamente vaya dirigido el impuesto, más intensa será la oposición. Tanto los ingresos derivados de los checkoffs como las asignaciones provenientes de los fondos generales tienen el defecto de dirigir el dinero de los contribuyentes hacia candidatos que, de otra manera, no habrían contado con su apoyo. Financiamiento exclusivamente público. Si bien contar con algo de financiamiento público es bueno, ¿sería incluso mejor que el financiamiento fuera exclusivamente público? La respuesta no es nada sencilla. La idea de eliminar el dinero privado—y a la excesiva influencia que comúnmente se supone que esto implica—del proceso político es muy tentadora en términos de anticorrupción, aunque no hay que pensar mucho para llegar a la conclusión de que los intereses pudientes y bien organizados no serían menos poderosos bajo un régimen electoral financiado públicamente que bajo cualquier otro. Si lo que nos preocupa más es el uso que hacen de él entre una elección y otra quienes tradicionalmente están en el poder, el financiamiento público exclusivo haría muy poco para controlar los abusos. Cualesquiera que sean los méritos del financiamiento público exclusivo en términos de ayudar a combatir la corrupción (que, dicho sea de paso, siguen siendo hipotéticos), sus limitaciones en términos de ayudar a construir una política democrática sustentable, son claros. Un país en vías de establecer o de restablecer un sistema de partidos competitivo puede verse tentado a recurrir al financiamiento público exclusivo (o algo que se le asemeje) como fuente de los recursos materiales necesarios para la vida política y para fomentar la competencia. De hecho, tal ha sido el caso de muchos regímenes postcomunistas de Europa Central y Oriental.21 Sin embargo, esto no haría mucho por fortalecer la organización de los partidos (aunque sí podemos visualizarlo aumentando el tamaño y el pago en honorarios del personal profesional). Lo que es peor, el financiamiento público exclusivo reduciría los incentivos para movilizar a los ciudadanos—y ni hablar de los incentivos para construir cimientos sociales amplios y profundos— en cualquier fase que no sea durante el periodo previo a las elecciones. Por otro lado, la rendición de cuentas también se vería afectada bajo un sistema de financiamiento público exclusivo (salvo en el estricto sentido de requerir las cuentas de en qué se gastó el dinero). La aportación de fondos como una manera de expresar intensamente un punto de vista sería reemplazada por subvenciones que poco tienen que ver con las preferencias de los votantes, o peor aún, por subvenciones basadas en la fuerza electoral, lo que podría dar como resultado la existencia de un pequeño número de partidos ricos y dominantes más propensos a conspirar con el fin de proteger sus bases en lugar de asumir riesgos para innovar y cultivar nuevos electores. En ese supuesto, cualquier beneficio que pudiera haber traído el financiamiento público exclusivo en términos de aumentar la competencia, habría sido pasajero. Cualquier intento posterior por poner fin al financiamiento público sin lugar a dudas se toparía con una fuerte resistencia de parte de muchas figuras políticas, y al igual que con los subsidios, la pregunta sigue siendo: ‘¿Cómo se recaudarán los fondos?’ Una cuestión que se vuelve más apremiante por las grandes cantidades que se requieren. Una variante del financiamiento público exclusivo es el plan “Dinero Limpio” que ya se ha puesto en marcha en algunos lugares de los Estados Unidos, como Arizona y Maine, y en algunos sistemas electorales municipales de California— y que se está analizando la posibilidad de adoptar en otros, como Oregón.22 Los candidatos pueden recaudar y gastar donaciones privadas si así

lo eligen, sujeto a ciertos requisitos de divulgación y límites en las aportaciones, pero también pueden optar por el financiamiento público exclusivo una vez que logren recaudar cierta cantidad en pequeñas donaciones. Propuesta como una estrategia para controlar los costos y generar confianza entre el público, hasta ahora la “Política Limpia” ha tenido mucho éxito, y ha resultado ser particularmente eficaz en permitir a las mujeres convertirse en candidatas más competitivas. El financiamiento público exclusivo, al igual que algunos de los esquemas de financiamiento parcial más dadivosos que se pudieran imaginar, quizás sea un reflejo de una mala interpretación fundamental de la función democrática que desempeñan los partidos políticos. Muchas democracias emergentes se han embarcado en vigorosas políticas de financiamiento público, en parte para brindar los recursos de los que carecen sus partidos, para equilibrar las desigualdades en la política y en las políticas, y para frenar la corrupción.23 Pero al poner énfasis en una visión igualitaria y de mantenimiento del sistema de los partidos, se ignora su valor como vehículos de contienda por interés propio y, por lo tanto, su contribución al desarrollo democrático básico. En efecto, a los partidos se les termina tratando como si fueran compañías servicios públicos. Es decir, al partido se le termina viendo como si fuera …una dependencia que lleva a cabo un servicio en el que el público tiene un interés especial que sea suficiente como para justificar el control regulatorio del Gobierno, así como la concesión de privilegios jurídicos, mas no la propiedad ni la gestión gubernamental de todas las actividades de la dependencia.24 Evidentemente, los partidos fuertes benefician al sistema político y, por extensión, al público en general. Pero por lo general esto es un producto secundario de sus actividades políticas más inmediatas y de interés propio. Tratar a los partidos como si fueran compañías de servicios públicos u organizaciones de servicios cívicos no solo drena la política de la política, sino que le da al Estado (y potencialmente, a los funcionarios sin escrúpulos) un poder considerable sobre los partidos gobernantes y (de manera más ominosa) sobre la oposición. Pero lo que es peor todavía, como Ingrid van Biezen hace notar, los resultados pueden asemejarse mucho a los sistemas de “partido cártel”, en los que los partidos aseguran su propia supervivencia al coludirse en las urnas y colonizar segmentos del Estado.25 Irónicamente, el enfoque de compañía de servicios públicos puede incluso fomentar que haya más corrupción si los dirigentes de los partidos tienen acceso a los recursos públicos,26 como ha sido el caso en muchas de las sociedades postcomunistas de Europa Central y Oriental,27 o si la única consecuencia de no reelegir a un partido sería que uno de los partidos que están coludidos llegue al poder. Si hay una competencia débil, y poca o ninguna necesidad de depender de una membresía masiva y aportaciones privadas para el apoyo financiero, y pocas conexiones convincentes entre el partido y los intereses de los donantes y los grupos electores simpatizantes, habrá muy pocos motivos políticos para no incurrir en abusos de ese estilo. Medios de comunicación gratuitos Ofrecer tiempo aire gratuito en televisión y otros medios de comunicación a los partidos y a algunos candidatos, a menudo aunado a prohibiciones sobre gastos privados y de los partidos en medios de comunicación, es una política bien establecida en muchas democracias, y de hecho puede continuar tanto durante el periodo entre una elección y otra como durante las campañas. Aquí nuevamente es necesario hacer concesiones, pero en este caso son favorables: como política contra la corrupción, las iniciativas de medios de comunicación gratuitos están ampliamente sobrevaluadas, pero definitivamente tienen sus ventajas por ser una manera de abrir el debate político a más partidos y puntos de vista. Asimismo, quienes se preocupan por la calidad de la competencia política y el debate pueden condicionar el acceso a los medios de comunicación gratuitos al uso de códigos de conducta política. Por ejemplo, se puede obligar a los candidatos a quienes se les otorga tiempo aire en televisión a aparecer en sus propios anuncios propagandísticos y abstenerse de realizar ataques personales. Un ejemplo de esto fue el “Minnesota Compact” [Pacto de Minnesota], un convenio que condicionaba el acceso gratuito a una campaña de medios de comunicación al debate con una serie de reglas sobre buena política.28f

Este enfoque también plantea toda una gama de preguntas, empezando con aquellas relativas a cuestiones de libertad de expresión y el estatus legal de las restricciones sobre la compra y el uso de tiempo aire y de los espacios en los medios de comunicación masiva. Son importantes los umbrales de calificación: si se fijan en un nivel demasiado bajo, crearán una cacofonía de mensajes a los que nadie prestará atención, pero si se fijan demasiado altos, se excluirá a los nuevos candidatos, partidos y puntos de vista a la vez que se fomentará el tipo de confabulación entre los partidos dominantes antes mencionada. Los esquemas de medios de comunicación gratuitos probablemente funcionan mejor cuando están dirigidos a los partidos, en lugar de a los candidatos individuales, pero en algunos países, por motivos legales y políticos, las campañas se organizan por estos últimos. En las democracias emergentes y renacientes también existen problemas de credibilidad: los ciudadanos pueden no tomar los mensajes de los medios al pie de la letra, o incluso, quizás han aprendido con desengaños a no hacerlo.29 Es posible también que los medios de comunicación gratuitos no sean gratuitos en términos financieros: a menos que los requisitos estén plasmados en las licencias de transmisión y luego se hagan valer, es posible que las emisoras esperen que Hacienda o la Tesorería del Estado pague la cuenta (potencialmente muy inflada). Bajo la mayoría de estos esquemas, los partidos deben pagar los costos de producción de los mensajes que elijan transmitir. Finalmente, otro riesgo de esto es que los candidatos o los partidos que estén estrechamente identificados con ciertos intereses comerciales conviertan sus transmisiones políticas en publicidad comercial mal disimulada, o viceversa. No obstante, los esquemas de medios de comunicación gratuitos tienen un importante potencial para aumentar o proteger la competencia entre los partidos (y puede, dependiendo de los procedimientos de calificación, ayudar a la democracia y rendición de cuentas dentro de los partidos al brindar un foro público en donde pueden hacerse escuchar las voces críticas), así como para movilizar la participación ciudadana. Son, sin lugar a dudas, una forma de subsidio, y los intentos de condicionar el acceso a los medios de comunicación gratuitos a los códigos de buena política pueden, si se llevan muy lejos, imponer por debajo de la mesa la visión de que los partidos son compañías de servicios públicos. Sin embargo, aunado a sensatas políticas distributivas de otros

tipos, y con expectativas realistas acerca de los posibles beneficios para la sociedad, vale la pena investigar el potencial que pueden tener los esquemas de medios de comunicación gratuita en democracias nuevas o renacientes, y pueden incluso ser una de las herramientas distributivas más económicas que haya disponibles.

OBJETIVOS Y AGENTES: DARLE VIDA A LA POLÍTICA

Las herramientas de políticas de financiamiento político van dirigidas a una variedad de objetivos o agentes cuyas acciones son integrales para la implementación, ya sea a través del cumplimiento de las políticas regulatorias o mediante la respuesta a los incentivos distributivos. La elección de los objetivos de las políticas de financiamiento político es, en parte, una función de otras decisiones en cuanto a las herramientas de políticas, pero también refleja un panorama general de los programas y oportunidades que existen en un sistema dado. La elección de los objetivos también implica una decisión sobre cuán amplia habrá de ser la base de o cuán proactivo habrá de ser un régimen de financiamiento político. Entre los objetivos o agentes clave se encuentran: Los propios partidos políticos, tanto como entidades nacionales y, dependiendo de las estructuras políticas, en jurisdicciones de menor nivel. Aquí se encuentran incluidos los funcionarios y dirigentes de los partidos —un grupo que en los sistemas parlamentarios puede traslaparse con el ejecutivo nacional (un tema que se analiza más adelante) —. También pueden involucrarse una variedad de organizaciones afiliadas, dependiendo de las tradiciones políticas de cada país. Entre los ejemplos se encuentran las fundaciones de los partidos en Alemania; ciertos sindicatos, organizaciones benéficas y centros estratégicos [think-tanks] o centros de políticas; periódicos y otros medios de comunicación; y grupos de mujeres y jóvenes, clubes sociales y demás organizaciones de grupos de electores clave. Precisamente qué tan independientes son en realidad dichos grupos afiliados y si se están convirtiendo en conductos para recaudar y gastar fondos que cada vez se asemejan más a las antiguas donaciones indirectas, serán cuestiones importantes que resolver. Los candidatos individuales y sus negocios y bienes personales también pueden ser los objetivos de reglas, litigios y legislación, como lo pueden ser también sus organizaciones de campaña y otras organizaciones relacionadas, tales como organizaciones benéficas y grupos de acción política personales. De hecho, en casos como los “comités de acción política de liderazgo” [leadership PACs] de los Estados Unidos, estas surgen como consecuencia de las reglas o de la manera en que los dirigentes de aprovechan de las reglas. En otros casos, se convierten en partidos o en movimientos masivos: el movimiento Forza Italia de Silvio Berlusconi estalló en la escena política italiana como una mezcla entre una organización personal, una formación política masiva, y un emporio comercial. Especialmente en casos en los que los sistemas partidistas se encuentran en un estado de cambio constante, no es difícil imaginar una gama de organizaciones que quizá no son partidos políticos oficialmente, pero que, aun así, desde un punto de vista financiero y de campañas, en muchos sentidos actúan si lo fueran.

CUADRO 3. PROBABLES IMPLICACIONES DE LA INICIATIVA REGULATORIA Y DISTRIBUTIVA PARA OBJETIVOS Y AGENTES

Objetivos/Agentes

Partidos Candidatos individuales Donantes Grupos de la sociedad civil

Competencia

Organización

Movilización

Rendición de cuentas

R- D+

R+ D-

R- D+/-

R- D+

R- D-

R+ D-

R- D+

R = regulatoria + = positivos D = distributiva - = resultados negativos en términos de una meta o función

Los donantes, tanto individuales como organizados, nacionales e internacionales, serán objetivos obvios en cualquier sistema que permita la donación privada de fondos. Se aplicarán algunas reglas a la manera y las cantidades que aportan a las campañas. Las pequeñas donaciones individuales son una medida común de apoyo muy útil para determinar qué candidatos o partidos recibirán qué tipo de trato, y dichas donaciones pueden igualarse, ya sea total o parcialmente, con fondos públicos a fin de aumentar la importancia del apoyo de las bases. Los grandes donantes individuales—los “peces gordos”—tradicionalmente han sido una preocupación en cuanto a corrupción se refiere. Sin embargo, desde el punto de vista de la política competitiva, puede ser

necesario reevaluar el papel que desempeñan los grandes donantes individuales. Podríamos, por ejemplo, permitir que un pequeño número de grandes donaciones privadas ayuden a lanzar campañas y, al mismo tiempo, preocuparnos por la capacidad de los donantes súper ricos y sus organizaciones personales de suplantar a los partidos políticos, especialmente en tiempos de crisis (véase el ejemplo anterior de Forza Italia). Los patrocinadores en especie han sido fuente de inquietud para las políticas desde hace algún tiempo, pero fácilmente se puede imaginar que surgirán nuevas cuestiones en relación con sus actividades. ¿Se debe considerar que una cadena de noticias en televisión con una orientación abiertamente partidista está dando ayuda en especie a sus partidos o candidatos favoritos? Y en ese caso, ¿qué tipo de políticas en respuesta (—por ejemplo, incluir dichas “donaciones” en el total que se le permite al partido o al candidato recibir, o reevaluar el estatus fiscal y regulatorio de dichas redes—) podrían ser requeridas? Grupos de la sociedad civil. Algunos de los grupos de la sociedad civil, aunque no todos, que participan en actividades, la recaudación de fondos, y el gasto de carácter abiertamente político pueden también estar sujetos a los límites de donación y gasto, requisitos de divulgación, y otros similares. Pero también podrían recibir subsidios o premios por el número de votantes registrados, por ejemplo, o ser recompensados por conseguir pequeñas donaciones de personas físicas. Entre los más polémicos se encuentran aquellos grupos que aprovechan el estatus legal que se les otorga a las organizaciones benéficas, pero funcionan como subsidiarias virtuales de organizaciones de campaña o de los propios partidos.

Hacia una visión estratégica

Es fácil pensar en otros posibles objetivos y agentes: los medios noticiosos, varios sectores comerciales, la inteligencia (o intelligentzia) y (particularmente en democracias emergentes) los grupos de ayuda y asesoría internacionales desempeñarán un papel en el éxito o fracaso de cualquier política de financiamiento político. Asimismo, predecir o evaluar las implicaciones de las distintas medidas, incluso para nuestras cuatro principales categorías de actores es una tarea complicada: los contextos difieren, los propios objetivos y agentes cambiarán de manera importante de una sociedad a otra, y cada área de política analizada en este documento está abierta a una amplia gama de variaciones. No obstante, se puede hacer una evaluación general de los efectos, por lo menos al nivel de elegir los lineamientos generales de la estrategia. El cuadro 3 arriba sugiere los probables efectos de las herramientas regulatorias (“R”) y distributivas (“D”) para cada uno de los cuatro grupos de objetivos antes mencionados, no principalmente con respecto a los costos o beneficios para esos grupos, sino más bien con respecto a las cuatro metas o funciones analizadas anteriormente: la competencia, la organización, la movilización y la rendición de cuentas. Al parecer los partidos tienen más probabilidades de verse fortalecidos por los recursos que ofrecen las políticas distributivas que por las restricciones creadas por las herramientas regulatorias (principalmente, en la mayoría de los países, la divulgación y los límites o prohibiciones). La excepción a esta generalización se da con respecto a la rendición de cuentas, donde la aplicación acertada de los requisitos de divulgación y transparencia—asumiendo que no se ha elegido establecer fideicomisos ciegos—puede tener resultados positivos, y donde un proceso distributivo excesivamente generoso o mal diseñado podría sustituir los recursos públicos por vínculos con los grupos de electores y patrocinadores. Básicamente ocurre lo mismo con los posibles aliados de los partidos en la sociedad civil: si bien la aplicación de políticas regulatorias y distributivas a los grupos de la sociedad civil no tendría grandes implicaciones para las estructuras organizacionales de los partidos, es probable que la distribución de los recursos—idealmente, de manera que recompense el compromiso activo con los partidos y los procesos electorales—aumente la capacidad que tiene la sociedad civil de ayudar a los partidos a competir, movilizar a los ciudadanos y hacer que los partidos rindan cuentas. En contraste, las herramientas regulatorias aplicadas a los grupos de la sociedad civil al parecer tienen pocas probabilidades de coadyuvar a la capacidad de funcionamiento de los partidos, a la vez que conllevan importantes riesgos antidemocráticos con respecto a la vitalidad e independencia de la propia sociedad civil. Con esto no se pretende argumentar en favor de una estrategia de laissez faire total con respecto a la sociedad civil: no quisiéramos que un puñado de grupos de la sociedad civil dominaran esa área o se convirtieran en las principales fuentes de recursos de dinero político; más bien, preferiríamos ver una participación y organizaciones más variadas y con una base más amplia. Aun así, este último resultado es más probable en la medida en que los ciudadanos y los grupos se sientan libres, y de hecho alentados, para organizar y defender sus intereses de la manera más enérgica y constante posible. En el caso de los candidatos y donantes individuales el panorama es diferente: repartir los fondos y otros recursos a los candidatos individuales tendrá algunos beneficios potenciales con respecto al aumento de la competencia, pero incluso así, la capacidad de los partidos para competir puede verse disminuida. Más allá de ese beneficio limitado, las políticas que se enfocan principalmente en los candidatos individuales en lugar de en los partidos, hacen muy poco por aumentar el papel que desempeñan los partidos en la vida democrática, independientemente de que el énfasis sea en las herramientas regulatorias o distributivas. Incluso en el área de rendición de cuentas, dichas ganancias se obtienen a costa de la posibilidad de utilizar a los partidos como

fuerzas para exigir la rendición de cuentas política en general. En las sociedades en las que el enfoque está primordialmente en los candidatos individuales (como en los Estados Unidos), existe el riesgo de convertir las imágenes de los partidos en marcas comerciales de las que pueden disponer aquellos candidatos que cumplan los requisitos legales, en lugar de respaldos que otorgan los propios partidos—respaldos que indicarían cierto grado de conformidad con las posturas de los partidos—. Las herramientas de políticas que afectan a los donantes pueden o no nivelar los resultados competitivos entre los partidos, pero es poco probable que dichas herramientas, en cualquier variación verosímil, afecten la capacidad de los partidos de hacer que el proceso político en general sea más competitivo. Sin embargo, en el caso de la organización y la movilización, las implicaciones de los dos principales tipos de políticas son muy probablemente negativas, ya que dichos enfoques no harían mucho por fomentar o recompensar los esfuerzos de los partidos por construir sus propias capacidades institucionales. Las herramientas regulatorias que afectan a los donantes podrían ayudar a la rendición de cuentas en cierta medida, en el sentido de que los partidos sabrían de donde proviene el apoyo, pero no quedarían obligados exclusivamente para con un grupo muy reducido de grandes donantes (nuevamente, suponiendo que no se establecieran fideicomisos ciegos). Sin embargo, las iniciativas distributivas, particularmente en la medida en que sustituyan el dinero público por el privado, no ayudarían mucho a fortalecer las funciones de rendición de cuentas de los partidos. En tanto en cuanto estas afirmaciones ciertamente muy generales sean válidas, surge un patrón que podría ser una guía útil y que, por lo menos, nos remite nuevamente a la disyuntiva entre el control de la corrupción y el financiamiento de una política de partidos abierta y competitiva. Es decir, al parecer las iniciativas para el control de la corrupción muy probablemente hacen hincapié en la regulación más que en la distribución y (en la mayoría de los países) se enfocan en los donantes y las campañas individuales en lugar de en los partidos y la sociedad civil. (Existen, obviamente, excepciones a esta afirmación, como como la de Alemania, donde existen extensas políticas distributivas y un énfasis en la igualdad de los derechos de participación.) En general esos enfoques no ayudan mucho a fortalecer los partidos ni a intensificar la política democrática. El hecho de que pueden coexistir bien con la democracia establecida es cierto y, en muchos sistemas democráticos emergentes, en gran medida irrelevante. Las políticas que aparentemente ayudan de una manera más eficaz a la política democrática y a la capacidad de los partidos de inducir su desarrollo, parecen a su vez ser principalmente distributivas y enfocarse en fortalecer a los partidos y la sociedad civil. Por consiguiente, una lección general que surge de esto es que, si bien el control de la corrupción parece hacer hincapié en las restricciones y en restarle importancia a los partidos, un país que busca utilizar las herramientas de financiamiento político para mejorar un sistema democrático renaciente, debe poner más atención en aquellos que desea facultar y apoyar, que en aquellos a los que intenta restringir; y debe poner total énfasis en los partidos y en sus contrapartes de la sociedad civil como agentes de competencia, organización, movilización y rendición de cuentas. Con el tiempo, la política competitiva que probablemente surgirá y las opciones y los mecanismos de rendición de cuentas que dicha política pone en manos de los ciudadanos, no solo aumentará la vitalidad y sustentabilidad de la vida democrática, sino que puede incluso convertirse en la mejor manera de frenar la corrupción en el largo plazo.

Cuestiones relacionadas

Existe una variedad de otros factores que también afectarán el éxito o el fracaso de la política de financiamiento político. En muchos casos, un análisis exhaustivo de dichos elementos conexos justificaría una discusión que podría llenar un libro, pero una lista rudimentaria incluiría lo siguiente: Tipo de Constitución. El hecho de que un país tenga un sistema parlamentario o un sistema presidencial o de separación de poderes, será de gran importancia. Los partidos tienden a ser más fuertes, o a tener el potencial de ser más fuertes, en un sistema parlamentario, lo cual ofrece oportunidades reales de optimizar la organización y la movilización. Pero dichos partidos fuertes, y las funciones ejecutivas, legislativas y partidistas traslapadas de sus dirigentes, plantean desafíos particulares con respecto a la rendición de cuentas. Esto es cierto tanto con respecto al control de la corrupción (por sí solos, los diputados sin cargo pueden tener poca influencia que “vender”, pero los líderes sin escrúpulos de los partidos podrían poner en práctica una operación de “ventanilla única” para ciertos donantes privilegiados, y también se encontrarían bien posicionados para extorsionar) como con respecto a la democratización, donde la rendición de cuentas a los ciudadanos, grupos de interés y otras partes del aparato gubernamental puede ser difícil de mantener. Los partidos parlamentarios también tienen más probabilidades de desempeñar un papel dominante en las decisiones de gasto y recaudación de fondos, y de fungir como conductos para enviar los fondos a las campañas de circunscripciones individuales; esto también ayuda al fortalecimiento organizacional, pero puede ser a costa de la vitalidad de la sociedad civil. En contraste, es probable que los partidos en los sistemas presidenciales estén más descentralizados y que los dirigentes del partido a menudo se mantengan en un segundo plano respecto de los funcionarios elegidos, especialmente cuando un determinado partido se encuentra en el poder. Con frecuencia necesitarán fortalecer su organización y también necesitarán

desarrollar sus capacidades de movilización, pero es posible que los funcionarios y los candidatos individuales se resistan a las iniciativas en esa dirección. La rendición de cuentas será un problema de otro tipo: a veces la cuestión será si alguien está a cargo o no, y puede haber grandes dudas con respecto a la cuestión de a quién deben rendirle cuentas el partido y sus dirigentes. Finalmente, es probable que los sistemas presidenciales, con sus partidos menos unificados y un mayor énfasis en las campañas individuales, también serán propuestas más caras desde el punto de vista de las políticas distributivas. La mayoría de las afirmaciones anteriores también se aplican a los sistemas federales, donde de hecho puede haber muchas políticas de financiamiento político en vigor en cualquier momento dado, y en los cuales la competencia y la movilización tienen lugar a lo largo de una gran cantidad de escenarios políticos parcialmente independientes. Las cuestiones legales, incluyendo el estatus de expresión y palabra, los partidos políticos y la prensa, son también de clara importancia. Todo lo que se ha comentado en este documento hasta ahora se predica bajo el supuesto de que las democracias que están resurgiendo se comprometerán con los derechos de libertad de expresión y prensa y los derechos civiles. A pesar de que dichas libertades a menudo serán parciales y problemáticas en la práctica, a menos que exista un apoyo significativo para mantenerlas, será extremadamente difícil sostener la democratización, la política de partidos, la contienda y la competencia abiertas y el control de la corrupción. El estatus legal de los partidos también es una cuestión importante. No es en interés de la sociedad que los partidos se conviertan en “compañías de servicios públicos”, como se mencionó anteriormente, pero igualmente va en contra del interés de la sociedad que se margine a los partidos. Todo sistema integral de financiamiento político tendrá que definir qué es lo que constituye un partido, cuándo es que las distintas políticas regulatorias y distributivas son aplicables a este, cuáles son los requisitos mínimos de gobierno y rendición de cuentas, cuál será su estatus fiscal (y el de sus distintas filiales), etcétera. Especialmente en democracias nuevas o que renacientes, aparecerán decenas o cientos de entidades que afirmarán ser partidos políticos. Si bien las principales sacudidas serán de naturaleza política, como deben ser, quienes busquen establecer y sostener partidos políticos deben tener una idea clara de los aspectos legales, las protecciones y las responsabilidades que sus proyectos implican. Los sistemas electorales varían ampliamente y sus intersecciones con el financiamiento político podrían de hecho ser materia de infinidad de libros. Hay distintos tipos de sistemas de representación proporcional (RP); los sistemas de distritos uninominales también varían en términos de los umbrales que se necesitan para que el nombre de un candidato aparezca en la boleta electoral, el formato de las elecciones —es decir, de una sola vuelta o de varias vueltas—, etcétera. Es difícil hacer generalizaciones en esta área, pero como mínimo, los arquitectos de las políticas de financiamiento político deben analizar detalladamente el sistema de incentivos y restricciones creado por los distintos sistemas electorales. Un sistema de RP con más de una vuelta electoral y un umbral de requisitos bajo para la representación parlamentaria seguramente fomentará el crecimiento de más partidos políticos y con un enfoque más estrecho, pero también fomentará alianzas poco definidas entre los partidos, las cuales podrían convertirse en conspiraciones a nivel de la élite. Las políticas distributivas que suponen el control central del financiamiento dentro de los partidos pueden, en ese escenario, convertirse en un programa de subsidios públicos para los políticos individuales que buscan crear una base de seguidores personales, y pueden, por lo tanto, socavar la rendición de cuentas y la competencia. Un sistema de listas de partidos en que los candidatos de un mismo partido se ven obligados a competir entre sí, como fue el caso de Japón durante muchos años,31 puede hacer de la competencia un asunto interno del partido e impulsar al alza las necesidades financieras de los candidatos individuales. Además, no haría mucho por la rendición de cuentas en su mejor sentido. En contraste, un sistema de representación directa o escrutinio uninominal mayoritario al estilo de Westminster, acompañado de topes máximos de gastos que sean adecuados (y, posiblemente, subsidios dirigidos para los partidos), podría ser más fácil de financiar, bastante eficaz en la movilización, y podría permitir que la distribución de los fondos dentro del partido (cualquiera que sea su fuente) se vuelva una manera de imponer la organización. Las posibles combinaciones de sistema electoral y herramientas de financiamiento político son prácticamente infinitas, sin embargo, la clave está en evaluar cuidadosamente las metas de tales políticas, los sistemas actuales de incentivos y controles que crea o fomenta el sistema electoral, y la medida en que estas influencias se pueden hacer coincidir entre sí. La situación de corrupción de un país, así como el alcance y las fuentes tanto del apoyo como de la oposición a las medidas de reforma también incidirán en la elaboración de las políticas de financiamiento político. Si bien en este análisis el control de la corrupción es fundamentalmente un tema secundario, fácilmente podemos imaginar situaciones en las que la corrupción es tan amplia, que las políticas de financiamiento político bien diseñadas se verían obstaculizadas por intereses preocupados por mantener el statu quo —o en las que las nuevas políticas de cualquier tipo carecerían de credibilidad entre la población—. Los

encargados de elaborar las políticas de financiamiento político deben evaluar la fuerza y la vitalidad de los controles políticos sobre la corrupción como parte de su labor de diseño de las políticas. En cierta forma, esto no es más que decir que deben considerar cuidadosamente el estado en el que se encuentran la competencia, la organización, la movilización y la rendición de cuentas, no solo por su propio bien, sino también como indicadores de la capacidad que tiene el sistema para controlar la corrupción a través del proceso electoral y las funciones de supervisión continua. Capacidad administrativa. Otro aspecto de la situación de la corrupción que tiene una relevancia más directa para el financiamiento político es el nivel de capacidad administrativa de la sociedad, tanto en cuanto a las políticas de financiamiento político (¿es capaz de operar una autoridad central confiable para implementar la legislación?) como de una manera más general (¿qué tipos de deficiencias administrativas facilitan la corrupción y, por lo tanto, explican el interés de la élite en mantener el statu quo antes mencionado?) El nivel y los tipos de recursos, tanto humanos como financieros, que están disponibles para las actividades para garantizar el cumplimiento también son una variable importante. En la medida en que las políticas de financiamiento político sigan los lineamientos generales que se describen en este documento —es decir, que se enfoquen más en de facultar y no en restringir a los participantes en el proceso político, y en herramientas distributivas más que en herramientas regulatorias— los problemas administrativos se disminuirán y se intensificarán al mismo tiempo: se disminuirán, hasta cierto grado, ya que habrá menos énfasis sobre prohibiciones y limitaciones, pero se intensificarán con respecto a los recursos financieros que se requieren. Nivel de confianza. Una última cuestión de fondo es el nivel de confianza que la gente tiene entre sí y en el Gobierno, los políticos, los partidos y los encargados de aplicar las leyes. Aparte de la estrategia laissez faire, todas las opciones que se analizaron en este documento funcionarán mejor cuando los niveles de confianza sean altos; y a la inversa, la implementación creíble de cualquier paquete de iniciativas ayudará, con el tiempo, a crear confianza. Con esta lección en mente, parece claro que los arquitectos de las políticas de financiamiento político deben ser cuidadosos en cuanto a las promesas que hacen al proponer cambios; asimismo, es recomendable que introduzcan los distintos elementos de la política general paulatinamente, cuidando que cada uno esté funcionando eficazmente antes de pasar a la siguiente. Esto, una vez más, es un argumento en favor de hacer hincapié en las herramientas distributivas, y en particular en aquellas que traen nuevos recursos para los partidos y los grupos de la sociedad civil. Los requisitos que habrá que cumplir para obtener recursos y las fórmulas con base en las cuales estos se reparten deben ser claras, fáciles de entender, de difusión generalizada y aplicarse de una manera equitativa. Satisfacer el sentido de justicia y juego limpio del público, o evitar intensificar las viejas o actuales divisiones sociales a través de las políticas de financiamiento político, será un punto esencial. La autoridad que administra las políticas, ya sean regulatorias, distributivas, o ambas, no solo debe ser independiente de los partidos y las élites existentes, sino que también debe ser vista de esa manera. Si apareciera en la escena política un “campeón” nacional de la democratización que no ocupe ya un cargo o esté buscando ocuparlo, esa persona probablemente sería un líder eficaz, aunque sea solamente en un papel simbólico. Tal como se deja en claro con todo lo anteriormente expuesto, el contexto es importante. Esto es todavía más cierto en las democracias postconflicto o renacientes, que son las que más nos interesan en este documento. ¿Cómo afectan las situaciones sistémicas generales a las políticas de financiamiento político? Ese es el punto central de la sección sustancial final de este documento. MENÚS DE OPCIONES DE POLÍTICAS: CÓMO ADAPTAR LAS HERRAMIENTAS A LAS SITUACIONES La mayoría de los modelos de políticas en el área de financiamiento político se basan en las experiencias de las democracias establecidas. Esas sociedades no solo pueden darse el lujo de utilizar las políticas de financiamiento político para proteger a los procesos democráticos en funcionamiento del abuso en lugar de utilizarlas para coadyuvar a que la democracia sea sustentable, sino que la mayoría de ellas también tienen marcos sólidos de instituciones sociales, jurídicas y políticas, partidos establecidos (y normalmente competitivos), una prensa libre, y valores sociales ampliamente favorables. Sus experiencias son una de las razones por las que tendemos a pensar en los sistemas de financiamiento político en términos de “anticorrupción” en lugar de “construcción de la democracia”—si bien muchas democracias establecidas también podrían beneficiarse de una competencia política más animada—así como en términos de herramientas regulatorias más que distributivas. Sin embargo, cuando los partidos democráticos son débiles, están amenazados, o están surgiendo de periodos de conflicto y represión, las agendas contra la corrupción pueden ser prematuras—o pueden incluso debilitar los planes de apoyar la política democrática en sí. Además, esas sociedades a menudo carecen de las instituciones, los partidos y las estructuras sociales de apoyo que se encuentran en otros lugares. En su lugar, quizás podamos encontrar ciudadanos intimidados y sociedades civiles divididas, bajos niveles de confianza social y política, y poderosas fuerzas antidemocráticas. Los acontecimientos tienen una manera de forzar o limitar las opciones en esas situaciones, y el resultado es que rara vez se dan transiciones con una secuencia cuidadosa. Los problemas económicos que van desde graves hasta casi catastróficos serán el telón de fondo para la elaboración de políticas de todo

tipo.

CUADRO 4. CUANDO LOS PARTIDOS POLÍTICOS SE HAN VISTO AMENAZADOS O SUPRIMIDOS Desafíos funcionales

Objetivos/Agentes

Amenazados

Organización

Suprimidos

Movilización

Partidos (en los casos donde hay un solo partido o “partido oficial”, los de la oposición son los principales agentes)

Subsidios, medios de comunicación gratuitos; condicionamiento con la movilización y el fomento organizacional; igualar las pequeñas aportaciones con subvenciones; la divulgación como nivelador entre el partido oficial y los demás partidos.

Igualar las donaciones individuales es una idea útil; se les debe garantizar a los partidos un estatus legal favorable.

Organizaciones relacionadas con los partidos

Trato fiscal favorable con divulgación de los ingresos y los gastos.

Se requiere registro y monitoreo

Grupos de la sociedad civil

Fideicomisos ciegos para las donaciones, por lo menos como una opción; fijación de límites a las aportaciones, en niveles moderados; subsidios condicionados a la movilización (por ejemplo, el registro de votantes)

Debe mostrarse un gran apoyo; deben protegerse los derechos civiles; la divulgación no debe generar inseguridad

Donantes individuales

Fideicomisos ciegos, por lo menos como una opción; igualar las pequeñas donaciones con subvenciones; permitir un pequeño número de grandes donaciones “iniciales”

Protecciones creíbles obligatorias; la divulgación no debe generar inseguridad

Partidos

(Todos los partidos pueden enfrentarse a amenazas oficiales o masivas, o un solo “partido oficial” puede dominar y los demás estar sujetos a la represión)

Herramientas

Problemas y precauciones

Cómo permitir la participación y construir partidos

Es tentador juzgar el éxito de las políticas de financiamiento político en términos del equilibrio competitivo del sistema político en general —es decir, utilizando la metáfora de “juego en igualdad de condiciones” mencionada al inicio—. Pero ese enfoque no solo exagera el poder y la precisión con los que podemos utilizar nuestras herramientas de políticas para darle forma a la política sistémica, sino que también establece criterios de éxito ilusorios. ¿Cómo luce un “juego en igualdad de condiciones” en cualquier contexto dado? Si dos o más partidos alternan frecuentemente en el poder, puede haber aún importantes segmentos de la sociedad que queden excluidos y, de hecho, los propios partidos pueden involucrarse en una colusión “tras bambalinas” (o en todo caso, abierta). ¿Es una sociedad competitiva aquella en la que la fuerza de los partidos está más o menos equilibrada, o aquella en la que su fuerza refleja las divisiones y los conflictos sociales? Puede ser que los mismos partidos no sean más que grupos de seguidores personales; el electorado puede verse intimidado (total o parcialmente) por tácticas políticas bruscas; o los simpatizantes pueden ver las elecciones simplemente como una manera de decidir quién puede saquear al sector público o privado; etcétera. El equilibrio competitivo general de los resultados electorales de una sociedad puede decirnos mucho menos de lo que imaginamos. La meta, más bien, debería ser cambiar las oportunidades y la conducta a nivel individual y dentro de los partidos políticos —permitiendo así tanto a los ciudadanos como a los partidos aprovechar las oportunidades democráticas, al fomentar la participación y la contienda vigorosa a la vez que se fortalecen los partidos—. Obviamente, esto puede significar diferentes cosas en distintas situaciones. El cuadro 4, en la siguiente página, es el primero de una serie de tres que exploran las opciones de políticas —en este caso, para sociedades en las que los partidos políticos han sido amenazados o suprimidos—. Aquí, lo que está en juego es precisamente la existencia y supervivencia de los partidos. Puede ser que las autoridades represivas sean hostiles hacia todos los partidos, o que un solo partido goce del estatus oficial o incluso del monopolio de los recursos y las oportunidades. La competencia y la rendición de cuentas son cuestiones secundarias en estas situaciones; la organización básica de los propios partidos y sus conexiones con los ciudadanos a través de las actividades de movilización requieren de fondos y protección. Si el régimen continúa siendo hostil hacia los partidos, o hacia aquellos que no sean los suyos, puede haber muy poco que se pueda hacer: canalizar la ayuda y la asesoría hacia quienes aspiran ser líderes de la oposición, quizá no haga más que

provocar un sentido de inseguridad entre los líderes del régimen y, por lo tanto, hacer de aquellos que queremos ayudar el blanco de una mayor represión. Pero cuando el régimen es más perceptivo, por cualquier motivo, hay opciones. En este caso, nuestros objetivos y agentes son los partidos y dirigentes de los partidos de buena fe —normalmente de la oposición, a menos que el régimen esté comprometido a hacer que sus propios partidos participen en una competencia real— organizaciones relacionadas con los partidos, grupos de la sociedad civil políticamente activos, y donantes individuales. Las herramientas hacen hincapié en la distribución de los fondos, los medios de comunicación gratuitos y los incentivos fiscales, condicionados, siempre que sea posible, a las actividades reales de organización de los partidos y movilización. De este modo, los partidos, grupo afiliados o las organizaciones de la sociedad civil podrían ser recompensados(as) por registrar votantes o llevar a cabo actividades de educación cívica. Muchos ciudadanos y grupos de la sociedad civil serán escépticos acerca de la participación política en este escenario, de manera que cualquier cosa que se pueda hacer para aumentar los incentivos positivos a la vez que se reducen los riesgos, sería beneficioso. Por consiguiente, entre los elementos importantes de la mezcla de políticas se incluyen la opción de hacer aportaciones a los fideicomisos ciegos, los incentivos fiscales cuidadosamente dirigidos, y —para el posible gran número de personas cuya situación económica haga que los incentivos fiscales sean menos atractivos o aplicables— la posibilidad de igualar con subvenciones las pequeñas donaciones. Los sistemas de divulgación deben excluir las donaciones que se encuentren por debajo de cierto piso moderadamente bajo, una vez más, en aras de minimizar los riesgos percibidos asociados con la participación. Una idea relacionada con esto sería retrasar la divulgación pública de las donaciones individuales pequeñas o medianas hasta que haya transcurrido cierto periodo de reflexión, durante el cual se puede solicitar el reembolso de las mismas. El tamaño de las donaciones debería limitarse, pero a niveles bastante generosos, y de hecho podríamos permitir o fomentar un pequeño número de grandes donaciones iniciales al principio del ciclo electoral. Las metas serían poner en marcha la construcción del partido, aumentar la competencia electoral, y hacerles ver a otros donantes que un partido o campaña merece su apoyo. Este documento ha sido crítico con los procedimientos de divulgación, pero podrían tener cierto valor en esta situación como un aspecto de las políticas que promueve la igualación, la credibilidad, y el estado de derecho. Permitir los tipos de excepciones a la divulgación que se sugieren a supralíneas, mostrar que el dinero fluye hacia el proceso político, y demostrar que aquellos que quienes tienen mayor influencia, ya sea como donantes o como receptores de las donaciones, tienen que jugar bajo reglas equitativas y creíbles, puede tener valiosos efectos demostrativos. A su vez, la divulgación señala un problema general en el tipo de escenario que estamos analizando, es decir, la necesidad de construir una capacidad burocrática y administrativa, y el desafío a más largo plazo de desarrollar una confianza social y política. Una cuestión institucional relacionada con esto es la necesidad de garantizar los derechos civiles y de proteger a los ciudadanos y a los grupos de la sociedad civil del temor a represalias si eligen participar. En este sentido, los partidos pueden desempeñar un papel activo al organizar actividades de la sociedad civil de distintos tipos, especialmente para los jóvenes. Incluso las actividades que son primordialmente sociales en su naturaleza pueden, con el tiempo, generar aceptación de los partidos y ayudar a crear confianza. Otra situación difícil es la que se muestra en el cuadro 5, en la página opuesta, el cual describe a los partidos que no están reprimidos pero que son débiles y desconfían unos de otros. En este caso también, algunos “partidos” pueden ser extensiones del régimen, mientras que otros son más los vehículos personales de los políticos líderes (ya sea en el Gobierno o en la oposición) que vehículos socialmente arraigados para la participación ciudadana. La organización y la movilización continúan siendo los principales retos en este caso, pero la rendición de cuentas también es crucial a fin de separar a los partidos de buena fe que cuentan con una base amplia de otros tipos de formaciones (por ejemplo, seguidores personales, movimientos culturales o de recuperación nacional, o las divisiones políticas de organizaciones comerciales) y para fomentar el crecimiento de los primeros. Hasta cierto punto, pueden realizarse ese tipo de determinaciones en la medida en que los recursos se dirijan a los partidos políticos. Asimismo, los partidos genuinos basados en las masas pueden y deberían ser utilizados como conductos organizacionales para cualesquiera subsidios que pudieran estar disponibles para las organizaciones de los líderes y candidatos, así como para los grupos afiliados; y en todos los casos, dicho financiamiento debería condicionarse a las actividades de construcción de las organizaciones (nuevamente, el registro de votantes, la educación cívica) y al éxito electoral del partido. Esto les da a dichos grupos un interés en la construcción de partidos exitosos y basados en las masas. Es tentador llevar esta lógica también hasta los grupos de la sociedad civil, pero en el largo plazo, esperaríamos ver a esos grupos convertirse en aliados autónomos en la política de partidos, en lugar de ver que los propios partidos reorganizan a la sociedad civil en respuesta a los incentivos económicos. La divulgación tiene una función menos importante en este escenario que en el anterior, y como una medida de rendición de cuentas más dirigida (¿de dónde obtienen el dinero los partidos? ¿en qué lo gastan?), aunque si se administra bien y es creíble, podría ayudar a reducir las sospechas mutuas entre los partidos, sus dirigentes, y sus seguidores. Los fideicomisos ciegos pueden seguir siendo una opción viable para los donantes de la ciudadanía y la sociedad civil, aunque son menos cruciales aquí que en una situación de postrepresión. No es inevitable que estos socaven la rendición de cuentas de una manera significativa: (a) si la divulgación de los gastos aún nos permite determinar qué partidos participan realmente en la organización, construcción y movilización; y (b) siempre y cuando los subsidios (de preferencia financiamiento público parcial)

estén condicionados a este tipo de actividades e incluyan subvenciones para igualar las pequeñas aportaciones individuales. Aquí también, abundan los problemas prácticos. Los líderes y candidatos con muchos seguidores personales no verán con buenos ojos el uso de los partidos como herramientas de organización y rendición de cuentas; cuando los partidos sean muy débiles, pueden convertirse en anexos de las organizaciones de los líderes a menos que se requiera cumplir con ciertos requisitos, resaltando y luego recompensando el desarrollo de una base de masas auténtica. Tanto los partidos como las organizaciones de los dirigentes pueden convertirse en operaciones de lavado de dinero a menos que se monitoreen muy de cerca y los datos que se divulguen sobre sus actividades estén disponibles fácilmente y de manera generalizada. Es posible que también se requieran salvaguardas al nivel de la sociedad civil para enfatizar y preservar la naturaleza voluntaria de la recaudación de fondos. Los límites de las aportaciones deben ser generosos a fin de fomentar una participación significativa, pero hacer que el proceso de igualar las pequeñas donaciones individuales con subvenciones sea generoso (aunque no tan dadivoso que fomente el fraude), también es importante. La capacidad administrativa del Estado puede ser un punto débil en algunos casos, pero como esta situación carece de la reciente historia de represión descrita anteriormente, los grupos de la sociedad civil —tanto aquellos con buenas agendas de gobierno como aquellos que mantienen vigilados a “los demás” por motivos de interés político— pueden aliviar la carga de trabajo cuando se trata de monitorear el sistema de financiamiento político.

CUADRO 5. CUANDO LOS PARTIDOS POLÍTICOS SON LIBRES PERO DÉBILES Partidos Organizacionalmente débiles Sin recursos Sospechan entre sí Algunos partidos son “opositores falsos” o “aliados en la coalición” patrocinados por el Estado

Desafíos funcionales Organización Movilización Rendición de cuentas

Objetivos/Agentes

Herramientas

Problemas y precauciones

Partidos con grupos de electores reales; organizaciones afiliadas al partido; todos deben cumplir ciertos requisitos y demostrar que tienen bases de masa

Subsidios: condicionados a la construcción de la organización, a la movilización; divulgación de ingresos y gastos; medios de comunicación gratuitos

De preferencia financiamiento público parcial, no exclusivo; fondos públicos únicamente a través de los partidos

Organizaciones de los candidatos o los líderes

Donaciones, límites de gastos (altos para las actividades electorales, bajos para lo demás); divulgación de ingresos y gastos hacia y a través de los partidos; se puede calificar para obtener subsidios a través de los partidos

Monitorear para detectar fraude, lavado de dinero; ligar los fondos con la construcción de la organización y la movilización; vincular cualquier fondo distributivo con el éxito del partido

Grupos de la sociedad civil

Fideicomisos ciegos como una opción y límites (de moderados a altos) para las donaciones de estos grupos; igualar las pequeñas donaciones con subvenciones

Derechos creíbles, protección obligatoria; salvaguardas para los miembros contra la presión a donar

Donantes individuales

Fideicomisos ciegos como una opción y límites (bastante altos) para las donaciones; igualar las pequeñas donaciones con subvenciones; permitir un pequeño número de grandes donaciones “iniciales”

Protecciones creíbles; es muy importante que los ciudadanos tengan acceso a los datos divulgados

Finalmente, podríamos imaginar una situación como la que se muestra en el cuadro 6, en la siguiente página, no es tanto los partidos individuales lo que hay que apoyar sino todo el sistema. Es posible que haya demasiados partidos, o la fragmentación de los grandes partidos “atrapalotodo” puede haber dejado importantes porciones de la población sin una voz política. Aquí nuevamente, quizás los grupos de seguidores personales de los prominentes políticos ejercen demasiada influencia o bloqueen el surgimiento de partidos más incluyentes. Si ese es el caso, también es más probable que encontremos una pseudocompetencia conspirativa entre los líderes que operan en círculos de élite o cárteles entre una elección y otra.32 En este sentido, la movilización puede ser una cuestión menos importante que el fomentar un conjunto más coherente de opciones, y aquí la meta de una competencia vigorosa, abierta y decisiva es de especial importancia. En este caso, la meta es ayudar a los partidos a convertirse en los principales caminos rumbo al éxito electoral, la función que

Schattschneider describe como la mejor para permitirles aumentar la participación de las masas y la rendición de cuentas democrática, y al mismo tiempo vigilar la influencia de los grupos divisivos y extremistas.33 En el cuadro 6 los partidos nuevamente se convierten en conductos para los subsidios; esos subsidios están condicionados a la construcción de una base de masas; y los fideicomisos ciegos continúan estando disponibles como una opción para quienes deseen realizar donaciones a los partidos y hacerlo con cierta sensación de seguridad. Si bien en este escenario tanto los partidos como los grupos de la sociedad civil continúan beneficiándose de los subsidios, y si bien estos últimos se benefician de tratos fiscales favorables e incentivos para fomentar las donaciones, ahora se crean desincentivos para que actúen a través de organizaciones personales o relacionadas con los partidos, entre estos, la eliminación del trato fiscal favorable para estos grupos. (Dependiendo de qué tipo de grupo sean, pueden ser tratados de manera diferente: los grupos de jóvenes y las fundaciones de los partidos podrían continuar siendo reconocidos como organizaciones benéficas, pero sin incentivos fiscales por realizar a esos grupos, y un periódico o emisora que sea propiedad de un partido, tributaría como cualquier otro negocio.) De manera similar, tanto las organizaciones relacionadas con los partidos como las organizaciones personales de los candidatos o los líderes estarían sujetas a estrictos límites en cuanto a las donaciones, aunado a incentivos para trabajar a través de los partidos: estos últimos podrían estar sujetos a requisitos de divulgación y límites cada vez más exigentes con respecto a sus ingresos y gastos, y podrían estar sujetos a un trato fiscal menos favorable, todo en nombre de la conservación de las ventajas comparativas de los partidos como vehículos de la contienda política (y de este modo fomentar una mayor competencia en general). Obviamente no debe permitirse que estos desincentivos se vuelvan represivos, pero si se analizan cuidadosamente todos los aspectos del financiamiento, pueden llegar a ser eficaces. CUADRO 6. CUANDO EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS ES DÉBIL Partidos Partidos fragmentados o demasiado numerosos Raíces sociales poco profundas Dominados por las principales personalidades Participan en conspiraciones o pseudocompetencias

Desafíos funcionales Organización Competencia Rendición de cuentas

Objetivos/Agentes

Herramientas

Problemas y precauciones

Partidos

Subsidios condicionados a la construcción de las bases de masas; divulgación de ingresos y gastos; fideicomisos ciegos como una opción para los donantes; medios de comunicación gratuitos; límites altos a las donaciones altos

Posible uso creativo de los fondos otorgados para igualar las donaciones; recompensar la construcción de coaliciones; exigir a las mayorías que ganen escaños, y con segunda y tercera vueltas

Organizaciones relacionadas con los partidos

Divulgación, límites bajos a las donaciones bajos; divulgación del gasto; trato fiscal favorable según el fin; topes bajos para los subsidios

Canalizar las actividades a través de los partidos

Organizaciones personales de los candidatos o líderes

Divulgación, límites bajos a las donaciones; divulgación del gasto; trato fiscal favorable según el fin; condicionar los subsidios al éxito del partido y canalizarlo a través de las organizaciones de los partidos

Canalizar las actividades a través de los partidos

Grupos de la sociedad civil

Trato fiscal favorable; divulgación de ingresos y gastos; límites a las donaciones (altos); medios de comunicación gratuitos

Evitar la evasión fiscal; distinguir entre la sociedad civil y los grupos comerciales; limitar el apoyo en especie

Donantes individuales

Igualar con subvenciones, incentivos fiscales, límites a las donaciones (altos)

Ofrecer la opción de los fideicomisos ciegos paras las donaciones a los partidos

Los grupos de la sociedad civil y los donantes individuales pueden desear aún tener la opción de un fideicomiso ciego; sin embargo, es probable que esto implique la necesidad de hacer ciertas concesiones a fin de hacer que los partidos sean vehículos políticos más atractivos para los grupos e individuos que buscan ciertos tipos de políticas específicas. Finalmente, en la medida en que la divulgación y los límites hagan que las organizaciones personales y relacionadas con los partidos sean menos atractivas en términos de apoyo financiero, las donaciones en especie podrían volverse más atractivas. (Imaginemos una empresa que tenga prohibido realizar aportaciones directamente, o que ya haya llegado al límite permitido de aportaciones en dinero, y por consiguiente, recurre a “prestar” los servicios de abogados, consultores de medios y similares cuyos honorarios son altos, a la vez

que continúa manteniéndolos en su nómina). A medida que una democracia se consolida, es muy probable que tenga que aumentar su capacidad de administrar cualquier conjunto de políticas de financiamiento político que elija, ya que los incentivos cada vez mayores para buscar influencia a través de la política electoral, seguramente fomentarán una variedad de técnicas de recaudación y gasto de fondos que son difíciles de prever. Existe un tipo importante de apoyo en especie que puede incorporarse en el sistema: los medios de comunicación gratuitos, como un mecanismo que aumenta y mejora la competencia, podrían ponerse a disposición de los partidos y grupos de la sociedad civil en términos que fomenten la cooperación y la construcción de coaliciones. El análisis muy amplio de los sistemas electorales en este documento ha sido muy limitado, en parte porque el tema en sí es demasiado vasto. Pero en este escenario, donde la supervivencia de los partidos y la libertad de participar no están necesariamente en juego, y sin embargo el sistema de partidos no está produciendo resultados decisivos, las leyes electorales adquieren una particular importancia y la posibilidad de ser eficaces. Dichas leyes deben fomentar la fusión de los partidos para crear agrupaciones multipartidistas, quizás al exigir que las mayorías con segunda o tercera vueltas obtengan escaños o, en los sistemas de RP, al aumentar el porcentaje mínimo requerido para obtener un escaño. Deben evitarse los sistemas de listas de partido que fomentan la competencia interna en lugar de entre los partidos. En este sentido, será crucial también hacer hincapié en los partidos más que en las organizaciones de los candidatos individuales como vehículos de financiamiento. Se debe considerar también la manera en que los partidos eligen a sus dirigentes y cuáles deben ser sus facultades de gobierno. Si bien estas cuestiones son tema de otro documento de esta serie, vale la pena destacar que, en este último escenario, sería óptimo ver a los líderes de los partidos surgir a través de la organización del partido, con un respaldo generalizado de los votantes, miembros y donantes del partido, en lugar de verlos establecer sus partidos personales o apoderarse de los ya existentes. Lo mismo es cierto cuando hablamos de los candidatos y nominados, ya que en los casos en los que las nominaciones del partido sean cruciales para poder ser un candidato competitivo, y en los que dicho respaldo implique demostrar un apoyo y compromiso significativo hacia los principios del partido, habrá menos probabilidades de ver que los seguidores personales debilitan la política del partido. Sin embargo, al mismo tiempo los partidos deben estar abiertos a los puntos de vista discordantes, y las disputas internas deben manejarse de una manera abierta y honesta.

CONCLUSIONES Y NOTA DE ADVERTENCIA

Al analizar los efectos de cualquier herramienta de políticas en un área tan compleja como la construcción de la democracia, encontramos que existe una tendencia inevitable a prometer demasiado y a sobreestimar la precisión con la que podemos producir los resultados deseados. Esto es especialmente cierto en el caso del enfoque que se propone en este documento, el cual depende enormemente de la contienda política y de todas las incertidumbres que esto conlleva. Si bien las políticas de financiamiento político generan importantes incentivos y pueden también regular las actividades políticas de maneras útiles, no serán más que uno de los conjuntos de factores influyentes que operan dentro de cualquier sistema. La historia es importante: difiere de una sociedad a otra y no se irá nunca. De igual manera, las identidades, las raíces, y los hábitos políticos de las élites y de los grupos de la sociedad civil son importantes. La ley electoral, una esfera grande y compleja en sí misma, apenas y se ha mencionado en este documento. Y el hecho de que realmente no sepamos con precisión cuál es la causa de la democracia o cómo construirla en sociedades aquejadas de problemas, debería ayudarnos a mantener toda la discusión dentro de una perspectiva convenientemente modesta y realista. El famoso argumento de Dankwart Rustow acerca de la contienda política ofrece importantes reflexiones, pero también sugiere que la democracia sustentable es algo que se construye a lo largo de varias generaciones como subproducto de muchos procesos, y no el resultado de un esfuerzo enfocado de reforma a corto o mediano plazo.34 Reiteramos la nota de advertencia sobre la visión de los partidos como “compañías de servicios públicos”: tratar de obtener resultados “cívicos” mediante una ruta demasiado directa puede producir una política que no sea competitiva, ni civil, ni que rinda cuentas. También es posible llevar cualquiera de las recomendaciones aquí comentadas al extremo. Los límites a las aportaciones y el gasto podrían amenazar los derechos civiles, al igual que las políticas de divulgación. Los subsidios pueden ser un sustituto no deseable para las bases organizadas y la participación de los partidos; si son demasiado generosos, o no están dirigidos con precisión, los subsidios podrían incentivar precisamente las actividades y los resultados que no se desean. Es igualmente erróneo considerar un sistema que funciona bien en cualquier momento dado como una “solución” al “problema del financiamiento político”; las sociedades cambian, y el ingenio con el que los intereses políticos y económicos buscarán evadir o socavar ese sistema es más o menos ilimitado. Un problema en particular es el riesgo de hacer algo incorrecto por los motivos correctos. Restringir la influencia de los grandes donantes privados, por ejemplo, podría cortar el flujo de las donaciones hasta el punto en que los partidos y las campañas queden privados de dinero, dañando así tanto a la competencia como a la movilización; la divulgación podría dañar a los contrincantes; los subsidios, cuando los requisitos que hay que cumplir para tener derecho a ellos no son serios, serán un desperdicio y fragmentarán la política democrática en lugar de consolidarla. Un sistema dirigido a fomentar las pequeñas

donaciones podría dispersar demasiado los ya de por sí escasos fondos públicos; un sistema de divulgación total y rápida podría entibiar la participación en las sociedades divididas marcadas por un nivel significativo de desconfianza, o convencer a los rivales de que quienes ya ocupan los cargos electos van tan adelante en la carrera por el dinero que no tiene caso competir contra ellos, etcétera. En las democracias contemporáneas establecidas, se requirieron muchas generaciones para construir un sistema duradero de elecciones competitivas, y no existen muchos motivos para pensar que las nuevas democracias podrían lograrlo de la noche a la mañana. Este documento no ha agotado ni remotamente la amplia gama de posibles situaciones en las que se requiere la elaboración de políticas de financiamiento político, ni podríamos tampoco evaluar todas las variables que estarían en juego en una situación determinada. La meta de este documento es más bien ilustrar los tipos de flexibilidad y oportunidades que están disponibles, así como algunos de los riesgos y requisitos que esto implica, cuando pensamos en las políticas de financiamiento político como una herramienta de construcción de la democracia en lugar de principalmente como un control de la corrupción. Incluso con base en este panorama general, parece probable que los vínculos entre las herramientas de políticas que están disponibles y el desarrollo de una democracia sana y competitiva, sean mucho más directos, y los incentivos en el trabajo más positivos y bien definidos, que cuando se trata de reducir la corrupción. Si bien la importancia de esto último es obvia, un tema constante en este documento ha sido que los partidos sanos, competitivos y que rinden cuentas, y los tipos de opciones políticas que pueden ofrecer, se convertirán, en el largo plazo, en una salvaguarda contra la corrupción. En última instancia, no se puede programar ni ordenar el surgimiento de una política de partidos sólida, pero pueden establecerse incentivos de apoyo y eliminarse los obstáculos que sean innecesarios. En el proceso debemos aprovechar el interés propio en lugar de buscar suprimirlo, lo cual no es solamente una idea clave para la democracia en general, sino quizás un punto en el que los enfoques de construcción de la democracia y control de la corrupción difieren más claramente. Asimismo, debe prestarse especial atención a las concepciones de justicia, imparcialidad, identidad nacional y de grupo, liderazgo, buena política, y de democracia en sí que se tienen de manera generalizada (y a veces en discusión) en las sociedades que se pretende asesorar. No se puede simplemente renovar dichas influencias, pero las políticas pueden y deben ser diseñadas para que se adecúen a sus elementos más democráticos. Entonces, quizás una de las acciones más importantes —si no es que también de las más difíciles— es dar un paso atrás y permitirles a los ciudadanos construir partidos y procesos políticos que puedan utilizar para promover los intereses y valores que ellos mismos consideran de primordial importancia.35

NOTAS AL FINAL

1. Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve (Washington, D.C.: El Fondo Carnegie para la Paz Internacional, 1999). 2. Richard S. Katz, Democracy and Elections (Nueva York: Oxford University Press, 1997), cap. 4. 3. E.E. Schattschneider, Party Government: American Government in Action (Nueva York: Holt, Rinehart, y Winston, 1942). Sin embargo, Dag Anckar y Carsten Anckar destacan que una media docena de pequeños Estado insulares independientes son democracias sin tener partidos políticos —concretamente, Belau (Palaos), los Estados Federados de Micronesia, Kiribati, las Islas Marshall, Nauru, y Tuvalu—. Su tamaño, geografía extremadamente archipelágica e intensa resistencia cultural contribuyen a una ausencia de partidos políticos en estas democracias. Véase Dag Anckar y Carsten Anckar, “Democracies Without Parties”, Comparative Political Studies 33 (Marzo de 2000): 225-47. 4. Stefano Bartolini y Peter Mair, “Challenges to Contemporary Political Parties”, en Larry Diamond y Richard Gunther, eds., Political Parties and Democracy (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2001). 5. Seymour Martin Lipset y Stein Rokkan, Party Systems and Voter Alignments (Nueva York: Free Press, 1967). 6. Paul F. Lazarsfeld, Bernard R. Berelson, y H. Gaudet, The People’s Choice: How the Voter Makes Up His Mind in a Presidential Campaign (Nueva York: Columbia University Press, 1948); Bernard R. Berelson, Paul F. Lazarsfeld, y William N. McPhee, Voting: A Study of Opinion Formation in a Presidential Campaign (Chicago: University of Chicago Press, 1963). 7. Angus Campbell, Philip Converse, Warren E. Miller, y Donald E. Stokes, The American Voter (Nueva York: Wiley, 1960). Véase también V.O. Key, Public Opinion and American Democracy (Nueva York: Knopf, 1964). 8. David Denver y Gordon Hands, Modern Constituency Electioneering: Local Campaigning in the 1992 General Election (Londres: Frank Cass, 1997). 9. Scott C. Flanagan, Shinsaku Kohei, Ichiro Miyake, Bradley M. Richardson, y Joji Watanuki, eds., The Japanese Voter (New Haven: Yale University Press, 1991). 10. John Aldrich, Why Parties? The Origin and Transformation of Party Politics in America (Chicago: University of Chicago Press, 1995). Sobre las asambleas partidistas, véase William G. Mayer, “Caucuses: How They Work, What Difference They Make”, en William G. Mayer, ed., In Pursuit of the White House: How We Choose Our Presidential Nominees (Chatham, N.J.: Chatham House, 1995). 11. Robert Huckfeldt y John Sprague, Citizens, Politics, and Social Communications: Information and Influence in an Election Campaign (Cambridge: Cambridge University Press, 1995). 12. Angelo Panebianco, Political Parties: Organization and Power (Cambridge: Cambridge University Press, 1988). 13. David L. Altheide y Robert P. Snow, Media Logic (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1979); Gianpietro Mazzoleni, “Media Logic and Party Logic in Campaign Coverage: The Italian General Election of 1983”, European Journal of Communication 2 (Marzo de 1987): 81-103. 14. David Swanson y Paolo Mancini, eds., Politics, Media, and Modern Democracy: An International Study of Innovations in Electoral Campaigning and their Consequences (Nueva York: Praeger, 1996). 15. Ian McAllister, “Leaders”, en Lawrence LeDuc, Richard Niemi, y Pippa Norris, eds., Comparing Democracies: Elections and Voting in Global Perspective (Thousand Oaks, Calif.: Sage, 1996). 16. Fritz Plassner, Christian Scheucher, y Christian Senft, “Is There a European Style of Political Marketing?” en Bruce I. Newman, ed., The Handbook of Political Marketing (Thousand Oaks, Calif.: Sage, 1999). 17. 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POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO POLÍTICO, PARTIDOS, Y DESARROLLO DEMOCRÁTICO

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