200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 2
04/10/2021 16:09
Tormod Heier
En randstat på avveie?
Norges vei inn i den nye kalde krigen, 2014–2021
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 3
04/10/2021 16:09
alt di nn-
© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2021 ISBN 978-82-02-72879-3 1. utgave, 1. opplag 2021 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Omslagsdesign: Kristin Berg Johnsen Omslagsfoto: Forsvaret Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: AIT GRAFISK AS Forfatteren har mottat støtte fra Det faglitterære fond. www.cda.no akademisk@cappelendamm.no
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 4
04/10/2021 16:09
S/E - ka -m -m -m vert
Innhold Forord ............................................................................................................................... 9 Kapittel 1 Randstatens problemer ............................................................................................... 11 Fra buffer til springbrett ................................................................................................. 14 Amerikanske operasjoner ............................................................................................. 15 En ny kald krig? ............................................................................................................... 18 Konkurranse fremfor samarbeid .................................................................................. 20 Udelelig sikkerhet ........................................................................................................... 22 Kjernen i problemet ........................................................................................................ 25 Det teoretiske bakteppet ............................................................................................... 27 Stilltiende samarbeid ..................................................................................................... 28 Randstatens dilemma .................................................................................................... 31 Bokens oppbygging ........................................................................................................ 32 Kapittel 2 Lærdommer fra 9. april ................................................................................................. 33 Geografi, teknologi og alliert innsats .......................................................................... 34 Russiske bekymringer .................................................................................................... 37 Avskrekking og beroligelse ........................................................................................... 39 Enighet om spillereglene ............................................................................................... 40 Ubalanse ........................................................................................................................... 42 Kapittel 3 Hva er norske interesser? ........................................................................................... 46 Norges strategiske tomteverdi ..................................................................................... 48 Fra generelle til spesielle sikkerhetsinteresser .......................................................... 52 Mot en spissing av sikkerhetsinteressene ................................................................. 54 Sikkerhetsinteresse 1: Unngå stormaktsrivalisering i nord ..................................... 58
5
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 5
04/10/2021 16:09
innhold
Sikkerhetsinteresse 2: Unngå militarisering .............................................................. 63 Sikkerhetsinteresse 3: Unngå å bli en slagmark ........................................................ 69 Kapittel 4 Vår tids kriger ................................................................................................................. 73 Det militære underskuddet ........................................................................................... 74 NATOs sårbarheter ........................................................................................................ 76 Krig på russiske premisser ............................................................................................ 80 Cyberangrep .................................................................................................................... 82 Forebygging ..................................................................................................................... 83 Samfunnskontrakt under press .................................................................................... 85 Politisk krigføring ............................................................................................................ 87 Kapittel 5 Payback time .................................................................................................................. 90 Frykten for å bli forlatt ................................................................................................... 92 Det liberale stemningsskiftet ....................................................................................... 95 Flinkeste gutt i NATO-klassen ...................................................................................... 97 Eksport av militærmakt ................................................................................................. 99 Import av militærmakt ................................................................................................... 100 Russerne våkner .............................................................................................................. 102 Kampen om spillereglene .............................................................................................. 104 Kapittel 6 Verdier til besvær? ........................................................................................................ 107 Et alleuropeisk fellesskap? ............................................................................................ 109 Motstridende verdisystemer ........................................................................................ 111 Politiske dannelsesreiser ............................................................................................... 113 Alt som betyr noe for oss .............................................................................................. 116 Makt møtes med motmakt ........................................................................................... 118 Kapittel 7 Tilbake til et delt Europa .............................................................................................. 121 Det geopolitiske bakteppet ........................................................................................... 124 Ingen realpolitisk analyse .............................................................................................. 127 Den norske responsen ................................................................................................... 130 Den åpne strategien ....................................................................................................... 134 Den lukkede strategien .................................................................................................. 137
6
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 6
04/10/2021 16:09
innhold
Kapittel 8 Det militære uttrykket i nord ...................................................................................... 142 Invitasjonspolitikk ........................................................................................................... 143 Mer amerikansk oppmerksomhet ............................................................................... 146 Fra europeisk flanke til amerikansk front ................................................................... 147 Terrorbalansen utenfor norskekysten ......................................................................... 150 Paradokset ....................................................................................................................... 152 Kapittel 9 Randstatens interesser ................................................................................................ 156 Norges interesse i nord .................................................................................................. 158 Allierte fremfor norske beslutninger ........................................................................... 160 Norsk kontroll? ................................................................................................................ 162 Mellom pragmatisme og prinsippfasthet ................................................................... 163 Litteratur ......................................................................................................................... 169 Stikkord ............................................................................................................................ 185
7
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 7
04/10/2021 16:09
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 8
04/10/2021 16:09
Forord Alt starter med en idé. Og ideen til denne boken kom da julefreden senket seg over Oslo i desember 2020. Spørsmålet jeg stilte meg var om idealene vi i Norge setter så høyt, og som vi kjemper så innbitt for sammen med USA og NATO, er universelle? Er tolkningen vår av demokrati, menneskerettigheter og liberale rettsstatsprinsipper noe også andre land vil være enige i, som for eksempel Kina og Russland? Eller vil det alltid være en slags «gi-og-ta-logikk», der man stort sett går inn for kompromisser? Om ikke annet enn for å unngå for mye krig og elendighet, eller unødig spenning som kan føre til akkurat dét. Disse spørsmålene førte meg tilbake til Russlands anneksjon av Krimhalvøya i 2014, og til de skjellsettende endringene i årene etterpå da Europa ble delt på nytt. Delingen skjedde riktignok lenger øst enn i 1945, men hvordan er det mulig, tenkte jeg? Hvorfor er vi ikke flinkere til å finne løsninger alle kan leve med? For eksempel mellom ønsket om full nasjonal suverenitet og selvbestemmelse på den ene siden, og hensynet til hva naboene vil synes om akkurat det, på den annen. Mens julefreden senket seg, gikk tankene til den norske brobyggerrollen fra den kalde krigen. Var det noe i uttrykket om at «alt så mye bedre under den kalde krigen»? Mer stabilitet kanskje? En mer behersket stemning hos myndighetene? Mer realpolitikk, med «gammeldags» maktbalanse og avklarte innflytelsessfærer. Det var i hvert fall færre følelsesmessige utbrudd, der russerne ble sparket på leggen fordi de ikke respekterte den norske tolkningen av folkeretten. Idéen var sådd. Og gjennom debattene som fulgte utover våren, i Klassekampen, Dagens Næringsliv og Forsvarets forum, fikk boken se dagens lys. Takk til en oppmuntrende og konstruktiv fagfelle. Takk til Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening. Og ikke minst, til Cappelen Damm ved forlagsredaktør Knut Vegard Bergem og manusredaktør Natasja Harung for effektivt samarbeid gjennom sommeren og høsten. Oslo, 1. oktober 2021 Tormod Heier 9
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 9
04/10/2021 16:09
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 10
04/10/2021 16:09
Kapittel 1
Randstatens problemer Har USA blitt en del av problemet snarere enn en del av løsningen på Norges sikkerhetsutfordringer i nord? Er det slik at jo mer Norge knyttes opp til USA, desto mer sikkerhet får landet? Hva med NATO, selve grunnpilaren i forsvaret av Norge? Vil mer alliansetilpasning gjøre befolkningen tryggere, eller vil myndighetene bare utsettes for mer russisk press? Det er ingen grunn til å anta at Russland er redd for et lite norsk forsvar, som ifølge egne myndigheter er så svakt at de knapt fungerer i fredstid (Forsvarsdepartementet 2018, s. 56). Det eneste Russland frykter når det gjelder Norge, er at landet blir utgangspunkt for amerikanske operasjoner inn mot deres egne baser. Med felles grense til Russland er derfor spørsmålet hva som er i Norges interesse. Ikke minst ettersom Norge og resten av NATO, ifølge norske myndigheter, befinner seg i «en ny normaltilstand» (Stortinget 2014). Eller som den amerikanske historikeren Robert Legvold (2016) kaller det: en ny kald krig. Dette er en situasjon som skjærer tvers igjennom Europa, fra Varanger halvøya i nord til Krimhalvøya i sør. På begge sider av grensen forvitrer tilliten, blant annet fordi Russland og Vesten tolker hverandres intensjoner i verste mening. Egne forsvarstiltak blir utelukkende ansett som legitime og defensivt innrettet. Motpartens tilsvarende tiltak blir naturlig nok ansett som det stikk motsatte. Russland beskylder for eksempel NATO for å være aggressiv og ekspansjonistisk, blant annet fordi alliansen utvides mot øst, samtidig som flere NATOland bombet Serbia, Irak og Libya i 1999, 2003 og 2011. USA, NATO og Norge på sin side, beskylder Russland for gjentatte brudd på folkeretten, for eksempel i krigene mot Georgia i 2008 og mot Ukraina i 2014. Samtidig beskyldes Russland for ondsinnede cyberangrep mot samfunnskritisk infrastruktur, og bruk av kjemiske stridsmidler mot folk de ikke liker. 11
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 11
04/10/2021 16:09
kapittel 1
Når tilliten mellom partene forsvinner, reduseres også sikkerhetsmarginene i nord. Kanalene for dialog og samarbeid blir færre. Dermed settes også normene for ikke-fiendtlig adferd i norsk-russiske grenseområder på spill. Av den grunn skal det mindre til før misforståelser eller feiltolkninger av motpartens handlinger bærer galt av sted. Likevel er det kontroversielt å stille seg undrende til dreiningen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk i perioden 2014–2021. Særlig i spørsmål om alliansetilpasning opp imot USA og NATO. I mange forskningsmiljøer, politiske partier og departementer er dette på grensen til det kjetterske. For hvem vil vel stille kritiske spørsmål ved NATO og USA når Norge trenger dem som mest? Når trusselbildet i nord blir mer alvorlig og den militære spenningen stiger, burde det ikke heller vært lojalitet og samhold som skulle vært normen? Ikke kritiske spørsmål mot dem vi trenger mest. Dette gjelder særlig forholdet til USA; landet som ofret hundretusenvis av soldater i to verdenskriger på europeisk jord, fordi europeerne selv ikke klarte å holde fred med hverandre. USA er landet som bygde Vest-Europa opp igjen etter andre verdenskrig; landet som under den kalde krigen ga Norge troverdige sikkerhetsgarantier mot sovjetisk press; landet som finansierte det norske forsvaret til en verdi av 83 milliarder 1996-kroner. USA betaler i dag godt over 70 prosent av NATOs utgifter – selve ankerfestet for din og min sikkerhet. Likevel må spørsmålene stilles. Ikke fordi det er noe galt ved å være NATOmedlem. Heller ikke å ha den militære supermakten USA som sin nærmeste allierte. Tvert imot. Norsk sikkerhet forutsetter et sterkt NATO. Norsk sikkerhet forutsetter også et sterkt amerikansk lederskap; et USA som er villig til å gå i front og lede an på vegne av det transatlantiske verdifellesskapet. Norge og de enorme havområdene utenfor kysten er for store, og befolkningsgrunnlaget for skrint til å kunne holde seg med et troverdig forsvar i møtet med Russland alene. Spørsmålet er bare om allmenheten har nok kunnskap om hva et stadig tettere alliansesamarbeid med USA og NATO fører med seg? Kan det være at økt integrasjon i NATO, eller tettere samarbeid med USA, også bidrar til økt spenning i egne nærområder? For hva er egentlig de norske interessene i nord, i sikkerhetspolitisk forstand? Dette er et helt grunnleggende spørsmål. I rollen som russisk randstat og alliert frontlinjestat må norske myndigheter hele tiden foreta vanskelige avveininger mellom kryssende syn og motstridende interesser. Hvor langt kan allianseintegrasjonen i NATO gå før samarbeidet risikerer å slå tilbake på en selv? 12
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 12
04/10/2021 16:09
randstatens problemer
Slike spørsmål er ikke bare et politisk anliggende. Dersom allianseintegrasjon og amerikansk forsvarssamarbeid gjør Norge til et mer utsatt krigsmål, øker også risikoen for at norske lokalsamfunn trekkes inn i den bredere stormaktsrivaliseringen som er på gang, mellom USA, Russland og Kina. Den norske utenriksministeren i 1970- og 1980-årene, Knut Frydenlund, formulerte det slik under den kalde krigen: Utenrikspolitikk er ikke lenger et felt for de få, for eksperter og enkelte politikere. Den angår alle i deres daglige liv. Derfor må folk gis muligheten til å engasjere seg i de utenrikspolitiske avgjørelser (Frydenlund 1982, s. 14).
Likevel finnes det få analyser som på systematisk vis beskriver hvordan forsvaret av landet har endret karakter. Fra å være et nasjonalt anliggende har i dag selv små hendelser, episoder og kriser som så vidt avviker fra en fredelig normaltilstand, blitt et amerikansk eller flernasjonalt NATO-anliggende – uten særlig debatt, og uten mye forskning som kan forklare hvilke årsaker som har vært i sving. Dermed kan det synes som at spørsmål rundt norsk alliansetilpasning tas for gitt. Norske myndigheter publiserer med jevne mellomrom langtidsplaner der «bredden i forsvarsstrukturen, spesielt for mindre stater» fordrer tettere NATO-samarbeid (Forsvarsdepartementet 2012, s, 33); der «NATO knyttes tettere til Norge og norske interesser i det daglige» (Forsvarsdepartementet 2016, s. 31), og hvor «Norge blir mer avhengig av alliert samarbeid» (Forsvarsdepartementet 2020, s. 23). Dette er en villet strategi fra myndighetene side. Strategien pakkes inn i vage ord og uttrykk som det nesten trengs en doktorgrad for å trenge igjennom. Mest av alt skyldes problemet manglende betalingsvilje fra Stortingets side, i en sektor der teknologisk fordyrelse og økte driftskostnader er høyere enn i andre samfunnssektorer (Dalseg 2003, s. 7). Argumentet om at tettere forsvarssamarbeid med Vestmaktene gir Norge mindre sikkerhet, avføder nye spørsmål. For hva er det da som er i norsk interesse, og hvordan skal i så fall disse interessene nås, ikke minst i Nordområdet, Norges viktigste strategiske nærområde? Det er her befolkningen henter ut enorme naturressurser; olje, gass, fisk (og på sikt også sjeldne jordarter) som gjør landet det bor i til ett av verdens rikeste. Det er også i nord at Norge, USA, NATO og Russland har fått den nye kalde krigen i fanget, etter at Russland annekterte Krimhalvøya i 2014, og støttet ukrainske separatister i Donbas-regionen. Selv om det er 3000 kilometer fra Svartehavet til Barentshavet er konsekvensene likevel merkbare. Som jeg skal 13
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 13
04/10/2021 16:09
kapittel 1
belyse i denne boken: Det er i disse havområdene, utenfor Norges stuedør, at mange av de viktigste sidene i den nye kalde krigen utkjempes.
Fra buffer til springbrett På samme tid som stormaktsrivaliseringen tiltar, hevder norske myndigheter at «hovedlinjene i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk ligger fast» (Regjeringen, 2016; Stortinget 2016). De lange linjene fra slutten av 1940-årene da Norge forlot nøytralitetspolitikken for å bli NATO-medlem, videreføres uavhengig av tid og rom. Til tross for at amerikanske styrker gis eksklusiv tilgang til militære baser på norsk jord, står basepolitikken fra 1949 – angivelig – «grunnstøtt» (Regjeringen 2021). Det er de lange linjene som skaper stabilitet og forutsigbarhet. På den ene siden, overfor myndighetene i Washington D.C., som lurer på om Norge vil støtte forsvarsstrategien fra 2016, der hensikten er å øke presset på den russiske Nordflåten i Barentshavet (Pentagon 2016; US Air Force 2020); fra baser på Grønland, Island og i Storbritannia, og fra støttepunkter i Norge, som norske og amerikanske myndigheter fremforhandlet i 2021; på Ramsund orlogsstasjon, samt på flyplassene Evenes, Rygge og Sola (Regjeringen 2021). På den annen side skal det også skapes forutsigbarhet overfor myndighetene i Moskva, som lurer på hvor strengt Norge vil praktisere de selvpålagte begrensningene om alliert militært nærvær, slik disse ble formulert i 1940- og 1950-årene. Dette er restriksjoner som blant annet regulerer hvor tett opptil de russiske atomstyrkene allierte styrker får være når de opererer ut fra norske områder. De selvpålagte restriksjonene fra norske myndigheter regulerer også hvor permanent det allierte styrkenærværet kan være i fredstid, og hvilke begrensninger som ligger i anløp av allierte styrker med kjernefysiske våpen (Skogrand 2004, s. 187). Norge gjør ikke dette for å blidgjøre Putin. Ei heller for å vise ettergivenhet overfor russiske krav og ønsker. Snarere forsøker norske myndigheter å holde USA og NATO på en armlengdes avstand fordi dette har vist seg å tjene norske interesser over tid (Holst 1967, s. 34–35). I hele etterkrigstiden har norske myndigheter nemlig vært opptatt av én ting: stabilitet og forutsigbarhet i nord. Det konkrete uttrykket for dette har vært å balansere mellom USA i vest og Russland i øst. Med andre ord å holde to baller i luften samtidig: å være en god alliert som aktivt understøtter det transatlantiske verdifellesskapet med 14
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 14
04/10/2021 16:09
randstatens problemer
USA i sin midte, enten det er i utlandet eller i nord. Og samtidig kommunisere gjennom naboskapet med Russland, at selv om Norge er en USA-alliert, og selv om landet spionerer på Russlands viktigste utenrikspolitiske instrument, atomstyrkene på Kolahalvøya, har landet lite å frykte fra den norske siden av grensen. Et eksempel på dette kan være innfasingen av nye norske maritime patruljefly i 2022–2023. Helt bevisst har norske myndigheter unnlatt å bevæpne disse flyene med missiler som kan senke russiske overflatefartøyer. Dette må utvilsomt relateres til ønsket om lavspenning i nord (Nordhagen 2021, s. 49). Et annet eksempel er avslaget på et amerikanske forslag fra 2018 om å integrere de norske fregattenes AEGIS-radarer inn i de amerikanske rakettskjoldplanene, noe som kunne ha truet stabiliteten i nord (Forsvarsdepartementet 2019, s. 15). Men i kjølvannet av den russiske annekteringen av Krim i 2014 har altså norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk endret karakter. Fra å være del av en nordisk buffer mellom øst og vest (Brundtland 1966) er Norge i dag et viktig utgangspunkt for amerikanske operasjoner. Her er det viktig å huske på at USA også opererer ut ifra eget land, samt fra nærliggende områder som Grønland, Island og Storbritannia. Dette er militære operasjoner som skjer i internasjonalt farvann og luftrom, og som norske myndigheter ikke kan påvirke. Snarere er slike operasjoner en naturlig del av hvordan stormaktene projiserer makt; dels for å kommunisere til Russland at Nordflåtens fremstøt i Nord-Atlanteren vil bli besvart på en resolutt og troverdig måte. Men også for å berolige allierte, som gjerne vil ha så konkrete og håndfaste forsikringer som mulig fra sin viktigste alliansepartner.
Amerikanske operasjoner Det jeg er opptatt av i denne boken er hva som er i norsk interesse når landets viktigste alliansepartner tar Norge i bruk for militære formål. Også dette perspektivet har solide historiske tradisjoner, der amerikanske forventninger til solidaritet fra mindre allierte går som en rød tråd gjennom NATO-medlemskapet. Den norske alliansetilpasningen er, ifølge historikerne Knut Einar Eriksen og Helge Øystein Pharo (1997, s. 77), «… ikke bare et resultat av beslutninger tatt sentralt i NATO, men må også forstås ut fra forbeholdet og presset fra den viktigste beskyttelsesmakten, USA». De amerikanske operasjonene skjer oftest vest og nordover, ut i Norskehavet. Men av og til dreier de også østover, inn i Barentshavet for å teste varslings rutinene til Nordflåtens atomstyrker og årvåkenheten til Russlands nyoppret15
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 15
04/10/2021 16:09
kapittel 1
tede nordlige militærdistrikt. Tidvis projiseres det også militærmakt sør- og østover, fra Trøndelag og Østfold gjennom Sverige og Kattegat. Hensikten med dette er å bane vei inn i Østersjøen slik at baltiske NATO-land kan beskyttes. Sånn sett er Norge også et viktig bakland for amerikanske styrker, ikke minst for å skape dybde og manøvreringsrom i forsvaret av tre utsatte NATO-land som er for små til å forsvares fra egne jordlapper inne i Østersjøen. De amerikanske operasjonene som påvirker norsk sikkerhet kan dermed deles inn i fire kategorier. Den første kategorien er kystnære operasjoner som gjennomføres med amerikanske marinestyrker. Dette er styrker som siden 1981 har hatt forhåndslagre med utstyr til om lag 13 000 soldater i Midt-Norge, etter at den sovjetiske Nordflåten gjennomførte tre storøvelser i 1968, 1970 og 1975. I etterkant av disse øvelsene ble det klart at Norge risikerte å havne bak Sovjet unionens fremste linjer. Dette var fordi Nordflåten, siden slutten av 1960-årene gradvis hadde blitt en havgående flåte som kunne operere lenger vest i Atlanterhavet (Tamnes 1997, s. 76; Børresen, Gjeseth og Tamnes 2004, s. 85). Med dagens nye og mer stillegående ubåter på russisk side, som i tillegg kan frakte missiler med lengre rekkevidde, høyere hastighet og større presisjon, er dette igjen en trussel, sett med Vestmaktenes øyne. Den andre kategorien er luftoperasjoner, dels med maritime patruljefly P-8 Poseidon ut fra Andøya, dels med transportfly som kan gjennomføre lufttil-luft-tanking av jagerfly fra støttepunktet på Sola; og dels med jagerfly av typen F-22 Raptor ut fra Rygge hovedflystasjon. De sistnevnte flyene har såkalte stealth-egenskaper. Dette gjør flyene godt egnet til å trenge gjennom de russiske luftforsvarssystemene som beskytter Østersjøflåten i Kaliningrad, og som er underlagt Russlands vestlige militærdistrikt i St. Petersburg. Poseidon-flyene som opererer ut fra Andøya, har dessuten sensorer og missiler som gjør det mulig å finne, og eventuelt nedkjempe russiske undervannsbåter som har base på Kolahalvøya. Mange av disse ubåtene har såkalte kalibr-missiler med en rekkevidde på kanskje 2500 kilometer. Dermed kan russerne sette enhver europeisk storby eller hovedstad under press, dersom det skulle oppstå en krise i forholdet mellom USA og Russland. Den tredje kategorien er sjøoperasjoner, som i all hovedsak består av amerikanske ubåter som opererer ut fra Tromsøområdet. Ubåtene samarbeider blant annet med maritime patruljefly og overflatefartøyer i området, og dermed kan de lettere finne og eventuelt nedkjempe de stadig mer stillegående russiske ubåtene. Men de amerikanske ubåtene kan også sette russiske myndigheter 16
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 16
04/10/2021 16:09
randstatens problemer
under et tilsvarende press som sine kollegaer i Nordflåten. Blant annet med såkalte Tomahawk Land Attack Missiles, som også kan ha en rekkevidde på om lag 2500 kilometer. I krisetider kan også disse våpensystemene sette russiske myndigheter under press, som for eksempel mot Nordflåtens basekompleks på Kolahalvøya, eller mot presidentadministrasjonen og generalstaben i Moskva. Den fjerde kategorien er etterretningsoperasjoner. Dette er en mer indirekte form for amerikanske operasjoner ut fra Norge, fordi aktiviteten er underlagt streng norsk kontroll. Men finansieringen, teknologien og kompetansen er amerikansk. Eksempler på dette er den norske driften av etterretningsfartøyer, radarer, lyttekabler og systemer for satellittovervåkning. Dette er en døgnkontinuerlig innsats som gir norske og allierte myndigheter en bedre forståelse av situasjonen på russisk side av grensen. Denne informasjonen kan for eksempel brukes til å berolige egne myndigheter – ikke minst når en krise inntreffer. Da kan det oppstå et innenrikspolitisk press for å handle raskt, men kanskje også overilt dersom det i ettertid viser seg at informasjonen ikke var god nok. Etterretningen kan også brukes for å varsle myndighetene om forestående russiske operasjoner, og forutsi om det kanskje vil skje noe ekstraordinært som på kort sikt kan true «rikets sikkerhet». En av flere oppgaver for de amerikanske styrkene i Norge er å demme opp for erkerivalen i øst: et Russland som utover på 2000-tallet har blitt mer verdikonservativt, mer selvhevdende og mer opptatt av det Vesten forlot på 1990-tallet: innflytelsessfærer, militærmakt og maktbalanser. Som jeg skal komme tilbake til i kapittel 6 og 7, står denne realpolitiske tankegangen i skarp kontrast til et mer åpent og liberalt Europa lenger vest på kontinentet. Etter Sovjetunionens fall har de vesteuropeiske landene blitt innbitte forkjempere for økonomisk integrasjon, flernasjonalt samarbeid og nasjonenes rett til selv å bestemme hvor de vil høre hjemme – i øst eller i vest. Dette er ikke det samme som å si at statene i Vest-Europa ikke var opptatt av å forsvare det liberale verdigrunnlaget under den kalde krigen. Tvert imot. Den såkalte Truman-doktrinen fra 1947 og Marshall-planen fra 1948 er kanskje de beste eksemplene på hvordan amerikansk økonomisk og militær bistand bidro til å stabilisere de liberale demokratiene i Vest-Europa, og demme opp for kommunistisk innflytelse. Men kaldkrigsforsvaret av det liberale verdigrunnlaget fant sted i et sikkerhetspolitisk landskap preget av to ideologiske blokker. Og disse blokkene var nokså jevnbyrdige, og kunne dermed holde hverandre i sjakk. Slik er det ikke lenger. 17
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 17
04/10/2021 16:09
randstatens problemer
Denne tankegangen er langt fra ny, men hviler på en bredere utenrikspolitisk tradisjon med røtter tilbake til Arbeiderpartiets utenriksminister Halvard Lange, som etter krigen tok til orde for at «… vi ikke må klynge oss til gamle forestillinger om en absolutt suverenitet. Vi må være villige til å la de felles hensynene gå foran» (sitat fra Eriksen og Pharo 1997, s. 406).
Kjernen i problemet Resonnementet ovenfor bringer oss til kjernen i det norske randstatsproblemet. For jo mer Norge inviterer USA og NATO inn i de norsk-russiske grenseområdene, desto mer vil Russland forsvinne ned i skyttergravene, isolere seg selv og få bekreftet sin egen forståelse av hvordan verden fungerer: At det er «kjøttvekta som rår». At makt må møtes med motmakt. At alle stater er seg selv nærmest. Og at verden i bunn og grunn er et anarkisk selvhjelpssystem. I tråd med «jungelens lov» likestilles all fremgang for Norge, USA og NATO med et tilsvarende tilbakeslag for Russland. Det mest rasjonelle, sett med russiske øyne, er derfor å fortsette opprustningen: å bygge opp en troverdig, truende og sterk motmakt som kan holde USA, den største og mest truende rivalen utenfor Finnmarkskysten, på en armlengdes avstand. Dette kan gjøres ved å satse på den kjernefysiske triaden, der de sjøbaserte ubåtene i den arktiske kommandoen på Kolahalvøya gis høyest prioritert. Dette innebærer blant annet å satse på langtrekkende presisjonsstyrte missiler, som fra undervannsbåter gjemt under polarisen eller ute i Atlanterhavet kan utgjøre en permanent og troverdig motmakt om krisen inntreffer. For å unngå en slik eskalering har norske myndigheter i hele etterkrigstiden foretrukket norske fremfor amerikanske styrker i de norsk-russiske grenseområdene. Alternativet som gradvis har blitt mer synlig under Solberg-regjeringen, med et økende antall amerikanske ubåter, maritime patruljefly, jagerfly og marinesoldater som opererer ut fra Norge, vil ut ifra dette resonnementet bare føre til mer spenning. Dermed er det også slik at jo viktigere Norge blir for USA i nord, desto raskere vil den digitale samfunnskritiske infrastrukturen som holder AS Norge i gang, rykke oppover på den russiske mållisten. Med dette menes oversikten over forhåndsutvalgte mål som den russiske utenlandsetterretningen (SVR) bør «ta ut» i en tidlig fase av en krise eller krig. Amerikanske baser eller støttepunkter i Norge er dessuten en integrert del av den norske digitale og samfunnskritiske infrastrukturen som gir befolkningen stabil til25
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 25
04/10/2021 16:09
kapittel 1
gang på mat, vann og medisiner. Dermed trekkes norske hus og hjem, skoler og sykehus, storting og departementer, flyplasser og mediehus, raskere inn i den pågående stormaktsrivaliseringen mellom USA i vest og Russland i øst. Det Russland ser ut til å frykte, er altså ikke norske styrker, men at norske myndigheter tilrettelegger for en hurtig og overraskende amerikansk maktprojeksjon tett på deres egne grenser i nord; fly og fartøyer som fra Andøya, Bodø, Ramsund, Evenes, Tromsø, Banak eller Bardufoss kan settes inn mot Russlands kjernefysiske gjengjeldelseskapasiteter på Kolahalvøya, eller inn over Sverige, fra Rygge, Værnes og Sola for å beskytte utsatte NATO-land i Baltikum. Satt på spissen: Det Russland frykter, synes å være en rival som i løpet av få minutter kan slå av strømmen i det russiske strømnettet, lamme den politiske og militære styringsevnen gjennom målrettede cyberangrep (Sanger og Perlroth 2019) – for deretter å bruke de neste 30 minutter på å angripe landet ved hjelp av det nye såkalte Global Promt Strike-konseptet; sensorer, missiler og plattformer som er tett integrert, og som på kort varsel kan sette enhver motpart under press for å fremtvinge fordelaktige politiske løsninger for USA (Eckstein 2018). Dermed kan det også være at Norge ikke nødvendigvis får mer sikkerhet ved å knytte seg tettere opp til USA. For det å invitere amerikanske styrker tettere på de russiske grensene, der landets viktigste utenrikspolitiske instrument – de kjernefysiske styrkene – ligger, kan også utløse russiske beskyttelsestiltak i de norsk-russiske grenseområdene. De geografiske avstandene er små, samtidig som de amerikanske (og russiske) missilene blir stadig raskere, mer presise og får lengre rekkevidde. Jo mer Norge blir en del av USAs fremskutte forsvar i nord, og jo mer Norge inviterer NATO inn i Nordland, Troms og Finnmark, desto høyere blir beredskapen på den andre siden av grensen. I slike situasjoner reduseres sikkerhetsmarginene, samtidig som mistilliten smitter over på andre myke politikkområder, som folk-til-folk samarbeid eller felles innsats innen søk- og redning i Barentshavet. Russiske motreaksjoner kan for eksempel skje gjennom provoserende øvelser langs norskekysten, mot mål som for eksempel Etterretningstjenestens radarstasjon i Vardø, eller mot Bodø hovedflystasjon – som huser de nye F-35 jagerflyene (Lunde 2018). Og gjennom en mer aggressiv oppførsel på Internett, der samfunnskritiske funksjoner i Stortinget, i Forsvaret og i Kommune-Norge kartlegges, testes eller i verste fall ødelegges (NTB 2020).
26
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 26
04/10/2021 16:09
randstatens problemer
Det teoretiske bakteppet Det er ikke sannsynlig at økt amerikansk tilstedeværelse ut fra Norge alene forklarer de russiske motreaksjonene i nord. Reaksjonene kan også skyldes en generell endring i russisk politikk under president Putin, der Russland utover på 2000-tallet har ønsket å gjenreise landet som militær stormakt i internasjonal politikk (Tsygankov 2013). Det kan også være at økte oljepriser utover på 2000-tallet har gjort det mulig å understøtte denne ambisjonen mer kraftfullt, siden Russland er en av verdens ledende råvareeksportører av gass og olje. Russlands økte militære nærvær langs norskegrensen, og i det vestlige Arktis, kan også skyldes at polisen smelter, og at landet vil posisjonere seg i konkurranse med andre stater som også ønsker tilgang i Arktis. Nye havområder blir i økende grad tilgjengelig for ressursutnyttelse, og delingen av den arktiske kontinentalsokkelen intensiveres (Hønneland 2020, s. 44). I tillegg er forholdet til USA på et bunnivå. Mye av dette skyldes den russiske annekteringen av Krim i 2014. Den amerikanske responsen på dette, med blant annet en sterkere militær tilstedeværelse i Nord-Atlanteren, øker naturlig nok Russlands militære årvåkenhet. Dette gir seg også utslag i de norsk-russiske grenseområdene, blant annet gjennom mer synlighet og tilstedeværelse fra den russiske Nordflåten. Den strategiske betydningen av Nordflåten økte i 2014 gjennom opprettelsen av en særegen felleskommando. I 2021 økte betydningen ytterligere ved at Nordflåten ble en av Russlands fem militærdistrikter med hovedkvarter i Severomorsk, nær Murmansk, med ansvar for sikkerheten i russisk Arktis og den nordlige kystruten mellom Atlanterhavet og Stillehavet (Humpert 2021). I denne boken legger jeg særlig vekt på det siste forholdet, nemlig hvordan et kjøligere klima mellom USA og Russland påvirker norsk sikkerhet. For Norge er ikke bare en frontlinjestat i NATO. Norge er også en russisk randstat som er bundet inn i et geografisk skjebnefellesskap med den politiske ledelsen i Kreml. Dermed blir det naturlig å vektlegge årsaksforhold som det allerede er forsket mye på, og som er godt belagt teoretisk og empirisk. Av særlig betydning er Thomas Schellings Arms and Influence, fra 1966, som ser på projisering av militærmakt som et forhandlingskort overfor motparten. Dette betyr at økt amerikansk tilstedeværelse ut fra Norge automatisk besvares med økt militær tilstedeværelse på russisk side av grensen. Dermed er også veien kort til den amerikanske statsviteren Glenn H. Snyder (1984), som i World Politics-artikkelen «The Security Dilemma in International Politics» hevder at 27
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 27
04/10/2021 16:09
kapittel 1
makt må møtes med motmakt. Dermed oppstår det en rustningsspiral på begge sider av grensen, fordi alle parter ser seg tvunget til å svare på hverandres opprustning. Dette ender ofte, ifølge Snyder, med et paradoksalt utfall. Til tross for at begge parter bruker mye penger på å ruste opp, får alle partene likevel mindre fremfor mer sikkerhet. Dette er fordi tilliten mellom partene forvitrer, noe som igjen øker risikoen for at selv små hendelser og episoder kan bli misforstått og feiltolket. Dermed skal det mindre til før det oppstår en krise, som igjen kan risikere å spinne ut av kontroll. Med et slikt bakteppe passer det også godt å ha to realismeskoler i bakhodet. Den ene representeres av Stephen M. Walt (1987), som i boken The Origins of Alliances hevder at småstater som Norge vil være mer tilbøyelig til å søke støtte hos en nær alliert når trusselen på den andre siden av grensen øker. For Norges del betyr dette at invitasjonspolitikken overfor USA intensiveres når stormakts rivaliseringen tiltar og den potensielle trusselen fra Nordflåten øker utenfor Finnmarkskysten. Som Walt selv formulerer det (1987, s. 29): «because perceptions are unreliable and intentions can change, it is safer to balance against potential threats than to rely on the hope that a state will remain benevolently disposed.» Dermed er veien kort til den andre realisten, den amerikanske statsviteren, professor John J. Mearsheimer (2001). I boken The Tragedy of Great Power Politics hevder han at stater først og fremst er opptatt av å akkumulere så mye makt og innflytelse som mulig. Denne såkalte «hegemoni-tesen» gjør at stormaktene især blir mer offensive, fordi akkumulering av makt ikke fremmes på en mer varsom måte der poenget bare er å opprettholde status quo. I den virkelige verden blir derfor små og allianseavhengige stater som Norge viktige aktører i stormaktenes overordnede sikkerhetstenkning. Når poenget er å tilegne seg selv og sine allierte så mye makt og innflytelse som mulig, blir sikkerhet i de norsk-russiske grenseområdene raskt ansett som et udelelig gode. Sikkerhet i nord ender opp som en relativ størrelse, noe det hele tiden må kjempes og konkurreres om.
Stilltiende samarbeid En viktig side ved den norske randstatsproblematikken har vært å gi russerne god tid til å forberede seg på eventuelle angrep fra norsk side av grensen, i det som ofte kalles «strategisk varslingstid». Hensikten med dette har vært å gi myndighetene i Kreml, og de militære styrkene på Kolahalvøya, mindre 28
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 28
04/10/2021 16:09
randstatens problemer
grunn til bekymring for amerikanske styrker. Dette gjelder særlig amerikanske luft- og sjøstyrker som opererer ut fra militære støttepunkter i blant annet Norge, Island, Grønland og Storbritannia. Slike støttepunkter øker intensiteten og utholdenheten til det amerikanske nærværet på norsk side av grensen, noe som innebærer at russernes egne styrker også må trappe opp beredskapen og årvåkenheten. Manglende synlighet og tilstedeværelse vil i så fall kunne føre til det motsatte, som er at russerne mister situasjonsforståelsen og kontrollen med hvilke trusler som eventuelt er i ferd med å bygge seg opp utenfor deres egen stuedør. Det har derfor, ifølge tidligere forsvars- (1986–1989, 1990–1993) og utenriksminister (1993–1994) Johan Jørgen Holst, hersket et slags «stilltiende samarbeid» mellom norske og russiske myndigheter. Et samarbeid der de to landene har hatt en felles interesse av å holde amerikanerne og NATO på en armlengdes avstand (Holst 1967, s. 34). For det er bare slik, om vi legger Snyders sikkerhetsdilemma til grunn, at Norge vil klare å få Russland til å avstå fra stadig flere truende militærøvelser i nord og lenger sørover, utenfor Senja og langs Helge landskysten – men også lenger vestover i Norskehavet, utenfor Mørekysten, der russiske styrker har knyttet Nordflåten og Østersjøflåten sammen til en potensiell jernring rundt den skandinaviske halvøya. Slike øvelser har gjort at norske myndigheter igjen er redd for, som i 1970- og 1980-årene, å ende opp bak russernes fremste linjer (Børresen, Gjeseth og Tamnes 2004, s. 85; Bentzerød 2019; Forsvarsdepartementet 2020, s. 22). For norske myndigheter er det derfor en fordel å opprettholde en nasjonal forsvarsevne som gjør det mulig å ha norske fremfor amerikanske styrker i grenseområdene. Dette kommuniseres også utad fra Stortinget, der blant annet den daværende lederen for Utenriks- og forsvarskomiteen (2017–2021), Anniken Huitfeldt (Ap), poengterer at amerikanske styrker gjerne må operere i nord, men at amerikanerne også må «… ta hensyn til at vi ikke ønsker allierte flygninger for nært den russiske grensen. Disse områdene patruljerer vi best selv» (Johnsen 2021). Årsaken til dette kan være at da slipper myndighetene i Oslo å bekymre seg for ytterligere russiske mottiltak. Dette er fordi flere amerikanske styrker i de norsk-russiske grenseområdene fremtvinger flere forberedelser på russisk side, ikke minst mot noen av oppgavene som Nordflåten skal løse om alarmen går: å holde stridshandlingene lengst unna egne grenser. Dette bør helst skje i randstatene, som i russisk forsvarstenkning ses på som verdifulle buffersoner. 29
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 29
04/10/2021 16:09
kapittel 1
Det er i disse områdene – som for Nordflåtens del strekker seg vestover i Norskehavet, forbi Bjørnøya og Jan Mayen at russerne får tilgang på fordelaktig dybde og manøverrom. Det er også i disse luft- og sjøområdene at Nordflåten kan møte Østersjøflåten, og dermed stenge av den skandinaviske halvøya dersom det skulle oppstå en krise i forholdet til USA. Dermed øves det på fremskutte forsvarskonsepter, som blant annet innbefatter Svalbard, Troms, Finnmark, Bjørnøya, samt tilstøtende luft- og sjøområder på norsk side av grensen. For Russland er det selvfølgelig en stor fordel om USA holdes langt sør for polarsirkelen. Da blir det enklere å senke garden fremfor hele tiden å være på tå hev med hensyn til amerikanske bombefly, destroyere og undervannsbåter som tidvis opererer ut ifra norske landområder. Ifølge Direktoratet for strålevern og atomberedskap hadde det frem til 2018 vært en firedobling av ankomster med amerikanske, britiske og franske atomubåter til Norge (Selnes, Eikelmann og Amundsen 2018). I 2018 var det mellom tre og fire månedlige ankomster av amerikanske kjernefysiske ubåter til og fra Norge (Nilsen 2018a). I et historisk perspektiv har satsingen på å stille med norske fremfor amerikanske styrker i de norsk-russiske grenseområdene vist seg å være vellykket. Da norske myndigheter satte foten ned for stadig flere amerikanske flygninger ut fra Andøya i 1957, gjennom en selvpålagt begrensning om ikke å tillate allierte tokt øst for 24 lengdegrad (en linje som går omtrent mellom Hammerfest og Alta), fikk i stedet Forsvaret maritime patruljefly fra USA; dermed kunne aktiviteten inn mot de sovjetiske basene fortsette, men med norske mannskaper (Klevberg 2012, s. 149–150). Sett med russiske øyne virket dette mindre provoserende, også i dag, fordi de slipper å forholde seg til amerikanske rivaler som tidvis ønsket å patruljere tettere opp til den sovjetiske territorialfarvannsgrensen i nord enn det russiske (og tidvis også norske) myndigheter var bekvemme med. Under den kalde krigen var dette en nyttig begrensning, sett med norske øyne. Regjeringen og de militære fikk en eksklusiv etterretningskanal inn til amerikanske myndigheter – noe som under den kalde krigen ble en slags «allianse i alliansen» (Berg og Pharo 1997, s. 77–80). Men også fordi Norge, på grunn av sin geografiske tomteverdi overfor USA, fikk tilgang på avansert teknologi til den nasjonale etterretningstjenesten. Dette bidro til å styrke situasjonsforståelsen og beslutningsgrunnlaget som allierte politikere og militære trengte for å respondere på riktig måte dersom det skulle oppstå en krise i nord. I dette perspektivet er det derfor paradoksalt at norske myndigheter valgte den billigste måten å innrette Forsvaret på, ut ifra de fire alternativene som 30
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 30
04/10/2021 16:09
randstatens problemer
Forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen presenterte for regjeringen i 2019 (Forsvaret 2019). Selv om forsvarssjefen advarte om at Forsvaret bare var i stand til å operere i fredstid, at styrkene var for få til å håndtere mindre hendelser og episoder på det laveste konfliktnivået, og at styrkene heller ikke kunne bidra mye i NATOs operasjoner i nord (ibid., s. 19–20; Gilbrandt 2019), valgte myndighetene like fullt den billigste innretningen. Også dette bidrar til å øke avhengigheten til USA og NATO. Dermed synes det å være en ønsket politisk utvikling om å nedprioritere mulighetene til selv å ha kontroll i de norsk-russiske grenseområdene, og heller overlate dette til allierte. Dette er fordi, ifølge den militærfaglige utredningen, at med stadig færre styrker til rådighet vil tilgjengeligheten på norske styrker i nord «fort gå mot null» (ibid., s. 19).
Randstatens dilemma Avviket mellom Forsvarets militærfaglige anbefalinger og den politiske beslutningen om å øke avhengigheten til USA og NATO åpner dermed opp for et nytt dilemma. Spørsmålet er hvorvidt USA og NATO risikerer å bli et sikkerhetsproblem for Norge, rett og slett fordi myndighetene ikke er villig til å betale for hva det koster å holde norske fremfor amerikanske styrker inne i de norsk-russiske grenseområdene. I dette problemet trer det klassiske randstatsdilemmaet frem, ettersom myndighetene ønsker å vektlegge allianseavhengigheten til USA og NATO: Hvordan kan Norge få så mye sikkerhet fra Washington D.C. som mulig, uten å fremprovosere russiske mottiltak (Heier 2019b, s. 13, 46)? Dersom flere amerikanske styrker fører til intensiverte krigsforberedelser på russisk side av grensen, er det ikke sikkert at befolkningen i Norge blir tryggere. Det kan også være at det oppstår et klassisk sikkerhetsdilemma (Snyder 1984): Norge tilrettelegger for flere amerikanske operasjoner ut fra landet fordi myndighetene i Oslo er redd for den russiske opprustningen i nord. Dette kan føre til enda flere russiske krigsforberedelser på russisk side av grensen fordi det nordlige militærdistriktet på Kolahalvøya må heve beredskapen for å møte den amerikanske tilstedeværelsen i norske nærområder. Dermed ender alle parter opp i et dilemma: Til tross for at så vel USA, som Norge og Russland konkurrerer om å skaffe seg mest mulig sikkerhet på bekostning av den andre parten, ender likevel alle opp med mindre sikkerhet fremfor mer. Det skal stadig mindre til før en misforståelse, en feiltolkning eller ulykke i nordområdene kommer ut av kontroll, eskalerer, og blir til en uforutsigbar krise (Jervis 2017). 31
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 31
04/10/2021 16:09
kapittel 1
Bokens oppbygging Mot denne bakgrunnen kan det være interessant å sette spørsmålstegn ved hva som egentlig er norske interesser i nord. Og ikke minst hvorfor det er så vanskelig for norske myndigheter å både være en god alliert i vest, og en god nabo i øst. Særlig etter den russiske annekteringen av Krim i 2014. For å svare på de to spørsmålene legges boken opp på følgende måte: Først redegjøres det i kapittel 2 for noen av lærdommene etter det strategiske overfallet på Norge i 1940. Hovedvekten legges på Norges strategiske tomteverdi, som sett med tyske, britiske og sovjetiske øyne var viktig for å kontrollere sjøveiene ut i verden, der livsnødvendige ressurser i krise og krig kunne skaffes til veie. Mot dette bakteppet drøfter kapittel 3 hva som med rimelighet kan synes å være norske sikkerhetsinteresser i nord. Hovedvekten legges på Norges balanserende rolle som russisk randstat og alliert frontlinjestat. Kapittel 4 diskuterer deretter noen av de samfunnsmessige utfordringene som kan oppstå når balansepunktet mellom øst og vest tilter i vestlig retning. Særlig vekt legges på sårbarheten i den tillitsbaserte samfunnskontrakten mellom borger og stat, som tidvis ses på som målskiven for russiske nettverks- og påvirkningsoperasjoner. I kapittel 5 og 6 tar jeg et skritt tilbake. Dette gjør jeg for bedre å forstå hvorfor norske myndigheter gjør som de gjør, både i forholdet til USA og i forholdet til Russland. I kapittel 5 beskrives først de amerikanske forventningene til det allierte forsvarssamarbeidet som ble innledet i NATO rundt årtusenskiftet, og den norske responsen. I kapittel 6 redegjøres det for de liberale idealene som i økende grad kom til å prege den norske politikkutformingen overfor Russland i kjølvannet av anneksjonen på Krim i 2014. Dette er en tilnærming til internasjonal politikk som på mange måter står i motsetning til Russlands mer konservative og realpolitiske utsyn. Mot dette bakteppet redegjør kapittel 7 for de liberale og realpolitiske argumentene som fulgte i kjølvannet av Krimannekteringen. Hensikten med dette er å synliggjøre de ulike perspektivene som lå til grunn for en ny kald krig i Norge og i Europa for øvrig. Kapittel 8 beskriver de militære reaksjonene denne uenigheten førte med seg i norske nærområder. Boken avsluttes med kapittel 9 der det presenteres et resonnement rundt hva som synes å være norske interesser i nord, som randstat og frontlinjestat.
32
200450 GRMAT En randstat på avveie 210101.indd 32
04/10/2021 16:09
