Datos Abiertos en Parlamentos de América Latina Mejorar el acceso, incentivar el uso y promover transparencia en la gestión legislativa
Ana Carolina Escobar Barrera 2020
Instituto Nacional Demócrata
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El Instituto Nacional Demócrata es una organización internacional, no gubernamental, no partidista y sin fines de lucro que trabaja por una democracia más inclusiva, dinámica y resiliente, compartiendo ideas, experiencias y conocimientos con personas y grupos civiles, ciudadanos, políticos, u organizaciones políticas e instituciones públicas que defienden los principios y valores democráticos y los derechos consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El Instituto promueve y brinda asistencia técnica para la realización de elecciones libres, justas y transparentes, la participación activa de la ciudadanía en la toma de decisiones, la inclusión y el respeto por la diversidad, la transparencia, apertura y rendición de cuentas en el Estado y ejercicio del buen gobierno, así como el uso íntegro de la tecnología y la información. La edición de este material fue realizada por el Instituto Nacional Demócrata (NDI), bajo el Programa Regional de Transparencia y Apertura Legislativa, gracias al apoyo prestado por la Fundación Nacional para la Democracia (NED). Las opiniones vertidas en el presente documento pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan las opiniones de NED ni del Instituto Nacional Demócrata. © Derechos de Autor Instituto Nacional Demócrata (NDI) 2020. Todos los derechos reservados. Algunas partes de este trabajo pueden ser reproducidas y/o traducidas para propósitos no comerciales provisto que el NDI sea reconocido como la fuente de este material y se le hayan enviado copias de cualquier traducción. Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales –NDI https://www.ndi.org/colombia
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Tabla de contenido Introducción.......................................................................................................4 Datos abiertos: mucho más que transparencia...............................................6 Abrir los datos ¿Para qué?.................................................................................8 Abriendo datos ¿Cómo empezar?..................................................................11 Estructurar datos..............................................................................................13 Los datos de los datos......................................................................................15 Informar para ampliar alcance.......................................................................16 Herramientas para mejorar el uso y aprovechamiento...............................17 El valor está en el uso.......................................................................................20 Herramientas para disponer datos.................................................................22 Casos para destacar..........................................................................................24 Desafíos y retos.................................................................................................26
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Introducción La apertura legislativa es un tema que cada vez cobra más fuerza y protagonismo en los diferentes congresos del mundo. Desde 2013, el Grupo de Trabajo sobre Parlamento Abierto (LOWG, por sus siglas en inglés) fue oficialmente aprobado e inició su trabajo durante la Cumbre Anual de la Alianza para el Gobierno Abierto, y hasta la fecha, los aprendizajes, avances y buenas prácticas se registran en todo el mundo. No obstante, los desafíos aún son grandes, pues cada vez la demanda ciudadana es mayor, la sociedad civil es más organizada y los datos sirven como insumos para tomar decisiones relacionadas con la economía, democracia la salud, la educación y por supuesto, la democracia. Es así como los parlamentos tienen la misión de seguir avanzando en garantizar el acceso a la información y rendición de cuentas. Y esto no es simplemente disponer información en un sitio web sino promover mecanismos que permitan que esta sea fácil de encontrar, esté completa, actualizada, sea de calidad, procesable y tenga licencias de uso que permitan su explotación. 4
de las diferentes normas, sino que cada vez las democracias demandan más de sus legisladores: agendas, conflictos de intereses, financiación de sus campañas, rendición de cuentas, cumplimiento de promesas, etc. Y todo con las características anteriormente señaladas, es decir, en datos abiertos. Este documento es un compendio de buenas prácticas y recomendaciones para el uso e incorporación de datos abiertos en los Congresos, dentro del marco de la agenda de apertura legislativa. Está dirigido a congresistas, funcionarios legislativos y otras personas interesadas en temas de parlamento abierto y transparencia legislativa y brinda herramientas sencillas y fáciles de implementar, así como experiencias de éxito, con el fin de facilitar la labor de los diferentes cuerpos colegiados de América Latina y el Caribe. Qué son los datos abiertos y qué no son, cómo realizar procesos de apertura efectivos y de calidad, cómo garantizar el involucramiento de las comunidades, así como casos de éxito y desafíos hacen parte del abordaje que se realizará en esta publicación.
En efecto, hoy ya no es suficiente publiComo es sabido, el Instituto Nacional car información sobre el trámite legislativo Demócrata (NDI) estableció en su estra-
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tegia el trabajo de asistencia técnica a los Congresos de la región, enfocado hacia el fortalecimiento y el acompañamiento de las iniciativas y compromisos de apertura, para que en dichas instituciones se promuevan los pilares de Parlamento Abierto: Transparencia, Acceso a la Información, Ética y Probidad y Participación ciudadana. Transparencia, para brindar plena garantía del derecho humano fundamental de acceso a la información pública, que permite que la ciudadanía, informada y empoderada, participe plenamente de los ejercicios democráticos; Rendición de Cuentas, para que los y las parlamentarias informen a la ciudadanía sobre su labor; Ética y Probidad, como valores esenciales que guían o deben guiar el ejercicio legislativo y Participación Ciudadana, pilar fundamental de la democracia y que debe ir más allá de la elección del legislador e implementar nuevos mecanismos donde la voz de los electores sea escuchada en los procesos que se adelantan en los congresos de la región. Sin duda alguna, la apertura y uso de datos abiertos impacta positivamente estos cuatro pilares y ayuda en la implementación de los Planes de Acción de Gobier-
no Abierto que los distintos países realizan ante la Open Government Partnership (OGP). También porque las mediciones y programas transnacionales que se hacen sobre datos abiertos en el mundo siempre contemplan entre los datos estratégicos que debe tener un país en formatos abiertos los relacionados con la actividad legislativa. El Open Data Index, el Open Data Barometer, el Open, Useful and Re-usable Data (OUR Data) de la OCDE y el Programa Interamericano de Datos Abiertos para Combatir la Corrupción (PIDA), por mencionar algunos, hacen referencia a los datos de los parlamentos. La revolución de los datos no tiene reversa y los Parlamentos deben estar a la vanguardia, entrenados y principalmente convencidos de todos los beneficios que entrega para la ciudadanía, para la institución y para la democracia tener procesos efectivos de apertura y uso de información pública.
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Datos abiertos: mucho más que transparencia Los datos abiertos del gobierno responden de manera plena al principio de transparencia y acceso a información, pues garantizan que cualquier ciudadano pueda conocer toda la información de carácter público que pueda resultar de interés para la investigación, la creación de nuevos productos o servicios, la toma de decisiones y el control social y político, entre otros.
Cuando se habla de datos abiertos es común pensar que publicar información en la página web de la entidad es abrirla; si bien esto es dar garantía de acceso a la información pública, no se refiere específicamente a datos abiertos. Para que un dato sea abierto debe estar estructurado en filas y columnas y disponerse en formatos procesables como CSV, TXT, JSON, entre otros (ver sección: Los datos abiertos son datos digita- Estructurar datos). Esto permite la consulles, generados por instituciones públicas ta en bloque de la información, facilita su y puestos a disposición de los ciudadanos consumo y permite realizar análisis más para que puedan ser usados, reutilizados y certeros. distribuidos en cualquier lugar. Sus caracEn consecuencia, una presentación en terísticas (ver recuadro Principios de los formato PowerPoint, unos documentos en datos abiertos) permiten y garantizan que PDF, un archivo en Word, los textos que se tanto las instituciones como terceros los aprovechen y generen valor a partir de ellos; disponen en HTML, por ejemplo, en una las primeras, porque conocer cómo los ciu- sección de noticias o un sistema de infordadanos consultan y aprovechan la infor- mación que permita realizar cruces de vamación disponible, les permite mejorar la riables, pero sin permitir su exportación, información y a los ciudadanos, porque al es información pública disponible pero no publicar datos abiertos, se abre posibilida- son datos abiertos. des de uso y generación de valor. Además de sus formatos, los datos abier-
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Además de esto, disponer de información tiene un beneficio directo en la calidad de los datos, pues cuando el ecosistema los reutiliza demanda nuevos y mejores datos o, a través del uso, encuentra aspectos en la información disponible que pueden ser mejorados.
tos tienen unos principios que, según lo documenta Open Data Charter (ODC), fueron desarrollados en 2015 por gobiernos, la sociedad civil y expertos de todo el mundo como un conjunto de normas acordadas a nivel mundial sobre cómo publicar datos.
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Open Data Charter es un trabajo en el que gobiernos y organizaciones de la sociedad civil trabajan de manera decidida en la promoción de políticas y prácticas que permitan a los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil recopilar, compartir y usar datos de gobierno y con ello dar respuesta a problemáticas públicas entre las que se destacan la lucha contra la corrupción, el cambio climático y la equidad, entre otros. Además de trabajar sobre estos prin-
cipios, ODC está en una permanente mirada de lo que pasa en el mundo de los datos abiertos y cómo aspectos relacionados con tecnologías emergentes (inteligencia artificial, dinero digital, privacidad diferencial, por ejemplo), inciden en su desarrollo. Conocer estos principios es fundamental para cualquier iniciativa de datos abiertos que quiera emprender una entidad o una política de país.
Principios de los datos abiertos 1. Abiertos por defecto.
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Cambian la creencia de que las entidades disponen o entregan su información según demanda y establece que debería haber una presunción de publicación para todos. Bajo este principio, los gobiernos deben justificar los datos que se mantienen cerrados, por ejemplo, por motivos de seguridad o protección de datos. En este ítem es importante que ciudadanos y servidores públicos tengan la certeza de que los datos abiertos no comprometen nunca el derecho a la privacidad. 2. Oportunos y Exhaustivos. _________________________________________________________________________________________________________________________________________ Muchos servidores públicos consideran que ellos o su entidad son dueños de la información, sin embargo, cuando se trata de los datos abiertos, esta información es un activo que le pertenece a toda la ciudadanía. Este principio invita a que quienes generan la información la publiquen de manera oportuna y a su mayor nivel de completitud. Si bien las series históricas son de altísimo valor, para efectos de parlamentos abiertos, también es clave disponer con oportunidad datos sobre votaciones, producción legislativa o conflicto de intereses, con un margen de tiempo muy corto entre cuando se generan y se publican. 3. Accesibles y Utilizables. _________________________________________________________________________________________________________________________________________ Asegurarse de que los datos sean legibles por máquinas y fáciles de encontrar hará que estos lleguen más lejos. Los portales de datos abiertos son una forma de lograrlo y en general los países de la región ya cuentan con herramientas para estos fines. Sin embargo, en caso de que no existan en el país o parlamento, igualmente se pueden disponer en formatos procesables. Un aspecto adicional es que siempre deben ser gratuitos y bajo una licencia abierta (por ejemplo, las desarrolladas por Creative Commons). 4. Comparables e Interoperables. ____________________________________________________________________________________________________ Los datos tienen un efecto multiplicador: cuanto más acceso se tenga a conjuntos de datos de calidad, y más fácil sea hablar entre ellos, más valor se podrá obtener. 5. Para mejorar la Gobernanza y la Participación Ciudadana. ___________________________________________________________________________________________________
Los datos abiertos permiten que los ciudadanos (y el gobierno) tengan una mejor idea de lo que están haciendo los funcionarios y los políticos. Esta transparencia puede mejorar los servicios públicos y ayudar a que los gobiernos rindan cuentas. 6. Para el Desarrollo Inclusivo y la Innovación. ____________________________________________________________________________________________________ Los datos abiertos impulsan el desarrollo económico inclusivo y permiten los ejercicios de innovación, pues a partir de su uso se puede encontrar respuesta a problemáticas comunes. Por ejemplo, si se disponen datos sobre el actuar legislativo, desde la academia pueden encontrar formas novedosas de presentarlos o visualizarlos para que más ciudadanos puedan entenderlos. Con información de Open Data Charter1
1. https://opendatacharter.net/principles/
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Abrir los datos ¿Para qué? Como se ha dicho, disponer de información en formatos abiertos trae grandes beneficios tanto para quien los publica como para quien los aprovecha. Eficiencia administrativa, desarrollo de soluciones, empoderamiento ciudadano y mejora en la calidad de la información, entre otros, son algunos de los más representativos para los parlamentos de la región y en general para las distintas ramas del poder en los Estados. Se destacan algunos casos que demuestran los beneficios de los datos.
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manera visible y en datos abiertos en el sitio web de la corporación. Incentivar el control social.
Mejorar la eficiencia administrativa.
Cuando se hace visible la información sobre aspectos tan importantes como el gasto público, se incentiva la veeduría ciudadana, pues esto permite que no solo sean los entes de control de cada país los que vigilan cómo se invierte el dinero, sino cada ciudadano, a un clic y en tiempo real, puede saber qué contratan, por cuánto dinero, qué capacidad tiene esa empresa/persona para prestar un servicio, entre otros.
El volumen de solicitudes de información ciudadana a los parlamentos de la región es grande y creciente. A diario, a las dependencias de atención al ciudadano o a los diferentes parlamentarios, llegan requerimientos de acceso a la información y atenderlos es demandante en cuestión de tiempo y esfuerzo, en muchos casos genera duplicidad de esfuerzos mientras se navegan las estructuras burocráticas de los congresos. Los datos abiertos pueden ser la solución directa, efectiva y a costo cero de esta problemática. Solo basta identificar cuáles solicitudes son recurrentes y disponerlas de
En Latinoamérica la apertura y uso de datos asociados a compras públicas ha sido fundamental para detectar anomalías o encontrar patrones con riesgo de corrupción, como, por ejemplo, que se contrate reiterativamente solo a una empresa o un grupo de empresas; que empresas que son sancionadas por prestar mal un servicio, luego son creadas nuevamente bajo otro nombre, pero con sus mismos representantes legales, o simplemente, que la calidad de los productos entregados no obedece a lo pactado. La disposición de la información ha sido clave para que periodistas investiguen
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y los ciudadanos tengan más elementos para la mejora de proyectos de Ley que mejoren realizar sus labores de control social. la calidad de vida de los ciudadanos. Es sabido que no hay debate político sin que los Mejorar la toma de decisiones. datos estén de por medio y que cualquier La disposición de datos permite que des- argumentación es más contundente si está de distintos sectores se tomen decisiones soportada por datos. que impactan positivamente un negocio o En el portal de datos de Colombia (www. una comunidad. En el campo de la agriculdatos.gov.co) se ha creado una sección llatura, por ejemplo, la apertura y uso de informada “usos2” en donde los ciudadanos puemación en formatos abiertos ha sido clave den publicar los desarrollos que hacen a partir al momento de tomar mejores decisiones; de datos. Hoy hay tableros de control, artícudatos sobre comportamiento de los cultivos, los de periodismo hechos con datos e investisobre clima e incidencia de este en las siemgaciones que han transformado una base de bras, precios de productos agropecuarios en filas y columnas en un producto que puede ser los distintos mercados de las ciudades, han entendido y fácilmente consumido. resultado fundamentales para que productores y distribuidores hagan más eficiente su Mejorar la calidad de la información. negocio. Como respuesta a la emergencia sanitaria por la COVID-19 los gobiernos nacionaPara no olvidar les y subnacionales de América Latina y el Caribe decidieron de manera generalizada Los datos abiertos son útiles porque: disponer datos relativos al estado de la situación en cada país. • Mejoran la eficiencia administrativa, la toma de decisiones y la calidad de la información.
En el caso de Colombia, por ejemplo, el Instituto Nacional de Salud (INS) decidió • Incentivan el control social. disponer y actualizar diariamente la información con datos clave relativos a los contaTambién, los datos abiertos y en tiempo gios como edad, género, ciudad, lugar en el real sobre temas como calidad de aire, han que estaba pasando la enfermedad (hospisido fundamentales para tomar decisio- tal, casa, unidad de cuidado intensivo). nes rápidas sobre acciones para minimizar La información, además de garantizar el impacto en las ciudades de un ambiente transparencia sobre cómo estaba evoluciocontaminado. O aquellos que indican lo que nando la pandemia, causó gran interés en la mes a mes exporta un país permite identificomunidad de reutilizadores y diariamente car nuevas oportunidades y mercados. se recibía retroalimentación de la informaLa información incluso resulta de altísi- ción dispuesta sobre posibles inconsistenma utilidad para la formulación, el trámite y cias, datos incompletos, o nuevos campos 9 2. https://herramientas.datos.gov.co/es/usos
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a ser incorporados en el conjunto de datos. La ayuda ciudadana –en un conjunto de datos que a agosto de 2020 completaba 700 mil visitas- ha sido fundamental para mejorar su calidad y también para que la entidad cree mecanismos que permitan un mejor entendimiento de las cifras. Esto demuestra que los ciudadanos son clave en la mejora de la información y que, si bien la calidad en los datos abiertos es lo más deseable, no siempre debe esperarse a tener 100% de calidad y completitud en una información para disponerla al público. Es así, que si el Congreso de un país cuenta con información estructurada del año legislativo 2019 pero no ha completado la estructuración del 2018, es valioso disponer en datos abiertos lo que ya está listo. Igual sucede con otros aspectos como, por ejemplo, conflictos de intereses: si no se tiene el del 100% de los parlamentarios, es valioso para la ciudadanía conocer el de los y las que ya han visibilizado sus conflictos. Un aspecto final y no menos importante sobre el valor de los datos abiertos es que son la memoria de lo que pasa en el parlamento y en cualquier entidad pública. La información estructurada y completa se convierten en el mejor acervo de información de una entidad y sirve para que futuras generaciones conozcan cómo se dio la misionalidad de una entidad durante un periodo determinado de tiempo.
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Abriendo datos ¿Cómo empezar? Tomar la decisión de abrir datos supone pensar muy bien qué se va a publicar y cómo. Si bien es fundamental lograr alcanzar la plena garantía de acceso, también es importante pensar cuál de la información que produce un parlamento, asamblea y en general cualquier cuerpo colegiado, es la que más valor agrega a los usuarios y a la misma entidad.
ellos y no está disponible. También, cuál información ya existe, pero podría presentarse a un mayor nivel de desagregación y completitud. Es común en estos ejercicios, encontrar que las demandas ciudadanas no siempre coinciden con lo que los servidores públicos consideran que debería abrirse.
En tal sentido, siempre resulta valioso hacer ejercicios de priorización de apertura, tanto al interior de la entidad, como con los ciudadanos. Lo primero supone indagar con qué sistemas de información cuenta el parlamento, así como otros mecanismos de captura de información que pueda resultar valiosa. Por ejemplo, el registro de empresas que se reúnen con un parlamentario; o las contrataciones que realiza la corporación. Evaluar qué datos importantes contienen los diferentes sistemas permite hacer una identificación rápida qué podría disponerse.
Para no olvidar
Otro mecanismo valioso y que le apunta no solo a la transparencia sino también a la participación consiste en realizar mesas de trabajo o consultas con ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil sobre qué tipo de información resulta valiosa para
Publicar, mejorar y seguir publicando Lo ideal es tener siempre datos de gran calidad y volumen. Si para empezar se cuenta solo con una parte de la información, es importante ir abriendo para a través del tiempo mejorar en completitud y acceso. Es mejor publicar algo que no tener nada.
Mapeo en la entidad para saber qué existe y qué puede publicarse en formato abierto o sobre qué información se pueden tomar acciones para lograr su apertura. Por ejemplo, si hay conflictos de interés, pero no de forma estructurada sino de forma manual, este tipo de información sería un buen comienzo para transformar en datos abiertos. Consultar con comunidades Preguntar no significa que necesariamente una corporación esté obligada a publicar lo que piden los ciudadanos, pero sí brinda luces muy importantes sobre lo que se demanda de un parlamento.
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Un tercer mecanismo, también muy útil y con excelentes resultados, es revisar qué dicen las mediciones internacionales y las iniciativas de parlamentos abiertos sobre la información que debería disponerse. Estos índices brindan además claridad sobre las especificaciones técnicas que deberían tener los datos que se publiquen.
ración de intereses, registro de servidores públicos, financiamiento a partidos políticos y campañas, votaciones, decisiones judiciales, récord de reuniones, sanciones de entes de control y declaración patrimonial, entre otros. Si bien el PIDA no circunscribe estos datos al parlamento, todos los datos mencionados anteriormente son un insumo importante a la hora de tomar decisioEl Open Data Index (ODI), por ejemplo, nes sobre qué información publicar. insta a publicar todas las leyes nacionales, teniendo en cuenta aspectos como el contenido de la ley, la fecha de la expedición, las enmiendas (si existen). Según lo que evalúa el índice, esta información debe tener licencia abierta, estar en formato procesable, permitir la descarga del set de datos de una sola vez y estar actualizada. Otra de las mediciones es el Open Data Barometer (ODB) y en este caso también se evalúa si existe información relativa a las leyes de un país. Esta medición evalúa que la información exista, se encuentre en línea, esté en formatos procesables por máquinas, esté disponible como un todo, sea gratuita, esté explícitamente expreso que es de licencia libre, esté actualizada y sea fácil de encontrar. Finalmente, el Programa Interamericano de Datos Abiertos contra la corrupción (PIDA), aprobado en la 49ª Asamblea General de la OEA, en respuesta a los compromisos de la VIII Cumbre de las Américas, promueve la apertura y uso de datos estratégicos que ayudan en la lucha contra este flagelo.
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Entre los sets de datos propuestos para apertura se encuentran varios directamente relacionados con el quehacer parlamentario, como el registro de cabilderos, decla-
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Estructurar datos Al momento de estructurar un conjunto de datos para su publicación, pueden surgir inquietudes como, por ejemplo: ¿cómo estructurar un conjunto de datos?, ¿cuáles tips o buenas prácticas debo considerar para la estructuración?, ¿los datos que he estructurado serán útiles y de fácil uso por parte de terceros?, entre otras, que pueden generar incertidumbre. Para ello, en esta sección se sugiere un conjunto de buenas prácticas que se recomienda seguir, no siendo estas recetas infalibles, pero sí una herramienta que ayudará a conseguir una estructuración más ordenada de los datos.
tos geográficos) y .kmz (un archivo KMZ está formado por un archivo KML principal y cero o más archivos complementarios empaquetados en formato .zip). Una vez seleccionado el formato de archivo a utilizar para la estructuración de los datos, se deben tener en cuenta las siguientes recomendaciones: • La regla general será siempre validar y utilizar los formatos de datos de publicación aceptados en la plataforma de datos abiertos o página web en la cual se importarán y/o publicarán los conjuntos de datos.
Generalmente los formatos aceptados • Para el almacenamiento de datos numéricos, se debe tener en cuenta los tipos por las plataformas de datos para la publide datos soportados, si son enteros, decación de conjuntos de datos son: csv (arcimales, cantidad máxima de dígitos, si chivo separado por comas y cuyo formato el formato del dato puede o no contener se puede poner al exportar desde un archicomas o puntos, si se soportan números vo formato Excel); .xls (Excel 97 y/o postepositivos o negativos, y finalmente cómo se estructuran las columnas numéricas riores versiones) .xlsx (2007 y/o posteriores aplicando formatos para que se muesversiones); y .tsv. Cuando se trata de datos tren ya sea como números estándar, geográficos, -no muy comunes en datos de porcentajes o moneda, los cuales son los parlamentos- los más usados son .km1 (forformatos típicamente aceptados en he2 mato basado en XML para almacenar darramientas de uso común cómo Excel. 13 3. https://desktop.arcgis.com/es/arcmap/10.3/manage-data/kml/what-is-kml-.htm 4. XML: Su traducción es lenguaje de marcado extensible, y es un lenguaje que define un conjunto de reglas para codificar documentos en un formato que sea legible por humanos y por máquina.
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• Sobre los datos numéricos es importante revisar la cantidad máxima de dígitos que soportan las herramientas de publicación y visualización de datos. Por ejemplo, herramientas de visualización de datos cómo Power BI soporta la representación de en un tipo de número decimal hasta de 15 dígitos5, Tableau soporta datos numéricos hasta de 18 dígitos, pero esto varía entre herramientas y sus actualizaciones. • Para las fechas, generalmente se utilizan los formatos de entrada aceptados bajo la norma ISO 8601; esta ayuda a eliminar las dudas que pueden surgir de las diversas convenciones, culturas y zonas horarias de días y fechas utilizadas en el mundo. La norma, establece la forma de presentar las fechas y horas, tanto para las personas como para las máquinas. Cuando las fechas se representan con números, se pueden interpretar de diferentes maneras. Por ejemplo, 01/05/12 podría significar el 5 de enero de 2012 o el 1 de mayo de 2012. En el caso de datos legislativos es muy importante tener en cuenta este aspecto y estandarizar las fechas de tal forma que todas las fuentes de datos usen el mismo mecanismo las fechas •
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Cuando existan datos similares que se dan en varios años, lo ideal es estructurar la base en un mismo set de datos. Por ejemplo, en un solo conjunto de información disponer las leyes que se van generando y crear una columna para relacionar el año. Esto hace más eficiente la consulta a que si se dispone, por ejemplo, un set de datos por cada año o por cada mes.
Dato para el equipo TI Los textos generalmente deben estar codificados en formato UTF-8. Este es un estándar utilizado para la codificación de caracteres alfanuméricos para soportar el intercambio, procesamiento y visualización universal de los textos escritos en diversos lenguajes y permite que los textos con tildes y/o símbolos matemáticos se visualicen correctamente y no con caracteres como ñ A la hora de estructurar un conjunto de datos, se debe contemplar la manera como se pueden interoperar (intercambiar) con otras aplicaciones. Generalmente las plataformas de datos soportan el protocolo de datos abiertos - OData, el cual es un protocolo abierto que permite la creación, consumo e interoperabilidad de los datos de manera sencilla y estándar a través del uso de un enlace (Por ejemplo, en Excel se pueden consumir los datos a través de OData accediendo a la opción del menú Datos + Obtener datos + Desde otras fuentes + Desde una fuente de OData).
5. https://docs.microsoft.com/es-es/power-bi/connect-data/desktop-data-types
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Los datos de los datos La estructuración de los datos es fundamental, pues de ello depende que vayan a ser fácilmente entendibles y altamente aprovechables. En este sentido un paso fundamental en el proceso de estructuración y publicación es la metadata.
Definir los metadatos que tiene un conjunto de datos y diligenciarlos de manera correcta incide de manera directa en cómo los ciudadanos interactúan con la información y ayuda a que personas y máquinas (motores de búsqueda, por ejemplo) puedan encontrar fácilmente información disLos metadatos son los datos que hablan ponible. de los datos, es decir, describen el contenido que tiene un conjunto de información, Es muy común que las entidades, dentro brindando al usuario, incluso sin descargar de su quehacer técnico, intuya que lo que la base, información clave sobre lo que va a para ellas es normal y ampliamente conociconsultar. Fecha de creación de un dataset, do, para los ciudadanos también. Se relaciofecha de actualización, organización que lo nan a continuación algunos errores comupublica, número de registros, idioma, ca- nes y propuestas de enmienda. tegoría de la información (si es del sector ambiente, gobierno, movilidad, etc.), entre otros. Metadato
Error común
Propuesta
Título:
Votaciones Asamblea - pensión.
Votaciones de diputados de (ciudad o país) en proyecto de Ley que busca aumentar la edad de pensión en la ciudad.
Descripción
Listado de votaciones - pensión.
Contiene la votación de cada uno de los diputados y diputadas, su filiación política y la exposición de motivos por la cual se definió el voto.
Fecha
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Enero de 2020
Palabras clave Pensiones.
Votaciones, proyecto, tercera edad, adulto mayor.
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Informar para ampliar alcance Pareciera una recomendación obvia, pero en muchas ocasiones las entidades públicas realizan enormes esfuerzos por identificar información estratégica, estructuran datos de manera correcta y los disponen en portales o páginas web. Sin embargo, se olvida una parte esencial en la cadena y es informar a las audiencias que esos datos existen y están disponibles para su uso y aprovechamiento.
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Mensajes a colectivos específicos interesados en la información. Si el proceso de apertura de datos se realizó de la mano de la sociedad civil, la academia y/u otros actores, es más que necesario que una vez se disponga un dato solicitado por estos colectivos se les informe; incluso, se les haga saber que la publicación responde a una necesidad sentida de parte de estos grupos.
Estos actores son excelentes multiplicaNo todos los ciudadanos saben cómo ingresar a las páginas dores de la información y si la misma respúblicas o portales de datos para conocer nueva información ponde a sus necesidades seguramente la publicada. Por eso es valioso y necesario que la entidad comu- harán extensiva a través de sus canales de nique acerca de los nuevos datos disponibles. comunicación, espacios académicos o artículos periodísticos. Redes sociales. Las de los Parlamentos, así como las de los parlamentarios y parlaEventos y espacios de cooperación técmentarias que los conforman son un canal nica internacional. El trabajo que se reaideal para contar al público que existe de- liza en la región en temas de Parlamentos terminada información. Abiertos -y que es liderado por organizaPara que el mensaje tenga más alcance, lo ciones sin ánimo de lucro que trabajan para ideal es hacer desde la misma corporación fortalecer la democracia en los diferentes uso de los datos; por ejemplo, una visualiza- países- es un gran escenario para compartir ción sencilla sobre cómo se votó un proyecto experiencias en cuanto a la apertura de inpor partido político y junto con ella un men- formación. Conocer qué datos abren otros saje que diga, por ejemplo: ¿Conoce cómo parlamentos, qué campos disponen y qué fue el proceso de votación del proyecto de usos existen a partir de los mismos es muy ley en favor de la creación de refugios para valioso para fortalecer iniciativas propias mascotas? Todo acompañado de un enlace al y ayudar en el escalamiento de las de otras conjunto de datos disponible. naciones.
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Herramientas para mejorar el uso y aprovechamiento Existe un abanico de opciones de software para la gestión, análisis, calidad y/o visualización de datos, que pueden ser pagadas o libres. En las primeras, su uso, redistribución o alteración está prohibida y requiere un licenciamiento para su uso; el software libre, entretanto, permite que quien lo usa pueda ejecutar, copiar, distribuir, estudiar, modificar y mejorar el software. Actualmente son muchas las herramientas de software que permiten realizar análi-
Nombre Open Refine
sis, calidad, gestión, minería y/o visualización de datos, de las cuales a continuación se describirán algunas de las más relevantes y utilizadas, aclarando que, bajo el principio de neutralidad tecnológica, desde este documento no se hace una recomendación expresa para el uso/adquisición de alguna de ellas. Es más, una guía orientadora realizada con base en consultas a comunidades de aprovechamiento de datos.
Descripción Herramienta que permite limpiar conjuntos de datos al tratar de corregir errores comunes en las bases como, por ejemplo, espacios en blanco, registros duplicados. También sirve para filtrar filas, transformar valores, dividir celdas de múltiples valores, entre otros. La herramienta también permite exportar los datos depurados en diferentes formatos (TSV, CSV, XML, JSON, XLS). Software (prueba por un tiempo limitado) libre y sin costo.
Enlaces útiles Página oficial: https://openrefine.org/ Documentación: https://openrefine.org/ documentation.html Comunidad: https://openrefine.org/ community.html Tutoriales: https://courses.tranzf.org/ course/view.php?id=18%20f
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Tableau
Es una herramienta de inteligencia de negocios que sirve para la visualización interactiva de datos. Una de sus ventajas es que tiene acceso a grandes bases de datos como MySQL, Oracle, Greenplum y Microsoft. Se puede utilizar la API para la extracción sistemática de los datos. Adicionalmente, acepta formatos Acces, texto y Excel. Software propietario con disponibilidad de Shareware de 14 días. Tableau Public es una versión gratuita.
Power BI
Servicio de análisis e inteligencia de negocios basado en la nube, que proporciona una descripción general y completa de los datos más importantes. Al conectarse a todas las fuentes de datos, Power BI simplifica la evaluación y el intercambio de datos con paneles escalables, informes interactivos y elementos visuales integrados.
Página oficial: https://www.tableau.com/ es-es Documentación: https://onlinehelp. tableau.com/current/pro/desktop/en-us/ help.htm Comunidad: https://community.tableau. com/welcome Tutoriales: https://www.tableau.com/es-es/ learn/training
Página oficial: https://powerbi.microsoft. com/es-es/ Documentación y tutoriales: https://docs. microsoft.com/en-us/power-bi/ https://powerbi.microsoft.com/en-us/ downloads/
Comunidad: http://community.powerbi. Power BI Desktop: es de uso gratuito para com cualquier usuario e incluye limpieza y preparación de datos, visualizaciones personalizadas y la capacidad de publicar en el servicio de Power BI. Software con versiones de uso gratuito y pago. QlikView
Es una plataforma de descubrimiento de ne- Documentación: https://help.qlik.com/engocios que ofrece un BI de autoservicio para US/qlikview/November2017/Subsystems/ todo tipo de usuarios de una empresa u orga- QMC/Content/QMC_Documents.htm nización. Comunidad: https://community.qlik.com/ Con esta herramienta se pueden analizar da- welcome tos y utilizar sus descubrimientos para apo- Tutoriales: https://help.qlik.com/en-US/senyar la toma de decisiones. Permite formular y se/3.1/Content/Tutorials.htm responder las propias preguntas de las organizaciones y seguir sus propias rutas hacia el conocimiento, también permite llegar a las decisiones de forma colaborativa. Software pagado con disponibilidad de Shareware de 30 días.
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Datos Abiertos en Parlamentos de América Latina Mejorar el acceso, incentivar el uso y promover transparencia en la gestión legislativa
MySQL Work- Es una herramienta visual unificada para arquibench tectos, desarrolladores y administradores de bases de datos. MySQL Workbench proporciona modelado de datos, desarrollo de SQL y herramientas de administración integrales para la configuración del servidor, administración de usuarios, respaldo y mucho más. MySQL Workbench está disponible en Windows, Linux y Mac OS X. MySQL Workbench permite a un administrador de bases de datos, desarrollador o arquitecto de datos diseñar, modelar, generar y administrar bases de datos visualmente.
Página oficial: https://www.mysql.com/products/workbench/ Documentación: https://dev.mysql.com/doc/ Comunidad: http://mysqlworkbench.org/ Tutoriales: https://dev.mysql.com/doc/workbench/en/ wb-installing.html
Software pagado con una edición de código abierto y otra propietaria. Excel
Es una herramienta bastante utilizada en el descubrimiento y análisis de datos, tiene la capacidad de aprender de los patrones de uso y permite una organización efectiva de los datos. Permite crear fácilmente hojas de cálculo a partir de plantillas y/o estructuras de datos que se definan.
Página oficial: https://www.microsoft.com/en-us/microsoft-365/excel
Una de las innovaciones de la herramienta, es que ahora se pueden agregar datos a Excel directamente desde una foto. Con la aplicación de Excel, simplemente se toma una foto de una tabla de datos impresa y luego se convierte automáticamente la imagen en una tabla completamente editable en Excel. Esta nueva función de reconocimiento de imágenes elimina la necesidad de ingresar manualmente los datos impresos.
https://docs.microsoft.com/es-es/
Documentación: https://templates.office.com/en-US/templates-for-Excel
Comunidad: https://bit.ly/3hssOwW Tutoriales: https://support.microsoft.com/en-us/office/ excel-for-windows-training-9bc05390-e94c46af-a5b3-d7c22f6990bb
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El valor está en el uso Ya vimovimos la importancia de informar a las audiencias sobre la disponibilidad de la información puess aumenta la posibilidad de que los datos se usen. Sin embargo, es necesario ir un paso más adelante y crear desde el parlamento mecanismos de uso y apropiación; los primeros para garantizar que se consuman y los segundos para lograr que los datos abiertos hagan parte de las necesidades.
parlamento, un espacio para discutir con parlamentarios en torno a temas de acceso y transparencia o mostrar el resultado de su trabajo en eventos internacionales en temas de Parlamento Abierto.
Maratones de desarrollo.
partir de la información y han podido realizar control social efectivo a sus gobernantes, significa que el tema ya es de la agenda de un colectivo. Cabe recordar que el derecho de recibir y acceder a información es fundamental en una democracia y tal como sucede con otros derechos, como por ejemplo la salud o la educación, no es optativo dejarlo de reconocer.
Audiencias que demanden datos.
La apropiación es el proceso mediante el cual la sociedad -o determinado grupo- logran empoderarse de un tema y movilizarlo por ellos mismos. Esto supone que los datos Creación de incentivos para el uso. ya no son del Parlamento o de una entidad En este aspecto resulta de gran utilidad sino de los ciudadanos; ellos los demandan establecer incentivos para que los datos se y no es -o no debería ser- sencillo dejarlos utilicen. Esta actividad no necesariamente de entregar. tiene que hacerse todo el tiempo, pero sí en Cuando las audiencias han recibido indeterminados momentos, al menos mien- formación de calidad, se han entrenado en tras se posicionan en la entidad los procesos mecanismos para mejorar su aprovechade apertura de datos. miento, han creado productos de valor a
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Concursos en academia y calidatones de datos son algunas de las opciones para motivar al ecosistema a usar la información que publica el parlamento. Ante estos mecanismos, los incentivos no necesariamente deben ser financieros; también pueden ser de divulgación a través de los canales del
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Si bien la labor de los parlamentos no es enseñar sobre datos abiertos ni alimentar permanentemente un ecosistema con acciones de apropiación, sí puede establecer mecanismos con otros actores de gobierno o de la sociedad civil para lograr que la apropiación de la información sea una realidad. En Colombia, uno de los conjuntos de datos más robustos que existe en el portal nacional es el que tiene que ver con los procesos de compra pública. Este dataset se actualiza diariamente, tiene cerca de 10 millones de registros y es uno de los más visitados; incluso muchos desarrollos o tableros se hacen consumiendo el dataset vía API. En 2019, por labores relativas a la actualización y mejora en campos del conjunto de datos, este estuvo fuera del aire durante un día, y este tiempo fue suficiente para que periodistas y grupos de la sociedad civil reclamaran por su indisponibilidad. Esto dejó dos enseñanzas. La primera, que siempre que se ajuste la información y ésta deje de estar disponible (así sea temporalmente) hay que avisar a los usuarios de manera previa y la segunda, que cuando se genera un proceso de apropiación y los datos se usan con diversos fines, los productores no deben dejar de garantizar un servicio de acceso que ya estaba disponible.
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Herramientas para disponer datos El auge de los datos abiertos ha impulsado el desarrollo de herramientas para que los gobiernos y demás entidades dispongan su información. Aunque en un portal web tradicional es posible publicar datos en formatos abiertos, para potenciar su uso, es conveniente valerse de este tipo de desarrollos. Algunos parlamentos en el mundo cuentan con portales propios y otros disponen su información en los portales de datos que existen en el país al que pertenece el parlamento. A continuación, se destacan algunos de los desarrollos más reconocidos como una guía orientadora para conocer qué existe de oferta en cuanto a herramientas; sin embargo, no es una recomendación expresa de una u otra. También hay países en la región que le han apostado a desarrollos propios.
CYKAN
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Cykan es la plataforma de código abierto líder en el mundo en su género (software libre). Garantiza el cargue efectivo de publicación y brinda herramientas para optimizar los procesos de intercambio, búsqueda y uso de datos. Cuenta alrededor del mundo con una gran comunidad de desarrollo.
Australia, Canadá y Estados Unidos hacen uso de esta plataforma. En cuanto a cuerpos colegiados, la Cámara de Diputados de Argentina (https://datos.hcdn.gob. ar/) creó su portal bajo esa tecnología y disponen datos legislativos, administrativos y de diplomacia parlamentaria.
SOCRATA Socrata es una plataforma de datos abiertos que funciona como Software como servicio (SaaS) y está basada en la nube. Los desarrollos de Socrata proporcionan herramientas como API y catálogo. Una característica importante es que permite a los usuarios crear vistas y visualizaciones basadas en datos publicados y guardarlas para que los demás las puedan utilizar. En la re-
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gión, Colombia usa esta tecnología y ciuda- • Contar con mecanismos de visualización de datos. Ideal si lo que se visualiza des como Nueva York o San Francisco. en las plataformas puede ser embebido en otros sitios web o compartido a través de redes sociales. • Disponer mecanismos de consumo de datos como API. • Permitir filtros de la información por aspectos como sector, fecha de cargue/ actualización y palabras clave.
OPENDATASOFT
Existen otros aspectos que implican un mayor nivel de desarrollo y que también son muy útiles para usuarios y entidades:
 Opendatasoft es una plataforma de • Tener un récord de descargas y visitas. uso compartido de datos que se usa para • Permitir que el usuario haga comentaacceder, reutilizar y compartir datos. Este rios con la información y/o se comunidesarrollo es usado para el portal de datos que con el dueño del dato. Si esta posibilidad existe, es indispensable que la abiertos de Francia y también por algunas entidad responda a los requerimientos organizaciones privadas. ciudadanos; incluso si la observación no es procedente. Lo cierto es que, independientemente de la tecnología que se elija o si se opta por hacer un desarrollo propio, es fundamental • Brindar al ciudadano la opción de saber cuándo un registro dentro de un conjunque la plataforma permita: to de datos ha cambiado. • Permitir mecanismos de extracción, transformación y carga, para poder automatizar los procesos de cargue de datos.
• Cargar y descargar datos fácilmente: La descarga debe permitirse en varios formatos. • Contar con campos de metadata suficientes para garantizar la fácil búsqueda y uso de los datos. 23
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Casos para destacar Los procesos de apertura que se vienen dando en los parlamentos del mundo han impulsado la creación de iniciativas que buscan potenciar el uso de la información, crear mecanismos para garantizar un acceso más fácil a datos legislativos y fortalecer las iniciativas de participación entre ciudadanos y parlamentos. Desde México y hasta el Sur de América, se cuentan experiencias en los diferentes Parlamentos. Algunas se limitan solo a la publicación de datos básicos (leyes emitidas por el Congreso, por ejemplo); otras dan cuenta de ejercicios de colaboración con actores como sociedad civil, periodistas y academias para lograr mejor disponibilidad y más uso; y otras que han logrado el desarrollo de soluciones tecnológicas que nacieron con gran ímpetu pero que no resultaron sostenibles.
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Otro aspecto para destacar es que actualmente varios países de la región cuentan o han tenido compromisos de Parlamento Abierto ante la OGP. Tal es el caso de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Panamá, Paraguay, Surinam y Trinidad y Tobago.
A continuación, se relacionan algunas experiencias de éxito que pueden servir como referencia o guía para inspirar iniciativa de otros países: Brasil. LABHacker Brasil http://labhackercd.leg.br/ LABHacker es el laboratorio de innovación ciudadana de la Cámara de Diputados de Brasil y trabaja en tres temas: transparencia, participación y ciudadanía, con proyectos colaborativos y experimentales. El laboratorio también tiene como objetivo articular una red entre parlamentarios, funcionarios, hackers cívicos y sociedad civil con el fin de aportar a la cultura de transparencia y participación social. Todo sustentado en el aprovechamiento de datos públicos. LABHacker fomenta el desarrollo de acciones y herramientas para lograr ampliar la participación social en el proceso legislativo. El Laboratorio también administra el Portal e-Democracia de la Cámara de Diputados, el cual presenta varios modelos de participación, como la interacción en audiencias, la edición colaborativa de proyectos de ley y debates temáticos.
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Paraguay. Datos abiertos legislativos http://datos.congreso.gov.py/opendata/index Esta iniciativa del Congreso de Paraguay surgió como respuesta a los compromisos establecidos por la Corporación en el Plan de Acción de Gobierno Abierto 2014-2016. Es un portal en el que se puede acceder a información relevante frente al trámite de un Proyecto de Ley en el Congreso Nacional, información de los Parlamentarios, Comisiones asesoras, Sesiones plenarias y Leyes entre otros. Todos los datos pueden ser utilizados libremente por los ciudadanos, para generar sus propias aplicaciones, como producto del cruce de la información.
Inter Parlamentary – Open Data Cloud https://ipuopendata.camara.leg.br/
Estonia, España y la Unión Europea- también busca promover estándares y buenas prácticas para aquellos parlamentos que tienen como objetivo publicar datos abiertos.
Datos abiertos en América Latina y el Caribe A continuación, se reseñan algunos de los datos disponibles por los distintos parlamentos de la región. La revisión de estos brinda luces sobre cómo se construyen desde los países los conjuntos de datos y qué información adicional se podría publicar. • Argentina: https://datos.hcdn.gob.ar/ • Brasil: https://dadosabertos.camara.leg.br/ • Chile: https://www.camara.cl/transparencia/ datosAbiertos.aspx
• Colombia: https://datos.gov.co/browse? Informaci%C3%B3n-de-la-Entidad_ El Centro de Innovación de Datos Nombre-de-la-Entidad=Senado+de+La Abiertos para Parlamentos es una iniciativa +Rep%C3%BAblica&sortBy=newest creada para investigar y gestionar proyectos innovadores de datos abiertos entre aque- • Costa Rica: http://www.asamblea.go.cr/ llos parlamentos que integran la Unión Inpa/SitePages/Inicio.aspx terparlamentaria. • México: https://datos.gob.mx/busca/orActualmente, el proyecto estrella de este ganization/camara-de-diputados centro de innovación es la “nube de datos interparlamentarios” (Inter Parlamentary • Paraguay: http://datos.congreso.gov.py/ – Open Data Cloud), una plataforma que opendata/index permite acceder a documentos legislativos de múltiples países. • Uruguay: https://parlamento.gub.uy/camarasycomisiones/senadores/plenario/ Esto se logra a través de técnicas de asistencia-a-sesiones aprendizaje automático que se utilizan para crear traducciones automáticas de proyectos de ley y leyes, por lo que la legislación de varios países se puede ver en un solo idioma. Su interfaz permite a los usuarios obtener un acceso rápido y fácil a temas relevantes. Este proyecto—que actualmente tiene vinculados datos de Brasil, Canadá,
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Desafíos y retos Institucionalizar la apertura y uso de datos, para dar garantía de continuidad. Es común en las democracias que los cambios de parlamentarios, gobernadores, alcaldes, etc., lleguen con novedades a la administración pública y estas impacten las acciones en datos abiertos. En tal sentido, los parlamentos tienen una gran labor desde su quehacer legislativo estableciendo en las leyes de acceso e información pública mecanismos muy claros para que la apertura de datos, siempre garantizando el derecho a la privacidad y seguridad de la información, sea una constante en la democracia; estos mecanismos deben contemplar también las sanciones a los servidores públicos que se nieguen a brindar información de carácter público. También hay una labor desde el punto de vista administrativo y tecnológico que vale la pena que los Parlamentos en cada país pongan en marcha y es la de establecer en los sistemas de gestión de la información- Los mecanismos de captura, procesamiento, almacenamiento y divulgación de la información deben plantarse con largo aliento, de tal forma que los cambios institucionales lleguen a fortalecer estos procesos y no a replantearlos.
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ambiciosos en los Planes de Acción de Parlamento Abierto ante la Open Government Partnership de tal forma que el compromiso de apertura o uso trascienda de un parlamento a otro, o de una mesa directiva a otra.
Propender por la transformación digital. Una de las enseñanzas que dejó la pandemia por la COVID-19 a empresas privadas y entidades públicas fue la necesidad de transitar de manera rápida hacia una verdadera transformación digital. Las mejoras en tecnologías, pero principalmente, la correcta apropiación de la misma en un Parlamento impactará positivamente en el acceso a la información y en la publicación de datos abiertos. Este año, desde Concejos de ciudades pequeñas hasta Parlamentos nacionales se adoptaron rápidamente nuevas tecnologías para convocar, deliberar y votar. Con los aprendizajes y virtudes que esto mostró a las democracias, es claro que sí es posible hacer tareas digitales y hacerlas bien.
Visibilizar casos de éxito, a partir del uso de la información publicada por el ParOtra opción para garantizar que la aper- lamento. Esto tiene un doble efecto posititura de datos trascienda de una adminis- vo. Hacia el interior de la entidad porque tración a otra es establecer compromisos demuestra que la apertura de datos no es
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un tema “de moda”, sino que brinda beneficios reales a la comunidad y a la corporación; es común todavía encontrar en las organizaciones públicas de todas las ramas del poder la creencia del servidor público que la información es sólo de la entidad y que producirla demanda mucho esfuerzo para tener que “dársela a todo el mundo”. Publicar cómo la apertura logra impacto y brinda resultados, ayuda a que los equipos se motiven y comprendan mejor que el trabajo que se hace desde un Parlamento tiene potencial para muchos más actores de los que se cree. Y hacia el exterior, porque demuestra que el trabajo que hace un Congreso por disponer datos entrega sus frutos y permite que exista una relación de confianza entre la ciudadanía y la institución.
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