Garantías de papel: un análisis sobre las oportunidades de mejora de los mecanismos de prevención

Garantías de papel

Un análisis sobre las oportunidades de mejora de los mecanismos de prevención y protección en Colombia

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

Garantías de papel

Un análisis sobre las oportunidades de mejora de los mecanismos de prevención y protección en Colombia

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (codhes)

Management Sciences for Development (M sd)

Garantías de papel: un análisis sobre las oportunidades de mejora de los mecanismos de prevención y protección en Colombia

© Autores: JuA n cA rlos Botero ospinA y M A nuel A Gutiérrez cuervo

© consultorí A pA r A los derechos huMA nos y el despl A z AMiento (codhes)

© M A nAGeMent sciences for developMent (Msd)

isBn (pA pel): 978-958-8881-70-6 isBn (pdf): 978-958-8881-71-3

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PreParación editorial

consultorí A pA r A los derechos huMA nos y el despl A z AMiento (codhes) cA rrer A 6 n.° 34-62 tel.: (+601) 232 5666 BoGotá, coloMBi A, sur AMéric A www.codhes.orG

dirección M A rco roMero silvA

Subdirección JorGe ernesto durán coordinación a dminiStrativa y Financiera fABián dicelis Bull A coordinación de comunicacioneS fr A ncy BA r BosA

coordinación editorial JuA n seBA stián sol A no rAMírez corrección de texto JA iMe prieto Méndez diSeño y diagramación la central de diseno.com

imPreSión dGp

150 eJeMpl A res novieMBre de 2022

Esta publicación se realiza en el marco de las acciones adelantadas por el Programada de Participación y Reparación Colectiva de las Víctimas, implementado por CODHES en cooperación con USAID

Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son responsabilidad de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado y no reflejan necesariamente las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (codhes) es una organización no gubernamental de carácter internacional que promueve la realización y vigencia integral de los derechos humanos de las personas desplazadas, refugiadas y migrantes, teniendo como referente, en casos específicos, el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los refugiados y los principios rectores sobre los desplazamientos internos. Desde los derechos humanos, codhes asume como mandato la construcción democrática de la paz, la justicia y equidad social, como vía segura para prevenir el desarraigo, el destierro y el despojo.

Contenido

Lista de gráficas 8 Lista de tablas 9 Lista de siglas y acrónimos 10 Prólogo 11 Introducción 13

1. Metodología 16

1.1 Componente cualitativo 17 1.2 Componente cuantitativo 19

2. El derecho a defender los derechos humanos 23

2.1 ¿Quién es persona defensora de derechos humanos? 23 2.2 Reconocimiento a la labor de las personas defensoras 27 2.3 La Declaración sobre Defensores 30

2.3.1 Derecho a ser protegido 31 2.3.2 Derecho de reunión, manifestación y protesta pacíficas 33 2.3.3 Derecho de asociación 35 2.3.4 Derecho a la libertad de opinión y de expresión 37 2.3.5 Derecho a desarrollar y debatir ideas nuevas sobre derechos humanos 39 2.3.6 Derecho a acceder a un recurso efectivo 40 2.3.7 Derecho a acceder y a comunicarse con organismos internacionales 43 2.3.8 Derecho a acceder a recursos financieros 46 2.4 Marco jurídico de la protección a las personas defensoras en el sistema interamerican 48

3. Contexto y escenarios de riesgo de las personas defensoras, líderes y lideresas 51

3.1 Contexto general 51

3.1.1 Riesgos a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad 52 3.1.2 Riesgos de los derechos de asociación, opinión, expresión y reunión pacífica 59 3.1.3 Riesgos al derecho de acceso a un recurso oportuno 62 3.1.4 Tipo de actividades objeto de persecución 63 3.1.5 Actores responsables 68

3.2 Contextos y escenarios de riesgo por regiones 71

3.2.1 Región Caribe 71

3.2.2 Región Pacífico 76

3.2.3 Región Orinoquia 81

3.2.4 Región Andina 90

4. Obligación de prevenir la violación de los derechos de las personas defensoras 95

4.1 Capacidad de identificación y advertencia del riesgo 98 4.2 Capacidad de contrarrestar los factores de riesgo 104

4.2.1 Grado de implementación de las medidas de prevención 107 4.2.2 Nivel de seguimiento a las medidas adoptadas 109 4.2.3 Las medidas de prevención según el tipo de población 111 4.2.4 Los derechos a salvaguardar con las medidas de prevención 113 4.2.5 conpes de prevención y Plan de Acción Oportuna (pA o) 113 4.2.6 Coordinación y articulación interinstitucional para la prevención 115 4.2.7 Coordinación nación territorio para la prevención y protección 123

5. El deber de proteger a las personas defensoras 131

5.1 Obligación de protección especial a personas con riesgo excepcional 133 5.2 Capacidad de identificación de riesgo 134 5.3 Recursos disponibles para la protección 139 5.4 Gestión de la información para la protección 141

6. Conclusiones y recomendaciones 144

6.1 Vacíos normativos 144 6.2 Incumplimiento del deber de respeto 145 6.3 Afectaciones en el marco de protestas sociales 146 6.4 Revisar la normativa de prevención y protección 147 6.5 Superar la visión limitada del riesgo de las personas defensoras 148

6.6 Generar condiciones para el ejercicio de defensa 149

6.7 Capacidad para detectar los riesgos 150 6.8 Capacidad de respuesta ante la advertencia del riesgo 152 6.9 Coordinación y articulación interinstitucional 154 6.10 Protección por demanda, un modelo en crisis 155 6.11 Resumen de las recomendaciones 158

Notas 164

Lista de gráficas

Gráfico n.º 1. Porcentaje de alertas vs n.º de homicidios entre 2016 y 2021 99

Gráfico n.º 2. Distribución medidas por población beneficiaria s At- cipr At pip 111

Gráfico n.º 3. Coordinación nación-territorio para prevención y protección 124

Gráfico n.º 4. Municipios alertados por categoría 129

Gráfico n.º 5. Beneficiarios del programa de protección 133

Gráfico n.º 6. Homicidios de defensores/as vs n.º de beneficiarios de unp 133

Gráfico n.º 7. Beneficiarios de unp vs categoría de región 136

Gráfico n.º 8. Beneficiarios de unp y homicidios, según categoría de municipio 137

Gráfico n.º 9. Relación recursos, beneficiarios y homicidios 141

Lista de tablas

Tabla n.º 1. Tabla de referencias fuentes de variables cuantitativas. 20

Tabla n.º 2. Homicidios por departamentos 2016-2021 53

Tabla n.º 3. Incremento o disminución de los homicidios 54

Tabla n.º 4. Municipios con mayor número de homicidios 55

Tabla n.º 5. Agresiones contra defensores, diferentes a homicidios 2016-2021 57

Tabla n.º 6. Amenazas contra personas defensoras por departamentos 2016-2021 58

Tabla n.º 7. Total de homicidios según liderazgos de las personas 65

Tabla n.º 8. Agresiones según liderazgos 2019-2021 66

Tabla n.º 9. Homicidios según presuntos responsables, 2016-2021 68

Tabla n.º 10. Presuntos autores de homicidios, según informes de Somos Defensores 69

Tabla n.º 11. Agresiones según presuntos responsables 2016-2021 70

Tabla n.º 12. Alertas tempranas locales emitidas entre 2016 y 2021 98

Tabla n.º 13. Municipios con homicidios de defensoras, no alertados por el s At (2016-2020) 100

Tabla n.º 14. Mecanismos de coordinación y articulación creados para la prevención, y sus funciones principales 122

Tabla n.º 15. Funciones de los mecanismos de articulación a nivel territorial 127

Tabla n.º 16. Municipios con homicidios, sin beneficiarios de unp 135

Tabla n.º 17. Ejecución presupuestal unp 2012- 2019 140

Lista de siglas y acrónimos

acnur Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados agc Autodefensas Gaitanistas de Colombia auc Autodefensas Unidas de Colombia

cad H Convención Americana de Derechos Humanos cerrem Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas cid H Comisión Interamericana de Derechos Humanos

ci P rat Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas cod H e S Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento con P e S Consejo Nacional de Política Económica y Social dad H Declaración Americana de los Derechos Humanos dane Departamento Administrativo Nacional de Estadística dd. HH. Derechos Humanos di H Derecho Internacional Humanitario

dn P Departamento Nacional de Planeación dud H Declaración Universal de los Derechos Humanos eln Ejército de Liberación Nacional Farc e P Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo gao Grupo Armado Organizado gaor Grupo Armado Organizado Residual gdo Grupo Delincuencial Organizado icb F Instituto Colombiano de Bienestar Familiar inde Pa Z Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz lgbti Lesbiana, gay, bisexual, transexual, intersexual mng Mesa Nacional de Garantías oea Organización de Estados Americanos P&P Prevención y protección

Pao Plan de Acción Oportuna

P ddd HH Persona Defensora de Derechos Humanos

P det Proyecto de Desarrollo con Enfoque Territorial P idc P Pacto Internacional por los Derechos Civiles y Políticos

P i P Planes Integrales de prevención

S at Sistema de Alertas Temprana

S nariv Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas un P Unidad Nacional de Protección

Prólogo

El ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos sigue siendo una actividad de alto riesgo en Colombia, la abundante normatividad existente y los desarrollos institucionales que se han dado por algo más de dos décadas, no han logrado revertir esta situación. En ese orden de ideas, el análisis, la reflexión y las propuestas en torno a la necesidad de una política pública de garantías sobre la materia sigue hoy más vigente que nunca.

El presente documento es una valiosa contribución que apunta en esa dirección, proporcionando importantes claves de análisis a tomar en cuenta, no solamente sobre la pertinencia, diligencia y eficacia de la respuesta estatal en materia de prevención y protección, sino también sobre los contextos generadores del riesgo, relacionándolos con los distintos derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, el tipo de actividades objeto de persecución y las variables territoriales que se presentan.

El rigor metodológico con que fue construido el documento y que incorpora herramientas cualitativas y cuantitativas, le conceden seriedad y fiabilidad a sus apreciaciones, sin que por ello se convierta en un texto excesivamente académico o técnico que haga difícil la comprensión para distintos públicos. En este aspecto, merece destacarse también la inclusión en primera persona de distintas voces, tanto de las comunidades, como de funcionarios estatales que desempeñan labores en el ámbito de la prevención y protección.

El sentido de oportunidad es otra de las virtudes a destacar del documento. Llega en un buen momento en el que existe una voluntad política manifiesta del Gobierno y de la bancada mayoritaria en el Congreso con el tema de prevención y protección para las personas defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales, materializado en la adopción y puesta en marcha de un plan de emergencia para responder a la gravedad de la situación de agresiones que enfrentan día a día. Existe la disposición al diálogo, las compuertas de la participación están abiertas y por tanto

la invitación a aportar en la construcción de una mejora sustancial de la respuesta estatal.

En esa medida el documento es una contribución importante al necesario diagnóstico que desde las instituciones con responsabilidades en materia de prevención y protección debe hacerse para identificar las limitaciones y falencias de lo existente con miras a superarlas y avanzar desde los aprendizajes de lo construido en la edificación de la tan anhelada política pública de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos.

Es también un valioso aporte a la elaboración de las propuestas que desde el movimiento de derechos humanos se están trabajando en esta perspectiva y para la reactivación de los espacios de interlocución del proceso nacional de garantías a escala nacional y territorial.

Igualmente, es una sugestiva invitación a órganos como la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General a sumarse a esta reflexión, a aportar a la discusión y abrirse a un diálogo plural con las organizaciones de derechos humanos y otros sectores interesados en aportar al tema.

Avanzar en una política integral de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos es una tarea urgente y nada sencilla, que exige la debida comprensión de los múltiples aspectos que deben incorporarse y que van desde causas estructurales generadoras de las afectaciones hasta definiciones presupuestales. Tanto el análisis que presenta el documento, como sus 24 recomendaciones aportan sin duda valiosos elementos tanto para una debida comprensión de la complejidad que entraña, como para la definición posibles cursos de acción.

Finalmente, mi invitación a leerlo con la certeza de que no será en vano. l ourdes cA stro Coordinadora Programa Somos Defensores

Introducción

Hace veinticinco años se puso en marcha por primera vez en Colombia un programa de protección a personas defensoras de derechos humanos y a líderes sindicales, luego de la ocurrencia de numerosos asesinatos de reconocidos defensores y dirigentes sindicales durante las décadas de los años ochenta y noventa, y la exigencia reiterada de las organizaciones no gubernamentales y sindicales a los gobiernos de entonces de adoptar medidas para garantizar el libre ejercicio de su actividad.

Mucha agua ha corrido debajo del puente desde el inicio del programa de protección, resultado de la voluntad política del gobierno Samper, tan cierta como limitada; un programa con recursos presupuestales escasos y con apenas una mención en la normatividad vigente.

Desde entonces, mucha tinta se ha empleado para escribir una abundante normatividad relacionada con la prevención y la protección de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales, quizá redundante y contradictoria,

Así mismo, mucha sangre de personas defensoras, líderes y lideresas ha corrido en esos veinticinco años, en una escalada sostenida de asesinatos que se multiplicaron año tras año. Las víctimas: líderes nacionales reconocidos, durante los años 80 y 90 del siglo anterior; y líderes locales, casi anónimos, en las dos primeras décadas del siglo XX i. Asesinatos frente a los cuales las autoridades del Estado se han movido entre el negacionismo, la indiferencia o las expresiones de repudio —pocas veces convincentes— al tiempo que, en mayor o menor grado, han estimulado campañas de estigmatización contra las personas defensoras y liderazgos sociales.

El inicio del programa de protección coincidió con la aprobación de la Asamblea General de las Naciones Unidas de la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos. Un número importante de resoluciones, informes y recomendaciones

sobre la urgencia de prevenir la violencia contra las personas defensoras, protegerlas de tales violencias y garantizar su labor, han sido emitidas por organismos internacionales del sistema universal y del sistema interamericano.

Este documento presenta una valoración de la política pública de prevención y protección a las personas defensoras, a partir de un análisis sobre la capacidad institucional para diseñar instrumentos de advertencia del riesgo de afectaciones a los derechos de las personas defensoras, definir e implementar medidas para prevenirlas, y proteger la labor de defensa de los derechos humanos y los liderazgos sociales.

Con el objetivo de analizar y valorar la respuesta del Estado frente a su obligación de garantía de la labor de defensa de los derechos humanos, se aplicó un diseño metodológico que incluyó la recolección, sistematización y análisis de la información cuantitativa y cualitativa requerida para el alcance del objetivo propuesto, el cual se presenta en el capítulo 1.

El capítulo dos resume el contenido y alcance de los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos y liderazgo social, reconocidos en los tratados y la jurisprudencia internacionales, haciendo énfasis en la naturaleza amplia de la noción de personas defensoras de derechos humanos, asunto sobre el cual no pocas veces la política pública se ha mostrado renuente a reconocer el importante papel de las personas y las organizaciones defensoras, líderes y lideresas sociales en la construcción de la democracia.

El capítulo tres analiza los contextos y escenarios de riesgo de las personas defensoras, con base, por un lado, en la revisión de información nacional sobre agresiones y homicidios de personas defensoras, contenida en informes de organizaciones no gubernamentales y órganos internacionales, y por otro lado, en la sistematización de las voces de personas defensoras de cuatro regiones del país participantes en talleres de gestión de riesgo, que revelan la especificidad de los contextos y escenarios de riesgo regionales y las formas de afectación de los derechos de esas personas.

El capítulo cuatro evalúa la evolución y aplicación práctica de la política de prevención, a partir del análisis sobre la capacidad, idoneidad y eficacia

de los principales instrumentos de política diseñados para el cumplimiento de la obligación estatal de prevención.

El capítulo cinco presenta una evaluación del desarrollo y aplicación de la política de protección, con base en el análisis sobre la capacidad, idoneidad y eficacia de los instrumentos de política diseñados para el cumplimiento de estas obligaciones, en particular de la gestión de la Unidad Nacional de Protección.

Finalmente, el capítulo seis recoge las conclusiones del documento y plantea algunas recomendaciones orientadas a mejorar la capacidad de las instituciones del Estado para cumplir con sus obligaciones de garantía a la labor de defensa de los derechos humanos y fortalecer la respuesta institucional en materia de prevención y protección.

1. Metodología

Este documento, orientado al análisis de la capacidad del Estado colombiano para atender sus obligaciones de prevención y protección, afrontar la situación de riesgo de las personas defensoras de derechos humanos y ofrecer garantías para el ejercicio de su labor, ha sido elaborado a partir de una metodología basada en dos tipos de labor: una, aplicada a la recolección y análisis de información cualitativa, que incluye las voces de quienes afrontan los riesgos; y otra, dirigida a la recolección e interpretación de datos cuantitativos. Esta metodología se aplicó tanto en la realización del diagnóstico de los contextos y escenarios de riesgo de las personas defensoras, como en la evaluación del impacto de la respuesta institucional en el ámbito nacional, sin perder de vista las especificidades regionales.

El diseño cualitativo está basado en la metodología de Análisis Prospectivo de Riesgo, que tiene como fuente la participación activa de personas directamente afectadas por incidentes de agresión, quienes aportan información sobre sus experiencias prácticas relativas a las amenazas y agresiones sufridas, las causas que originan tales situaciones, el contexto en que ocurren, así como sobre la respuesta estatal a sus demandas de protección.

El diseño cuantitativo está fundamentado en la recolección, tratamiento y análisis de fuentes secundarias con datos e información disponible acerca de las agresiones y homicidios que han afectado a personas defensoras de derechos humanos en el periodo posterior a la firma del Acuerdo de Paz, así como en relación con la respuesta institucional en materia de prevención y protección de las personas defensoras, tanto a nivel de la política pública anunciada como de su implementación práctica mediante acciones y medidas concretas.

1.1

Componente cualitativo

Para la elaboración de este documento se realizaron grupos focales y talleres de gestión de riesgos con la participación de personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas pertenecientes a organizaciones locales en las regiones Caribe1, Pacífica 2; Orinoquía3 y Andina 4 . En estos ejercicios se empleó la metodología de Análisis Prospectivo de Riesgo para lo cual se utilizaron instrumentos de la Investigación Acción Participativa como líneas de tiempo, mapas de riesgo y mapas de relaciones.

La metodología de Análisis Prospectivo de Riesgo parte de considerar que los riesgos de afectación de los derechos humanos están determinados por la interacción de factores diversos: (i) dinámicas territoriales5; (ii) dinámicas de violencia6; (iii) operación del sistema estatal de garantías; y (iv) condiciones de capacidad y vulnerabilidad de las personas y organizaciones sociales en riesgo. Factores que requieren ser evaluados considerando sus respectivas variables y subvariables de análisis.

Paralelamente, se recopiló información de fuentes secundarias provista por las instituciones nacionales, departamentales y municipales concernidas, así como por investigaciones académicas, centros de pensamiento especializados y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos.

La información recopilada en los ejercicios de grupos focales y talleres de gestión de riesgo realizados en las regiones fue contrastada con la información resultante de las fuentes secundarias consultadas, lo cual permitió la elaboración de escenarios de riesgo.

Estos constituyen un conjunto de supuestos que representan, por una parte, el análisis de las interrelaciones que han tenido lugar, en un tiempo y lugares

determinados (las distintas regiones donde se realizaron los ejercicios de participación), en relación con las dinámicas territoriales, las dinámicas de violencia, las capacidades del sistema de garantías y las capacidades de los sectores sociales en riesgo; y por otra, las posibles consecuencias o impactos de dichas interrelaciones en términos de violaciones de derechos humanos en contra de las personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas sociales y sus organizaciones, considerando las tendencias y patrones de violencia detectados.

Estos escenarios de riesgo permitieron identificar, como se explicará en el capítulo referido a contextos y escenarios de riesgo, que más allá de la presencia de grupos armados ilegales asociados al conflicto armado interno, a las economías ilícitas, como el narcotráfico, la minería criminal y la tala de bosques, existen causas estructurales que afectan la labor de defensa de los derechos humanos y los liderazgos sociales, e inciden directamente en los homicidios de los que han sido víctimas personas de estos grupos de población. Causas que tienen origen en conflictividades sociales de naturaleza política, económica, social, cultural y ambiental, que no cuentan con mecanismos de diálogo para gestionar las quejas, reclamaciones y aspiraciones de las comunidades locales, y que tienden a ser acalladas mediante el uso de la violencia o afrontadas mediante una respuesta estatal precaria, basada en prejuicios y en patrones de discriminación y de estigmatización de la protesta social, vista como un riesgo para la seguridad pública y, por tanto, sustentada principalmente en el uso de la fuerza.

Con el propósito de indagar acerca de la oportunidad, la idoneidad y la efectividad de los diferentes instrumentos de prevención, protección y garantías de no repetición, se diseñó una batería de 70 preguntas que fue aplicada en grupos focales con personas defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales de las regiones arriba mencionadas.

Finalmente, en el marco de los ejercicios para la elaboración de planes de autoprotección, tanto individual como colectiva, se elaboraron instrumentos dirigidos a identificar los factores que inciden en el riesgo

de las personas defensoras de derechos humanos, los liderazgos sociales y sus organizaciones, en torno a las variables y subvariables, que, en materia de amenaza, vulnerabilidad y capacidad social e institucional, inciden en la probabilidad de afectación de sus derechos.

Las respuestas obtenidas en los talleres y grupos focales fueron sistematizadas y analizadas y sirven de soporte a las afirmaciones y análisis generales realizados por los autores, contenidos en el capítulo 3 de este documento7 . Las voces de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas y organizaciones que ilustran en concreto sus percepciones acerca de los riesgos, sus causas y la efectividad de los instrumentos de prevención y protección.

1.2 Componente cuantitativo

El diseño del componente cuantitativo se orientó a determinar la evolución de la situación de riesgo de las personas defensoras, con base en las cifras disponibles de homicidios y otras agresiones, y a responder las preguntas acerca de la eficacia, la oportunidad y la pertinencia de la respuesta estatal en materia de prevención y protección de los derechos de las personas defensoras de derechos humanos en virtud de las obligaciones nacionales e internacionales en la materia.

Para ello, se recolectó información secundaria disponible en fuentes oficiales y no oficiales de organizaciones sociales de reconocimiento y trayectoria, la cual fue organizada y homogeneizada para la estandarización de variables, su análisis y contrastación como se describe a continuación:

tabla n.º 1. Tabla de referencias fuentes de variables cuantitativas.

Componente Fuente Variable Unidad de medida Alcance temporal Alcance territorial

Agresiones contra personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas

Informes Somos Defensores (2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021)

Homicidios

Ubicación de los homicidios

Presunto autor Actividad de liderazgo

Agresiones contra personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas

Informes indepA z (2016, 2017, 2019, 2020, 2021, 2022)

Homicidios

Ubicación de los homicidios

Presunto autor Actividad de liderazgo

Agresiones contra personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas

Sistema de información codhes (2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021)

No. de homicidios Homicidios por municipio Homicidios por autor Homicidios s/n liderazgo

No. de homicidios Homicidios por municipio Homicidios por autor Homicidios s/n liderazgo

Enero 2016 a Sept 2021 Nacional

Enero 2016 a Dic. 2017

Enero 2019 a Mar. 2022

Nacional

Prevención Alertas tempranas Defensoría del Pueblo

Homicidios

Ubicación de los homicidios

Presunto autor Actividad de liderazgo

No. municipios alertados

Población en riesgo Tipo de alerta emitida Recomendaciones emitidas

No. de homicidios Homicidios por municipio Homicidios por autor Homicidios s/n liderazgo

Número de alertas por municipio No. de alertas de riesgo personas defensoras

Número y tipo de recomendaciones

Prevención Planes Integrales de prevención de Antioquia, Cauca, Norte de Santander y Valle del Cauca

Protección Sistema de información Unidad Nacional de Protección

Tipo de acciones por momento de prevención

Número de acciones por momento de prevención

Enero 2016 a Mar. 2022 Nacional

Protección Tablero de control unp (datos abiertos)

Personas protegidas Municipios de residencia

Tipo de medidas asignadas

No. de órdenes de trabajo emitidas y tramitadas

Enero 2016 a Abril 2021 Nacional

2019-2023

Departamental: Antioquia, Cauca, Norte de Santander y Valle del Cauca

Número de personas protegidas 2016-2020 Nacional

2016-2018 Nacional

Para establecer el universo de personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales víctimas de homicidio, se tomaron en cuenta las bases de datos y los informes producidos por los sistemas de información del Programa Somos Defensores, el Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (indepA z ) y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (codhes), que cuentan con series históricas de cifras sobre este fenómeno. No fue posible tomar en cuenta la información institucional dada la precariedad y falta de consistencia de sus datos.

A partir del cruce y contrastación de los datos consultados, se creó una base única que recoge los registros de los tres sistemas de información, a partir de la cual se efectuaron los ejercicios de análisis de la información.

Cada uno de los datos de homicidios contenido en las bases de datos fue revisado, cruzado y contrastado de forma tal que no se incurriera en duplicidades o se incluyeran datos sobre personas respecto de las cuales no se pudiera acreditar, al menos sumariamente, su labor de promoción y defensa de los derechos humanos o el desarrollo de actividades de liderazgo social.

Para el análisis de oportunidad, idoneidad y efectividad de las alertas emitidas por el Sistema de Alertas Tempranas (s A t) se elaboró una base con los datos contenidos en todas las alertas emitidas por la Defensoría del Pueblo entre 2016 y 2021, en la que se registraron los municipios alertados, los escenarios de riesgo advertidos, las poblaciones en situación de riesgo, la naturaleza de la alerta emitida y las entidades a las cuales se dirigieron las recomendaciones.

El análisis de la capacidad de identificación y de advertencia, así como de la oportunidad de la alerta y la capacidad de prevención del Estado colombiano se efectuó tomando, año por año, los municipios que registran homicidios de personas defensoras y liderazgos sociales y contrastándolo con los municipios alertados durante el año inmediatamente anterior.

El análisis de idoneidad de las recomendaciones se efectuó sobre la base del tipo de alerta temprana emitida contrastándolo con el tipo de recomendaciones efectuadas. Es decir, valorando si, por ejemplo, una alerta de carácter estructural se acompañó, como era debido,

de medidas específicas de prevención orientadas a desactivar los factores potenciales de generación de riesgo; si, por el contrario, a una alerta coyuntural le correspondieron recomendaciones de medidas de protección de las personas en situación de riesgo excepcional; o si, en casos de alertas de inminencia las medidas recomendadas preveían acciones protectivas urgentes para evitar la materialización del daño.

2. El derecho a defender los derechos humanos

El derecho a defender los derechos humanos fue establecido en la “Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos” [Declaración sobre Defensores

o Declaración], aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la Resolución 53/144 del 8 de marzo de 1999:

“Artículo 1. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a promover y procurar la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional”.

Diversos informes, pronunciamientos y sentencias emitidos por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los defensores de los derechos humanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos [Comisión Interamericana o cidh] y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, han desarrollado criterios interpretativos sobre la condición de persona defensora.

En informe a la Asamblea General, el Secretario General de las Naciones Unidas definió su criterio sobre quiénes se consideran personas defensoras:

“De conformidad con el cuarto párrafo del preámbulo de la Declaración, los defensores de los derechos humanos son personas que actúan por su cuenta o colectivamente para contribuir a la eliminación efectiva de todas las vulneraciones de los derechos humanos

2.1 ¿Quién es persona defensora de derechos humanos?

y las libertades fundamentales de los pueblos y de los individuos, incluso con relación a violaciones masivas, flagrantes o sistemáticas […]. Es posible que pertenezcan a profesiones diferentes, que sean miembros de instituciones gubernamentales o no gubernamentales, incluidos los funcionarios públicos […]. Las actividades de los defensores de los derechos humanos abarcan todas las categorías de los derechos humanos: civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. Los defensores de los derechos humanos, cuya labor se inspira y se orienta por las normas de los derechos humanos, actúan contra los problemas graves que afectan la vida de las personas en todo el mundo, como el hambre y la pobreza, la intolerancia y la discriminación, el abuso de poder y la corrupción, la inseguridad, los conflictos y la represión, la injusticia y la privación”8 .

La Oficina de la Alta Comisionada ha subrayado que el criterio para reconocer a una persona como defensora no es la profesión que ella ostenta o el título de la organización, sino el tipo de acciones que la persona u organización realizan en relación con la promoción, defensa y protección de uno o más derechos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales, a favor de una persona o grupos de personas9 . Así mismo, ha indicado que las labores de una persona o grupo de personas que se organizan para reclamar sus derechos o protestar por una afectación ambiental o social son propias de la defensa de derechos humanos10; que aunque se pueden enunciar algunas acciones de defensa de derechos humanos, no puede establecerse una lista cerrada de ellas11; y que el reconocimiento de una persona como defensora de derechos humanos no depende de la persona tenga o no la razón12, sino del hecho mismo de que ella defienda o reclame un derecho humano.

La Comisión Interamericana se ha referido a distintos grupos de defensoras y defensores en especial indefensión y ha reiterado la necesidad de superar la visión restringida que muchos Estados tienen sobre quiénes ostentan la calidad de defensoras y, por tanto, requieren de especial protección de las autoridades.

El informe de la cidh sobre la situación de defensoras y defensoras de las Américas, de 2006, incluyó como personas defensoras en especial situación de indefensión: a) líderes sindicales13; b) líderes campesinos y comunitarios14; c) líderes indígenas y afrodescendientes 15; d) operadoras y operadores de justicia16; y d) mujeres17 En su informe de 2011, además de los anteriores,

la Comisión incluyó, como grupos de defensoras y defensores en especial indefensión a: e) defensoras y defensores del derecho a un ambiente sano18; f) defensoras y defensores de las personas lesbianas, gays, trans, bisexuales e intersexo19; y g) defensoras y defensores de los trabajadores migratorios y sus familias20

Mención especial hizo la Comisión Interamericana de los líderes sociales en su “Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia”, emitido en 2019:

“En el caso de Colombia, las personas defensoras de derechos humanos representan diferentes actividades de promoción y de defensa con características particulares. Históricamente, los líderes y lideresas indígenas, afrodescendientes, sociales, comunales y comunitarios, han representado una fuerza importante en la promoción de la plena vigencia de los derechos humanos, así como de la paz y fin del conflicto armado en Colombia.

En efecto, los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos han hecho referencia a estos liderazgos. La Corte, por ejemplo, ha hecho referencia dentro de su jurisprudencia a las y los líderes de las Juntas de Acción Comunal como defensores de derechos humanos. Por su parte, la CIDH ha identificado que, en el contexto colombiano, existen personas que a través del liderazgo en sus comunidades ejercen la defensa a los derechos humanos.

La condición de líder o lideresa social, comunal, comunitario o campesino se basa en la actividad que la persona desempeña y el reconocimiento que tiene en su comunidad. Por tanto, estos liderazgos se enmarcan dentro del concepto de personas defensoras de derechos humanos. […] Por ello, cualquier definición de dicho concepto en normas, directivas o documentos de política pública debe ser interpretada sin restricciones a fin de posibilitar la evaluación caso por caso, con criterios abiertos a la luz de los estándares aquí reseñados”21

En su informe de 2007, la Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos22 , Hina Jilani, expresó la necesidad de superar la comprensión restringida sobre las personas defensoras, que limita esa noción a quienes se ocupan de la promoción y protección de los derechos civiles y políticos, en organizaciones especializadas y profesionalizadas. En su informe anual

de 2007, la Representante Especial, al examinar la situación de las personas que trabajan en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, expresó:

“La Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos se refiere a lo largo del texto a ‘todos los derechos humanos y las libertades fundamentales’. Por lo tanto, la protección que se concede a los defensores en la Declaración no depende de si la labor principal de los defensores de que se trata se centra en derechos civiles y políticos o en derechos económicos, sociales y culturales”.

[…] Las políticas estatales que redundan en desmedro de los derechos sociales y originan conflicto social, o las que privan a la población de sus derechos económicos, infringen la obligación de crear las condiciones sociales y económicas mencionadas en el artículo

2 . Las actividades que realizan los defensores para señalar cualquier impedimento por parte del Estado en ese sentido están comprendidas en el ámbito de la protección que concede la Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos”23

“A la luz de estas observaciones generales24 , los defensores que se dedican a promover el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales deberían considerarse una fuerza para inducir a los Estados Partes a adoptar medidas positivas encaminadas a la ratificación y la aplicación del Pacto y de los derechos que en él se reconocen”.25

En el mismo informe, la Representante Especial hizo énfasis en los diversos ámbitos de los derechos económicos, sociales y culturales de los que se ocupan las personas defensoras: a) derechos sobre la tierra, los recursos naturales, como el petróleo, el gas, los bosques y el agua, y las cuestiones ambientales como el vertimiento de desechos y otros; 26 b) derechos laborales, en particular las actividades sindicales27; c) derechos relacionados con el matrimonio, las madres y los niños28; d) derecho a la vivienda y los desalojos forzosos29; e) derecho a la alimentación y al agua30; f) derecho a la salud31; y g) derecho a la educación32 . La Representante refirió el peligro especial que afrontan las personas que defienden los derechos de los pueblos indígenas y las minorías33; de las lesbianas, los homosexuales, los bisexuales, los transexuales y los intersexuales34; y las mujeres que se dedican a la defensa de los derechos humanos35 .

El informe 2015 del Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos adicionó la lista del tipo de defensores

contenida en informes anteriores; mencionó a quienes trabajan: a) sobre la responsabilidad de las empresas36; 37 b) contra la corrupción y la impunidad38; c) a favor de los derechos de las minorías y los refugiados39; d) como periodistas y blogueros 40 ; e) en países en guerra o en zonas de conflicto41 42

2.2

Reconocimiento a la labor de las personas defensoras

Desde la década de los años 90, diversos organismos de los sistemas universal e interamericano han llamado la atención sobre la ocurrencia de hechos de obstrucción, persecución judicial, estigmatización, amenaza y ataque contra la labor de defensa de derechos humanos, y han expresado la urgencia de reconocer internacionalmente a quienes realizan esa labor.

La Comisión Interamericana se refirió al reconocimiento a la labor de las personas defensoras realizado por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, la cidh y la Corte Interamericana de Derechos Humanos:

“La Carta Democrática Interamericana […] resalta la importancia de la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional para el desarrollo de la democracia. Las defensoras y defensores de derechos humanos, desde distintos sectores de la sociedad civil y, en algunos casos, desde las instituciones estatales, brindan aportes fundamentales para la vigencia y fortalecimiento de las sociedades democráticas. De allí, que el respeto por los derechos humanos en un Estado democrático dependa, en gran medida, de las garantías efectivas y adecuadas que gocen las defensoras y defensores para realizar libremente sus actividades.

Desde hace más de una década, la Asamblea General de la OEA se ha pronunciado en diversas oportunidades acerca de la importancia que asigna a la protección de las defensoras y defensores, y ha mostrando la preocupación primordial de la OEA por la situación de éstos y de sus organizaciones. El 8 de junio de 1990, en la resolución AG/ RES 1044 , la Asamblea General ‘reiteró la recomendación hecha en años anteriores

a los Gobiernos de los Estados miembros para que otorguen las garantías y facilidades necesarias a las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos a fin de que puedan continuar contribuyendo a la promoción y defensa de los derechos humanos y respeten la libertad e integridad de los miembros de tales organizaciones’.

[…] la Resolución AG/RES. 1920 del 10 de junio de 2003 , reconoció la importante tarea que desarrollan en el plano nacional y regional, las defensoras y defensores de derechos humanos y su valiosa contribución para la protección y promoción de los derechos y libertades fundamentales en el Hemisferio. De igual forma, en su resolución AG/RES. 2036 (XXXIV-O/04) la Asamblea destacó que ‘la participación de los defensores de derechos humanos en el desarrollo de sus tareas contribuye decididamente al fortalecimiento de las instituciones democráticas y al perfeccionamiento de los sistemas nacionales de derechos humanos’.

La CIDH ha señalado que la labor de las defensoras y defensores, a través de la protección de individuos y grupos de personas que son víctimas de violaciones de derechos humanos, de la denuncia pública de las injusticias que afectan a importantes sectores de la sociedad y del necesario control ciudadano que ejercen sobre los funcionarios públicos y las instituciones democráticas, entre otras actividades, los convierten en una pieza irremplazable para la construcción de una sociedad democrática sólida y duradera.”43

La Conferencia Mundial de Derechos Humanos, realizada por las Naciones Unidas en 1993, resaltó la labor de las personas defensoras de derechos humanos:

“La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reconoce la importante función que cumplen las organizaciones no gubernamentales en la promoción de todos los derechos humanos y en las actividades humanitarias a nivel nacional, regional e internacional. La Conferencia aprecia la contribución de esas organizaciones a la tarea de acrecentar el interés público en las cuestiones de derechos humanos, a las actividades de enseñanza, capacitación e investigación en ese campo y a la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Si bien reconoce que la responsabilidad primordial por lo que respecta a la adopción de normas corresponde a los Estados, la Conferencia también aprecia la contribución que las organizaciones no gubernamentales aportan a ese proceso. […] Las organizaciones no gubernamentales y los miembros de esas organizaciones que tienen una genuina participación en la esfera de los derechos humanos deben disfrutar de los derechos y las libertades reconocidas en la Declaración Universal de Derechos Humanos, y de la protección de las leyes

nacionales. […] Las organizaciones no gubernamentales deben ser dueñas de realizar sus actividades de derechos humanos sin injerencias, en el marco de la legislación nacional y de la Declaración Universal de Derechos Humanos.”44

El Secretario General de las Naciones Unidas, en su informe de 2000 ante la Asamblea General, expresó así el reconocimiento que el derecho internacional ha otorgado a las personas defensoras de derechos humanos:

“[…] los defensores de los derechos humanos son el núcleo del movimiento de derechos humanos en todo el mundo. Trabajan por las transformaciones democráticas que permiten aumentar la participación de los ciudadanos en los procesos de adopción de decisiones que determinan sus vidas. Los defensores de derechos humanos contribuyen a mejorar las condiciones sociales, políticas y económicas reducir las tensiones sociales y políticas, crear un entorno pacífico, tanto en el plano nacional como internacional por los derechos humanos. Los defensores de los derechos humanos constituyen la base sobre la que se apoyan las organizaciones y los mecanismos regionales e internacionales de derechos humanos, incluidos los de Naciones Unidas, para promover y proteger los derechos humanos.”45

El primer informe de la Representante Especial del Secretario General sobre la situación de defensores de derechos humanos, mencionó los antecedentes que motivaron la aprobación de la Declaración que reconoció la labor de las personas defensoras de derechos humanos y estableció sus derechos:

“En su decisión 1985/112 , de 14 de marzo de 1985, la Comisión de Derechos Humanos estableció un grupo de trabajo de composición abierta encargado de redactar un instrumento sobre los defensores de los derechos humanos. La Declaración […] fue aprobada por consenso por la Asamblea General en su resolución 53/144 de 9 de diciembre de 1998; esta aprobación fue precedida de un proceso de negociación de 13 años de duración, en el que participaron Estados Miembros y organizaciones no gubernamentales.

[…] El reconocimiento por la comunidad internacional de sus responsabilidades en esta esfera fue visto por muchos como un hito en el proceso de mejora de la protección de los defensores de los derechos humanos. Al adherirse a los principios que informan la Declaración, los Estados reconocieron la importante función de la cooperación internacional en la protección de las personas, grupos y asociaciones cuya labor

contribuye a la eliminación efectiva de todas las violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

Dada la unanimidad con que la comunidad internacional ha reconocido la legitimidad de la importante labor de los defensores de los derechos humanos, los continuos informes de violaciones de los derechos de esas personas en muchas partes del mundo son motivo de grave preocupación. Varios órganos de las Naciones Unidas han planteado ya el problema de los defensores de los derechos humanos en todo el mundo. Cabe mencionar a este respecto, entre otras, la resolución 54/170 en la que la Asamblea General observaba con profunda preocupación que, en muchos países, las personas y organizaciones que se dedican a promover y defender los derechos humanos y las libertades fundamentales son objeto de amenazas, hostigamiento e inseguridad como resultado de esas actividades. La Subcomisión sobre la Promoción y la Protección de los Derechos Humanos también ha expresado su preocupación por la situación de los defensores de los derechos humanos en todo el mundo […].”46

Diversos informes temáticos y geográficos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, varias sentencias de la Corte Interamericana, así como informes de órganos especializados de las Naciones Unidas 47 , han reiterado el reconocimiento internacional a la labor de las personas defensoras de derechos humanos, insistiendo en la necesidad de que los Estados, atendiendo sus obligaciones, expresen en forma inequívoca, que reconocen la función que cumplen en la sociedad las personas y organizaciones que defienden los derechos humanos, y ofrezcan las garantías necesarias para el ejercicio de esa labor.

2.3 La Declaración sobre Defensores

La Declaración sobre Defensores define el alcance de los derechos de las personas, grupos e instituciones defensoras de derechos humanos, al tiempo que establece la obligación de los Estados de adoptar las medidas de diferente índole que sean necesarias para garantizar efectivamente los derechos y libertades en ella consagrados48 .

La Declaración integra los derechos a la vida, a la libertad, a la seguridad y a la integridad de las personas defensoras pero no se restringe a aquellos; menciona de forma explícita otros derechos esenciales para garantizar el libre ejercicio de la labor de defensa de derechos humanos, que se describen en detalle a continuación.

2.3.1 Derecho a ser protegido

El artículo 2.1 de la Declaración sobre Defensores reitera la responsabilidad y el deber de los Estados de proteger, promover y hacer efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales para que toda persona pueda disfrutar de todos esos derechos y libertades,49 que se precisan en el artículo 2.2 de la Declaración:

“Los Estados adoptarán las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean necesarias para asegurar que los derechos y libertades a que se hace referencia en la presente Declaración estén efectivamente garantizados”.

El artículo 9.1 de la Declaración consagra el derecho de las personas defensoras a ser protegidas en caso de violación de los derechos humanos. El artículo 12 .3 establece el derecho a la protección eficaz de las leyes nacionales de toda persona que reaccione o se oponga, por medios pacíficos, a actos u omisiones atribuibles a los Estados que causen violaciones de derechos humanos y libertades fundamentales o a actos de violencia de grupos o particulares que afecten el disfrute los derechos y las libertades.

La responsabilidad de los Estados de proteger los derechos a la vida y a la integridad de las personas defensoras ha sido advertida por la Asamblea General de la oe A :

“En consecuencia, la Asamblea reiteró su recomendación a los Gobiernos de los Estados miembros para que ‘continúen intensificando los esfuerzos para la adopción de las medidas necesarias para garantizar la vida y la integridad personal y a que en todos los casos de violaciones contra los defensores de derechos humanos se realicen investigaciones completas e imparciales garantizando la transparencia y la publicidad de sus resultados finales’.”50

La Corte Interamericana ha reiterado la obligación de los Estados de brindar las garantizar efectivas a las personas defensoras para el desarrollo de sus labores:

“La Corte Interamericana ha destacado la importancia de la labor de las defensoras y defensores de derechos humanos, al señalar, por ejemplo, que ‘el respeto por los derechos humanos en un Estado democrático depende en gran parte de las garantías efectivas y adecuadas de que gocen los defensores de los derechos humanos para desplegar libremente sus actividades y que es conveniente prestar especial atención a las acciones que limiten u obstaculicen el trabajo de los defensores de derechos humanos’”51

“En consecuencia, la Corte ha resaltado la obligación especial que tienen los Estados de garantizar que las personas puedan ejercer libremente sus actividades de promoción y protección de los derechos humanos sin temor de que serán sujetos a violencia alguna, y ha señalado que cuando falta dicha protección se disminuye la capacidad de las agrupaciones de organizarse para la protección de sus intereses”52

La cidh ha precisado el alcance del deber de protección a cargo de los Estados, de conformidad con las normas del sistema interamericano:

“[…] la cláusula general de protección del individuo frente a la privación arbitraria de la vida, que conlleva a una prohibición absoluta de ejecuciones arbitrarias y desapariciones forzadas, interpretada en concordancia con la obligación de respeto y garantía de los derechos humanos, genera para los Estados obligaciones tanto negativas como positivas. Para el caso de las defensoras y defensores de derechos humanos, dicha obligación se traduce, entre otros deberes, en la erradicación de ambientes incompatibles o peligrosos para la protección de los derechos humanos. Es indispensable que los Estados, […] brinden adecuada protección a las defensoras y defensores de derechos humanos, generen las condiciones para la erradicación de violaciones por parte de agentes estatales o de particulares, e investiguen y sancionen las violaciones a dicho derecho. […] un aspecto importante del deber estatal de prevenir violaciones al derecho a la vida es investigar de manera inmediata, exhaustiva, seria e imparcial de donde provienen las amenazas, y sancionar de ser el caso a los responsables, con el objeto de tratar de impedir que las amenazas se cumplan”53 .

2.3.2

Derecho de reunión, manifestación y protesta pacíficas

El artículo 5 de la Declaración sobre Defensores establece:

“A fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, en el plano nacional e internacional:

a) A reunirse o manifestarse pacíficamente.”

En el mismo sentido, el artículo 12 de la Declaración consagra el derecho de oponerse por medios pacíficos a las violaciones de derechos humanos:

“1. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a participar en actividades pacíficas contra las violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

2. El Estado garantizará la protección por las autoridades competentes de toda persona, individual o colectivamente, frente a toda violencia, amenaza, represalia, discriminación, negativa de hecho o de derecho, presión o cualquier otra acción arbitraria resultante del ejercicio legítimo de los derechos mencionados en la presente Declaración.

3 A este respecto, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a una protección eficaz de las leyes nacionales al reaccionar u oponerse, por medios pacíficos, a actividades y actos, con inclusión de las omisiones, imputables a los Estados que causen violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como a actos de violencia perpetrados por grupos o particulares que afecten el disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales.”

El derecho de reunión, manifestación o protesta pacífica está consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (dudh)54 , en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dA dh)55 , en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (pidcp)56 , y en la Convención Americana de Derechos Humanos (c A dh)57 .

El ejercicio de este derecho está relacionado con el goce de otros derechos consagrados en la Declaración, como la libertad de opinión y expresión

y la libertad de asociación. Su protección implica para los Estados, de un lado, la obligación negativa de no interferir con la conducción pacífica de la protesta y, de otro, la obligación positiva de proteger el ejercicio del derecho respecto de la acción de terceros, en especial, cuando quienes protestan sostienen opiniones controversiales o forman parte de minorías u otros grupos expuestos a riesgos de ataque58 . Así mismo, entraña la obligación de adoptar medidas para crear y mantener el pluralismo y la tolerancia respecto de las expresiones de disenso59 .

La Comisión Interamericana ha planteado respecto al derecho de reunión, manifestación o protesta pacífica:

“A través del ejercicio del derecho de reunión las personas pueden intercambiar opiniones, manifestar sus posiciones respecto de los derechos humanos y concertar planes de acción, bien sea en asambleas o en manifestaciones públicas. La defensa de los derechos humanos, como cuestión legítima que interesa a todas las personas y que busca la participación de toda la sociedad y la respuesta de las autoridades estatales, encuentra en el ejercicio de este derecho un canal fundamental para sus actividades. Igualmente, este derecho es esencial para la expresión de la crítica política y social de las actividades de las autoridades. Por estas razones, difícilmente puede ejercerse la defensa de los derechos humanos en contextos en los que se restringe el derecho de reunión pacífica. Además, el ejercicio del derecho de reunión es básico para el ejercicio de otros derechos como la libertad de expresión y el derecho de asociación”60 .

“La Comisión considera que los Estados pueden regular el uso del espacio público fijando por ejemplo requisitos de aviso previo, pero dichas regulaciones no pueden comportar exigencias excesivas que hagan nugatorio el ejercicio del derecho. La Comisión comparte lo expresado por el Tribunal Constitucional Español en el sentido que ‘en una sociedad democrática el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación’. Así, la Comisión ha encontrado como restricción desproporcionada una legislación que requería un permiso policial que debía solicitarse con diez días de anticipación para cualquier acto público, asamblea, elección, conferencia, desfile, congreso o evento deportivo, cultural, artístico o familiar. Asimismo, la Comisión se ha referido a que la detención de participantes en manifestaciones pacíficas atenta contra la libertad de reunión”61

La Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos ha precisado:

“La acción social para lograr el pleno ejercicio de los derechos se manifiesta cada vez más a través de la acción colectiva y pública. […] [E]sta forma de protesta o resistencia contra las violaciones de los derechos tiende cada vez más a ser objeto de obstrucción y de represión. La acción colectiva está amparada por el artículo 12 de la Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos en que se reconoce el derecho de toda persona a participar, individual o colectivamente, en ‘actividades pacíficas contra las violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales’ y el derecho a una protección eficaz de las leyes nacionales al ‘reaccionar u oponerse’ a actividades que afecten el disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales. El concepto de acción pacífica colectiva, interpretado a la luz del artículo 5 , en que se recuerda el derecho a reunirse, y el artículo 6, en que se establece la libertad de poseer y obtener información, es un medio legítimo para señalar a la atención del público cuestiones relacionadas con los derechos humanos”.62

2.3.3 Derecho de asociación

El derecho de asociación está consagrado en el artículo 5, b, de la Declaración sobre Defensores:

“A fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, en el plano nacional e internacional:

b) A formar organizaciones, asociaciones o grupos no gubernamentales, y a afiliarse a ellos o a participar en ellos.”

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos desarrolla el derecho de asociación consagrado en la Declaración Universal63; establece que su ejercicio sólo podrá estar sujeto a restricciones previstas en la ley que sean necesarias en interés de la seguridad nacional y el orden público o para proteger la moral o la salud públicas o los derechos de los demás, o en el caso de miembros de las fuerzas armadas o de policía; 64 y señala, que los Estados no pueden invocar el Pacto para adoptar medidas que menoscaben las garantías establecidas en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación65 .

El artículo 16 .1 de la Convención Americana consagra el derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole y, como el pidcp, establece las circunstancias en que puede ser restringido66 . La Corte Interamericana ha establecido que ese derecho comprende el derecho de toda persona a formar y participar en asociaciones, organizaciones y grupos no gubernamentales con el propósito de vigilar, denunciar y promover los derechos humanos y el ejercicio de tal derecho impone a los Estados el deber de crear condiciones legales y fácticas que favorezcan desarrollar libremente la función de esas organizaciones67 .

En un caso la Corte Interamericana estableció que el Estado no demostró que las medidas legales y prácticas que adoptó hayan sido necesarias para salvaguardar el orden público y que “dichas medidas no cumplieron con el requisito de ‘necesidad en una sociedad democrática’ consagrado en el artículo 16.2 de la Convención”, y en consecuencia declaró que el Estado violó el derecho a la libertad de asociación68 .

La Corte Interamericana ha indicado que de la libertad de asociación “se derivan obligaciones positivas de prevenir los atentados contra la misma, proteger a quienes la ejercen e investigar las violaciones de dicha libertad”, y que tales obligaciones deben adoptarse incluso en la esfera de relaciones entre particulares69 . Así mismo, ha reconocido que la libertad de asociación sólo puede ejercerse en un contexto de respeto y garantía pleno de los derechos fundamentales, en especial, a la vida y a la seguridad de la persona70 , y que una afectación al derecho a la vida o a la integridad personal atribuible al Estado podría generar una violación del artículo 16 1 de la Convención71

La Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos resaltó la relación entre el derecho de asociación y el derecho a examinar y criticar a los gobiernos:

“La Representante Especial debe insistir enérgicamente en que toda organización tiene derecho a defender los derechos humanos, los defensores de los derechos humanos están llamados a examinar de forma crítica las acciones de los gobiernos, y las críticas de las acciones de los gobiernos, así como la libertad para expresar esas críticas, constituyen un componente esencial de la democracia y deben legitimarse en el régimen jurídico

y en la práctica. Los Estados no pueden aprobar leyes ni prácticas que ilegalicen las actividades de defensa de los derechos humanos. […] La Representante Especial considera que debe entenderse que esta disposición72 , conjuntamente con el artículo 5 de la Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos, incluye la protección de la libertad de asociación de las organizaciones de derechos humanos cuya labor pueda incomodar a los gobiernos, incluidas las organizaciones que critican las políticas, dan publicidad a las violaciones de los derechos humanos cometidas por autoridades o ponen en tela de juicio los marcos jurídicos y constitucionales vigentes”73 .

La Representante ha señalado que el derecho de asociación debe ser interpretado en un sentido amplio, con independencia de denominación que adopten o de los procedimientos de registro o acreditación, y que los criterios de registro no deben ser utilizados por los Estados para limitar o restringir el derecho de asociación74 .

2.3.4 Derecho a la libertad de opinión y de expresión

El derecho a la libertad de opinión y expresión, reconocido en distintos instrumentos internacionales 75 , está contenido en el artículo 6 de la Declaración sobre Defensores en los términos siguientes:

“Toda persona tiene derecho, individualmente y con otras:

a) A conocer, recabar, obtener, recibir y poseer información sobre todos los derechos humanos y libertades fundamentales, con inclusión del acceso a la información sobre los medios por los que se da efecto a tales derechos y libertades en los sistemas legislativo, judicial y administrativo internos;

b) Conforme a lo dispuesto en los instrumentos de derechos humanos y otros instrumentos internacionales aplicables, a publicar, impartir o difundir libremente a terceros opiniones, informaciones y conocimientos relativos a todos los derechos humanos y las libertades fundamentales;

c) A estudiar y debatir si esos derechos y libertades fundamentales se observan, tanto en la ley como en la práctica, y a formarse y mantener una opinión al respecto, así como

a señalar a la atención del público esas cuestiones por conducto de esos medios y de otros medios adecuados.

El artículo 8 de la Declaración refuerza el derecho a la libertad de opinión y expresión, al consagrar el derecho de participación y de presentación ante las autoridades de críticas y propuestas en relación con los derechos humanos:

“

1. Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a tener la oportunidad efectiva, sobre una base no discriminatoria, de participar en el gobierno de su país y en la gestión de los asuntos públicos.

2 Ese derecho comprende, entre otras cosas, el que tiene toda persona, individual o colectivamente, a presentar a los órganos y organismos gubernamentales y organizaciones que se ocupan de los asuntos públicos, críticas y propuestas para mejorar su funcionamiento, y a llamar la atención sobre cualquier aspecto de su labor que pueda obstaculizar o impedir la promoción, protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales”.

La cidh se ha referido al alcance de la libertad de opinión y expresión de las personas defensoras de derechos humanos:

“Otro de los temas prioritarios para la actuación de las defensoras y defensores se relaciona con el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. El interés preferentemente tutelado en el artículo 13 de la Convención es la formación de la opinión pública a través del intercambio libre de información y una crítica democrática de la administración pública.

La Corte Interamericana ha señalado que el acceso a la información en poder del Estado se constituye como un derecho fundamental de los individuos y que los Estados están obligados a garantizarlo. El derecho de acceso a la información es prioritario porque contribuye a combatir la corrupción y a la defensa de los derechos humanos. El acceso a la información pública se ha mostrado como una herramienta útil para contribuir al conocimiento social de violaciones de derechos humanos ocurridas en el pasado. Pero también, un efectivo ejercicio de este derecho puede coadyuvar a prevenir posibles nuevas violaciones”76 .

“[…] El ejercicio del derecho de acceso a la información de las defensoras, defensores y cualquier persona, incluye recibir la información solicitada y la correlativa obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a recibir esa información o recibir una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto.

El derecho de acceso a la información de las y los defensores de derechos humanos es esencial para el ejercicio del derecho a defender los derechos, ya que permite participar en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho derecho. Asimismo, el acceso a la información es una herramienta fundamental para el control de la corrupción; para la participación ciudadana, y, en general, para la realización de otros derechos humanos, particularmente de los grupos más vulnerables. Para que los Estados garanticen el ejercicio pleno y efectivo del derecho de acceso a la información por parte de defensores y defensoras de derechos humanos o de cualquier persona, la Comisión ha señalado que la gestión estatal debe regirse por los principios de máxima divulgación y de buena fe”77 .

2.3.5 Derecho a desarrollar y debatir ideas nuevas sobre derechos humanos

El artículo 7 de la Declaración sobre Defensores expresa:

“Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a desarrollar y debatir ideas y principios nuevos relacionados con los derechos humanos, y a preconizar su aceptación.

Este derecho constituye un desarrollo del derecho a la libertad de opinión y expresión. Su proclamación tiene gran significado para las personas defensoras quienes mediante su labor han promovido en muchos casos la adopción de nuevas normas internacionales que han establecido nuevos derechos por parte de las autoridades de un Estado o de la comunidad internacional. Al respecto, la Relatora Especial sobre los defensores de derechos humanos indicó:

“Muchos de los derechos humanos básicos que hoy día damos por sentados llevaron años de lucha y deliberación antes de adoptar su forma final y fueran aceptados ampliamente.

Un buen ejemplo es la larga lucha de la mujer en muchos países para lograr el derecho al voto. Se puede mencionar el caso de los defensores que promueven los derechos de lesbianas, homosexuales, bisexuales y transexuales”78 .

“Gracias a la visión de estos valientes defensores es que los derechos humanos se han desarrollado y han transformado a nuestras sociedades. Estos visionarios han sostenido que ‘la mujer merece los mismos derechos que el hombre, los imperios no son inevitables, las pueblos indígenas son seres humanos, y la tortura y el genocidio son éticamente reprensibles y no se los debe tolerar. Igualmente, también piden a la gente que imagine que se pueden crear normas internacionales y que no se debe permitir a las nacionesestado que afirmen que la manera en que deseen comportarse y tratar a sus pueblos son cuestiones de su estricta competencia’. Sin embargo, a menudo esas ideas son resistidas, especialmente porque desafían la legitimidad del statu quo, así como las normas y tradiciones socioculturales.

Sin embargo, las ideas que ofenden, conmocionan o perturban están protegidas por el derecho a la libertad de expresión. Se trata de un componente crucial y necesario para que exista una sociedad democrática. El pluralismo, la tolerancia y la amplitud de miras son particularmente importantes en una sociedad democrática. La democracia no entraña simplemente que siempre debe prevalecer la opinión de la mayoría: se debe lograr un equilibrio que asegure un trato justo y adecuado a las minorías y que impida los abusos de quienes ocupan una posición dominante. […]

En ese contexto, el derecho a desarrollar y debatir ideas nuevas de derechos humanos es una disposición importante para respaldar y proteger a esos defensores que promueven nuevas visiones e ideas relativas a los derechos humanos” 79 .

El artículo 9.1 de la Declaración sobre Defensores establece el derecho de toda persona, individual o colectivamente, a disponer de recursos eficaces para ser protegida en caso de violación de sus derechos. Este derecho está reconocido en varias normas internacionales80 . Los artículos 9.2 y 9.3 desarrollan el alcance de ese derecho:

2.3.6 Derecho a acceder a un recurso efectivo

“2. A tales efectos, toda persona cuyos derechos o libertades hayan sido presuntamente violados tiene el derecho, bien por sí misma o por conducto de un representante legalmente autorizado, a presentar una denuncia ante una autoridad judicial independiente, imparcial y competente o cualquier otra autoridad establecida por la ley y a que esa denuncia sea examinada rápidamente en audiencia pública, y a obtener de esa autoridad una decisión, de conformidad con la ley, que disponga la reparación, incluida la indemnización que corresponda, cuando se hayan violado los derechos o libertades de esa persona, así como a obtener la ejecución de la eventual decisión y sentencia, todo ello sin demora indebida.

3. A los mismos efectos, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, entre otras cosas, a:

a) Denunciar las políticas y acciones de los funcionarios y órganos gubernamentales en relación con violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales mediante peticiones u otros medios adecuados ante las autoridades judiciales, administrativas o legislativas internas o ante cualquier otra autoridad competente prevista en el sistema jurídico del Estado, las cuales deben emitir su decisión sobre la denuncia sin demora indebida;

b) Asistir a las audiencias, los procedimientos y los juicios públicos para formarse una opinión sobre el cumplimiento de las normas nacionales y de las obligaciones y los compromisos internacionales aplicables;

c) Ofrecer y prestar asistencia letrada profesional u otro asesoramiento y asistencia pertinentes para defender los derechos humanos y las libertades fundamentales”.

En relación con la interpretación que deba darse del artículo 9 de la Declaración, la Representante Especial sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos ha señalado:

“El artículo 9 de la Declaración que afirma el derecho básico de todos a beneficiarse de una reparación efectiva en el caso de una violación de los derechos humanos, y a ser protegidos en caso de que ocurra esta violación, debe leerse en el contexto de las normas internacionales de derechos humanos aplicables. Es importante tener en cuenta que el párrafo 3 del artículo 9 de la Declaración no es exhaustivo, ya que emplea la fórmula ‘entre otras cosas’, y es aplicable a todos ‘individual o colectivamente’, lo que

significa que en el contexto de la Declaración la expresión ‘recursos eficaces’ debe entenderse en sentido lato.

Además, el concepto de recursos eficaces, al igual que todas las demás garantías mencionadas en la Declaración, no puede interpretarse de manera que limite u obstaculice la aplicación de las normas internacionales pertinentes de los derechos humanos”81 .

La Comisión Interamericana ha establecido la necesidad de que los Estados apliquen el derecho a un recurso efectivo con el propósito de garantizar el derecho de acceso a la información por parte de las personas defensoras:

“La Comisión reitera que para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información de las y los defensores de derechos humanos, de conformidad con la obligación de adoptar disposiciones de derecho interno, los Estados tienen la obligación de incorporar en el ordenamiento jurídico un recurso adecuado y efectivo que pueda ser utilizado por todas las personas para solicitar la información requerida, pero, a su vez, deben contar con un recurso sencillo, efectivo, adecuado, expedito y no oneroso sustanciado de conformidad con las reglas del debido proceso para controvertir las decisiones de los funcionarios públicos que nieguen el derecho de acceso a determinada información o bien, omitan dar respuesta integral a la solicitud”82 .

En relación con el derecho a un recurso efectivo, el artículo 9.5 de la Declaración establece la obligación de los Estados de investigar las violaciones de los derechos humanos:

“5. El Estado realizará una investigación rápida e imparcial o adoptará las medidas necesarias para que se lleve a cabo una indagación cuando existan motivos razonables para creer que se ha producido una violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales en cualquier territorio sometido a su jurisdicción”.

La Corte Interamericana ha expresado que los Estados tiene la responsabilidad de adoptar legalmente un recurso eficaz y de asegurar su debida aplicación por parte de sus autoridades judiciales83, y que no basta con que sean formalmente admisibles, sino que deben ser idóneos para proteger el derecho afectado, producir el resultado para el que son concebidos84 , establecer si se ha producido una violación a los derechos humanos y proveer

lo necesario para remediarla85 . Así mismo, ha señalado que para satisfacer el derecho de acceso a la justicia no basta con que se produzca una decisión judicial definitiva; se requiere además que quienes participan en el proceso puedan hacerlo sin temor a verse obligados a pagar sumas desproporcionadas o excesivas a causa de haber recurrido a los tribunales86

La Corte ha indicado que no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que resulten ilusorios por las circunstancias particulares de un caso o por las condiciones generales de un país, por ejemplo, un cuadro de denegación de justicia, un retardo injustificado en la decisión, la negativa de acceso al presunto lesionado al recurso judicial, la carencia de los medios para ejecutar las decisiones, la falta de independencia del órgano que decide sobre el recurso, o la inefectividad demostrada en la práctica87 .

2.3.7 Derecho a acceder y a comunicarse con organismos

internacionales

Como complemento de los derechos a un recurso eficaz en caso de violaciones de derechos humanos y a la libertad de opinión y expresión, la Declaración sobre Defensores consagra el derecho a comunicarse con organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales y a presentar casos individuales ante organismos internacionales para examinar la responsabilidad de un Estado en la violación de uno o varios derechos.

El artículo 5, c), establece:

“A fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, en el plano nacional e internacional […]:

c) A comunicarse con las organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales.”

El artículo 9.4, plantea:

“A los mismos efectos, toda persona tiene el derecho, individual o colectivamente, de conformidad con los instrumentos y procedimientos internacionales aplicables, a dirigirse sin trabas a los organismos internacionales que tengan competencia general

o especial para recibir y examinar comunicaciones sobre cuestiones de derechos humanos y libertades fundamentales, y a comunicarse sin trabas con ellos”.

Este derecho se encuentra reconocido en varios tratados internacionales88 y se refuerza con el artículo 12 2 de la Declaración sobre Defensores que indica la obligación de los Estados de adoptar medidas para proteger a las personas que ejercen labores de defensa.

La consagración de este derecho en la Declaración ha sido fundamental para el ejercicio de la labor de las personas defensoras de derechos humanos. En efecto, con frecuencia ellas afrontan serias dificultades para que su voz sea escuchada y para que las denuncias y recursos que interponen ante las autoridades sean atendidas, investigadas y adecuadamente resueltas.

La Resolución 12/2 aprobada por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas pidió a los Estados proteger el derecho a comunicarse con organismos internacionales, ante su preocupación por persistentes informes sobre incidentes que han impedido que personas o grupos recurran a los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas y sobre actos de intimidación y represalias contra personas y grupos que han recurrido a tales mecanismos.

El Consejo de Derechos Humanos […]

“Pide a los Estados que garanticen una protección adecuada frente a la intimidación o las represalias a los particulares y los miembros de grupos que tratan de cooperar o han cooperado con las Naciones Unidas, sus representantes y mecanismos en la esfera de los derechos humanos, y reafirma el deber de todos los Estados de poner fin a la impunidad por tales delitos enjuiciando a sus autores, incluidos los cómplices, de conformidad con los principios internacionales, y proporcionando un recurso eficaz a sus víctimas;

Celebra los esfuerzos de los Estados por investigar las denuncias de intimidación o represalias y llevar a sus autores ante la justicia, e insta a los gobiernos a que respalden esos esfuerzos;

Pide a todos los representantes y mecanismos de las Naciones Unidas en la esfera de los derechos humanos que sigan adoptando medidas urgentes,

de conformidad con sus mandatos, para tratar de impedir que se produzcan dichos actos de intimidación y represalia y que se obstaculice de cualquier forma el recurso a las Naciones Unidas, sus representantes y mecanismos;

Pide también a todos los representantes y mecanismos de las Naciones Unidas que sigan incluyendo en sus respectivos informes al Consejo o a la Asamblea General referencias a las denuncias plausibles de casos de intimidación o represalia y de obstaculización del recurso a las Naciones Unidas, sus representantes y mecanismos en la esfera de los derechos humanos, así como una relación de las medidas que hayan adoptado a ese respecto”89

Los presidentes de los órganos de Naciones Unidas creados en virtud de tratados de derechos humanos expidieron en julio de 2015 las Directrices contra la intimidación o las represalias (Directrices de San José ), como resultado de la decisión de atender las preocupaciones por las frecuentes denuncias recibidas por órganos creados por tratados en relación con las intimidaciones y amenazas contra personas o grupos que cooperan con dichos órganos90 .

“[…] Cuando pasa a ser parte en un tratado internacional de derechos humanos, el Estado se compromete a cooperar de buena fe con el órgano creado en virtud de un tratado y a actuar con la debida diligencia con esta finalidad.

Los Estados tienen el deber de proteger a las personas y grupos y de actuar con la debida diligencia con esta finalidad. La intimidación o las represalias pueden ser consecuencia de acciones u omisiones de agentes estatales o no estatales, y todos esos actos se contemplan en las presentes directrices. Las acciones u omisiones son atribuibles al Estado cuando se realizan con el consentimiento o la aquiescencia de un funcionario u otra persona en el ejercicio de funciones oficiales contra cualquier persona o grupo que trate de cooperar, coopere o haya cooperado con un órgano creado en virtud de un tratado”91 .

La experiencia de las organizaciones defensoras de derechos humanos en muchos países ha mostrado que muchos casos de violaciones de derechos humanos sólo han empezado a ser atendidos por las autoridades nacionales luego de que un organismo internacional ha recibido información de los hechos y ha iniciado su examen dirigiendo comunicaciones a los Estados. Esto explica la importancia de que el derecho de acceso y comunicación con los órganos internacionales sea respetado y protegido por los Estados.

Ello aplica igualmente para el caso de los sistemas de alerta frente a riesgos de graves afectaciones a los derechos humanos. El uso creciente de las medidas cautelares de la cidh y las medidas provisionales de la Corte Interamericana, y su relativa eficacia para que los Estados asuman medidas de prevención y protección, así lo demuestra.

De igual manera, las organizaciones no gubernamentales han cumplido un papel valioso para lograr que los órganos internacionales decidan prestar atención a situaciones generales de violación a los derechos humanos, bien sea para la inclusión de determinados asuntos en los informes anuales de tales órganos, para el establecimiento de mandatos especiales sobre países, para la apertura de oficinas locales del Alto Comisionado de Derechos Humanos, o para la realización de visitas in loco a determinados países.

La elaboración y presentación ante los órganos internacionales de informes paralelos92 y de casos individuales93 , o el aporte de informes o de testimonios de las víctimas de violaciones durante las visitas in loco de un órgano internacional, han sido labores en las que las organizaciones no gubernamentales ha obtenido un nivel de eficacia que ha permitido desvelar situaciones de graves violaciones de derechos humanos que de otra manera hubieran permanecido silenciadas.

2.3.8 Derecho a acceder a recursos financieros

El artículo 13 de la Declaración sobre Defensores establece:

“Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a solicitar, recibir y utilizar recursos con el objeto expreso de promover y proteger, por medios pacíficos, los Derechos Humanos y las libertades fundamentales, en concordancia con el artículo 3 de la presente Declaración”.

Este derecho está relacionado con el artículo 14 de la Declaración que indica la responsabilidad de los Estados adoptar medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otra índole para promover en todas las personas la comprensión de sus derechos.

La Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos, se pronunció en relación con el alcance del artículo 13, recomendando a los Estados que favorezcan el ejercicio del derecho de acceso a recursos financieros a las organizaciones defensoras.

“De acuerdo con el artículo 13 de la Declaración, la Representante Especial ha recomendado a los gobiernos que permitan a los defensores de los derechos humanos, especialmente las ONG, acceder a fondos extranjeros en el marco de la cooperación internacional, a la cual la sociedad civil tiene el mismo derecho que los gobiernos. Los únicos requisitos legítimos que se impongan a los defensores deberían ser los que atañen a la transparencia”94 .

La Relatora Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos ha interpretado que el artículo 13 de la Declaración protege el acceso a diversas fuentes de financiación, incluidas fuentes extranjeras, tomando en consideración que en muchos países se ha legislado para restringir la capacidad de las organizaciones de derechos humanos de obtener financiamiento, incluidas exigencias de autorización previa para recibir donaciones95 .

“Respecto del origen de los fondos, la Declaración protege el derecho de recibir financiación de distintas fuentes, incluidas las extranjeras. Habida cuenta de los limitados recursos que las organizaciones de derechos humanos disponen en el plano local, las restricciones al acceso a la financiación internacional pueden afectar gravemente la capacidad de los defensores de desempeñar su labor. En algunos casos, esas limitaciones pueden amenazar la existencia misma de las organizaciones. Los gobiernos deben permitir el acceso de los defensores de los derechos humanos, en particular las organizaciones no gubernamentales, a la financiación extranjera, como parte de la cooperación internacional a que tiene derecho la sociedad civil en la misma medida que los gobiernos”96 .

Algunos órganos de vigilancia de tratados han indicado la necesidad de que los Estados adopten medidas para facilitar, o por lo menos, no obstaculizar el ejercicio del derecho a acceder a recursos, como garantía del ejercicio de los derechos a un recurso eficaz y a acceder y comunicarse con los organismos intergubernamentales y los mecanismos de derechos humanos.

El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en sus observaciones finales al informe periódico de Lituania, señaló:

“El Comité toma nota con preocupación de la insuficiente financiación de las organizaciones no gubernamentales, incluidas las que se ocupan de cuestiones de la mujer, por lo cual les es difícil fomentar su capacidad para cumplir sus diversos papeles y funciones en apoyo de los derechos humanos de la mujer.

El Comité recomienda que el Gobierno elabore criterios claros para prestar y garantizar apoyo financiero en los planos nacional y local a la labor de las organizaciones no gubernamentales. También recomienda que el Gobierno aumente la toma de conciencia de los particulares y de las empresas respecto de la posibilidad de hacer donación” 97 .

El artículo 6 de la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en la religión o las convicciones estableció el derecho a acceder a financiación:

“De conformidad con el artículo 1 de la presente Declaración y sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 1, el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia, de religión o de convicciones comprenderá, en particular, las libertades siguientes: […]

f) La de solicitar y recibir contribuciones voluntarias financieras y de otro tipo de particulares e instituciones;”

2.4 Marco jurídico de la protección a las personas defensoras en el sistema interamerican

El sistema interamericano no ha emitido una norma que establezca en forma específica un derecho que garantice la labor de defensa y promoción de los derechos humanos. No obstante, “el sistema interamericano ha establecido componentes de múltiples derechos cuya garantía permite que se materialice la labor de las defensoras y defensores”98 .

La Comisión Interamericana ha invocado la Declaración de Naciones Unidas sobre Defensores para configurar el marco jurídico de protección a las personas defensoras de derechos humanos99 . Al respecto ha concluido:

“Las normas interamericanas de protección de los derechos humanos conforman un marco mínimo de protección que debe ser garantizado por los Estados a todas las personas bajo su jurisdicción y cuya realización es indispensable para proteger las actividades anteriormente relacionadas. Solamente cuando las defensoras y defensores cuentan con una apropiada protección de sus derechos pueden buscar la protección de los derechos de otras personas. De allí que la jurisprudencia de la Comisión y de la Corte haya ido estableciendo los parámetros de protección y garantía necesarios para que se desarrolle libremente la promoción y defensa de los derechos humanos en una sociedad democrática. En adelante, la Comisión hará una breve reseña de aquellos componentes de los derechos reconocidos por las normas del Sistema Interamericano que sirven como vehículo para desarrollar las actividades de las defensoras y defensores de derechos humanos, en sus distintas dimensiones: individual, colectiva y social”100

Una descripción detallada del marco jurídico de la protección a personas defensoras puede consultarse entre los párrafos 42 y 136 del Informe de la Comisión Interamericana sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, emitido en 2006 , en el que se incluyen los derechos: a) a la vida, integridad y libertad personal101; b) de reunión y libertad de asociación102; c) libertad de expresión103; d) a la privacidad y la protección de la honra y la dignidad 104; e) de circulación y residencia 105; f) debido proceso y garantías judiciales 106 ; y g) deber de garantía y protección y de adoptar disposiciones de derecho interno107 .

Finalmente, se resalta la interpretación de la Comisión Interamericana en relación con las dimensiones en que los Estados deben proteger los derechos humanos y su aplicación a la labor de defensa y promoción de esos derechos.

“La Comisión encuentra que la promoción y protección de los derechos humanos involucra tres importantes dimensiones que deben ser protegidas por los Estados. La primera dimensión es individual y se desarrolla a través del ejercicio de los derechos individuales universalmente reconocidos, de los cuales son titulares cada una de las personas que se dedican a la defensa de los derechos humanos. Los Estados deben garantizar que las defensoras y defensores, como todas las personas sujetas a su jurisdicción, no sufrirán violaciones a sus derechos ni sus libertades fundamentales serán ilegítimamente coartadas.

La segunda dimensión es colectiva. La defensa de los derechos humanos es de interés público y en ella participan comúnmente distintas personas asociadas entre si. Varios de los derechos, a través de los cuales se traduce en la práctica esta defensa de los derechos tienen una vocación colectiva, como el derecho de asociación, el de reunión o algunas dimensiones de la libertad de expresión. En virtud de ella, los Estados tienen la obligación de garantizar la vocación colectiva de tales derechos.

La tercera dimensión es social. Esta dimensión se refiere a la intención que tiene la promoción y protección de los derechos humanos de buscar cambios positivos en la realización de los derechos para la sociedad en general. El fin que motiva la labor de las defensoras y defensores incumbe a la sociedad en general y busca el beneficio de ésta, por ello, cuando se impide a una persona la defensa de los derechos humanos, se afecta directamente al resto de la sociedad”108 .

3. Contexto y escenarios

de riesgo

de las personas defensoras, líderes y lideresas

Diversos informes de organizaciones nacionales de la sociedad civil y de órganos internacionales de las Naciones Unidas y la oe A han examinado la situación de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas durante varias décadas. Los informes más recientes, referidos al periodo posterior a la firma del Acuerdo de Paz entre el Gobierno de Colombia y las fA rc-ep, coinciden en señalar la persistencia de graves afectaciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las que han sido víctimas las personas defensoras y sus organizaciones, y la permanente y sistemática situación de riesgo que dichas personas enfrentan.

Este capítulo presenta, a manera de síntesis, los contextos y escenarios de riesgo que afrontan las personas defensoras, como elementos de análisis para abordar la evaluación de la política pública de prevención y protección que se desarrolla en los capítulos siguientes, en el entendido de que, como ha indicado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, toda política de prevención y protección debe tener como base un adecuado análisis de los contextos de riesgo.

3.1 Contexto general

En este acápite se muestran los principales hechos de afectación a los derechos de las personas defensoras en el periodo 2016 2021, así como los factores que han incidido en los riesgos que afrontan dichas personas, tomando en consideración las cifras emitidas por el Programa Somos Defensores, codhes e i ndepA z.

3.1.1 Riesgos a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad

3.1.1.1

Homicidios109

Según la tabla n.º 2 , elaborada a partir de la base de datos construida por los autores con información del Programa Somos Defensores, c odhes e indepA z 110, durante el periodo 2016-2021 fueron asesinadas 1.559 personas defensoras, en 348 municipios, siendo los años 2018 y 2020 los de mayor impacto, con 375 y 402 víctimas, respectivamente. El 86,7 % de las víctimas fueron hombres (1.351) y el 13,3%, mujeres (208).

El 62,9% de los homicidios contra personas defensoras se concentraron en seis departamentos del país: Cauca ( 366), Antioquia (197), Nariño (142), Valle del Cauca (103), Putumayo ( 90) y Norte de Santander (83). Otros departamentos con un número importante de personas defensoras asesinadas son: Córdoba (74), Chocó (63), Caquetá ( 53), Meta (49), Huila ( 39), Bolívar ( 37) y Arauca ( 33). En estos 13 departamentos ocurrió el 85% de los homicidios, según se puede observar en la tabla anterior.

En promedio, cada año ocurrieron 260 homicidios; esto es que durante ese periodo al menos 21 líderes y lideresas fueron asesinados cada mes, lo cual indica la gravedad de los riesgos que ellas afrontan, no obstante lo esperado luego de la firma del Acuerdo de Paz en noviembre de 2016111 .

En la tabla n.º 3 se aprecia la forma como se incrementaron o disminuyeron los homicidios de personas defensoras, desde 2016. En 2018 las cifras revelan un aumento del 140% de los asesinatos respecto del año anterior; igualmente, en 2020, se registra un aumento del 56% respecto de 2019. En 2019 y 2021 se registran porcentajes de reducción de los homicidios del 31% y 47 %, respectivamente.

tabla n.º 2. Homicidios por departamentos 2016-2021

Departamento

2016 2017 2018 2019 2020 2021 total n.º % n.º % n.º % n.º % n.º % n.º % n.º %

Cauca 55 35,0% 23 14,7% 74 19,7% 62 24,1% 118 29,4% 34 16,0% 366 23,5%

Antioquia 16 10,2% 24 15,4% 54 14,4% 33 12,8% 41 10,2% 29 13,7% 197 12,6%

Nariño 12 7,6% 12 7,7% 26 6,9% 27 10,5% 46 11,4% 19 9,0% 142 9,1%

Valle del Cauca 7 4,5% 10 6,4% 28 7,5% 20 7,8% 17 4,2% 21 9,9% 103 6,6%

Putumayo 3 1,9% 11 7,1% 23 6,1% 8 3,1% 36 9,0% 9 4,2% 90 5,8%

Norte Santander 7 4,5% 7 4,5% 32 8,5% 10 3,9% 19 4,7% 8 3,8% 83 5,3%

Córdoba 7 4,5% 11 7,1% 17 4,5% 12 4,7% 21 5,2% 6 2,8% 74 4,7%

Chocó 6 3,8% 12 7,7% 8 2,1% 7 2,7% 16 4,0% 14 6,6% 63 4,0%

Caquetá 1 0,6% 4 2,6% 20 5,3% 13 5,1% 9 2,2% 6 2,8% 53 3,4%

Meta 1 0,6% 5 3,2% 19 5,1% 6 2,3% 13 3,2% 5 2,4% 49 3,1%

Huila

Bolívar

3 1,9% 2 1,3% 3 0,8% 7 2,7% 15 3,7% 9 4,2% 39 2,5%

5 3,2% 2 1,3% 6 1,6% 8 3,1% 11 2,7% 5 2,4% 37 2,4%

Arauca 5 3,2% 2 1,3% 8 2,1% 10 3,9% 4 1,0% 4 1,9% 33 2,1%

Cesar 2 1,3% 5 3,2% 4 1,1% 4 1,6% 3 0,7% 9 4,2% 27 1,7%

Magdalena

3 1,9% 3 1,9% 5 1,3% 3 1,2% 4 1,0% 5 2,4% 23 1,5%

La Guajira 2 1,3% 5 3,2% 3 0,8% 5 1,9% 2 0,5% 5 2,4% 22 1,4%

Risaralda 4 2,5% 5 3,2% 4 1,1% 3 1,2% 2 0,5% 4 1,9% 22 1,4%

Sucre 3 1,9% 1 0,6% 10 2,7% 1 0,4% 6 1,5% 1 0,5% 22 1,4%

Atlántico 3 1,9% 2 1,3% 5 1,3% 1 0,4% 1 0,2% 2 0,9% 12 0,8%

Bogotá 2 1,3% 2 1,3% 3 0,8% 0 0,0% 4 1,0% 4 1,9% 17 1,1%

Caldas 0 0,0% 3 1,9% 7 1,9% 0 0,0% 2 0,5% 4 1,9% 16 1,0%

Santander 1 0,6% 0 0,0% 4 1,1% 5 1,9% 2 0,5% 3 1,4% 15 1,0%

Tolima 1 0,6% 2 1,3% 3 0,8% 1 0,4% 2 0,5% 3 1,4% 12 0,8%

Casanare 2 1,3% 1 0,6% 1 0,3% 3 1,2% 1 0,2% 2 0,9% 10 0,6%

Cundinamarca 5 3,2% 0 0,0% 1 0,3% 2 0,8% 1 0,2% 0 0,0% 9 0,6%

Quindío 0 0,0% 0 0,0% 2 0,5% 2 0,8% 2 0,5% 1 0,5% 7 0,4%

Guaviare 1 0,6% 2 1,3% 2 0,5% 0 0,0% 1 0,2% 0 0,0% 6 0,4%

Boyacá 0 0,0% 0 0,0% 2 0,5% 1 0,4% 2 0,5% 0 0,0% 5 0,3%

Vichada 0 0,0% 0 0,0% 1 0,3% 3 1,2% 1 0,3% 0 0,0% 5 0,3%

TOTAL 157 100% 156 100% 375 100% 257 100% 402 100% 212 100% 1559 100%

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos derivada de los informes del Programa Somos Defensores, codhes e i ndepA z

tabla n.º 3. Incremento o disminución de los homicidios

Homicidio S de P er S ona S de F en S ora S, l Í dere S y lidere S a S 2016-2021 2016 2017 2018 2019 2020 2021 total n.º n.º Incremento n.º Incremento n.º Incremento n.º Incremento n.º Incremento 157 156 -0,6% 375 140% 257 -31% 402 56% 212 -47% 1.559

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos derivada de los informes del Programa Somos Defensores, C ODHES e In DEpA z

Por otra parte, en 95 municipios (8, 6 % de los municipios del país) se concentra el mayor número de asesinatos de personas defensoras, 1.080 en total, que representan el 69,3% de este tipo de crímenes. Se destacan 29 municipios (2 , 6 %), en 10 departamentos, con un promedio de dos homicidios por año, en los que se produjeron 623 homicidios (40%), como se aprecia en la tabla n.º 4.

Los municipios con mayor número de homicidios de personas defensoras, líderes y lideresas son: Tumaco (74), en Nariño; Caloto (48), Corinto ( 39 l, Toribío (28), Santander de Quilichao (26 ), El Tambo (21) y Suárez (17), en el departamento del Cauca; Tarazá (29), en Antioquia; Cúcuta (21) y Tibú (21), en Norte de Santander; Puerto Asís (21) y Puerto Guzmán (21), en Putumayo; Tierralta (20), en Córdoba; y Buenaventura (19) y Cali(19), en Valle del Cauca.

La Comisión Interamericana, en el informe de 2019 sobre su visita a Colombia, resaltó el hecho de que las agresiones contras las personas defensoras y líderes sociales hayan ocurrido principalmente en las Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado (zo MA c), con baja presencia del Estado y limitado acceso a los servicios sociales básicos112 .

Los homicidios reiterados en contra de personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas en los últimos años son prueba de la afectación al derecho a la vida, así como los incidentes, amenazas, agresiones, causados por grupos armados ilegales, por agentes del Estado y por otros particulares, mediante amenazas verbales, presenciales, llamadas telefónicas, o en panfletos y mensajes de texto, o la marcación de viviendas, y diversas formas de hostigamiento, que constituyen no solo afectaciones físicas sino morales y psicológicas y generan temor y graves sufrimientos tanto a las víctimas directas como a sus familias113

tabla n.º 4. Municipios con mayor número de homicidios

No. Departamento

Municipio Número 1 Cauca Argelia 15 2 Buenos Aires 19 3 Caldono 12 4 Caloto 48 5 Corinto 39 6 El Tambo 21 7 Páez 14 8 Santander de Quilichao 26 9 Suárez 17 10 Toribío 28 11 Nariño Barbacoas 16 12 Ricaurte 12 13 Tumaco 74 14 Antioquia Cáceres 16 15 Ituango 16 16 Medellín 14 17 Tarazá 29 18 Córdoba Montelíbano 12 19 San José de Uré 13 20 Tierralta 20 21 Norte de Santander Cúcuta 21 22 Tibú 21 23 Putumayo Puerto Asís 21 24 Puerto Guzmán 21 25 Valle del Cauca Buenaventura 19 26 Cali 19 27 Distrito Capital Bogotá 17 28 Chocó Riosucio 13 29 Risaralda Pereira 10 TOTAL 623

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos construida.

Las afectaciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal, se han producido en un contexto de frecuentes formas de obstrucción, limitación y afectación al ejercicio de los derechos de asociación, reunión, opinión, expresión, manifestación pacífica, acceso a recursos judiciales y a los órganos internacionales de derechos humanos, y acceso a recursos financieros, y son el producto de causas más profundas, de carácter estructural, que las personas defensoras participantes en los talleres regionales de gestión de riesgo identificaron como factores de peligro para la labor de defensa, relacionados con: a) los intereses de actores del conflicto armado interno que persiste en el país; b) los intereses de actores políticos y económicos de mantenimiento del statu quo político, económico, social y cultural; c) la falta de una cultura de respeto por la dignidad humana y los derechos humanos; d) la utilización de la violencia para afrontar los conflictos sociales; y e) la falta de capacidad institucional para hacer efectivo el estado social y democrático de derecho.

El incumplimiento de la obligación del Estado colombiano de respetar los derechos humanos se materializa en acciones que han afectado directamente la vida e integridad de personas defensoras. Según los informes de seguimiento a la situación de las personas defensoras de derechos humanos, entre 2016 y 2021, se registraron 22 homicidios de líderes o lideresas como resultado de las acciones de la fuerza pública114 .

3.1.1.2 Otras agresiones contra las personas defensoras, líderes y lideresas

Además de los atentados contra la vida, durante el periodo 2016 -2021 se registraron hechos que afectaron la libertad, la integridad y la seguridad de las personas defensoras, como amenazas, atentados, detenciones arbitrarias, judicializaciones, desapariciones forzadas, robos de información y violencia sexual115.

Como se aprecia en la tabla n.º 5, basada en los informes del Programa Somos Defensores, en el periodo analizado las personas defensoras, líderes y lideresas fueron víctimas de 3.852 hechos de agresión diferente a asesinatos,

entre ellas: amenazas ( 3.167), atentados ( 357), detenciones arbitrarias (155), judicializaciones (82), desapariciones forzadas ( 50), robos de información ( 38) y violencia sexual ( 3). Las amenazas constituyeron el 82, 2% del total de otras agresiones.

Las agresiones se incrementaron en forma persistente, año tras año, desde 401 en 2016 hasta 857 en 2021. Las cifras muestran además que en los seis últimos años se produjo un incremento de 83,6% en el número de agresiones en comparación con el total de 2 .098 agresiones ocurridas en los seis años comprendidos entre 2010 y 2015116.

tabla n.º 5. Agresiones contra defensores, diferentes a homicidios 2016-2021

Año Amenazas Atentados Detención arbitraria Judicialización Desaparición

Robo de informa ción

Violencia sexual total %

2016 317 49 17 9 2 6 1 401

2017 370 50 23 9 0 2 0 454 13,20%

2018 583 34 4 19 4 6 0 650 43,20%

2019 628 52 29 1 3 7 0 720 10,80%

2020 604 79 30 28 25 4 0 770 6,90%

2021 665 93 52 16 16 13 2 857 11,30%

TOTAL 3.167 357 155 82 50 38 3 3.852

% 82,2% 9,3% 4,0% 2,1% 1,3% 1,0% 0.1%

Fuente: elaboración propia a partir de los informes del Programa Somos Defensores 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021. 3.1.1.2.1 Amenazas

La Comisión Interamericana señaló en 2019 que en Colombia las amenazas están asociadas con la implementación del Acuerdo de paz, constituyen la agresión más frecuente contra las personas defensoras y líderes sociales, y muestran un preocupante incremento en los años recientes117 .

Para la Comisión, las agresiones, amenazas y hostigamientos constituyen instrumentos para obstaculizar la labor de las personas defensoras, cuya magnitud y sistematicidad se ha incrementado en los países de la región118.

En la tabla n.º 6, se aprecia que el 75,8% de las amenazas se concentraron en once departamentos del país. En seis de ellos: Cauca (23,3%), Bogotá (13,0%), Valle del Cauca (9,7%), La Guajira (5,0%), Antioquia (4,8%) y Santander (4,6%), ocurre el 60, 4% de las amenazas. tabla n.º 6. Amenazas contra personas defensoras por departamentos 2016-2021

Departamento 2016 2017 2018 2019 2020 2021 total %

Cauca 39 89 118 165 125 184 720 23,3% Bogotá 67 63 65 19 114 74 402 13,0% Valle 61 42 57 30 20 89 299 9,7% La Guajira 1 14 24 37 64 16 156 5,0% Antioquia 12 28 42 36 30 148 4,8% Santander 42 23 18 11 30 19 143 4,6% Córdoba 11 29 33 20 6 99 3,2% Norte de Santander 4 15 22 15 20 23 99 3,2% Bolívar 0 22 16 20 38 96 3,1% Nariño 1 14 16 11 39 12 93 3,0% Atlántico 27 20 16 6 17 86 2,8%

TOTAL 265 260 419 395 494 508 2.341 75,8%

Fuente: elaboración propia a partir de los informes del Programa Somos Defensores de 2016 a- 2021 3.1.1.2.2 Detenciones

y judicializaciones

La labor de defensa de derechos humanos se ha visto afectada también por la ocurrencia de vulneraciones al derecho a la libertad personal, mediante la práctica de detenciones arbitrarias y la criminalización de las personas defensoras. Entre 2016 y 2021, en el país se registraron 155 casos de detenciones arbitrarias y 82 casos de criminalización.

Según el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los defensores de derechos humanos, las detenciones se produjeron en un contexto de deslegitimación creciente que agrava la criminalización de la labor de defensa de los derechos humanos, en particular en contextos de protestas sociales por la defensa de la tierra, el medio ambiente y la autonomía de las pueblos étnicos119 .

En su informe su visita a Colombia la Comisión Interamericana identificó la criminalización de las personas defensoras mediante el uso indebido del derecho penal y destacó cómo ello promueve un estigma colectivo y envía un mensaje intimidatorio a quienes defienden los derechos humanos120 .

Un ejemplo trágico de cómo hechos de judicialización, detención y amenazas pueden culminar en afectaciones a la vida de las personas defensoras, es el atentado del 22 de febrero de 2022, en el corregimiento Puerto Oculto, municipio de San Martín, Cesar, que cobró la vida de los dirigentes campesinos Teófilo Acuña y Jorge Alberto Tafur, voceros de la Comisión de Interlocución del Sur de Bolívar, Centro y Sur del Cesar, Sur del Magdalena y Procesos de los Santanderes. En diciembre de 2020, Teófilo Acuña, Robert Daza y Adelso Gallo, dirigentes del Coordinador Nacional Agrario, habían sido judicializados, detenidos y liberados posteriormente121 . En diciembre de 2021, Teófilo Acuña denunció haber recibido amenazas de muerte, que asoció con la persecución judicial y la estigmatización de su labor por autoridades estatales por su liderazgo en la reclamación de tierras baldías por varias comunidades campesinas del sur del Cesar ante la ocupación ilegal de las ciénagas por terratenientes acusados de vínculos con grupos paramilitares122

Las personas defensoras, líderes y lideresas participantes en los talleres de gestión de riesgo plantearon en forma reiterada que la estigmatización de

3.1.2 Riesgos de los derechos de asociación, opinión, expresión y reunión pacífica

3.1.2.1 Estigmatización

que son objeto ellas y sus organizaciones por parte de algunas autoridades, de actores económicos y de los grupos armados ilegales, constituye uno de los principales factores de riesgo para su labor 123 . Según ellas, la estigmatización se expresa en acusaciones públicas que las señalan como guerrilleros, terroristas, auxiliadores, enemigos del progreso o delincuentes, lo cual constituye una grave limitación del ejercicio de los derechos asociados a la defensa de derechos humanos, por temor a retaliaciones, judicialización o por amenazas de actores al margen de la ley.

Resaltaron que sus derechos a formar organizaciones, asociaciones o grupos no gubernamentales 124 y las libertades de opinión expresión y manifestación pacífica se ven restringidos por las amenazas, agresiones e incidentes de que son víctimas por la estigmatización y discriminación que pesa sobre sus organizaciones y sobre sus expresiones de lucha social en la defensa del territorio, del ambiente y de un desarrollo social justo y equitativo. Sus voces dieron testimonio del temor generalizado de sus comunidades a organizarse y participar en reuniones comunitarias o de diálogo con las autoridades o con actores económicos.

El ejercicio de su derecho de reunión se ha visto afectado por la estrategia de los grupos armados ilegales de infiltrar los espacios de reunión, lo que ha llevado a los líderes y lideresas a limitar el número de participantes pues en ocasiones algunos han sido víctimas de amenazas y señalamientos por las opiniones expresadas.

En su primer informe sobre las defensoras y defensores en las Américas, emitido en 2006, la Comisión señaló que los discursos descalificadores utilizados con frecuencia por algunos Estados, expresados en contextos de violencia y fuerte polarización y conflictividad social, envían un mensaje de aquiescencia de los gobiernos con los actos de violencia contra las personas defensoras125 .

En su informe sobre las personas defensoras y líderes sociales en Colombia, la Comisión señaló que además de las situaciones de seguridad que ponen en riesgo la vida y la integridad de las personas defensoras, la labor de defensa es afectada por la estigmatización producto

de la implementación de la “doctrina del enemigo interno”, que favorece el uso de calificativos contra las manifestaciones de protesta social como “vándalos, guerrilleros o terroristas126” .

Al respecto resulta ilustrativa la resolución 22 / 6 del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, al referir los fenómenos de estigmatización contra las personas defensoras como fuente de riesgos a la labor de defensa y definir como pauta fundamental para orientar las políticas de los Estados para la protección de las personas defensoras la necesidad de reconocer públicamente su labor, poniendo fin a toda forma de estigmatización, a los efectos de crear un entorno seguro para el ejercicio de la defensa de derechos humanos127 .

3.1.2.2 Limitaciones y restricciones al ejercicio de los derechos

Algunas voces de las personas participantes en los talleres de gestión de riesgo refirieron actuaciones indebidas de agentes del Estado que durante las reuniones comunitarias realizan grabaciones y registros fotográficos de los participantes; así mismo indicaron que en ocasiones las listas de participantes son sustraídas o se circulan listados diferentes a los dispuestos para el evento, todo lo cual limita el ejercicio del derecho de reunión pacífica. Igualmente; agregaron que con frecuencia las personas líderes y lideresas no son convocadas por las autoridades a participar en reuniones donde se discuten asuntos que afectan los derechos de las comunidades.

Otras voces plantearon la existencia de restricciones prácticas al acceso a información de las instituciones por parte de algunas autoridades128 . Indicaron que en algunas ocasiones se impide el acceso de las personas defensoras, líderes y lideresas a las entidades públicas con base en instrucciones de las autoridades responsables. Agregaron que las respuestas de las autoridades a los derechos de petición se producen fuera de tiempo, omiten pronunciarse sobre los aspectos de fondo requeridos, o alegan que la información no puede ser entregada por su carácter reservado, motivo por el cual la persona peticionaria debe acudir a interponer la acción de tutela para hacer valer su derecho.

Así mismo, se puso de relieve la presencia de limitaciones para difundir los asuntos propios de la labor de defensa de los derechos humanos, ya que las autoridades locales impiden o restringen la participación de las personas defensoras en los espacios institucionales, evitando que puedan presentar sus reclamos y opiniones sobre las situaciones que aquejan a la población, especialmente cuando en dichas reuniones participan funcionarios del nivel nacional o altos dignatarios del Estado129 . Se mencionó que algunos medios de comunicación escritos, radiales y televisivos se abstienen de publicar, entrevistar o difundir los hallazgos, quejas, reclamaciones o reivindicaciones efectuadas por las personas líderes o sus organizaciones, y que es frecuente que los medios de comunicación locales dependen de la pauta de las autoridades locales o de sectores económicos, o tienen intereses afines con éstos.

En relación con el derecho a la manifestación pacífica se señalaron las limitaciones prácticas impuestas por las autoridades administrativas al establecer requerimientos para su ejercicio, dilatar los trámites, restringir o modificar los lugares o las vías donde se realizan las protestas. Se agregó que una serie de actuaciones de miembros de la fuerza pública afectan el ejercicio de ese derecho: de una parte, por acciones encubiertas como registros y perfilamientos de los manifestantes y sus líderes, y provocaciones y obstrucciones; y de otra, por el exceso en el ejercicio de la fuerza y el uso de armas de fuego, en contravención de los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y rendición de cuentas.

3.1.3 Riesgos al derecho de acceso a un recurso oportuno

El acceso de las personas defensoras de derechos humanos, lideres, lideresas sociales y sus organizaciones a los recursos administrativos o judiciales con frecuencia es limitado por las autoridades cuando se niegan a recibir denuncias por afectaciones a los derechos humanos argumentando falta de competencia o que ya se han interpuesto denuncias por situaciones similares, desestimulando la denuncia y el acceso a los mecanismos judiciales. Igualmente, cuando las autoridades requeridas se excusan en la falta de información necesaria para no ofrecer respuestas de fondo a las situaciones planteadas.

Lo anterior, aunado a la falta de materialización real y efectiva de las providencias judiciales que amparan y ordenan la restitución de derechos afectados, hace ineficaz la acción de la justicia, lo cual ha desestimulado la denuncia y ha generado en las personas defensoras la pérdida de confianza en las instituciones judiciales por la ausencia de sanción a las conductas vulneratorias de agentes estatales130 .

3.1.4 Tipo de actividades objeto de persecución

A los efectos del diseño de una política de prevención y protección de las personas y las organizaciones defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas es importante analizar cuáles de las actividades que ellas desarrollan son fuente de hostilidad, deslegitimación y persecución, y de esa manera prever el tipo de medidas políticas, jurídicas, administrativas o de cualquier otro orden que son necesarias para contrarrestar o revertir las fuentes de riesgo131 .

Los análisis realizados por diversas organizaciones nacionales y órganos internacionales, así como las voces de las personas directamente afectadas participantes de los talleres de gestión de riesgo, concuerdan en señalar que las actividades que son fuente de riesgo para las personas defensoras constituyen la esencia de los derechos consagrados en la Declaración sobre Defensores y en la doctrina de los Relatores Especiales y de la Comisión Interamericana.

Las labores de las personas defensoras, líderes y lideresas que con mayor frecuencia son fuente de hostilidad, estigmatización, persecución, criminalización, detenciones arbitrarias, amenazas, atentados, homicidios y otras agresiones, son parte sustancial del ejercicio de defensa de los derechos humanos.

Entre las actividades que generan mayores niveles de hostilidad, estigmatización y persecución se resaltan las siguientes: a) el ejercicio del derecho a la autonomía de los pueblos étnicos y exigencia de la consulta previa; b) la defensa de la tierra y los territorios y el ambiente frente al despojo o a proyectos de impacto social y ambiental; c) la oposición a grandes proyectos económicos agroindustriales, minero energéticos o de infraestructura; d) la denuncia y el rechazo a las economías ilegales (minería, tala de bosques, narcotráfico, microtráfico); e) la denuncia de la corrupción; f) la oposición a medidas de política pública que ponen en riesgo los derechos humanos; g) la oposición a la erradicación forzosa y la promoción de la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito; h) la defensa de los derechos laborales; i) la búsqueda de información sobre violaciones de derechos humanos; j) la denuncia de casos de violación ante instancias nacionales e internacionales; k) el impulso de procesos de restitución de tierras; l) la promoción de los derechos de género (mujeres, l GBti).

De acuerdo con la tabla n.º 7, los homicidios contra personas defensoras ocurridos entre 2016 y 2021 afectaron principalmente a líderes y lideresas indígenas (23,03%), comunales (19,82%), campesinas (12,25%), comunitarias (9,11%), afrodescendientes ( 5,58%), movimientos políticos (3,53%), sindicales (2,57 %), sociales (2,5 %), de víctimas (2, 25 %), y de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito (1,82%). El 82, 42% de las víctimas de asesinatos en el periodo correspondieron a estos tipos de liderazgo, un total de 1.285 homicidios.

Según las cifras de la tabla n.º 8132, los liderazgos más afectados por las diferentes formas de agresión son, en su orden: indígenas (706), defensor de derechos humanos (526) comunitarios (446), comunales (264), campesinos (234), víctimas (174), afrodescendientes (131) y sindicales (99). Las agresiones contra estos liderazgos representan el 93% del total de agresiones contra personas defensoras.

tabla n.º 7. Total de homicidios según liderazgos de las personas

Tipo de liderazgo

Número %

Líder indígena 359 23,03%

Líder comunal 309 19,82%

Líder campesino 191 12,25%

Líder comunitario 142 9,11%

Líder afrodescendiente 87 5,58%

Líder movimiento político 55 3,53%

Líder sindical 40 2,57%

Líder social 39 2,50%

Líder de víctimas o desplazados 35 2,25%

Líder sustitución voluntaria de cultivos 28 1,80%

Líder de implementación Acuerdo de Paz 27 1,73%

Líder ambiental 24 1,54%

Líder educativo y cultural 24 1,54%

Líder juvenil 20 1,28%

Líder l GBti 19 1,22%

Comunicador en derechos humanos 11 0,71%

Líder minero artesanal 11 0,71%

Líder de restitución de tierras 9 0,58%

Abogado defensor DH 9 0,58%

Lideresa de mujeres 5 0,32%

Líder en salud 5 0,32%

Defensor o asociado a ONG 4 0,26%

Líder religioso 3 0,19% Familiar de líder 1 0,06%

Sin precisar 102 6,54%

TOTAL 1559 100,0%

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos construida.

tabla n.º 8. Agresiones según liderazgos 2019-2021

Tipo de liderazgo 2019 2020 2021 total %

Indígena 271 238 197 706 25,5%

Defensor derechos humanos 128 152 246 526 19,0%

Comunitario 97 156 193 446 16,1%

Comunal 91 114 59 264 9,5%

Campesino 87 84 63 234 8,4%

Víctimas 45 41 88 174 6,3%

Afrodescendiente 66 35 30 131 4,7% Sindical 21 43 35 99 3,6%

Ambiental 13 31 19 63 2,3%

Juvenil 0 13 40 53 1,9% Académico 7 16 14 37 1,3%

l GBti 5 18 8 31 1,1% Mujeres 4 1 4 9 0,3%

TOTAL 835 942 996 2.773 100%

Fuente: elaboración propia con datos del Programa Somos Defensores 2019- 2021.

El análisis de estas cifras revela que el total de agresiones tuvo un comportamiento similar al de los homicidios en los casos de los liderazgos indígenas, campesinos y comunitarios y afrodescendientes y sindicales. De otra parte, revela diferencias marcadas en relación con los liderazgos comunales y de defensores de derechos humanos.

En efecto, mientras los homicidios contra liderazgos comunales representan el 19, 82%, las agresiones contra esos mismos liderazgos constituyen sólo el 9, 5 % del total de agresiones. En sentido contrario, las agresiones contra defensores de derechos humanos son el 19% del total de agresiones, en tanto que los homicidios contra esos liderazgos apenas son el 1,5% del total de asesinatos133 .

En muchos casos, las víctimas ejercían diversos liderazgos y realizaban actividades de distinta naturaleza, lo cual pudo determinar un mayor nivel de riesgo por afrontar hostilidades de diverso origen que afectaron a distintos actores, haciéndolas más vulnerables a sufrir amenazas y otras formas de agresión.

La propensión al riesgo de las personas defensoras, líderes y lideresas es mayor cuando desarrollan sus labores en medio de controversias y conflictos con diversos actores, en un escenario de conflicto armado en el cual impera el recurso a la violencia como forma de resolver las controversias y los conflictos sociales, y el diálogo social es prácticamente inexistente.

Según indicaron las participantes en los talleres de gestión de riesgo, las personas defensoras se sienten atemorizadas por las amenazas, estigmatizaciones y persecuciones en su contra, debido a sus labores de educación y promoción sobre los derechos de las comunidades; de generación de capacidades para ejercer mecanismos de exigibilidad; de denuncia de las acciones ilegales de los grupos armados al margen de la ley y de presuntas complicidades de agentes del Estado con actores particulares (narcotráfico, microtráfico, despojo de tierras y territorios, reclutamiento forzado, utilización de niños, niñas y jóvenes, violencia sexual, confinamiento o desplazamiento forzado)134; y recaudo de información y presentación de casos para que el reconocimiento de la verdad y el reclamo de justicia y reparación integral a las víctimas135 .

Diversos informes de órganos internacionales se han referido a las amenazas, persecuciones y estigmatización contra los liderazgos indígenas y afrodescendientes por la defensa de sus territorios y su autonomía así como la exigencia del desarrollo de consultas previas, libres e informadas136 .

También son fuente de riesgos la realización de actividades de denuncia por afectaciones al medio ambiente y la salud pública causadas por el aprovechamiento inadecuado de los recursos hídricos, la tala de bosques o la contaminación producida por las actividades industriales, minero energéticas y agropecuarias, o las reclamaciones ante las autoridades medioambientales para que cumplan sus funciones de vigilancia y preservación137 .

De igual forma, informes recientes de organismos internacionales se han referido a la persecución contra los liderazgos sociales que desarrollan actividades en defensa de la tierra y los territorios138.

Particular mención merece el incremento sostenido de las agresiones en contra de líderes y lideresas promotoras de la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, que en los últimos años reflejó un aumento mayor

al de las agresiones contra todas las personas defensoras139. Esta situación se relaciona con la aplicación de la política antinarcóticos140 .

Además de las agresiones producidas por actores ilegales, debe tomarse en cuenta las afectaciones producidas con motivo de intervenciones de la fuerza pública en desarrollo de operativos de erradicación forzosa de cultivos de uso ilícito141 .

3.1.5 Actores responsables

En relación con los actores responsables de las agresiones contra personas defensoras, líderes y lideresas sociales, las cifras revelan una de las principales dificultades para el esclarecimiento de los crímenes y, por tanto, para el diseño de políticas de prevención y protección.

La información disponible, con fundamento en la cual se construyeron las tablas comparativas de las agresiones según el tipo de actores responsables, presenta diferencias apreciables.

Como se puede observar en la tabla n.º 9142, un alto porcentaje de hechos cuya autoría no pudo ser establecida (76,59%). En los casos en los que se ha logrado establecer la presunta responsabilidad en los homicidios, las cifras indican la participación de los paramilitares en 11,35% de los hechos; de las guerrillas, en 8,34%; de Fuerza Pública, en 3,01%; y otros, en 0,71%.

tabla n.º 9. Homicidios según presuntos responsables, 2016-2021

Presunto responsable

Número %

Paramilitares 177 11,35%

Guerrillas 130 8,34%

Fuerza Pública 47 3,01% Otros 11 0,71%

Desconocidos 1.194 76,59%

TOTAL 1.559 100%

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos construida para el documento

En contraste con lo anterior, la tabla n.º 10, elaborada con base en los informes del Programa Somos Defensores143, revela un porcentaje menor de casos de autoría desconocida (63,9%), que sigue siendo muy elevado, lo que dificulta la atribución de responsabilidades y el diseño de políticas de protección y prevención, en particular la implementación de medidas orientadas a controlar las fuentes de agresiones armadas contra las personas defensoras. Según los datos del Programa Somos Defensores, los homicidios atribuidos a los grupos paramilitares son el 17,1%; a las disidencias de fA rc, 9,7 %; al eln, 4,5%; y a la Fuerza Pública, 3,7 %. tabla n.º 10. Presuntos autores de homicidios, según informes de Somos Defensores

Presuntos responsables

2016 2017 2018 2019 2020 2021 total %

Paramilitares 45 9 16 16 30 21 137 17,1% Disidencias FARC 1 1 12 21 25 18 78 9,7%

eln 2 3 9 4 9 9 36 4,5% Fuerza Pública 4 5 7 1 8 5 30 3,7% EPL 0 2 0 0 0 0 2 0,2% Otro 0 0 0 0 3 4 7 0,9% Desconocidos 28 86 111 82 124 82 513 63,9%

TOTAL 80 106 155 124 199 139 803 100%

Fuente: elaboración propia con datos del Programa Somos Defensores 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021

El ejercicio del liderazgo social en la defensa de los derechos de las comunidades rurales (indígenas, afrodescendientes y campesinas) en zonas de fuerte presencia y control por grupos armados ilegales (guerrillas y paramilitares), que se disputan el control territorial y de la población, pretenden cooptar los liderazgos sociales e imponer agendas de trabajo y normas de comportamiento de la población civil, es fuente principal de amenazas, asesinatos, atentados, desplazamientos y confinamientos de comunidades enteras144 .

La tabla n.º 11 145 en relación con los presuntos responsables de las diversas formas de agresión contra personas defensoras, muestra un nivel significativamente menor de casos cuya autoría es desconocida ( 35,7 %) que en los casos de homicidios. El hecho de que en un mayor porcentaje de casos se haya establecido su presunta autoría, permite obtener mejor información para la toma de decisiones.

Según esa tabla, los paramilitares fueron presuntos responsables del 43,5% de los casos de agresión; la Fuerza Pública, del 9%; las disidencias de fA rc, del 7,6%; y el eln, del 2,7 %. tabla n.º 11. Agresiones según presuntos responsables 2016-2021

Presuntos responsables

2016 2017 2018 2019 2020 2021 total %

Paramilitares 318 295 447 396 321 232 2.009 43,5% Disidencias FARC 2 2 40 106 107 95 352 7,6% Fuerza Pública 41 51 34 30 53 206 415 9,0% eln 2 2 14 36 45 24 123 2,7% Estado 0 0 0 0 0 38 38 0,8% Fiscalía 0 0 0 1 25 0 26 0,6% Otro 0 0 0 0 3 4 7 0,2% Desconocidos 118 210 270 266 388 397 1.649 35,7% TOTAL 481 560 805 835 942 996 4619 100%

Fuente: elaboración propia con datos del Programa Somos Defensores 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021

Aunque los informes de las organizaciones de la sociedad civil atribuyen las presuntas responsabilidades de las agresiones y los homicidios principalmente a actores armados ilegales de diversa índole, es preciso indicar que el análisis de riesgos debe considerar la presunta responsabilidad que corresponde a las instituciones públicas y otros actores presentes en regiones de alto nivel de violencia que frente a las controversias y conflictos con las personas defensoras, líderes y lideresas sociales se resisten a promover el diálogo social para tramitarlas y realizan o propician expresiones estigmatizantes de los liderazgos, incluso acusándolos de pertenecer o apoyar a grupos armados, elevando significativamente el riesgo de las personas defensoras.

Por otra parte, las acciones de seguimiento, perfilamiento, estigmatización y judicialización de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales por parte de agentes del Estado incrementa su nivel de riesgo al convertirlos en objetivo de los actores armados ilegales que ven en estas circunstancias una justificación ilegitima para atentar contra los derechos de las personas defensoras.

A ese respecto, se han pronunciado diversos órganos internacionales, refiriendo las circunstancias en las que las personas defensoras son consideradas “blanco legítimo” de la acción de grupos armados146 .

A su vez, la falta de investigación, judicialización, condena, reparación y garantías de no repetición de las violaciones a los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad personal de los líderes y lideresas defensoras de derechos humanos agrava su situación de riesgo de ser víctimas de afectaciones a estos derechos.

En su informe de visita a Colombia el Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos manifestó su preocupación porque algunas empresas han utilizado acciones judiciales contra líderes y lideresas sociales que protestan contra las afectaciones sociales y ambientales que provocan sus operaciones147 .

3.2 Contextos y escenarios de riesgo por regiones

Se incluyen aquí las voces de las personas defensoras, líderes y lideresas sociales participantes en grupos focales y talleres de gestión de riesgo realizados en el marco de la elaboración de este documento, acerca del contexto y escenarios de riesgo, y su valoración de las políticas y medidas adoptadas por el Estado colombiano para afrontar el riesgo, en las regiones Caribe, Pacífico, Orinoquia y Andina.

3.2.1 Región Caribe148

3.2.1.1 Dinámica territorial

La región Caribe comprende siete departamentos, con cuatro capitales importantes ubicadas en la cinta costera y tres en la región continental. Su configuración étnica y cultural es diversa compuesta de población

mestiza, afro e indígena, con una población de 10,7 millones de personas que representan el 21.8% de la población del país149 .

En términos de ingresos, en 2017 el piB per cápita de la región fue de $12 millones, cifra inferior al indicador nacional de $17 millones. Para el segundo semestre de 2020 el nivel de desempleo en la región ascendía al 12 .3%150 .

Se estima en 52,2% la población de la región en condiciones de pobreza en 2020, y en 15.35% la que vive en pobreza extrema151. La tasa de cobertura educativa en los niveles de preescolar, secundaria y media es en promedio alrededor del 75%152, mientras la cobertura en educación primaria decreció en 3 pp. y el 3.6% de la población es analfabeta153 .

En términos de cobertura del derecho a la salud, 7,2 millones de personas están afiliadas al régimen subsidiado y 3,1 millones, al contributivo, lo que equivale a 2,4 personas subsidiadas por cada una en el régimen contributivo. Esta relación es la más alta entre las regiones colombianas154 .

3.2.1.2 Dinámicas de violencia

En relación con el conflicto armado, después de la suscripción del acuerdo final de paz entre el gobierno de Colombia y las fA rc-ep, se identifican en la región cinco conflictos:

El primero, en la subregión del Bajo Cauca antioqueño y el sur de Córdoba, en las que los valles de los ríos Sinú y San Jorge y las serranías de Abibe, San Jerónimo y Ayapel configuran una red de conexiones terrestres y fluviales hacia el mar Caribe propicias para toda la cadena asociada al narcotráfico, que son disputadas por el Clan del Golfo (o Autodefensas Gaitanistas de Colombia –AGc-) y el Frente Virgilio Peralta Arenas155 .

El segundo, en la subregión Sur de Bolívar, que colinda con el Nordeste antioqueño, el sur del Cesar y el departamento de Santander, donde el río Magdalena es utilizado por los grupos armados ilegales como arteria fluvial para mover tropas y drogas ilícitas. La serranía de San Lucas, que atraviesa

la subregión de sur a norte, es utilizada también como retaguardia de esos grupos y para el aprovechamiento económico mediante la minería criminal. Las AGc y el Ejército Liberación Nacional (eln) mantienen una serie de pactos y alianzas para el desarrollo de sus actividades criminales, de las que son víctimas las comunidades y las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas que habitan en esta subregión.

El tercero, en la subregión Sur del Cesar, integrada por los municipios de San Alberto, San Martín, Aguachica, Gamarra, La Gloria y Tamalameque, donde el eln ostenta una posición hegemónica dirigida a mantener el control sobre las vías de acceso y tránsito para el movimiento de los insumos químicos a las zonas de procesamiento así como el traslado del carbohidrato de cocaína a los puntos de exploración en la región Caribe, aprovechando las rutas que unen el sur de Bolívar, Magdalena Medio, y Catatumbo.

El cuarto, en la subregión de la Sierra Nevada de Santa Marta, que constituye un corredor estratégico que conecta los departamentos de Magdalena, Cesar y Guajira, con zonas poco habitadas y acceso al mar. Con la desmovilización de las fA rc se incrementó la violencia por la disputa territorial entre las AGc y los Pachenca, también denominados Autodefensas Conquistadoras de la Sierra Nevada (A csn), para ejercer el control de las rutas del narcotráfico y la captación de rentas ilegales por vía de la extorsión a las actividades turísticas y agropecuarias.

El quinto, en la subregión de Montes de María, ubicada en la serranía San Jacinto, en el centro de los departamentos de Sucre y Bolívar, en donde persiste la presencia de las AGc en la zona de Alta Montaña de Carmen de Bolívar y en el casco urbano y los corregimientos y veredas de María La Baja, San Onofre y San Juan, realizando amenazas a personas, e imponiendo normas de conducta, toques de queda, restricciones a la circulación de vehículos, retenes ilegales, confinamientos y cierre de establecimientos educativos y comerciales156 . Las troncales de Occidente, de Oriente y de los Contenedores son utilizadas para transportar clorhidrato de cocaína hacia el mar Caribe para su exportación, por parte de las AGc, el eln y las disidencias de las fA rc, de reciente presencia en la subregión.

3.2.1.3 Escenarios de riesgo

La aplicación de la metodología de Análisis Prospectivo de Riesgo desarrollada en talleres de gestión de riesgo con líderes, lideresas, personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones de los departamentos de Bolívar, Magdalena y Sucre permitió la identificación de escenarios de riesgo asociados al conflicto armado, las conflictividades sociales, el modelo económico y la precariedad institucional.

La acción de los Grupos Armados Organizados (GA o), de los Grupos de Delincuencia Organizada (Gdo), en ocasiones al servicio de los primeros, y de los Grupos Armados Organizados Residuales (GA or ) afecta la labor de las personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas y sus organizaciones y configuran los siguientes escenarios de riesgo:

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Amenazas, intimidaciones, agresiones, atentados, discriminación y violencia basada en género por parte de las AG c , los Pachencas, el Nuevo Bloque Costeño (conformado por antiguos miembros de las Auc comparecientes ante la Jurisdicción de Justicia y Paz), que afectan los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal de las personas defensoras de derechos humanos, lideres, lideresas sociales y sus organizaciones.

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Estas acciones ocurren en el marco de disputas entre GAo por el control del territorio y del narcotráfico y otras economías ilícitas, el retorno al territorio de personas vinculadas a procesos en la Jurisdicción de Justicia y Paz, la intervención de desmovilizados de las A uc como reclamantes en procesos de restitución de tierras, aunado a las estrategias de los grupos ilegales que buscan cooptar la agenda social y los miembros de las comunidades.

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Tales acciones atentan contra las personas defensoras que desarrollan labores de: a) defensa del territorio; b) denuncia del reclutamiento forzado y la utilización de niños, niñas y jóvenes en actividades ilegales por parte de los GAo y GAor; c) visibilización del incremento de los cultivos ilícitos de marihuana y de los corredores del tráfico de drogas ilícitas; d) participación de las víctimas de despojo de tierras en los

procesos de restitución de tierras; y e) participación de las víctimas en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición siv Jrnr.

Por otra parte, la presunta alianza entre los GAo y algunos actores económicos que buscan expandir sus negocios apelando incluso al uso de la violencia, genera riesgos para las labores de las personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas y sus organizaciones que: i) denuncian la utilización inadecuada de los recursos hídricos en acueductos y distritos de riego, y la expansión de los monocultivos en detrimento de los cultivos de pan coger, por parte de empresas agroindustriales; ii) visibilizan las afectaciones a los derechos al ambiente sano, la salud, la alimentación y el trabajo de las comunidades del golfo de Morrosquillo con ocasión de vertimientos de crudo por fallas de contención; iii) denuncian la tala ilegal de los bosques; y iv) reclaman la intervención de las autoridades ambientales.

Así mismo, las conflictividades sociales asociadas a la tenencia y propiedad de la tierra entre comunidades afro, indígenas y campesinas aumentan la exposición al riesgo de personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas y sus organizaciones.

A los factores mencionados se agregan las actuaciones que afectan o limitan el ejercicio del derecho a defender los derechos humanos por parte diversas autoridades estatales de los diferentes sectores y niveles, así como la falta de diligencia debida de éstas para cumplir los fines y deberes del Estado, lo cual incide negativamente sobre los riesgos de las personas defensoras de derechos humanos, lideres, lideresas sociales y sus organizaciones, y se refleja en los siguientes escenarios de riesgo:

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Limitaciones a la libertad de opinión, expresión, manifestación pública pacifica e interposición de recursos por causa de la estigmatización de las labores de defensa de derechos humanos y liderazgo social y las restricciones impuestas por las autoridades a la presentación de denuncias de violación a los derechos humanos.

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Judicialización de líderes sociales de María La Baja que participan en protestas pacíficas en reclamo de sus derechos al agua, a la alimentación y a la salud.

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Denegación de justicia por incumplimiento de las sentencias judiciales que ordenan la restitución de tierras a favor de los campesinos despojados por parte de autoridades civiles y de la Fuerza Pública.

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Falta de investigación, judicialización, condena, reparación y garantías de no repetición de las violaciones a los derechos humanos de que han sido víctimas las personas defensoras de derechos humanos, lideres, lideresas sociales y sus organizaciones.

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Omisión de la consulta previa, libre e informada a comunidades étnicas frente a desarrollos empresariales en sus territorios.

3.2.2 Región Pacífico157

3.2.2.1 Dinámica territorial

La región Pacífico, conformada por territorios de los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño, ha sido tradicionalmente excluida y marginada, es una de las regiones del país que comporta mayores riesgos para ejercer la labor de defensa de los derechos humanos. Entre 2016 y 2022, respecto de esos departamentos se emitió el mayor número de alertas por parte del Sistema de Alertas Tempranas (s A t ) de la Defensoría del Pueblo, y en ellos se concentró el mayor número de homicidios de personas defensoras de derechos humanos.

Como consecuencia de su riqueza y diversidad y de su ubicación geográfica estratégica, el Pacífico es una región en la que confluyen actores de distinta naturaleza y diversos intereses. Esa riqueza y diversidad contrasta con la marginalidad en que se ha mantenido la región respecto al desarrollo de la nación como consecuencia del racismo estructural que soporta la mayoría de sus habitantes indígenas y afrodescendientes,

y por los impactos que ha producido la presencia del conflicto armado y de las economías ilícitas que han repercutido en formas de violencia directa contra sus pobladores.

En materia social, la región Pacífica presenta altos niveles de pobreza, por encima del promedio nacional. La población del departamento de Chocó es la de mayor índice de pobreza por ingresos del país (63,1%), seguida del Cauca con 58 , 4 %, Nariño con 47, 6 % y Valle del Cauca con 27, 2% (Geih-2013). Adicionalmente, Chocó y Cauca registran la menor variación porcentual de superación de pobreza durante el periodo 2002 2013. En Chocó, la pobreza disminuyó un 7 %, y en Cauca aumentó un 1%, mientras que a nivel nacional la pobreza mostró una disminución del 38% (ech-2002-2006; Geih-2008-2013). Cabe señalar que la variación porcentual de la pobreza de los departamentos de la región estuvo por debajo del promedio nacional.

En las zonas rurales de la región la situación es más crítica. El 96% de los hogares rurales del Chocó son pobres, conforme al índice de pobreza multidimensional (ipM). Los municipios de Argelia, en Cauca; Atrato, Bagadó, Nóvita, Medio Atrato y Bojayá, en Chocó; y El Charco, en Nariño, presentan niveles de pobreza multidimensional en las áreas rurales que superan el 99% (dA ne dnp, 2005). Esta situación hace evidente que la pobreza de los habitantes del Pacífico, especialmente de aquellos asentados en el litoral, constituye una de las problemáticas más críticas de la región158 .

Adicionalmente, se evidencia una institucionalidad débil, con una baja presencia estatal. Según lo previsto en la Ley 617 de 2000159 , los municipios más importantes de la región del litoral Pacífico tienen la siguiente clasificación: Buenaventura, categoría 1; San Andrés de Tumaco, categoría 4; Quibdó, categoría 6; y Guapi, categoría 6. Se advierte que los cuatro municipios, los de mayor desarrollo en la región, están categorizados en un entorno de desarrollo intermedio, y no cuentan con la infraestructura, las vías de acceso, la oferta de servicios públicos y la presencia institucional requeridas para el papel que deberían cumplir como centros de desarrollo económico y social para la región.

En este contexto, la defensa de los derechos humanos se ve significativamente afectada de manera negativa, en una de las regiones

con los registros más altos de agresiones en contra de personas defensoras, líderes y lideresas sociales, como se pudo constatar durante el desarrollo de los talleres de gestión de riesgo realizados en esa región.

3.2.2.2 Escenarios de riesgo

En relación con los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal, en la región se identifican como los principales agresores a los GAo, los Gdo y diversas estructuras no identificadas de similares características. Las afectaciones más frecuentes se materializan en homicidios, amenazas, desplazamiento forzado y desaparición forzada, entre otras.

El aprovechamiento de las potencialidades y la ubicación geográfica estratégica de los territorios del Pacífico por parte de los GAo y los Gdo, genera interés por el control territorial, en especial de las vías terrestres, fluviales y marítimas, y de las rutas intermunicipales, fronterizas y de salida al mar. La disputa por el control de las rutas está relacionada con la posibilidad de garantizar el sostenimiento de las cadenas productivas del narcotráfico y del tráfico de armas y de personas. Estos factores configuran un riesgo para la población, en especial para los liderazgos sociales cuya labor en defensa del territorio y de la autonomía de las comunidades puede conducir a que sean considerados como objetivo de ataques de los grupos armados ilegales.

Por otra parte, si bien la mayoría de las agresiones contra de personas defensoras de derechos humanos han sido perpetradas por organizaciones al margen de la ley, las fuentes de riesgo para su labor tienen diverso origen: a) la realización de operaciones extractivas, principalmente de minería de oro, de carácter legal o ilegal; b) el anuncio o inicio de algunos megaproyectos de infraestructura; c) la extracción ilícita e indiscriminada de madera; d) la producción de coca; y e) el microtráfico, entre otras. La naturaleza de esas actividades económicas, tanto por sus impactos ambientales y sociales sobre los territorios, como por las posibles imbricaciones entre lo lícito y lo ilícito, tienden a configurarse como potenciales escenarios de riesgo para los liderazgos sociales que expresan opiniones o desarrollan acciones en abierta oposición a esas operaciones, dado que con frecuencia son blanco de estigmatización, como enemigos del progreso.

Los derechos opinión, expresión y reunión pacífica, inherentes a la labor de defensa de los derechos humanos, son afectados en diversas formas: cierres o barreras para el acceso a espacios de participación, discriminación, estigmatización, señalamientos, limitación al ejercicio de mecanismos de exigibilidad.

También se constituye en una potencial fuente de riesgos el desarrollo de labores de veeduría y de denuncia de servidores públicos por hechos de corrupción o por su contribución, activa u omisiva, con la persistente ausencia de garantías para el ejercicio de los derechos por parte de las comunidades.

Las lideresas y defensoras de derechos humanos, especialmente las defensoras de los derechos de las mujeres, afrontan adicionalmente riesgos especiales: a) las conflictividades sociales y la pérdida de credibilidad de su labor en sus comunidades, generadas por la denuncia y búsqueda de transformación de las violencias basadas en género, constituyen un elemento adicional de riesgo; b) la violencia contra las mujeres se puede manifestar en contra de familiares o personas queridas, generando un alto riesgo de violencia sexual160.

Escenarios donde los derechos humanos son vulnerados en forma reiterada y con frecuencia se constatan relacionamientos inadecuados o poco transparentes entre actores económicos y políticos de diferente naturaleza (legal e ilegal, pública y privada) para defender intereses particulares, generan riesgos de afectación de los derechos de las personas que ejercen labores de defensa (derechos humanos y territoriales, veeduría, denuncia, etc.). A ello se agrega el despliegue de estrategias tendientes a debilitar los sistemas de garantías de los derechos y la cultura de derechos humanos, por parte de los actores que ven en los liderazgos un peligro o un obstáculo para sus intereses, con el propósito de desestimular las labores de liderazgo y defensa de derechos, infundir miedo, debilitar las redes de apoyo, fomentar la pérdida de legitimidad y obstaculizar o suprimir los mecanismos de protección de la labor de defensa o liderazgo.

Considerando lo anterior, las personas defensoras proyectaron los siguientes escenarios de riesgo:

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Las acciones de los grupos armados ilegales y de la Fuerza Pública, en el marco del conflicto armado, afectan el ejercicio de la defensa de los derechos humanos, incluyendo los derechos a la libertad de reunión, asociación, manifestación, opinión, expresión, así como los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal

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La forma inadecuada de tramitar las diferencias de intereses con actores económicos y sectores sociales, al interior de las comunidades o externos a ellas, limita y/o afecta el ejercicio de la defensa de los derechos humanos, y genera rupturas del tejido social, pérdida de legitimidad y de identidad cultural comunitaria, lo cual debilita a las comunidades y los procesos organizativos.

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Algunas empresas e instituciones del Estado, con intereses particulares sobre el territorio, en el marco del modelo de desarrollo económico predominante, combinan el uso de medios legales e ilegales para la apropiación y explotación de los recursos naturales; desconocen los derechos de los pobladores, principalmente pueblos y comunidades étnicas; y recurren a amenazas y agresiones contra las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas que se oponen y denuncian los daños provocados por esas actividades económicas, con el objetivo de acallar sus reivindicaciones.

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Para garantizar las cadenas de producción, transporte y comercialización, y mantener el ocultamiento y la impunidad de sus acciones, los actores que desarrollan economías ilegales afectan los derechos territoriales y culturales, así como los derechos de las personas y comunidades de la región, mediante el ejercicio de formas violentas y autoritarias de control social y territorial, como el confinamiento, el desplazamiento forzado y las amenazas en contra de la población, con una afectación especial a los jóvenes, niños, niñas y mujeres. Las personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas, que adquieren visibilidad por su labor de denuncia y de exigibilidad ante los sistemas de garantías, están expuestas en mayor grado a los riesgos.

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Las instituciones estatales de las distintas ramas del poder público, en los ámbitos local, regional y nacional, no brindan garantías para el ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos (individuales, colectivos

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y del territorio). Por una parte, incumplen su deber de respetar (no vulnerar), mediante actitudes y discursos estigmatizantes que desconocen la legitimidad de los liderazgos, así como acciones ilegítimas a favor de intereses particulares y de un modelo de desarrollo que desconoce los derechos y las necesidades de la población. Por otra, no cumplen el deber de proteger y garantizar al desestimar las denuncias de líderes y lideresas, no brindar garantías para el ejercicio de la labor de defensa y no implementar los instrumentos existentes de política pública de prevención y protección de las personas defensoras, líderes y lideresas, quienes sólo son tenidas en cuenta para presentar ideas a las autoridades, sin posibilidad de incidencia en las decisiones.

La falta de apropiación de una cultura que promueva el goce efectivo de los derechos, basado en los principios de igualdad y no discriminación, genera como resultado la expresión de discursos estigmatizantes y una actitud desobligante y poco garantista de funcionarios y funcionarias públicas frente al ejercicio del liderazgo y la labor de defensa de los derechos humanos en el distrito de Buenaventura, lo cual incrementa la exposición al riesgo de vulneración de los derechos de personas defensoras, líderes, lideresas, y limita la capacidad de las instituciones para responder de manera eficiente y efectiva frente a los riesgos.

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Las agresiones consumadas y las potenciales violaciones a los derechos de las lideresas en medio de los escenarios de riesgo específicos para los liderazgos sociales se agravan en razón de su condición de mujer. Considerando que tradicionalmente las mujeres no ocupan espacios en lo público, los diferentes actores menosprecian e invalidan la labor de las mujeres en la defensa de los derechos humanos, y los agentes agresores utilizan medios para afectar los derechos de las mujeres, asociados a su condición de mujer, afectándolas en sus dimensiones sexual, familiares y comunitaria.

3.2.3 Región Orinoquia161

La región Orinoquia, con un total de 38 millones de hectáreas, representa el 33% del territorio nacional. Sus habitantes, calculados en 1,7 millones, el

29% en el área rural, soportan un índice de pobreza multidimensional del 90.5%; el 84% de los hogares tienen privación en el indicador de logro educativo y el 96% en el indicador de empleo formal; el déficit habitacional alcanza en promedio el 78% para la región; el índice de cobertura de energía eléctrica se sitúa veinte puntos porcentuales por debajo del promedio nacional; se presenta un rezago total en los régimen de salud y seguridad social; y las variables ambientales no están incluidas en el ordenamiento territorial. El alto nivel de informalidad en la propiedad de la tierra y la falta de seguridad jurídica en de la propiedad han facilitado el proceso de despojo de tierras a causa de la violencia.162

3.2.3.1 Departamento del Meta

En el taller de gestión de riesgos con líderes y lideresas del departamento del Meta se identificaron escenarios de riesgo de afectación de la labor de defensa de los derechos humanos asociados con: a) violencia ejercida por los grupos armados organizados en razón de las actividades económicas ilegales; b) el impulso a la restitución de tierras y territorios despojados; c) la falta de cultura de respeto de derechos humanos en particular por la estigmatización y discriminación de la labor de defensa; d) intereses económicos contrapuestos con la defensa del medio ambiente; y e) la denuncia de la corrupción administrativa.

a) Violencia ejercida por los grupos armados organizados en razón de las actividades económicas ilegales

Se verificaron incidentes, amenazas, atentados y homicidios que han afectado la vida, la seguridad y la integridad física y sicológica de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas. El envío de panfletos amenazantes, amenazas verbales presenciales o telefónicas, mensajes de texto, marcación de viviendas, hostigamiento, acciones éstas atribuidas a los GAo, fueron mencionadas durante el taller de gestión de riesgo.

Se identificó como causa principal de esos hechos, las represalias frente a las denuncias de las economías ilegales, y las veedurías, asesorías y otras formas de incidencia que realizan líderes y lideresas, dado que las economías

ilegales constituyen el medio de sustento de las estructuras armadas ilegales y del enriquecimiento ilícito de sus integrantes.

Los incidentes, amenazas y atentados sufridos por las personas defensoras de derechos humanos, han limitado y afectado el ejercicio de sus derechos de asociación, reunión, opinión y acceso a recursos administrativos, dado el temor y zozobra que generan en los líderes y lideresas quienes se ven obligados a bajar su perfil o a abandonar su labor de defensa en forma temporal o definitiva.

La presencia del narcotráfico en el territorio, la utilización de rutas y corredores estratégicos para diversas actividades ilícitas y para el control de los actores armados que hacen presencia en la zona rural, aunadas a la falta de condiciones de seguridad por parte del Estado, se ha traducido en un ambiente de temor, zozobra y sensación de inseguridad, y en muertes y amenazas contra personas defensoras de derechos humanos.

Las lideresas y defensoras de derechos humanos resaltaron las afectaciones diferenciales sobre las mujeres en las zonas de conflicto, dado que con frecuencia son consideradas botín de guerra de los distintos grupos armados. Indicaron también que las fumigaciones a los cultivos de uso ilícito afectan de forma diferencial la salud de las mujeres y de los recién nacidos; los químicos utilizados para asperjar los cultivos producen cáncer y otras enfermedades.

b) Impulso a la restitución de tierras y territorios despojados

Se evidenció la probabilidad de ocurrencia de graves violaciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad en contra de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas que impulsan los procesos de restitución de tierras y territorios despojados, como reacción de las personas que se oponen a la restitución de tierras quienes tienen vínculos con grupos armados ilegales. Este escenario deriva también en restricciones a los derechos al acceso a recursos judiciales y administrativos en los procesos de restitución, dada la intimidación y el acoso de los que son víctimas las personas defensoras y sus organizaciones.

La permanencia de los actores ilegales en el territorio que han impuesto códigos de comportamiento a la población fragmentan las comunidades por el temor y la necesidad de subsistir, y limitan el ejercicio de las libertades de reunión, asociación, expresión y manifestación.

La respuesta estatal frente a las complejas condiciones de seguridad y la falta de adecuación de las medidas otorgadas frente a la situación de riesgo de las personas defensoras, han llevado a las organizaciones y a las comunidades a adoptar mecanismos de autoprotección.

La desconfianza en las instituciones por presuntos hechos de connivencia con la ilegalidad y el incumplimiento reiterado de las autoridades de los acuerdos alcanzados con las comunidades desestimulan el ejercicio del derecho a interponer recursos administrativos o judiciales.

El ejercicio del derecho de reunión se ha limitado al extremo; el temor que representa reunirse con personas que no son de absoluta confianza, ha restringido la participación en eventos comunitarios a un número no mayor a 15 ó 20 personas. La libertad de opinión y expresión también se ha visto restringida; los temas se debaten entre muy pocas personas y de forma general con la comunidad, por el miedo que causa en las personas líderes y lideresas ser malinterpretadas, señaladas o estigmatizadas y ser convertidas en objetivo de ataque de los grupos al margen de la ley.

Así mismo, se señaló el efecto negativo sobre los procesos de restitución de tierras que producen la presencia de empresas que desarrollan proyectos agropecuarios a escala industrial y la corrupción en la definición del uso de la tierra y en el otorgamiento de licencias de las autoridades medioambientales. Frente a esa situación, las personas defensoras advirtieron sus limitaciones en el conocimiento de los recursos administrativos o judiciales para la defensa de sus derechos y revelaron su desconfianza en las autoridades judiciales y de investigación dada su falta de diligencia, lo cual impide o desestimula el acceso a estos mecanismos.

c) Discriminación y estigmatización

Las personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas y sus organizaciones manifestaron ser víctimas de discriminación

y estigmatización por motivo de desarrollar actividades que afectan los intereses ilegítimos de algunos actores económicos en la región. Éstos buscan desacreditar la labor de defensa y liderazgo social y afectar la honra de las personas quienes son señaladas públicamente como guerrilleras, paramilitares y corruptas, generando en su contra un rótulo de desprestigio que impide el ejercicio de su labor en determinadas zonas, y que las convierte en blanco de acciones de retaliación por parte de los grupos armados ilegales.

La estigmatización afecta los derechos de asociación, reunión, opinión y expresión en tanto resquebraja la unidad y la cohesión de las organizaciones y pone a sus miembros en situación de vulnerabilidad dada la desconfianza, incredulidad y temor que respecto de aquellas se pretende generar. Ello ha limitado la disposición de las comunidades a participar en reuniones y eventos, así como la amplitud y la representación de los participantes.

La incredulidad creada respecto de las personas defensoras ha motivado a las autoridades a no dar trámite a sus quejas y denuncias, que al no ser investigadas, afectan su derecho a la seguridad personal dada la negativa a su acceso a medidas de protección. En ciertos casos, los señalamientos contra las personas defensoras han llevado a las autoridades a retirarles las medidas de protección otorgadas.

d) Intereses contrapuestos con la defensa del medio ambiente

Las personas defensoras expresaron su oposición y denuncia de las prácticas depredadoras o contaminantes de esas operaciones económicas y a la corrupción institucional en la concesión de licencias y permisos, basadas en criterios subjetivos y decisiones tardías o que no responden al fondo de la cuestión, lo cual limita el ejercicio de los derechos al acceso a recursos administrativos y judiciales.

Las personas defensoras medioambientales evidenciaron riesgos contra su vida, libertad, integridad y seguridad personal asociados a los intereses económicos de las operaciones agroindustriales y mineras promovidas por las instituciones públicas. Se mencionaron amenazas y tres homicidios contra las personas que se oponen a la expansión de la frontera agrícola; así mismo, las amenazas por la presentación de denuncias en contra de la

captación ilegal del agua de los ríos por parte de empresas de monocultivos extensivos y de la contaminación de los recursos hídricos cuando se desocupan las lagunas de oxidación del sector de hidrocarburos.

Igualmente han sido afectados los derechos a la libertad de opinión y de expresión de los defensores del ambiente que hacen visible el incumplimiento de los requisitos para la construcción de obras importantes, como efecto del constreñimiento ejercido por algunos agentes estatales.

El derecho a acceder a recursos administrativos y judiciales se ve afectado por las dilaciones y la ausencia de resoluciones de fondo respecto de las acciones instauradas por las personas defensoras del ambiente. En algunos casos las autoridades han negado la recepción de denuncias indicando no ser los responsables de las materias objeto de denuncia, y los criterios utilizados al responder los derechos de petición han carecido de objetividad y claridad, lo que constituye limitaciones al ejercicio del derecho de acceso a recursos.

e) Denuncia de la corrupción administrativa

El escenario de riesgo de corrupción de las autoridades locales se evidenció como la limitación a la incidencia de las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas en el diseño de políticas públicas y de planes de acción regionales, los obstáculos impuestos a los canales de comunicación con las autoridades responsables para realizar peticiones, presentar situaciones de riesgo y ejercer labores de monitoreo y seguimiento a la ejecución de los recursos destinados para el desarrollo de la región y sus comunidades.

El derecho de participación se ve limitado por la asimetría en los espacios institucionales, en los cuales las personas y organizaciones que realizan procesos de veeduría y control social encuentran serias restricciones para expresar sus opiniones. La restricción de los mecanismos de participación e incidencia de las comunidades se ve agravada por la ausencia de garantías por parte del Estado que respalden las labores de defensa y exigibilidad de sus derechos.

Se indicó por las personas líderes y lideresas que el derecho de asociación se encuentra limitado por la imposición de trámites, requisitos y obligaciones

que están fuera del alcance de las organizaciones; ciertas certificaciones deben tramitarse en lugares lejanos y apartados; el pago de impuestos de constitución y actualización constituye una barrera al derecho de asociación. Del mismo modo, el uso de estrategias dirigidas a generar confusión y desconfianza al interior de las organizaciones limitan el ejercicio de ese derecho de asociación.

Ante los obstáculos impuestos a la participación y a la vigilancia de la transparencia en la ejecución de recursos públicos, las personas defensoras han optado por el camino alternativo de la organización de sus comunidades y la incidencia en los medios de comunicación y mediante la convocatoria de manifestaciones pacíficas.

Los funcionarios públicos y los grupos criminales involucrados en fenómenos de corrupción a favor de grupos políticos y económicos limitan la incidencia de las personas líderes y lideresas mediante acciones de vulneración de los derechos a la vida y a la integridad física, psicológica y emocional, y pretenden controlar los espacios de reunión y las formas de asociación utilizando la estigmatización de líderes y lideresas y la infiltración de las manifestaciones pacíficas.

La afectación a la integridad de las personas defensoras se registra en acciones e incidentes de agresión y amenaza que afectan emocionalmente a quienes son objeto de atentados y ataques, lo cual produce un efecto de persecución y limitación de su capacidad de acción.

La infiltración de las marchas pacíficas es realizada por la policía y, en ocasiones, mediante el reclutamiento de personas en situación de vulnerabilidad económica en los movimientos sociales. Influye también la polarización política y la infiltración de actores con intenciones de desnaturalizar la manifestación pacífica, todo lo cual limita el ejercicio de este derecho.

El derecho al acceso a recursos administrativos y judiciales se ve afectado por el temor de que las autoridades filtren la información a los actores generadores de daño con el propósito de silenciar las voces de inconformidad y denuncia.

A las afectaciones al derecho a la vida se agrega la falta de acción o la acción tardía en respuesta a las alertas tempranas y la falta de protección oportuna y efectiva de parte de las autoridades.

3.2.3.2 Departamento de Arauca

a) Riesgos asociados a la estigmatización

Las personas defensoras, líderes y lideresas del departamento de Arauca señalaron la estigmatización y la discriminación a su labor de liderazgo social como la causa principal de las afectaciones a sus derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal, a las libertades de asociación, opinión, expresión, reunión y manifestación pacífica, y al acceso a recursos administrativos y judiciales, a recursos financieros, y a los organismos internacionales de defensa de los derechos humanos.

En criterio de las personas participantes del taller de gestión de riesgos, tales afectaciones están asociadas a un contexto en el cual la presencia y la acción de los grupos armados al margen de la ley generan restricciones al ejercicio de la defensa de los derechos humanos y el liderazgo social. Los incidentes de seguridad, las amenazas y atentados causados por los grupos armados afectan el derecho a ser protegidos, generan temor e inhibición en el ejercicio de la labor de defensa y la libre expresión para denunciar las situaciones que afectan a las comunidades.

Las personas participantes indicaron que esas afectaciones comprometen también a las instituciones y a terceros con intereses económicos, políticos o sociales cuya actuación transgrede los derechos de las comunidades, situación agravada por el desconocimiento de las situaciones por parte de las autoridades o su indebida valoración

La estigmatización de la labor de defensa de los derechos humanos es causa fundamental de la limitación de los derechos a la libertad de opinión y expresión. En algunas circunstancias las autoridades han acusado o señalado como guerrilleros o aliados de los grupos al margen de la ley a las personas participantes en reuniones de diálogo que expresan sus opiniones.

El derecho a ser protegido se ve limitado por la falta de conocimiento de las rutas de acceso a la protección individual o colectiva, la precariedad de los análisis de riesgo que no incluyen factores diferenciales ni se realizan con la profundidad requerida para identificar los riesgos a los que se ven abocadas las personas defensoras de derechos humanos, así como por la falta de oportunidad e idoneidad en la asignación y funcionamiento de las medidas de protección de parte de la Unidad Nacional de Protección.

b) Ausencia de un enfoque diferencial

Las personas líderes y lideresas indígenas plantearon que su derecho a ser protegidos se ve afectado en razón de la discriminación racial respecto de su naturaleza de población indígena, de las limitaciones en el manejo del idioma y de la ausencia de criterios diferenciales acerca del tipo de medidas de protección aplicables a sus comunidades en sus territorios.

Se mencionaron las restricciones al derecho de asociación para las organizaciones de mujeres, como resultado de factores de discriminación, que limitan las posibilidades de ejercer la defensa de sus derechos y el ejercicio de su ciudadanía. Asimismo, se indicó que los costos de inscripción y renovación de matrícula de las asociaciones de mujeres constituyen barreras importantes para el ejercicio de su libertad de asociación

La precariedad en el diálogo institucional y social, la falta de compromiso de los servidores públicos para cumplir los fines esenciales del Estado, y el desconocimiento e incumplimiento de los acuerdos y pactos suscritos con las comunidades afectan los derechos de reunión, expresión y manifestación pacífica y la labor de defensa.

c) Limitaciones al derecho de reunión y manifestación pacífica

La exigencia de permisos para la realización de marchas, la no autorización o su limitación, constituyen barreras que afectan el ejercicio del derecho de manifestación pacífica. A ello se agrega la frecuente acusación por parte de las autoridades respecto de los convocantes y participantes de las movilizaciones como partícipes o aliados de grupos guerrilleros, lo cual genera temores de judicialización y privación de la libertad. La extralimitación y el abuso por parte de la fuerza pública en el control

de las manifestaciones, las capturas administrativas y las judicializaciones indiscriminadas de personas manifestantes fueron mencionadas como serias limitaciones al ejercicio de reunión pacífica y graves afectaciones a los derechos humanos de quienes realizan la labor de defensa.

Finalmente, se mencionaron restricciones al ejercicio efectivo del derecho a acceder a recursos judiciales por causa de la negligencia del aparato judicial la recepción de algunas denuncias de la falta de oportunidad en la investigación, judicialización y castigo a los responsables de afectaciones a los derechos humanos, amén de las limitaciones asociadas al desconocimiento de las comunidades y los liderazgos acerca de los mecanismos de exigencia de los derechos humanos.

3.2.4 Región Andina

163

A diferencia de otras regiones, la región Andina, por su amplitud, el número de departamentos que la conforman y la diversidad de subregiones, enfrenta escenarios de riesgo diferenciados, con variaciones en el tipo de conflictividades o intereses que desencadenan las amenazas, en los actores con intencionalidad de daño y en el tipo de afectaciones de las que son víctimas líderes, lideresas y personas defensoras de derechos humanos.

3.2.4.1 Norte del Cauca

Dos elementos confluyen en la configuración del riesgo en el departamento del Cauca. De un lado, su ubicación estratégica, que garantiza acceso al Océano Pacífico desde el centro del país, y la riqueza de sus recursos, abundante en minerales y con otras características de interés de diversos sectores económicos. Por otro, su componente étnico, en un territorio prevalentemente rural (64% de la población), con un 21,06% de población indígena, que ocupa el 6, 25 % del territorio en resguardos indígenas reconocidos, y 16,74% de población afrodescendiente que ocupa el 19,72% del territorio en consejos comunitarios reconocidos.

Es importante mencionar que el Cauca presenta el mayor número de homicidios en contra de personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas, concentrando en el norte del departamento los municipios con mayor registro de homicidios (Caloto, Buenos Aires, Santander de Quilichao, Suárez y Caldono).

El contexto de la región se caracteriza por la confluencia de actores sociales de diferente naturaleza, con intereses particulares contradictorios sobre el territorio, al tiempo con la presencia de actores armados con intencionalidad y capacidad de causar daño, lo cual configura escenarios de riesgo para la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas que luchan por la defensa del territorio.

Las personas participantes en el taller de gestión de riesgo proyectaron los siguientes escenarios de riesgo:

▶

Las instituciones del Estado de los ámbitos local, regional y nacional desconocen los derechos de las comunidades campesinas y los derechos étnico-territoriales reconocidos en el Decreto 1581 de 2017, la Ley 70 de 1993 y el Convenio 169 de la oit y no reconocen a las autoridades de estos colectivos; los procesos organizativos sociales y sus reivindicaciones son desestimados por funcionarios y funcionarias vulnerando el goce efectivo de los derechos de personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas, al restringir los espacios de participación y las libertades de opinión, de expresión y de debatir nuevas ideas sobre los derechos humanos, mediante discursos o referencias estigmatizantes.

▶

La existencia de monocultivos extensivos a gran escala, la adjudicación de concesiones mineras al margen de los derechos de las comunidades que habitan las zonas aledañas a las autorizadas para la explotación minera y la falta de presencia efectiva de los entes de control ambiental, amén de la actuación de actores legales e ilegales con interés en los recursos de los territorios (en su mayoría territorios colectivos), imponen un modelo de desarrollo y explotación contrario a la cosmovisión y la cultura de las comunidades étnicas y campesinas.

▶

Las afectaciones que estas explotaciones provocan en las comunidades y en los territorios motivan la actuación de líderes y lideresas para

▶

visibilizar sus efectos negativos y promover estrategias de resistencia, protección y reivindicación, lo constituye fuente de exposición de los liderazgos a amenazas y agresiones. Los GA o que realizan o protegen la explotación ilegal de los recursos del territorio provocan incidentes, amenazas, y agresiones contra personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas para garantizar el ocultamiento y la impunidad de su accionar.

El trámite inadecuado de las conflictividades sociales causadas por la contraposición de los distintos intereses respecto del uso, explotación o gestión del territorio contribuye como factor de riesgos para los líderes y lideresas, ocasionando además la pérdida de legitimidad y reconocimiento de las comunidades y de su entorno protector.

3.2.4.2

Sur del Tolima

En la región del Sur del Tolima, las dinámicas y los elementos del riesgo son distintos. Las conflictividades sociales, relacionadas con la existencia de élites políticas tradicionales y el uso de los recursos públicos son causa de los riesgos de amenazas en contra de personas defensoras de derechos humanos que promueven la participación política y realizan acciones de observancia, veeduría y exigencias ante las autoridades.

Si bien se registran afectaciones directas, especialmente mediante amenazas de actores armados ilegales y el hostigamiento de autoridades civiles y de la fuerza pública, los participantes en el taller de gestión de riesgo identificaron como principales afectaciones la ausencia de garantías para el ejercicio de su labor, la estigmatización, la creación de barreras para el acceso a mecanismos de exigibilidad, el cierre de los espacios de participación y el entorpecimiento de la actividad política, entre otros.

Uno de los escenarios de mayor conflictividad y que ha generado mayor riesgo para líderes y lideresas es el cierre de los espacios de participación en la implementación del Acuerdo de Paz, en particular de los planes pdet, el manejo de los recursos, así como la utilización de los logros con fines electorales.

Las personas participantes en el taller de gestión de riesgo identificaron los siguientes escenarios de riesgo:

▶

Como consecuencia de la realización de acciones de defensa de los derechos humanos, de promoción del desarrollo territorial y de exigencia de condiciones para la vida digna de las comunidades, personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas presentan un alto nivel de exposición a incidentes, amenazas y afectaciones a los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad; riesgo que se incrementa cuando estas acciones se realizan en escenarios de participación electoral, de implementación del Acuerdo de Paz (programa pdet) o de pretensiones de instrumentalizar las juntas de acción comunal por parte de actores legales e ilegales a favor de intereses particulares.

▶

Las personas defensoras que denuncian afectaciones a los derechos y ejercen control y veeduría al manejo de los recursos públicos por las autoridades, se exponen a amenazas en contra de sus derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad, por parte de actores legales e ilegales.

▶

El abuso de la reserva de la información pública, la ausencia de garantías para la denuncia –con frecuencia desestimada o desconocida-, y la escasa credibilidad y legitimidad que las autoridades reconocen a las organizaciones sociales, constituyen riesgos al ejercicio de la labor de defensa, especialmente de los derechos a la libertad de opinión y acceso a la justicia.

▶

Las autoridades niegan o desconocen en forma deliberada la existencia de los factores de riesgo que afectan a las personas defensoras de derechos humanos, lo cual dificulta la identificación y advertencia de situaciones de riesgo, retarda la adopción de medidas protección, incrementa la exposición frente a los actores con intencionalidad de daño y pone en grave riesgo los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal, limitando el ejercicio de la labor de defensa.

▶

Las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales son acusadas con frecuencia por las autoridades como enemigas del Estado y sus instituciones o de pertenecer o auxiliar a los GA o

Así mismo, sectores de la sociedad los señalan de transgredir valores o principios, de afectar intereses políticos y económicos preestablecidos, limitando de esa manera sus derechos de asociación, participación, opinión y expresión y exponiéndolas a la acción criminal de los GAo como objetivos de ataque.

4. Obligación de prevenir la violación

defensoras

“… [L]as cinco principales obligaciones internacionales del Estado respecto de las personas defensoras de derechos humanos […] son, i) la obligación de asegurar las condiciones para que las personas defensoras realicen sus actividades libremente; ii) el deber de no impedir el trabajo y resolver obstáculos existentes a la labor de las personas defensoras; iii) la obligación de evitar y responder a la criminalización de las personas defensoras; iv) la obligación de proteger a las personas defensoras en riesgo; y v) la obligación de investigar, esclarecer, enjuiciar y sancionar los delitos cometidos en contra de las personas defensoras.”164

La Corte idh ha señalado en múltiples providencias 165 que los Estados están en la obligación de adoptar medidas concretas para evitar las violaciones a los derechos humanos. En el caso Velázquez Rodríguez vs Honduras la Corte señaló:

“El deber de prevención abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales. (…) Es claro, a su vez, que la obligación de prevenir es de medio o comportamiento y no se demuestra su incumplimiento por el mero hecho de que un derecho haya sido violado.”166

La jurisprudencia citada permite establecer claramente tres momentos en los que el Estado está en la obligación de adoptar medidas de carácter político, jurídico, cultural y administrativo para el cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos: (i) prevenir las violaciones a los derechos humanos; (ii) proteger a las personas en una situación excepcional de riesgo; y (iii) brindar garantías de no repetición

de los derechos de las personas

mediante la investigación, el juicio y la sanción de los responsables, y la reparación integral a las víctimas.

La obligación de prevención consiste en adoptar todas las medidas que, con plena observancia de la Constitución y de las normas [nacionales e internacionales], se promueva el respeto, la protección y la garantía de los derechos humanos de todas las personas, grupos y comunidades sujetas a la jurisdicción nacional.167

Esta obligación consiste en la generación de condiciones necesarias que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos, mediante la intervención estatal dirigida a favorecer y establecer interacciones sociales, políticas, económicas y culturales en un ambiente de entendimiento y convivencia social necesarios para respeto de los derechos humanos.

En la prevención los agentes del Estado, los particulares que realizan funciones públicas y los ciudadanos cumplen con el deber de respetar los derechos humanos; en situaciones de conflicto de intereses de diversa índole en la sociedad, el Estado debe contar con mecanismos de identificación temprana, advertir posibles situaciones de riesgo de violencia y adoptar medidas dirigidas a desactivar los factores de conflicto o encauzar su trámite pacífico y apegado a derecho, para evitar que la posibilidad de que se ocasionen daños a los derechos de todas las partes involucradas.

En este sentido, las políticas de convivencia y seguridad ciudadana y de justicia, dirigidas a desactivar las conflictividades sociales, deben estar integradas y coordinadas con las políticas de prevención y protección de los derechos humanos, en especial los derechos de las personas defensoras, líderes, lideresas y sus organizaciones.

La posibilidad de anticiparse al surgimiento de situaciones de riesgo a los derechos humanos depende de que el Estado cuente con: (i) modelos conceptuales técnicamente desarrollados para entender, mediante variables y subvariables objetivas, las circunstancias en que podrían producirse y exacerbarse acciones de violencia contra las personas

defensoras; (ii) metodologías, procesos y procedimientos para la captura, contraste y procesamiento de datos, que ilustren el análisis prospectivo de escenarios de riesgo; (iii) mecanismos de alerta temprana, estructural, coyuntural e inminente, que den cuenta de las situaciones de riesgo, las áreas, las poblaciones y los derechos que podrían ser afectados y de la intensidad del riesgo; (iv) recomendaciones dirigidas a contrarrestar o mitigar los factores de riesgo para evitar afectaciones; y (v) mecanismos de seguimiento y control de las medidas de prevención adoptadas, con indicadores de proceso, resultado e impacto, que permitan identificar aciertos y falencias, e introducir los correctivos que aseguren el respeto y la garantía de los derechos.

Ante una situación de conflicto armado interno de más de medio siglo y de conflictividades sociales que generan graves afectaciones a los derechos humanos, especialmente de las personas defensoras, líderes, lideresas y sus organizaciones, la debida diligencia del Estado requiere contar con modelos, metodologías e instrumentos para el monitoreo, evaluación y gestión de riesgos, para identificar en forma anticipada posibles situaciones que propicien la ocurrencia de afectaciones a los derechos de las personas.

Estos modelos deben definir los factores, variables y subvariables generadores de riesgos que, mediante ejercicios objetivos y sistemáticos de captura y análisis de información, adjudiquen el peso de cada uno de los factores en la determinación del riesgo, según la probabilidad y el impacto del daño, de forma que las autoridades del Estado responsables de la prevención puedan detectar ex ante posibles afectaciones a los derechos humanos. Las responsabilidades de advertencia y de adopción de medidas preventivas, generalmente a cargo de entidades estatales diferentes 168 , requieren la adopción de criterios comunes para la interpretación y valoración de los riesgos, con el propósito de evitar que la utilización de criterios disímiles conduzca a la negación o subvaloración de la probabilidad o la intensidad del riesgo por parte de quien le corresponde adoptar medidas preventivas169 .

La efectividad de los sistemas de prevención temprana radica en la posibilidad de identificar adecuadamente el riesgo y de ofrecer una respuesta oportuna, idónea y eficaz para desactivar los factores de riesgo antes de que se configure un riesgo probable y con un impacto relevante sobre los derechos humanos. En ausencia de la prevención, el Estado deberá actuar en la protección, para salvaguardar intereses jurídicos ya afectados por incidentes o amenazas que en sí mismos constituyen daños. Ante la falla de los mecanismos de protección, el Estado deberá investigar, juzgar y sancionar a los responsables y generar garantías de no repetición.

4.1

Capacidad de identificación y advertencia del riesgo

Entre 2016 y 2021, la Defensoría del Pueblo emitió 311 alertas tempranas, el 82 . 43% de las cuales identificaban riesgos para personas defensoras de derechos humanos. Aunque se identifica una tendencia creciente en el número de alertas emitidas durante el periodo, en 2021 el número de alertas decreció abruptamente. No obstante lo anterior, las cifras son indicativas de la persistencia de los riesgos y las limitaciones para su desactivación en los territorios como se identifica en la tabla n.º 12. tabla n.º 12. Alertas tempranas locales emitidas entre 2016 y 2021

Año de emisión No. de alertas emitidas No. de alertas con mención a defensoras 2016 42 25 2017 52 32 2018 86 81 2019 56 49 2020 54 50 2021 28 26 TOTAL 318 263

Fuente: elaboración propia con base en la revisión de las alertas emitidas

El análisis de los datos permite establecer una relación positiva entre el comportamiento de las agresiones en contra de personas defensoras y los homicidios contra aquellas durante el periodo 2016 2021 (ver gráfico 1), lo que permitiría inferir que el número de alertas emitidas por la Defensoría del Pueblo se eleva ante el incremento de los homicidios contra las personas defensoras de derechos humanos.

1

0.8

0.6

0.4

0.2

0

1.2 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Homicidios % Alertas PDDDHH

gráFico n.º 1. Porcentaje de alertas vs n.º de homicidios entre 2016 y 2021 Fuente: elaboración propia a partir de documentos de alertas tempranas

Considerando que el propósito de las alertas es identificar de forma temprana posibles situaciones de riesgo para su desactivación o mitigación, y reducir la probabilidad de daño, el escenario esperado para la prevención temprana sería la emisión de la alerta y la pronta definición de la respuesta estatal dirigida a contrarrestar los potenciales factores de daño o afectación a los derechos humanos.

Sin embargo, los datos indican que entre 2016 y 2020 se presentaron homicidios de personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales, en 348 municipios del país, 226 de los cuales contaban con alerta temprana, mientras en 122 la probabilidad de riesgo no fue advertida, lo que indica que en 35.1% de los municipios en los que se registraron homicidios de personas defensoras el s At no tuvo la capacidad de identificar y advertir el riesgo de afectación al derecho a la vida de aquellas (ver tabla n.º 13).

tabla n.º 13. Municipios con homicidios de defensoras, no alertados por el s A t (2016-2020)

Municipio N.º de homicidios Municipio No. de homicidios Municipio No. de homicidios Municipio No. de homicidios

Páez 9 Peñol 2 San Luis 1 El Peñol 1

La Montañita 8 San Vicente Ferrer 2 San Rafael 1 Linares 1

San Miguel 8 Santa Bárbara 2 Santa Rosa de Osos 1 Sabanalarga (Atlántico) 1 Rosas 7 Yolombó 2 Vegachí 1 El Zulia 1 Villavicencio 7 Palmar de Varela 2 Calamar (bolívar) 1 Puerto Wilches 1

Popayán 6 Buenavista 2 Candelaria 1 Los Patios 1 Totoró 6 Otanche 2 Sandoná 1 Calarcá 1 Riohacha 6 La vega 2 Yalí 1 Circasia 1 Pitalito 5 San Sebastián 2 PiendamóTunía 1 La Esperanza 1

Anorí 4 Los Palmitos 2 La victoria 1 La Virginia 1 Sonsón 4 Campoalegre 2 Miraflores 1 Simacota 1 Guachené 4 Gigante 2 Aguadas 1 Lebrija 1

Inzá 4 La Argentina 2 Albania 1 Puerto Parra 1 Timbío 4 Manaure 2 Córdoba 1 La Celia 1 Río de oro 4 San Juan de Arama 2 Puerto Tejada 1 Santa Rosa de Cabal 1 Aipe 4 Ipiales 2 Puracé 1 Zapatoca 1 Cumbal 4 Mallama 2 Silvia 1 Colosó 1 Cartago 4 Quimbaya 2 Lorica 1 Coveñas 1 Villagarzón 4 Santuario 2 La Apartada 1 Sampués 1 Santa Fe de Antioquia 3 Sotará Paispamba 2 Ciénaga de oro 1 San Francisco 1 Armenia (Antioquia) 3 Argelia (Valle) 2 Carmen de Atrato 1 Cunday 1 La Sierra 3 Andalucía 2 Sutatausa 1 Herveo 1 Villarrica 3 Guacarí 2 Zipaquirá 1 Rovira 1 San Agustín 3 Nunchía 2 Isnos 1 Ansermanuevo 1 Fonseca 3 Tauramena 2 Pital 1 Toro 1 Uribia 3 Abejorral 1 El Retén 1 San Pedro 1 Plato 3 Barbosa 1 Pivijai 1 Vijes 1 Pasto 3 Granada (Antioquia) 1 Pijiño del Carmen 1 San Luis de Palenque 1 Chitagá 3 Liborina 1 Cumaral 1 Sibundoy 1 Copacabana 2 Pueblorrico 1 Fuente de Oro 1 La Unión 2 Restrepo 1 Versalles 1

Fuente: elaboración propia a partir de documentos de Alertas Tempranas y base de datos de homicidios

La tabla n.º 13 muestra que 252 homicidios de personas defensoras, de un total de 1347 entre 2016 y 2020, ocurrieron en 122 municipios sin que se hubiese tenido noticia de una alerta sobre los riesgos a las que esas personas estaban sometidas.

El análisis de la oportunidad de las alertas emitidas para prevenir homicidios de personas defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales mostró que durante 2017 en el 19.3% de los municipios donde se emitieron alertas el riesgo ya se había materializado en personas defensoras; esa cifra se incrementó en 2018 al 42.1%; en 2019, al 44%; y en 2020 llegó al 45.7 %. Las cifras sugieren una tendencia conforme a la cual la emisión de las alertas está precedida de homicidios contra personas defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales, es decir, no han cumplido la función de advertencia preventiva, sino que han registrado los hechos consumados.

En términos agregados el 37.7% de las alertas emitidas por el sAt se dirigen a municipios en los que ya se habría materializado el riesgo de afectación a la vida de las personas defensoras, líderes y lideresas.

Respecto a la emisión de las alertas, se pueden identificar comportamientos distintos que se clasifican de la siguiente manera:

1. En el 35.1% de los municipios donde ocurrieron homicidios de personas defensoras el s A t no emitió alerta, es decir, no recabó información adecuada o realizó un análisis errado de la información disponible sobre posibles situaciones de riesgo, que llevó a no emitir alerta temprana.

2. En la misma línea, el 18.7 % del total de homicidios contra defensores ocurridos durante el periodo 2016 2020 no fueron advertidos por el s At.

3. La correlación entre los departamentos en los que se emiten las alertas tempranas y los departamentos donde han ocurrido los homicidios de personas defensoras de derechos humanos es de 0,59.

4. En términos globales, el coeficiente de correlación, entre los municipios con registro de homicidios y los municipios con emisión de alertas

tempranas es del 0, 43, lo que indica una tendencia a la correlación positiva170, pero no contundente.

5. En el 26 % de los municipios donde sí se emitió alerta se observa una correlación en el aumento de las alertas y el incremento de los homicidios en un mismo periodo, así como en la reducción de los homicidios y la disminución de las alertas, se evidencia que existió capacidad de advertencia, no se dio respuesta preventiva o protectiva por parte del Estado.

6. En un 22 % de los municipios persisten hechos violatorios pero las alertas dejan de emitirse, lo que indica que la capacidad del s At para dar seguimiento a las advertencias de riesgo no está consolidada.

Por otra parte, no existe una correlación entre los grupos de personas defensoras de derechos humanos sobre los que se emiten recomendaciones por parte del s A t, la cipr A t y los Planes Integrales de Protección, y los grupos víctimas de homicidio, lo que evidencia debilidad en la identificación de riesgos y en la adopción de perspectivas diferenciales que garanticen la disminución efectiva de los riesgos según los diferentes tipos de liderazgo afectados.

Es probable que la explicación a lo anterior se encuentre en el origen del Sistema de Alertas Tempranas, previsto para dar seguimiento a los riesgos de desplazamiento forzado de personas y comunidades como consecuencia del conflicto armado, y no para la identificación de los riesgos de las personas defensoras, líderes y lideresas sociales. En efecto, aunque el conflicto armado constituye un factor de riesgo para estas últimas, otros factores de diversa índole inciden en la situación de los defensores; entre otros, los niveles de conflictividad social presentes en algunas regiones, a los cuales no da seguimiento el sAt, dado el mandato que le dio origen.

En relación con los distintos tipos de alerta que emite el s A t, entre 2016 y 2021, el 32.6% de las alertas tempranas e informes de riesgo fueron de carácter estructural; el 62.85%, de inminencia; y el 5.5%, no especificada. Estas cifras muestran una capacidad de advertencia del sAt cuando el riesgo ya está consolidado o próximo a materializarse, es decir, el s A t no opera

como prevención temprana sino en situaciones de inminencia, lo cual revela una debilidad institucional con efectos negativos sobre la protección de los derechos de las personas defensoras, líderes, lideresas y sus organizaciones.

Al analizar los informes de riesgo o las alertas tempranas emitidos, se aprecia que el 64 .5 % de las medidas recomendadas en las alertas estructurales corresponden a prevención temprana; el 8.97 %, a prevención urgente; el 17.72%, a seguridad; y el 8.75 %, a garantías de no repetición. En el caso de las alertas de inminencia, las recomendaciones de prevención temprana representan el 64 .97 %; de prevención urgente, el 8 .58 %; de seguridad, el 17.7 %; y de garantías de no repetición, el 17 %.

Lo anterior indica cierta incongruencia entre el tipo de alerta emitida y las medidas recomendadas; es un contrasentido que en el 64.97 % de las alertas de inminencia se recomienden medidas de prevención temprana, dado que dichas medidas pueden resultar ineficaces ante la inmediatez del daño, lo que da cuenta de falta de adecuación de las medidas a la naturaleza del riesgo que pone en entredicho la idoneidad y eficacia de las medidas sugeridas.

De tal manera, aunque se puede constatar que el Estado cuenta con el Sistema de Alerta Temprana de la Defensoría del Pueblo su capacidad de identificación y advertencia oportuna está alrededor de un 26% respecto de los homicidios de personas defensoras de derechos humanos.

En entrevista semiestructurada con personas defensoras de derechos humanos se señaló que:

“La Defensoría no va al territorio a menos que suceda alguna vulneración a los derechos humanos, es decir, que no va de manera preventiva. Hay deficiencia institucional para identificar riesgos tempranos, de hecho identifican el riesgo cuando ya hay hechos ocurridos”171 .

Esta percepción es reiterada por otras voces de personas defensoras

“Se emiten alertas tempranas cuando suceden los hechos, nosotros tenemos que venir hasta la Procuraduría y desplazarnos desde nuestro territorio y solo lo podemos hacer

cuando ocurren los hechos porque no contamos con un sistema de veeduría o seguimiento que esté en el territorio y que pueda generar alertas de forma preventiva realmente”172

Adicionalmente afirman que:

“La figura del defensor comunitario es muy inestable en los territorios”173;

“Las alertas tempranas emitidas no se efectuaron en el momento idóneo pues sucedieron en el transcurso de los hechos, situación que menguó las posibilidades de atención idónea del colectivo y por ende la protección adecuada de los derechos fundamentales de los integrantes del resguardo”.174

En este sentido, parece existir una relación entre las limitaciones para la presencia de la Defensoría del Pueblo en los territorios y la capacidad del s A t para advertir los riesgos de las comunidades, lo cual sugiere una debilidad en la focalización y priorización de los territorios en los que debe actuar el sistema de alertas tempranas.

4.2 Capacidad de contrarrestar los factores de riesgo

La política pública del Estado Colombiano ha definido dos campos de actuación para la prevención de las violaciones a los derechos humanos: a) el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida, conformado por los componentes de alerta temprana, a cargo de la Defensoría del Pueblo, y de respuesta y reacción y rápida en el Gobierno nacional, con la participación de las entidades territoriales y coordinado por el Ministerio del Interior175; y b) la Estrategia de prevención a cargo del Ministerio del Interior176 .

El Decreto 2124 de 2018 define las características y el objeto del Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida (artículos 2 a 5), establece sus componentes y sus funciones (artículos 6 a 11), señala las instancias territoriales para la prevención y sus funciones (artículos 12 y 13), y define los procedimientos para la reacción rápida a las alertas de inminencia.

En los artículos 9 y 10 se describen las funciones y la composición de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (cipr At), cuya responsabilidad principal es la coordinación de la respuesta de las entidades del gobierno nacional a las alertas emitidas por la Defensoría del Pueblo.

El análisis de la información disponible muestra que el 52 .9% de las medidas diseñadas por la estrategia de prevención y como respuesta de la cipr At a las alertas tempranas se concentran en medidas de prevención temprana, y el 31.7 % en medidas de prevención urgente, lo cual indicaría que los mecanismos de prevención de violaciones a los derechos humanos del Estado colombiano se concentran en impedir que el riesgo emerja, más que en actuar para proteger ante un riesgo consolidado. No obstante, como se anotó arriba, con frecuencia las alertas de la Defensoría se emiten en situaciones de inminencia, por lo cual significa que la implementación de medidas de prevención temprana no tiene posibilidad temporal de evitar el daño.

De otro lado, se resalta la debilidad de la cipr A t para emitir recomendaciones respecto de las medidas de garantías de no repetición contenidas en las alertas tempranas, lo cual repercute negativamente en la construcción de confianza y credibilidad pública de las instituciones y en el logro de un propósito esencial de la prevención: desactivar los factores de riesgo y desescalar las conflictividades sociales en las regiones.

Considerando que la estrategia de prevención, a cargo del Ministerio del Interior, se desarrolla con una lógica diferente a las alertas tempranas y a la cipr At, llama la atención la distribución de las medidas contenidas en los planes integrales de prevención resultantes de la implementación de la estrategia, las cuales no tienen incidencia sobre las condiciones estructurales que configuran los riesgos en los municipios y los departamentos respecto de los cuales se han formulado tales planes.

La estrategia de prevención recoge los elementos de la política de prevención de violaciones a los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal, contenida en varios decretos177. Contiene cuatro grandes líneas de prevención y cuatro acciones a desarrollar a partir

del análisis de las condiciones de los escenarios de riesgo en los territorios, que se contemplan en los planes locales de prevención.

Las cuatro líneas de prevención son: i) fortalecimiento institucional; ii) coordinación y articulación interinstitucional; iii) plan integral de prevención como instrumento clave; y iv) fortalecimiento comunitario.

Como el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida (sAt cipr At), la estrategia de prevención tiene un marcado acento de protección, es decir, de actuación en la inminencia del daño, y no tanto preventivo, por cuanto ha actuado para identificar, analizar y advertir riesgos de afectación a los derechos humanos cuando éstos ya están presentes o cuando ya se han materializado. El análisis de los planes de prevención elaborados en el marco de la estrategia muestra las siguientes consideraciones:

▶

La resistencia de la fuerza pública a reconocer la presencia de grupos armados ilegales en los territorios y la negación o reducción de importancia a los incidentes y amenazas, conducen a minimizar la probabilidad e impacto de los riesgos, lo cual genera dificultades para determinar la intervención que debe tener la fuerza pública en la prevención.

▶

En circunstancias en que la fuerza pública admite la existencia de riesgos, su comprensión de la respuesta no está centrada en la protección de las personas y comunidades sino en la definición de “objetivos de alto impacto” consistentes en la neutralización de los cabecillas de los grupos armados, mediante más pie de fuerza y el desarrollo de acciones bélicas. En tales casos, existe la probabilidad de que la acción de la fuerza pública aumente el riesgo de la población local en general y de las personas defensoras en particular.

▶

La identificación de las situaciones de riesgo se ven limitadas por las condiciones y garantías de seguridad en los territorios.

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Las capacidades institucionales para identificar, advertir y gestionar conflictividades sociales son limitadas; sólo el 5.8% de las medidas de los Planes Integrales de Prevención y Protección están dirigidas hacia este fin y no existe claridad sobre el nivel de implementación de las medidas ni de su impacto.

▶

El Ministerio del Interior, responsable de la estrategia de prevención, no cuenta con información sobre el nivel de implementación de las medidas contenidas en los planes integrales de prevención y protección por parte de las entidades concernidas.

▶

No existe información sobre los impactos de la implementación de los planes de prevención, lo cual dificulta medir la eficacia de la estrategia.

▶

Los indicadores para el seguimiento a la implementación de la estrategia y de los planes integrales de prevención y protección se centran en la verificación de la realización de actividades y no en los resultados ni en los impactos en la superación o la mitigación del riesgo advertido.

▶

Los planes integrales de prevención y protección se diseñan sin un compromiso presupuestal prestablecido, lo que limita su implementación.

4.2.1 Grado de implementación de las medidas de prevención

En relación con la implementación de las medidas de prevención, protección y garantías de no repetición contenidas en los planes integrales, las comunidades consideran muy bajos sus niveles de ejecución.

“En el marco de la alerta temprana para nuestra comunidad solo se presentó el ICBF, del resto de las instituciones participantes de la alerta temprana no se presentó ninguna. Me informaron de la realización de un comité de justicia transicional, pero nada más. En este sentido, no pasan de jornadas de verificación. Pero con relación a las acciones frente a los hechos, nada de nada178 .”

Esto tiene que ver, entre otros motivos, con limitaciones en la articulación entre las diversas institucionales intervinientes, escasez de recursos presupuestales, en especial a nivel local, y con la voluntad política de las autoridades de todos los niveles, que pueden facilitar o entorpecer la implementación de los planes de prevención.

A ese respecto, la secretaría técnica de la cipr At informó que el registro de la respuesta de los municipios a los requerimientos de información sobre el estado de avance en la implementación de las recomendaciones está desactualizado, y que los datos reportados por los municipios dan cuenta de la realización de actividades, pero no de resultados e impactos en la disminución o mitigación de los riesgos identificados.

Para examinar con la secretaría técnica de la cipr A t, si la emisión de alertas tempranas en determinados municipios pudo incidir en que con posterioridad en esos lugares no ocurrieran homicidios en contra de las personas defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales, se buscó establecer el porcentaje de municipios que en un año determinado fueron objeto de la emisión de una alerta y que en el año subsiguiente ocurrieron homicidios de personas defensoras. Los datos obtenidos son: el 9.6% de los municipios alertados en 2017 tuvieron homicidios en el año subsiguiente; el 54 8 %, en 2018; el 48%, en 2019; y el 25 9%, en 2020

Es de anotar que durante 2020 y 2021 el número de alertas emitidas disminuyó en 48.1%, lo cual no obedece necesariamente a que se haya producido una respuesta adecuada; más bien puede ser el resultado del aumento del número de municipios donde no se emitió una alerta y con posterioridad se presentaron homicidios de personas defensoras.

Con el fin de poder establecer la efectividad de la respuesta del Estado frente a las alertas tempranas, se cruzaron los datos de los municipios en los que coincide la emisión de la alerta, las medidas de prevención adoptadas y la ocurrencia de homicidios de personas defensoras. El resultado: en 2016, el 81 .1% de los municipios con alerta del s A t, recomendaciones de la cipr At y medidas aplicadas, registraron homicidios en contra de personas defensoras; en 2017, el 76.9%; en 2018, el 71.6%; en 2019, el 62.4%; y en 2020, el 59.5% de los municipios.

En todo el periodo, únicamente en el 29.7 % de los municipios con alerta temprana se produjo una respuesta de prevención efectiva, que contrarrestó la amenaza advertida y evitó la materialización de los homicidios; situación que se ha prolongado en el tiempo.

4.2.2 Nivel de

seguimiento

a las medidas adoptadas

Dado el carácter dinámico del riesgo, es preciso realizar el monitoreo, análisis y evaluación constante de su evolución con el propósito de adecuar la acción estatal para garantizar que las amenazas no se materialicen. A este respecto, se identifican debilidades en el seguimiento a la evolución de los riesgos advertidos en las alertas tempranas y a la efectividad de las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo y de la cipr At.

En efecto, el seguimiento del s A t a las alertas emitidas muestra un comportamiento irregular: de los informes de riesgo emitidos en 2016, sólo el 1% tiene nota de seguimiento; en 2017, sólo el 2%, respectivamente; en 2018, el 55%, que advierte un avance significativo; en 2019, el 39%; y en 2020, el 1%. Estas cifras revelan una significativa ausencia de seguimiento a un alto porcentaje de las alertas emitidas.

No obstante, cabe resaltar que el informe de riesgo 010 de 2017, la alerta temprana 026 de 2018 y el informe de seguimiento a la alerta 026, evidencian un esfuerzo importante del s A t para identificar fuentes de amenaza de violación de los derechos de las personas defensoras a nivel nacional, así como para caracterizar y focalizar algunos sectores que se encuentran en mayor riesgo.

Así mismo, la información suministrada por la secretaría técnica de la cipr At revela su debilidad para dar seguimiento a la respuesta a las alertas emitidas. Las matrices de seguimiento se encuentran en formato Excel, en las que se registra la información básica de las alertas, las medidas recomendadas y las entidades responsables de su ejecución. Sin embargo, las casillas de seguimiento no muestran información actualizada de las acciones realizadas. En los pocos casos de información actualizada, ésta se limita a describir el tipo de acciones efectuadas por la entidad para el cumplimiento de la recomendación, sin un análisis o valoración de su pertinencia y eficacia para contrarrestar el riesgo y prevenir la materialización del daño.

En entrevista con miembros de la dirección técnica de la cipr A t, los funcionarios mencionaron limitaciones para realizar el seguimiento a las alertas tempranas y a la implementación de las medidas de respuesta, por falta de compromiso de las entidades competentes: “las entidades que tienen responsabilidad no contestan, es por esto que el impacto se mide en territorio, así se establece hasta qué punto se atendieron o no las recomendaciones”.

Indicaron también que la capacidad de seguimiento a la implementación de las medidas se reduce por falta de calidad en la información aportada por las instituciones responsables:

“En términos de las respuestas de las instituciones, si bien no se puede hablar de manera generalizada, sí hay una tendencia y es que la respuesta de la entidades territoriales es muy escasa; hay mayor respuesta por parte de las entidades nacionales. El tipo de respuesta que se recibe es, por ejemplo: la CIPRUNNA 179 tiene en cuenta dentro de su sistema de priorización anual las alertas tempranas, cuando la alerta temprana se emite por fuera de los tiempos, se realizan ajustes, pero en materia de recursos se ven limitados para la ejecución de acciones contundentes sobre los territorios que no están priorizados; en ICBF responden con base en la oferta institucional dispuesta en los territorios, haciendo referencia a las limitaciones que tienen en su ejercicio, a propósito de las dinámicas de los actores armados”.

Al referirse a los recursos humanos para el seguimiento a la situación de riesgo, indicaron:

“Se tiene una capacidad descriptiva: quiénes están, en qué territorios, cuáles son los riesgos. Pero análisis con proyecciones de riesgos, la capacidad de anticipar, no, porque el volumen de información de manejo es muy alto, las tareas son muchas y somos pocos. Ahora se pide que una vez emitida la alerta a la semana se haga seguimiento en territorio, entonces el trabajo es mayor que antes de la CIpRAT ”.

Lo anterior revela un seguimiento superficial y limitado a la eficacia de la respuesta frente al riesgo; el Estado no ha consolidado mecanismos apropiados que permitan identificar si las medidas se han implementado o no, ni para determinar si las medidas son eficaces para desactivar o contrarrestar los factores generadores de daño.

4.2.3 Las medidas de prevención según el tipo de población

Otro elemento de juicio sobre la efectividad e idoneidad de las medidas de prevención es determinar la población a la que éstas se dirigen en contraste con el tipo de personas defensoras con mayor riesgo de ser afectadas180 . Según la información disponible, las poblaciones priorizadas en los planes de prevención y en las recomendaciones de las alertas tempranas y de la cipr A t, son principalmente: niños, niñas, adolescentes y jóvenes; indígenas; víctimas del conflicto; y personas defensoras de derechos humanos (ver gráfico n.º 2).

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% (en blanco) Niños, niñas y adolescentes N/A Víctimas Líderes (as) sociales Indígenas Resguardo Indígena Defensor(a) de derechos humanos Campesinos(as) ExCombatientes Afrocolombianos Mujeres Reclamantes de tierras Autoridades étnicas Representante/militante de movimiento político Sindicalistas Consejo Comunitario

Población de Municipio con Informe de Riesgo /… Organización social ZVNT o ETCR Miembros de misión médica Mineros/barequeros Jóvenes Docentes Inmigrantes Comunidad LGTBI Comerciantes, transportadores, etc Juntas de Acción Comunal Funcionario(a) público Ambientalista

gráFico n.º 2. Distribución medidas por población beneficiaria s A t- cipr A t pip

Fuente: elaboración propia con base en las alertas tempranas, los planes integrales departamentales de prevención y las matrices de seguimiento de la secretaría técnica de la cipr A t

Aunque el gráfico n.º 2 muestra que los tres instrumentos advierten riesgos de distintos tipos de personas defensoras y liderazgos sociales, no es claro que las medidas de prevención sugeridas cuenten con un componente diferenciado que permita desactivar o mitigar los riesgos específicos para cada tipo de liderazgo. La falta de especificidad de las recomendaciones no permite determinar si se atienden o no los factores de riesgo y los impactos diferenciales y desproporcionados sobre los derechos de los distintos sectores sociales que realizan la labor de defensa de derechos humanos.

Si bien las recomendaciones del s A t y la cipr A t enfatizan en las comunidades indígenas, no se evidencia coherencia suficiente entre ese énfasis y el tipo de recomendaciones y las características específicas de los grupos sociales a los que pertenecen las personas defensoras con mayor de afectación.

Respecto a la necesidad de que las medidas de prevención adoptadas por el Estado apliquen un enfoque diferencial, las organizaciones étnicas manifestaron que se hace necesario:

▶

Fortalecer el papel del gobierno propio en la prevención, así como la implementación de medidas propias de protección (guardia indígena, guardia cimarrona, uso de plantas medicinales, rol de la espiritualidad, entre otras);

▶

Incorporar un enfoque étnico territorial de protección integral, más allá de la vida física, que incluye fortalecer la autonomía política, social y económica de las comunidades, frente a la amenaza de control social y de imposición de modelos de vida por parte de grupos armados;

▶

Adecuar el lenguaje y la metodología de las capacitaciones a las características poblacional y territorial; superar el diseño centralizado y occidental; e integrar el lenguaje y la cultura tradicional;

▶

Ajustar las jornadas de asistencia técnica, en tiempos y formas, para que se correspondan con las características poblacionales y territoriales de los sujetos en riesgo;

▶

Fortalecer el intercambio de saberes en materia de autoprotección entre los pueblos indígenas de la misma región;181

Es importante resaltar el mayor grado de vulnerabilidad de ciertos tipos de personas o poblaciones frente al riesgo de afectación de sus derechos, con motivo de características de edad, género, pertenencia étnica, discapacidad, entre otras, cuyos liderazgos tienen un mayor nivel de exposición al riesgo, por lo que se precisa contar con medidas diferenciales que garanticen la acción sin daño.

4.2.4 Los derechos a salvaguardar con las medidas de prevención

El análisis de la información compilada sobre el componente de respuesta rápida indica que las recomendaciones emitidas por la cipr A t son en la mayoría de los casos un reflejo de las recomendaciones emitidas por el s A t. En ese sentido, presentan la misma dificultad de coherencia entre el tipo de alerta emitida y las recomendaciones de prevención en relación con los riesgos de las personas defensoras, líderes y lideresas sociales.

El 71.8% de las recomendaciones están orientadas a prevenir afectaciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal; el 8.5%, al acceso a la justicia; y sólo el 7. 4% a salvaguardar los derechos asociados a la labor de defensa (participación, reunión, asociación, expresión, opinión, manifestación y acceso a recursos). Esto indica que las recomendaciones están dirigidas a proteger a las personas defensoras frente a agresiones físicas o psicológicas, pero no a garantizar la labor de defensa de los derechos humanos y el liderazgo social.

Al respecto, las organizaciones sociales consultadas insistieron en señalar la necesidad de que las medidas de prevención, protección y garantías de no repetición trasciendan el enfoque tradicional de atender los riesgos a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal y adopten una perspectiva orientada a la adopción y puesta en práctica de medidas orientadas a garantizar el conjunto de los derechos asociados al ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos.

4.2.5 conpes de prevención y Plan de Acción Oportuna (pAo)

El 10 de diciembre de 2021, el Consejo Nacional de Política, Económica y Social (conpes) aprobó la Política Pública de Garantías y Respeto a la Labor de Defensa de los Derechos Humanos, mediante el documento conpes 4063, mediante el cual se establecieron directrices orientadas a “garantizar y respetar la labor de defensa de los derechos humanos en Colombia”

Aunque el documento conpes 4063 reconoce la persistencia de afectaciones y factores de riego contra la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas defensoras, no toma en cuenta la afectación de otros derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, ni en la fase diagnóstica ni en los elementos que componen el plan de acción, lo cual constituye la reiteración de una política gubernamental que limita la acción estatal a las medidas protectivas frente a las amenazas de violencia y evade la actuación frente a los factores generadores del riesgo, asociados a la ausencia de garantías para el ejercicio de la defensa de los derechos humanos, que implica el respeto de los derechos de asociación, reunión, opinión, expresión, manifestación pacífica, acceso a recursos administrativos y judiciales, acceso a recursos económicos y acceso a organismos internacionales.

El marco conceptual y el modelo explicativo de la problemática de las personas defensoras contenido en el conpes 4063 resulta insuficiente, en cuanto no da cuenta de las causas que generan las afectaciones a la labor de defensa de los derechos humanos, no analiza los factores o variables que inciden en la probabilidad de afectación a las personas defensoras, ni desarrolla sistemas de información que permitan de forma prospectiva, objetiva, razonada y razonable advertir de forma anticipada la generación de situaciones o condiciones que puedan tener un impacto negativo sobre los derechos de aquéllas.

La insistencia en reducir la problemática de las personas defensoras a la acción de los grupos armados organizados y a las economías ilegales asociadas a los cultivos de uso ilícito y la minería criminal, omiten considerar otros factores de ilegalidad como la corrupción, así como las conflictividades políticas, económicas, sociales y ambientales que podrían generar potenciales riesgos, que al no ser tomados en cuenta, limitan el alcance de la política de prevención al no actuar sobre algunos de los factores que inciden en el riesgo y afectan su efectividad.

El documento c onpes plantea el diseño de un modelo para una intervención multidimensional, diferencial y articulada en los territorios, especialmente en aquellos que registran mayor número de agresiones en contra de las personas defensoras de derechos humanos. En este punto, la propuesta mantiene el mismo enfoque reactivo de las iniciativas anteriores en las que se focalizan los territorios a intervenir sobre la base de los

hechos consumados de violencia, sin trascender a modelos que incorporen una visión prospectiva del riesgo, para identificar ex ante los lugares en los que los contextos puedan dar lugar a conflictos futuros que escalen a hechos de violencia, y se adopten anticipadamente medidas que contrarresten los riesgos.

4.2.6 Coordinación y articulación interinstitucional para la prevención

La obligación de generar condiciones para el libre ejercicio del derecho a defender los derechos humanos, supone la adopción de medidas orientadas a la adopción de una conducta gubernamental acorde con una eficaz garantía de la labor de defensa de los derechos humanos. En este sentido, el Estado colombiano ha avanzado en el diseño e implementación de políticas públicas para la prevención y protección, así como instancias intersectoriales y multinivel de adecuación institucional para su cumplimiento.

Como resultado de la formulación de varios instrumentos de política para la prevención, desde 2011, mediante sucesivos decretos, se han creado diversas instancias de coordinación y articulación para la implementación de estrategias, programas y políticas específicas que en la práctica han producido duplicidades, confusión y dispersión de responsabilidades y esfuerzos.

En efecto, los instrumentos de articulación existentes están dirigidos al mismo objetivo de organizar, orientar, coordinar y articular el diseño e implementación de planes, programas, estrategias y acciones en materia de prevención, protección y garantías de no repetición, para la población en general, unos, y para poblaciones específicas, otros. Como se muestra a continuación, existen seis mecanismos de coordinación y articulación en los que básicamente participan las mismas instituciones, salvo algunas excepciones. No resulta claro que a mayor número de mecanismos se logre mayor coordinación y articulación; por el contrario, más instancias dispersan el esfuerzo institucional y la acción del Estado.

4.2.6.1 Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas

La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (cipr At) está integrada por: los ministros del Interior y de Defensa Nacional; el director de la Unidad Nacional de Protección; el comandante de las Fuerzas Militares; el director de la Policía Nacional; y el director de la Unidad para las Víctimas. Además, asisten como invitados los consejeros presidenciales para el Posconflicto182 y para los Derechos Humanos; el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación.

Son funciones de la cipr A t, entre otras: (i) coordinar e impulsar las medidas preventivas y de reacción rápida ante los riesgos advertidos; ii) solicitar a las entidades información sobre la situación de riesgo alertada; iii) diseñar y aplicar una metodología para el seguimiento a las acciones; iv) hacer georreferencia para el seguimiento a las dinámicas de riesgo; v) diseñar y aplicar instrumentos para la verificación, respuesta y seguimiento a las denuncias; vi) tener en cuenta las zonas priorizadas; vii) mantener canales de comunicación con entidades nacionales y territoriales para la recolección y procesamiento de información para identificar la evolución del riesgo y la respuesta rápida183 .

4.2.6.2 Comité Nacional de Política Pública de Prevención

Mediante el Decreto 1581 de 2017 se creó el Comité Nacional de Política Pública de Prevención, conformado por los ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, y de Minas y Energía; el director de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; y el Alto Consejero Presidencial para el Posconflicto.

El objetivo del comité es el impulso de la implementación de los proyectos destinados a prevenir las violaciones a los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad de personas, grupos y comunidades184, para lo cual cumple con las funciones de: (i) aprobar el plan estratégico que defina las metas de prevención, el plan de inversiones y las responsabilidades institucionales; ii) propiciar el seguimiento y evaluación de la implementación

y los resultados de la ejecución de la política; (iii) definir los ajustes a la política propuestos por parte del comité técnico para la prevención185 .

Además de las entidades que conforman el Comité Nacional de Política Pública de Prevención, el Decreto 1581 de 2017 establece la responsabilidad de otras instituciones en la implementación de la política de prevención: el Departamento Administrativo de Prosperidad Social; la Unidad de Restitución de Tierras; la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (A rn); la Unidad Nacional de Protección; las Fuerzas Militares; la Policía Nacional; la Fiscalía General de la Nación; la Defensoría del Pueblo; los Gobernadores; los Alcaldes; y las Personerías Distritales y Municipales186 .

4.2.6.3 Subcomité de Prevención, Protección y Garantías de no repetición del sn A riv

El Subcomité de Prevención, Protección y Garantías de no repetición, fue creado mediante los artículos 239, 240 y 241del Decreto 4800 de 2011, que reglamentó la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011).

Las siguientes entidades conforman el Subcomité: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Departamento Nacional de Planeación, Unidad para las Víctimas, Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Educación Nacional, Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icBf), Procuraduría General de la Nación, Policía Nacional, Unidad Nacional de Protección, Programa Presidencial de Derechos Humanos, Dirección para la Acción Integral contra las Minas Antipersonales, y dos (2) delegados de la Mesa Nacional de Participación de Víctimas. La Secretaría Técnica está a cargo del Ministerio del Interior.

Su propósito, diseñar una estrategia para articular las acciones en materia de prevención contempladas en los Planes Integrales de Prevención y Protección con los planes de acción territorial en materia de prevención, para enfrentar los factores de riesgo, eliminar las amenazas o disminuir su impacto en la comunidad. El Subcomité promueve la ruta de protección en los Comités Territoriales de Justicia Transicional.

El Subcomité expidió los lineamientos para la articulación de la Red Nacional de Observatorios de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario con los Comités de Justicia Transicional departamental y municipal.

4.2.6.4

Comisión Intersectorial para el desarrollo del Plan de Acción Oportuna

Otro mecanismo de coordinación y articulación, creado mediante Decreto 2137 de 2018, es la Comisión Intersectorial para el desarrollo del Plan de Acción Oportuna (pAo), cuyas funciones son, entre otras: (i) elaborar un diagnóstico de la situación general de amenazas a defensores, líderes sociales, comunales y periodistas; (ii) coordinar y orientar la formulación, implementación y seguimiento del pAo; (iii) impartir lineamientos a las entidades competentes para la sistematización de información que permita dar seguimiento al cumplimiento del plan; iv) formular recomendaciones de priorización de inversión y gestión de cofinanciación y ejecución del pAo; v) impulsar acciones para la protección de los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal de defensores, líderes sociales, comunales y periodistas; vi) hacer recomendaciones para la conformación de las Zonas Estratégicas de Intervención (zei); vii) impartir lineamientos para la adopción de herramientas tecnológicas de evaluación de riesgo y determinación de medidas e integrar comités técnico Jurídicos para su actuación; (vi) proponer la modificación o adopción de normas que permitan la reingeniería del funcionamiento e interrelación de los diversos componentes de los programas de protección187

4.2.6.5

Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas

Creado por el Decreto 4912 de 2011, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (cerreM) cumple la función de determinar el nivel de riesgo de las personas solicitantes de protección ante la Unidad Nacional de Protección.

En 2017, se estableció el cerre M colectivo, mediante el Decreto 2078, por el cual se adoptó la ruta de protección colectiva, requerida desde tiempo atrás por las organizaciones sociales y étnicas para superar la noción limitada de protección individual. El cerreM colectivo está integrado por el Director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, el Consejero Presidencial de Derechos Humanos, el Director de la Unidad para las Víctimas, el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía, y el Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la Inspección de la Policía; como invitados permanentes participan el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, el Fiscal General de la Nación, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (A cnur), y un delegado de la comunidad o grupo objeto de protección colectiva188 .

En el cerre M colectivo las comunidades y colectivos que solicitan protección pueden intervenir y contribuir a la determinación del nivel de riesgo, a la definición de las medidas de protección y a procurar que su implementación tenga un enfoque diferencial.

4.2.6.6 Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política

La Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política fue creada mediante el Decreto 895 de 2017, como parte del cumplimiento del punto 2.1.2 del Acuerdo Final entre el Gobierno y las fA rc-ep, y está conformada por el Presidente de la República; los ministros del Interior, de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho; el comandante de las Fuerzas Militares; el director de la Policía Nacional; el consejero Presidencial de Derechos Humanos; el director de la Unidad Nacional de Protección; y un delegado del movimiento político surgido de la dejación de armas de las fA rc-ep 189 .

Las funciones principales de la Instancia de Alto Nivel son, entre otras: i) garantizar la implementación, funcionamiento y articulación del sistema; ii) establecer mecanismos de interlocución con los partidos políticos,

en especial de oposición y el movimiento surgido de la dejación de armas por las fA rc-ep; iii) servir de espacio para el seguimiento a las condiciones de seguridad de dichos partidos y movimientos; iv) en coordinación con las entidades competentes, promover la adopción de medidas para poner en marcha programas de protección para las comunidades rurales y los movimientos y partidos de oposición; v) proponer directrices para evaluar el desempeño del sistema integral; vi) servir de eje articulador con otras instituciones del Estado; vii) formular recomendaciones para el fortalecimiento de las capacidades de investigación de los crímenes contra quienes ejercen la política; viii) coordinar con las autoridades departamentales y municipales el monitoreo de las acciones criminales190 .

En desarrollo del artículo 14 del Decreto 895 de 2017, se creó el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios, mediante el Decreto 660 de 2018, el cual contiene cuatro componentes: i) Medidas integrales de prevención, seguridad y protección191; ii) Promotores/as comunitarios/as de paz y convivencia; iii) Protocolo de protección para territorios rurales; y iv) Apoyo a la actividad de denuncia.

El Decreto 660 establece que corresponde a la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política la adopción de las medidas para poner en marcha el programa integral de seguridad para comunidades y organizaciones en los territorios, pero al tiempo crea el Comité Técnico de los componentes de medidas integrales de prevención, seguridad y protección, y del protocolo de protección para territorios rurales, del cual forman parte: los ministros del Interior y de Defensa Nacional; el director de la Policía Nacional; el comandante de las Fuerzas Militares; los consejeros presidenciales para los Derechos Humanos, de Seguridad y para el Posconflicto; el director de la Unidad Nacional de Protección; el director de la Unidad para las Víctimas; dos delegados de la población objeto del Programa; un delegado del Consejo Nacional de Paz y Reconciliación; y, como invitados permanentes, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Fiscal General de la Nación.

4.2.6.7 Consideraciones sobre los mecanismos de coordinación y articulación

Al Ministerio del Interior le ha sido atribuida la coordinación de diversas instancias de articulación interinstitucional, con excepción de las instancias previstas por el Plan de Acción Oportuna, cuya coordinación es ejercida por el Presidente de la República, y en su ausencia, por el Ministerio del Interior.

La Fuerza Pública y el Ministerio de Defensa, están presentes en todas las instancias de coordinación y articulación previstas en diversos decretos, dado el rol que cumplen en el uso legítimo de la fuerza del Estado para el desarrollo de acciones preventivas y protectoras orientadas a contrarrestar o mitigar los riesgos de las personas, las organizaciones y las comunidades.

Es importante resaltar la inclusión del Ministerio de Minas y Energía, la Unidad de Restitución de Tierras y la A rn en la implementación de la política de prevención dada la necesidad de contrarrestar los riesgos asociados a la ejecución de proyectos minero energéticos, a los procesos de restitución de tierras y territorios colectivos y a la reincorporación a la vida civil de los firmantes del acuerdo de paz.

Dada la probabilidad de riesgos asociados a conflictos ambientales, se resalta la ausencia de participación del Ministerio del Ambiente y Desarrollo y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales en la política de prevención, cuyas funciones resultan relevantes para la atención temprana de tales conflictividades para prevenir que surjan riesgos de violencia contra personas defensoras de derechos ambientales.

La tabla n.° 14 resume los diferentes mecanismos de coordinación y articulación creados para la prevención, y sus funciones principales:

tabla n.º 14. Mecanismos de coordinación y articulación creados para la prevención, y sus funciones principales

Comité Nacional de la Política de Prevención Decreto 1581/17

Plan Estratégico Aprobación

Diagnóstico Construcción de una línea de base para el monitoreo y evaluación a la implementación los proyectos

Planeación Aprobar el Plan Operativo Anual que se señale, los sectores institucionales estratégicos, los territorios y poblaciones a focalizar, los responsables de las metas y recursos para su adopción.

Implemen tación

Instancia de Alto nivel Decreto 660/2018

Comisión Intersectorial del pA o Decreto 2137/18

Coordinar y orientar la formulación, implementación y seguimiento del pAo

Situación general de amenazas a defensores, líderes y periodistas

Comisión Intersectorial S i P rar

Solicitar a las entidades información necesaria sobre situación de riesgo alertada

Comité Nacional de Prevención Protección S nariv cerre M individual o Colectivo y de Género

Diseño de la estrategia de prevención, protección y garantías de no repetición y su Plan operativo Anual.

Recopilar información analizar y monitorear permanentemente la situación de riesgo, alertar y coordinar acciones para la prevención

1. Formular recomendaciones de priorización de inversión y gestión de cofinanciación y ejecución del pAo

2. Formular recomendaciones al Consejo Nacional de Seguridad para la conformación de ZEI.

3. Impartir lineamientos para la adopción de herramientas tecnológicas de evaluación de riesgo y determinación de medidas.

4. Integración de comités técnicos jurídicos.

Cada uno de los ejes estructurales que componen la policía establece las áreas de implementación por planes, programas y proyectos.

Seguimiento y evaluación Diseño e implementación de un sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación de la eficacia de los programas de la política.

Adoptar las medidas para la implemen tación del programa.

1. Implementar acciones para la promoción, protección de los derechos V,I,LS.

2. Coordinar la implementación de las medidas de protección colectiva

1. Coordinar e impulsar las medidas preventivas de reacción rápida.

2. Evaluar y recomendar las medidas de prevención y protección idóneas.

1. Lineamientos para la aprobación de la política de prevención.

2. Actualización de las rutas de prevención y protección.

3. Lineamientos de articulación de la red Nacional de Observatorios de DDHH.

4. Generar lineamientos para la articulación de los Planes integrales de Prevención con el Plan de Acción Territorial y los Planes Sectoriales y presupuestos institucionales

1. Formular aprobar y actualizar los Planes Integrales de Prevención.

2. Recomendar acciones para la salvaguarda de los derechos a la propiedad, posesión, y tenencia de personas en situación de desplazamiento.

3. Gestionar acciones de protección o acompañamiento humanitario.

1. Validar la determinación del nivel de riesgo.

2. Recomendar las medidas de protección.

3. Definir la temporalidad de las medidas de protección.

1. Diseñar y aplicar una metodología de seguimiento a las acciones.

2. Georreferenciar y hacer seguimiento a las dinámicas de riesgo.

3. Activar canales de seguimiento nacional y territorial para identificar la evolución del riesgo su actualización y la respuesta oportuna.

Implementar mecanismos de seguimiento y evaluación del Plan Integral de Prevención y requerir información sobre su implementación.

1. Recomendar el ajuste de las medidas de prevención y protección.

2. Recomendar la suspensión o finalización de las medidas de protección.

Sistemas de información

Ajustes Acoger los ajustes a la política propuestos por parte del Comité Técnico.

1. Diagnóstico y seguimiento de la informaci´n y acciones del estado para la Protección.

2. Impartir lineamientos para la sistematización de las acciones del pAo

Proponer la modificación o adopción de normas para la interrelación de los componentes de protección.

Diseñar e implementar sistemas de verificación, respuesta y seguimiento a reportes y denuncias desde los territorios y a nivel central.

Fuente: Elaboración propia a partir del marco normativo existente

Es relevante la mención de los organismos de control (Defensoría del Pueblo y Procuraduría General de la Nación), como entidades garantes de los derechos de los ciudadanos, en la implementación de la política de prevención, en calidad de invitadas y con funciones específicas diferenciadas. De la misma manera, la de la Fiscalía General de la Nación, en razón de su función de investigación penal de las violaciones a los derechos humanos y de acusación a los responsables ante las instancias judiciales, como mecanismo esencial de las garantías de no repetición.

La Política de Prevención, el pAo y la Estrategia de Prevención cuentan, al menos normativamente, con un plan estratégico e instrumentos de planeación que definan objetivos, estrategias, actividades, metas, y recursos presupuestales incluso de varias vigencias fiscales. Estos instrumentos y el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida desarrollan su acción mediante diagnósticos de las situaciones de riesgo que les permite focalizar los esfuerzos de prevención, protección y garantías de no repetición en determinados territorios, sectores poblacionales y tipos de riesgo.

En materia de implementación, los mecanismos de articulación desarrollan funciones similares en tanto sirven como instrumentos para direccionar, coordinar e impulsar la puesta en marcha de los planes, programas, estrategias o acciones previstas en su ámbito de aplicación, dirigidos a la prevención, protección o garantías de no repetición.

En relación con el seguimiento y evaluación de la acción estatal, tanto el Comité Nacional de Política de Prevención, como la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, la cipr At y el Subcomité Nacional de Prevención, Protección y Garantías de no repetición del sn A riv, prevén la configuración de sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de las medidas adoptadas y de los resultados de su implementación para contrarrestar o mitigar los riesgos de afectación .

4.2.7 Coordinación nación territorio para la prevención y protección

En general, los instrumentos normativos para la prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personales

cuentan con instancias territoriales de prevención, con excepción del Plan de Acción Oportuna (pAo) y de los programas de protección colectiva y de protección con enfoque de género .

La Política de Prevención establece los Comités Territoriales de Prevención, que pueden ser puestos en marcha por el respectivo Gobernador o Alcalde. Las autoridades territoriales también pueden desarrollar acciones preventivas en las instancias territoriales ya creadas en el territorio para ese efecto, como las mesas territoriales de prevención.

Los comités territoriales de prevención tienen como funciones: i) servir de instancia de coordinación y articulación institucional entre las entidades del orden nacional y territorial para la implementación de la política de prevención en el territorio; ii) monitorear la situación de riesgo; iii) alertar y coordinar las acciones para prevenir violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades; iv) elaborar o actualizar los planes Integrales de prevención y planes de acción territorial; v) incorporar las estrategias y acciones contenidas en los planes integrales de prevención, en los respectivos planes de acción sectoriales y en los presupuestos; vi) requerir de las entidades concernidas la implementación de las medidas previstas en los planes integrales de prevención; vii) implementar mecanismos de seguimiento y evaluación de la política, y solicitar informes a las entidades correspondientes.

La instancia territorial del mecanismo de respuesta rápida tiene como funciones: (i) coordinar con la ciprAt la respuesta rápida, (ii) evaluar el impacto de las medidas adoptadas; (iii) recopilar información de carácter institucional o social para analizar la situación de riesgo advertida; (iv) impulsar las medidas necesarias de reacción rápida para prevenir las violaciones a los derechos humanos y el dih, de las poblaciones objeto, entre otras192.

La instancia territorial para la implementación del Programa de Seguridad y Protección para las Comunidades y Organizaciones en los territorios tiene como funciones: (i) elaborar el Plan de Acción Territorial para la implementación del Programa; ii) implementar las medidas de prevención, seguridad y protección orientadas a preservar los procesos comunitarios y sociales de la población objeto; iii) promover estrategias de autoprotección y estimular la articulación de redes comunitarias; iv) recopilar información y advertir posibles situaciones de riesgo de graves violaciones de derechos humanos; v) adoptar, coordinar e implementar medidas materiales e inmateriales orientadas a evitar y controlar los factores de riesgo; vi) adoptar indicadores para la medición de riesgos asociados al género; orientación y diversidad sexual, pertenencia étnica; edad y ciclo vital; condición de discapacidad; grado de victimización por pertenencia a colectivos sociales, comunitarios, ambientales, y/o cualquier otro aspecto relevante que afecte el ejercicio del derecho a defender los derechos humanos; vii) difundir y promover el Programa a comunidades y organizaciones; viii) coadyuvar el trámite de las solicitudes en materia de prevención, protección, seguridad y convivencia de las comunidades y organizaciones; ix) establecer canales de comunicación que propicien la interlocución con las comunidades y organizaciones; x) solicitar la actuación especial de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo para la adopción de las medidas de prevención temprana, urgente y de garantías de no repetición; xi) informar y establecer comunicación con los Comités Técnicos del orden nacional sobre las dificultades de la implementación del Programa.

4.2.7.1 Consideraciones sobre las instancias territoriales

Como en las diversas instancias nacionales de coordinación y articulación interinstitucional, no se entiende cuál es el valor agregado de contar con tres instancias territoriales de articulación para implementar la política pública

de prevención. La existencia de varios mecanismos no asegura mayores niveles de coordinación y articulación; más bien, atomiza los escasos recursos humanos y presupuestales de que disponen la mayoría de las entidades territoriales, en particular de aquellos territorios donde existen mayores niveles de violencia y de riesgos de afectación de las personas y organizaciones defensoras. Así mismo, no permite tener una visión más completa e integral del problema de riesgo en los territorios; por el contrario conduce a tener una visión segmentada.

La creación de diversas instancias territoriales conspira contra el funcionamiento eficaz de las mismas: atomiza los recursos disponibles; produce el traslape de funciones entre las entidades, los mecanismos y las instancias; y genera la sensación de duplicidad que puede conducir a eludir las responsabilidades considerando que éstas corresponden a otras instancias.

Como se puede apreciar en la tabla n.º 15, varias instancias territoriales cumplen con el propósito de articular la acción entre la nación y el territorio para la prevención, protección y garantías de no repetición, con funciones similares como la identificación de riesgos, la adopción de medidas de prevención y protección, su seguimiento e implementación, la cooperación para la aplicación de las medidas, y la elaboración de reportes a las instancias nacionales.

En entrevistas con actores clave, funcionarios y funcionarias del nivel central con competencia en la implementación de políticas de prevención y protección identificaron debilidades y dificultades en el funcionamiento de los mecanismos de articulación, en la disponibilidad de recursos humanos y presupuestales, y en la implementación de mecanismos gerenciales para el seguimiento y evaluación de las acciones, las cuales constituyen limitaciones para desescalar las acciones de violencia y garantizar la eficacia en la prevención y mitigación de los riesgos de afectación a las personas y comunidades.

tabla n.º 15. Funciones de los mecanismos de articulación a nivel territorial

Política Pública de Prevención

FUNCION Servir de instancia de coordinación y articulación institucional entre las entidades del orden nacional y territorial para implementar la política de prevención

PLANEACIÓN Incorporar las estrategias y acciones contenidas en los planes integrales de prevención, en los planes de acción sectoriales y en los presupuestos

IDENTIFICACIÓN Y ADVERTENCIA DE RIESGO

ADOPCION DE MEDIDAS DE PREVENCIÓN, PROTECCIÓN Y GARANTIAS DE NO REPETICIÓN

SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACIÓN DE MEDIDAS

Monitorear la situación de riesgo. Alertar y coordinar las acciones para prevenir

Elaborar o actualizar los planes Integrales de prevención y planes de acción territorial

Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida Programa Integral de Seguridad

Coordinar con la cipr At la respuesta rápida

Requerir, de las entidades concernidas la implementación de las estrategias y actividades previstas en los planes integrales de prevención

Recopilar información de institucional y social para analizar la situación de riesgo advertida

Elaborar el Plan de Acción Territorial para la implementación del Programa

Recopilar información, efectuar el análisis de riesgo y definir escenarios de riesgo

Concertar e implementar las medidas de prevención, protección y seguridad con enfoque de derechos

Impulsar las medidas necesarias de reacción rápida para prevenir las violaciones a los derechos humanos y el dih, Evaluar el impacto de las medidas adoptadas

Coadyuvar el trámite de las solicitudes de prevención y protección.

2. Solicitar la actuación de la Procuraduría y de la Defensoría del Pueblo para adoptar medidas de prevención temprana y urgente

INDICADORES Implementar los mecanismos de seguimiento y evaluación de la política

REPORTES Requerir de las entidades los informes correspondientes.

Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes normativas vigentes

Adoptar indicadores para la medición de riesgos

Presentar un informe a los comités técnicos del orden nacional

En la entrevista con la dirección técnica de la cipr At se advirtió que:

“Ha faltado que las instituciones que hacen parte de la CI p RAT a nivel nacional se comprometan más con la plataforma, ya que es la secretaría técnica la que está asumiendo toda la responsabilidad. Entonces, al territorio están llegando únicamente representantes de la secretaría técnica, antes participaban en estos escenarios delegados de las diferentes instituciones que hacen parte de la comisión a nivel nacional. La percepción que se tiene en territorio es que la CIpRAT nacional no se está llevando a cabo de forma adecuada, ya que la participación se limita a la secretaría técnica y no los delegados nacionales de la CIpRAT ”193

A la debilidad de las entidades de la cipr At en la capacidad de gerencia y el manejo de la información, se agrega la preocupación por la falta de claridad de en la formulación de las recomendaciones para contrarrestar o mitigar los riesgos advertidos.

“Las recomendaciones de la Defensoría son muy etéreas, deberían ser más concretas para que las instituciones puedan tomar medidas más claras y contundentes frente a los riesgos”194

En este mismo sentido se refirieron funcionarios y funcionarias de la coordinación de la estrategia de prevención de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior:

“Existe el Subcomité nacional de prevención, en el que participan 21 entidades. Este subcomité ha tenido problemas para la articulación como consecuencia de los cambios de directivas y personal, ya que se han minado los lazos existentes entre las entidades, pero además, porque han cambiado las prioridades; todo esto se ve reflejado en la pérdida de comunicación, por ejemplo, la pérdida de los contactos con la UARIV; la relación con la U np se ha roto, antes trabajaban en equipo, actualmente buscan acceder a los mismos recursos.”

En términos de la articulación multinivel, en la entrevista con funcionarios y funcionarias de la coordinación del Plan de Acción Oportuna, se indicó:

“Falta garantizar enlace en las entidades para garantizar articulación. Para la acción oportuna, fortalecimiento a nivel territorial, enlaces que permitan responder de manera inmediata a los riesgos en territorio195”.

La ruptura de los espacios de articulación interinstitucional constituye una debilidad en la implementación de la política pública de prevención y protección, la cual prevé el logro de la integralidad de las medidas como un resultado de la acción conjunta de diversas instituciones a nivel nacional, regional y local.

Por otra parte, aunque el documento conpes 4063 establece la articulación interinstitucional para intervenir los factores de riesgo que amenazan el ejercicio de defensa de derechos humanos, esta definición resulta insuficiente pues no incluye las instituciones responsables de los asuntos relacionados con las factores causales de riesgo, como las políticas de ambientales, de restitución de tierras, de minas y energía, de asuntos étnicos, y de lucha contra la corrupción, entre otras.

En relación con las limitaciones en materia de recursos humanos y presupuestales, el gráfico n.º 4 revela que las alertas por riesgos de las personas defensoras de derechos humanos se concentran en zonas de categoría rural (29%) y rural dispersa (36%), donde las instituciones tienen serias limitaciones técnicas, financieras, administrativas y humanas para prevenir los riesgos de las personas defensoras.

Rural disperso 36%

Ciudades aglomeraciones Intermedio 17% 18% 29%

gráFico n.º 4. Municipios alertados por categoría

Fuente: elaboración propia a partir de informes del Programa Somos Defensores

“No se cuenta con recursos propios suficientes, se utilizan recursos de otros programas. Esto responde a que la CI p RAT no ha sido visto como lo que realmente representa (…) El equipo no es suficiente para atender la demanda de trabajo que hay, mientras que la Defensoría se rearticuló en función de las modificaciones realizadas al sistema, la CI p RAT aún no se ha acomodado. El equipo atiende amenazas, consumaciones, trabajo en territorio, sistematización de las respuestas de las entidades y los informes que se deben entregar dando cuenta de la gestión; esta carga de trabajo no nos permite ni siquiera hacer el análisis de la información de las respuestas. Al equipo le hacen falta analistas de contexto y de seguimiento que apoyen la labor, por lo menos en equipos por departamento; mientras que la Defensoría cuenta con analistas de riesgo y de contexto a nivel regional y nacional, nosotros tenemos limitaciones en el recurso humano, en este sentido los escenarios de interlocución son asimétricos196 .”

La escasez de recursos redunda en la ejecución limitada de las acciones e incide en el logro de los objetivos propuestos, como se evidencia en la afirmación de una funcionaria:

“Las actividades demandan recursos que los municipios de categoría sexta no tienen como sufragar. […] tienen sus enfoques diferenciales […] Sí, es un instrumento muy efectivo pero los recursos que se tiene en los Planes de Acción Territorial — pAT — son muy irrisorios”.

De igual forma, en la entrevista con la coordinación de la Estrategia de Prevención se anotó:

“En términos valorativos se puede decir que la metodología funciona siempre y cuando se cuente con las herramientas técnicas y recursos económicos para llegar a tiempo. Actualmente no hay acompañamiento real en fortalecimiento institucional, es decir, no se está actuando de forma preventiva, que es el objetivo de la política de Prevención”.

5. El deber de proteger a las personas defensoras

La prevención urgente o protección está caracterizada por la presencia de situaciones que comprometen de forma excepcional y desproporcionada los derechos de un individuo, grupo o comunidad, frente a las cuales el Estado está en la obligación de actuar, a petición del afectado o de oficio ante situaciones de público conocimiento, con el propósito de evaluar el riesgo, definir su naturaleza, identificar los factores que inciden y adoptar las medidas dirigidas a contrarrestar o mitigar la probabilidad de daño.

A diferencia de la prevención, en la protección el riesgo ha surgido y está presente y corresponde al Estado adoptar las medidas oportunas, idóneas y efectivas para evitar su materialización.

La obligación de proteger los derechos humanos deriva del deber de garantía contenido en los tratados internacionales y en la doctrina y la jurisprudencia de los órganos internacionales de derechos humanos. En el ámbito interno, el artículo segundo de la Constitución Política señala que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Al respecto la Corte Constitucional ha señalado:

“El derecho a la seguridad personal, […] es aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos

fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad197”.

El Tribunal Europeo de Derechos humanos 198, citado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha determinado tres condiciones para que se active la obligación de protección especial a cargo del Estado: i) que exista una situación de riesgo real o inmediata que amenace los derechos y que surja de la acción o las prácticas de particulares; ii) que la situación de riesgo afecte los derechos de una persona o grupo de personas individualizados o individualizables; y iii) que la situación de riesgo sea de conocimiento o hubiera debido ser de conocimiento por parte del Estado199 .

La Corte Constitucional elaboró una serie de criterios a fin de establecer cuándo una persona está en situación de riesgo excepcional de la que se deriva la obligación especial de protección a cargo del Estado. El alto tribunal concluyó que las personas en situación de riesgo extraordinario o extremo deben ser protegidas.

La Corte determinó los siguientes criterios para definir la existencia de un riesgo extraordinario, el cual debe ser: a) especifico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; b) concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; c) presente, esto es, no remoto ni eventual; d) importante; es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para la persona; e) un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; f) claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; g) excepcional, que no deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y h) desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo200.

Cuando además de los anteriores requisitos, el riesgo tiene la connotación de grave e inminente, y afecta los derechos a la vida o la integridad de la persona, el alto tribunal señaló que dicho riesgo es de naturaleza extrema201.

5.1

Obligación de protección

especial a personas con riesgo excepcional

Según el gráfico n.º 5, entre 2016 y 2020, 4 551 personas han sido beneficiarias del programa de protección individual la Unidad Nacional de Protección.

gráFico n.º 5. Beneficiarios del programa de protección

Fuente: elaboración propia a partir de bases de datos de la unp

La cifra de beneficiarios ha mantenido un incremento significativo entre 2016 y 2020: en 2016, 545 personas fueron beneficiarias del programa; en 2020, la cifra llegó a 1 . 222 , lo cual significa un incremento de 677 beneficiarios.

La comparación entre las cifras de personas beneficiarias de protección y el incremento de los homicidios de personas defensoras en el mismo periodo (ver gráfico n.º 6) muestra que ha habido una respuesta al incremento de los riesgos, sin que ello signifique que la respuesta haya sido suficiente.

1000

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 2016 2017 2018 2019 2020 0 0 50 100 150 200 250 2016 2017 2018 2019 2020

Beneficiarios UNP Homicidios

gráFico n.º 6. Homicidios de defensores/as vs n.º de beneficiarios de unp

Fuente: elaboración propia a partir de información de unp y el Programa Somos Defensores

En efecto, no obstante los esfuerzos en la ampliación de la cobertura del programa de protección, su impacto en la reducción de las agresiones contra las personas defensoras de derechos humanos se ha limitado a quienes solicitan protección y son acogidas como sujeto de medidas de protección, dado que el programa de protección está diseñado para actuar por demanda y no para realizar por oficio la identificación de riesgos y ofrecer la protección a las personas con riesgo extraordinario, aun cuando éstas no hayan pedido protección.

5.2 Capacidad de identificación de riesgo

El desarrollo de capacidades para identificar los riesgos y actuar en consecuencia para definir las medidas de protección requeridas, es una condición necesaria para la adecuada implementación del programa de protección y el uso eficiente de los recursos, por lo cual es preciso analizar si se está protegiendo a las personas y poblaciones con mayor nivel de riesgos

Al comparar los municipios donde están localizadas las personas beneficiarias de la unp con el registro de homicidios por municipios, se encuentra un coeficiente de correlación positivo pero débil, del 0,35.

De los 271 municipios en los que se reportaron homicidios de personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas 101 no registran beneficiarios de la unp ( 37.3%). La tabla n.º 16 muestra 29 municipios donde no hay beneficiarios de unp y se registran dos o más homicidios, lo cual revela una debilidad del programa de protección para actuar en donde existe el riesgo de afectación a la vida de las personas defensoras, quienes no han solicitado protección, bien porque no están capacitadas para advertir el riesgo o no conocen la existencia del programa o como requerir su intervención, o no han cumplido los requerimientos de la unp para ser beneficiarias de protección especial.

tabla n.º 16. Municipios con homicidios, sin beneficiarios de unp

Municipio

Homicidios Número %

Páez 7 1,0% Algeciras 6 0,8% Rosas 4 0,6% San José de Uré 4 0,6% Ricaurte 4 0,6% Alto Baudó 4 0,6% Sonsón 3 0,4% Montecristo 3 0,4% Belén de los Andaquíes 3 0,4% Caldono 3 0,4% Guachené 3 0,4% Guapi 3 0,4% López de Micay 3 0,4% El Dovio 3 0,4% Puerto Leguízamo 3 0,4% Cumaribo 3 0,4% Santa Bárbara, Nariño 2 0,3% Segovia 2 0,3% Bajo Baudó 2 0,3% Nuquí 2 0,3% San José del Palmar 2 0,3% Baraya 2 0,3% Cumbal 2 0,3% Samaniego 2 0,3% Chitagá 2 0,3% Sardinata 2 0,3% Santuario 2 0,3% Santa Bárbara, Santander 2 0,3% Coyaima 2 0,3%

Fuente: elaboración propia

Adicionalmente, el gráfico n.º 7 destaca que la mayoría de las personas defensoras beneficiarias del programa de protección individual están ubicadas en ciudades y aglomeraciones urbanas ( 72 %), mientras un porcentaje menor de los liderazgos sociales protegidos por el programa se localiza en las áreas rurales o rurales dispersas, precisamente donde, según los diagnósticos de entidades públicas, de organizaciones no gubernamentales y de órganos internacionales, se concentran los mayores niveles de amenaza a la labor de defensa de derechos humanos. Resulta evidente que los esfuerzos de protección no llegan a los lugares donde es más necesaria la intervención del Estado.

Rural disperso Intermedio

Rural

11% 7%

11%

Ciudades y aglomeraciones 72 %

gráFico n.º 7. Beneficiarios de unp vs categoría de región Fuente: elaboración propia con base en información de la unp

A ello se agregan las limitaciones de los análisis de riesgo individual, que pone un acento especial en la existencia de amenazas explícitas respecto de las cuales las personas solicitantes de protección deben asumir la carga de la prueba; los análisis de riesgo no otorgan la importancia debida a los contextos y escenarios de riesgo en la que las personas defensoras ejercen su labor.

En los casos en que la protección es otorgada, las medidas resultan con frecuencia inadecuadas y no pertinentes respecto de los tipos de riesgo y los contextos y factores territoriales y poblacionales, perdiendo el efecto protectivo y en ocasiones exponiendo a las personas a un riesgo mayor.

El gráfico n.º 8 pone en evidencia la concentración de los beneficiarios de la unp en grandes ciudades y aglomeraciones, donde la ocurrencia de homicidios contra personas defensoras es relativamente menor, en contraste con la baja proporción de beneficiarios en municipios de las categorías rural y rural disperso, donde el nivel de homicidios es significativamente mayor.

10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0%

0,0% Ciudades y aglomeraciones

Intermedio Rural Rural disperso

% Distribución benefiiarios UNP

% Distribución Homicidios

gráFico n.º 8. Beneficiarios de unp y homicidios, según categoría de municipio Fuente: elaboración propia con base en información de la unp

Por otra parte, los líderes y las lideresas entrevistados manifestaron que las medidas de protección no son pertinentes con el tipo de riesgo y tampoco están contextualizadas a las circunstancias territoriales o poblacionales

“El motor está sin lancha y la gasolina solo para 6 meses, no hay pago para la persona que lo maneja, y este tiene que sostener a la familia. Los auxilios de transporte están otorgados (pero solo le dieron a una persona) eso genera división interna.

En vez de pagar arriendo para chalecos que nadie usa, que usen este dinero para auxilios de transporte. Las medidas son inoperantes, dan los teléfonos, pero no la antena para ampliación de señal, así que falta muchas veces cobertura.

Los escoltas deben ser de confianza y de la comunidad, escogido por la persona y debidamente formados202”.

La falta de adecuación poblacional y territorial de las medidas de protección está asociada a la falta de enfoques diferenciales y de canales y protocolos de comunicación apropiada entre los analistas de riesgo y las personas peticionarias; al desconocimiento de las personas defensoras sobre los catálogos de medidas existentes; a la rigidez de las medidas previstas; a la ausencia de participación social y comunitaria en la evaluación y definición de las medidas de protección; y, en ciertos casos, a comportamientos estigmatizantes de algunos analistas que deteriora la confianza de las personas defensoras en el programa de protección.

Otro factor que incide en la falta de adecuación de los análisis y de las medidas de protección a los riesgos de las personas defensoras está asociado a que no tienen en consideración la probabilidad de afectación a los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, como las restricciones a las libertades de asociación, reunión, opinión, expresión, manifestación pacífica, entre otros, por lo que se hace necesario que la unp ajuste sus metodologías e instrumentos técnicos de análisis de riesgo para cobijar los incidentes, amenazas, afectaciones y factores de exposición respecto de los derechos asociados a la labor de defensa, y capacite al cuerpo de analistas en el empleo de los mismos para su debida aplicación.

Las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas de varias regiones del país indicaron las deficiencias en la presencia institucional de la unp en los territorios y que las medidas de protección adoptadas no son implementadas oportunamente. Una persona entrevistada indicó:

“No hay apoyo institucional para la protección de líderes y lideresas. En el resguardo Nasa se hizo solicitud de protección, pero no aceptaron las medidas porque iban en contra de la autoridad de la guardia indígena, las medidas eran carro y escolta”.203

Así mismo, una persona entrevistada consideró ineficiente la respuesta del programa, lo que desestimula las solicitudes de protección:

“La U np tiene mucho trámite para acceder a los esquemas, esto hace que las y los líderes no se desgasten haciendo la incidencia204”.

Otras consideraron que los procesos son poco oportunos y generan barreras para el acceso al programa y a la obtención de medidas de protección:

“las medidas no son oportunas, porque mientras la unp surte todos sus trámites, el peticionario sigue sin protección. Además la comunicación no es fluida, y los formularios son engorrosos para diligenciar205 ”.

Se refirió también la falta de pertinencia de las medidas de protección:

“Las lanchas deben tener conductores propios de la comunidad que son de confianza; ver el contexto; por ejemplo, necesitamos lancha con motor fuerte, porque si no, somos presa fácil para el atraco206”.

Agregaron que las medidas implementadas no contrarrestan las amenazas y que en algunas ocasiones generan mayor riesgo

“El hecho de vivir en las zonas rurales hace que las medidas no sean pertinentes. Cuando los GAO ven que alguien en lo rural tiene esquema de protección, saben que los denunció.

En caso que la U np le asigne un celular al protegido, en las zonas rurales no hay señal para llamar.

A casi a todos los líderes del comité del paro los amenazaron y la U np mandó un policía para que estuviera pendiente sin que los demás supieran, pero el protegido nunca lo supo. Se enteró el día que lo llamaron a que firmara los papeles de que había estado acompañando no sé cuantos meses porque ya se iba207”.

La falta de pertinencia de las medidas, está asociada con la ausencia de consideración de los contextos territoriales y de un enfoque diferencial. Sobre ello, las personas entrevistadas señalaron:

“Las medidas van en razón a la evaluación, pero la medidas son discriminatorias porque no se mira el contexto de la víctimas y los esquemas son como están estipulados y ya208”.

Tampoco se reconocen aspectos del territorio y de la identidad que son fundamentales para la implementación de medidas efectivas:

“Respetar la cosmovisión de la comunidad y lo que para ella hay que proteger: sitios sagrados, cuidado mas no uso del territorio209”.

5.3 Recursos disponibles para la protección

La tabla n.º 17, basada en los informes de ejecución presupuestal de la unp, muestra que entre 2012 y 2019 se registró un incremento superior al 300% en el monto del presupuesto general ejecutado por esta entidad, lo cual revela un esfuerzo en el fortalecimiento del programa.

Sin embargo, la disponibilidad de recursos presupuestales no ha redundado en la garantía de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas defensoras de derechos humanos. Las agresiones se han incrementado en los últimos años.

Las cifras de ejecución presupuestal, comparadas con las de agresiones y homicidios contra personas defensoras ponen de presente quizás la limitación principal de la política pública que se centra en el paradigma de la protección dejando de lado, o en un plano muy restringido, las acciones de prevención.

tabla n.º 17. Ejecución presupuestal unp 2012- 2019

Año Presupuesto general (en millones de COL$)

Presupuesto de personal (en millones de COL$)

2012 $ 240.389.8 $ 24.509.0 2013 $ 387.894.3 $ 28.046.9 2014 $ 461.532.0 $ 27.969.8 2015 $ 465.905.4 $ 27.885.0 2016 $ 487.473.2 $ 30.943.8 2017 $ 629.142.6 $ 40.093.3 2018 $ 817.779.2 $ 78.109.8 2019 $ 974.088.4 $ 86.842.6

Fuente: Informes de ejecución presupuestal de la unp

En un país con más de medio siglo de conflicto armado, donde los conflictos sociales se resuelven por fuera de los cauces legales exacerbando la violencia, una política centrada en mitigar los riesgos por intencionalidad de daño, que no atiende las causas estructurales, es por lo menos insuficiente para cumplir las obligaciones del Estado de respetar y garantizar los derechos de las personas defensoras, líderes y lideresas sociales.

La gráfica n.º 9 muestra el incremento del porcentaje de inversión de la unp, en especial en personal, y un incremento sostenido de la cobertura; a su vez, indica el persistente incremento de homicidios de personas defensoras, con un descenso en 2019. Las agresiones se multiplican en 2020, con un récord en las personas asesinadas y el e incremento de las agresiones.

300.00%

250.00%

150.00% 200.00%

100.00%

50.00%

0.00%

2017 2018 2019 2020

Incremento presupuesto personal

Incremento presupuesto general

300.00%

250.00%

150.00% 200.00%

100.00%

50.00%

0.00%

Incremento beneficiarios UNP

Incremento homicidios

gráFico n.º 9. Relación recursos, beneficiarios y homicidios Fuente: elaboración propia

Ante las circunstancias estructurales de múltiples afectaciones a los derechos de las personas defensoras de los derechos humanos, un programa de protección, por más robusto que sea, se encuentra rebasado por los hechos, situación que sólo se podrá modificar si se modifica el paradigma de la protección por demanda por un paradigma de prevención a oferta, orientado a detectar los factores de riesgo y a contrarrestar sus causas generadoras, que conduzca a reducir el número de personas que requieren protección.

5.4 Gestión de la información para la protección

A pesar de las disposiciones contenidas en la política sobre el diseño de metodologías para la recolección, manejo y uso de la información acerca de los fenómenos que afectan a las personas que requieren especial protección, la unp presenta deficiencias en esa materia.

Según las personas defensoras entrevistadas, las fuentes de información que obtiene la unp para realizar los análisis de riesgo no son precisas, lo cual resulta en la toma de decisiones equivocadas:

“Después del estudio de seguridad y que lo contextualizan y lo cruzan con información externa, esto empeora, en vez de ayudar les quitan el esquema asegurando que no cumplen los criterios210”.

A ese respecto se ha manifestado la Corte Constitucional al señalar que la unp no puede asignar la carga de la prueba a las personas en riesgo y que se debe disminuir el valor que se le asigna a los avances en las investigaciones de la Fiscalía:

“ 122 . La Sala observa, en primer lugar, que la U np confiere un valor mayúsculo al hecho de que los procesos por amenazas ante la Fiscalía General no hayan conducido a resultados tangibles. De hecho, el analista de base asignó un porcentaje mínimo al primer eje de la matriz de calificación, denominado ‘evaluación de la amenaza’, al considerar que la investigación de la Fiscalía se encuentra en etapa de indagación y por lo tanto aún se desconoce la identidad, y el interés del agresor, así como la inminencia y la capacidad de materialización del ataque. Esto contradice la jurisprudencia que ha sido enfática al indicar que el derecho a la seguridad no puede condicionarse a la existencia de sentencias condenatorias que den cuenta de los hechos, en la medida en que su función es protectora, a diferencia de lo que ocurre con la acción penal.

123. El proceso penal, aunque importante, no es indispensable para valorar el riesgo sobre una persona. Se trata de áreas interconectadas pero independientes. El derecho a la seguridad requiere una aproximación más flexible y garantista, pues debe garantizarse con independencia de la judicialización de los responsables. Es necesario además preservar esta distinción porque, como se explicará en el capítulo siguiente, la tasa de impunidad sobre este tipo de conductas delictivas continúa siendo demasiado alta. No se pueden imponer entonces cargas desproporcionadas a los solicitantes de protección, sujetando la calificación del riesgo al éxito del proceso penal211”.

Las autoridades indígenas del Resguardo La Delfina, en Buenaventura, indicaron que los funcionarios de la unp no conocen los territorios y que la metodología de trabajo y los instrumentos utilizados para evaluar el riesgo tampoco les facilita saber qué es lo que pasa en el territorio, lo cual ocasiona que las medidas adoptadas no sean idóneas ni eficaces.

Por su parte, líderes y lideresas de las comunidades afrodescendientes del Consejo Comunitario Rio Naya, de Buenaventura, manifestaron que las personas analistas de la unp sólo realizan una labor de recolección de información que entregan al cerreM sin un análisis serio de la misma ni una lectura de los contextos territoriales, situación que se agudizó durante el periodo del covid 19.

La debilidad asociada a la información para la toma de decisiones en la Unidad Nacional de Protección, tiene que ver con las fuentes utilizadas y con el procesamiento, sistematización y análisis de la información. Al requerir información relevante acerca de la situación de riesgo de las personas defensoras de derechos humanos y la respuesta en materia de protección, los datos suministrados por la entidad estaban incompletos. La información disponible en la página web no está actualizada, se presentan reportes con diferentes categorías de análisis. En contraste, existen inconsistencias entre los reportes en la página web y la información suministrada por la unp en respuesta a la solicitud. Tales inconsistencias son difíciles de definir, al no ser claras las categorías.

6. Conclusiones y recomendaciones

6.1 Vacíos normativos

En materia de la obligación de respeto a las personas defensoras de los derechos humanos, se identifican vacíos por falta de desarrollos normativos específicos en las siguientes materias:

1. Disponer de criterios de selección adecuados para los funcionarios, servidores públicos o particulares que ejercen funciones públicas, con el fin de asegurar que el personal vinculado posea aptitudes apropiadas para el ejercicio eficaz de sus funciones en materia de respeto y garantía de los derechos humanos.

2. Desarrollar e implementar mecanismos claros, permanentes y efectivos de control al cumplimiento de los principios de derechos humanos en las actuaciones de los funcionarios, servidores o particulares que ejercen funciones públicas.

3. Contar con y aplicar mecanismos expresos dirigidos a impedir la adopción de decisiones políticas o administrativas que afecten de manera negativa los derechos humanos.

4. Establecer los procesos y procedimientos específicos dirigidos a prevenir que la acción del Estado genere barreras que afecten los derechos humanos o a evitar la extralimitación arbitraria o ilegal del poder estatal que vulnere los derechos humanos.

5. Implementar los mecanismos previstos en el punto 2 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y Duradera, sobre participación política, en especial la mesa nacional y las mesas territoriales de garantías.

Igualmente se identifican vacíos en torno al deber de capacitar y formar a los servidores públicos en materia de respeto y garantía de la labor de defensa de los derechos humanos para lo cual es necesario que el Estado, por intermedio del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante el Plan Nacional de Formación y Capacitación, avance en el diseño e implementación de estrategias específicas dirigidas a infundir el respeto a la labor de defensa de los derechos humanos por parte de los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas.

6.2 Incumplimiento del deber de respeto

El análisis de la política pública permite identificar cinco formas o tipos de incumplimiento del deber de respeto a la labor de defensa de los derechos humanos: a) la estigmatización; b) el desarrollo de políticas, planes y proyectos, o su inadecuada implementación, que generan el incremento del riesgo; c) la vulneración de los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos mediante el uso de mecanismos legales e institucionales; d) la afectación directa a los derechos a la vida e integridad de las personas defensoras de derechos humanos; e) la tolerancia o connivencia de agentes estatales frente a las acciones vulneratorias ejercidas por terceros; y f) la falta de garantías para el acceso a la justicia.

A pesar de la persistencia de los factores de afectación antes señalados por indebido cumplimiento del deber de respeto, el documento conpes de Política Pública de Garantías y Respeto a la Labor de Defensa de los Derechos Humanos (conpes 4063) no aborda en su integridad esta problemática, no desarrolla líneas de acción o estrategias precisas para superar las causas que afectan la labor de defensa de los derechos humanos con ocasión del incumplimiento por parte de los agentes del Estado.

En este sentido es necesario que el Gobierno atienda las recomendaciones efectuadas por las organizaciones sociales en la Mesa Nacional de Garantías de expedir una política integral de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos, así como una directiva presidencial que reconozca

la labor de defensa de los derechos humanos, incluyendo las nuevas modalidades de afectación a esa labor por parte de los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas; y de revisar y ajustar los criterios utilizados en las actuaciones administrativas y judiciales que pueden terminar en actos de criminalización a la labor de defensa de los derechos humanos.

6.3 Afectaciones en el marco de protestas sociales

En relación con las afectaciones a los derechos de las personas defensoras, líderes y lideresas sociales que ocurren en el contexto de manifestaciones de protesta social 212 , se hace necesario que el Estado colombiano:

1. Revise y ajuste a los estándares internacionales las normas que elevan a delitos las acciones cumplidas en desarrollo del ejercicio del derecho a la protesta pública pacífica.

2. Ajuste la doctrina, los contenidos pedagógicos y didácticos de los procesos de capacitación, así como los manuales de uso de la fuerza y de las armas de fuego por parte de los agentes del Estado para impedir los homicidios y las afectaciones a la integridad personal de personas defensoras de derechos humanos por parte de miembros de la Fuerza Pública.

3. Fortalezca los mecanismos de control sobre el personal de la fuerza pública y adelante acciones dirigidas a evitar la connivencia entre agentes del Estado encargados del uso de la fuerza y de las armas de fuego y grupos armados organizados o de delincuencia común, que afectan a las personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones.

4. Investigue y sancione de forma ejemplar a los funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la ley involucrados en acciones de connivencia con grupos ilegales que afectan la labor de defensa de los derechos humanos, así como a aquellos que omiten su deber de respeto

mediante discursos y acciones estigmatizantes que ponen en situación de riesgo a las personas defensoras de derechos humanos.

6.4 Revisar la normativa de prevención y protección

Se identifica un exceso de legislación en materia de prevención y protección que genera confusión sobre los roles institucionales, duplicidad de acciones y parálisis institucional por falta de asignación de recursos para la implementación de los planes, programas y proyectos.

Se hace necesaria la reorganización y adecuación del entramado institucional dirigido al respeto y garantía de la labor de defensa de derechos humanos, que opere de forma sistémica, coordinada y articulada, mediante un marco de direccionamiento estratégico y operativo unificado que aproveche las capacidades institucionales existentes y supere los vacíos en materia de dirección, coordinación y articulación interinstitucional multinivel.

Esa adecuación del entramado institucional debe acompañarse de una revisión de los mecanismos de articulación, orientada a su simplificación, evitando duplicidades innecesarias, y enfocado en lograr la articulación y coordinación efectiva entre las políticas, sectores, instituciones del orden nacional en materia de seguridad, convivencia ciudadana, justicia, cultura y derechos humanos. Así mismo, debe considerar y desplegar los mecanismos desarrollados en virtud del punto 2 del Acuerdo Final, especialmente el Decreto 660/18 y la Mesa Nacional de Garantías de Seguridad.

Dicha articulación deberá vincular a las instituciones que cumplen funciones asociadas a la resolución de las causas estructurales que subyacen en las afectaciones a la labor de defensa de los derechos humanos, como medio ambiente, tierras y territorio, minas y energía, agrícola y pecuario, entre otras.

Igualmente, deberá considerar mecanismos eficaces y expeditos para la acción coordinada de las instituciones nacionales y las entidades territoriales, en las fases de planeación, implementación, seguimiento y evaluación de las acciones de prevención y protección.

6.5 Superar la visión limitada del riesgo de las personas defensoras

Es importante superar la visión limitada de las autoridades del Estado acerca de la problemática de riesgo de las personas defensoras, líderes y lideresas, según la cual las amenazas a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de aquéllas tienen relación, principal o únicamente, con la acción de los grupos armados organizados y las dinámicas de las economías ilegales asociadas al narcotráfico y la minería ilegal. Esta visión impide analizar otros factores de riesgo y orientar acciones para controlarlos.

Es necesario que la política de prevención y protección integre el análisis de los fenómenos asociados a la corrupción institucional, a las conflictividades socio ambientales generadas por las operaciones empresariales y de infraestructura en las regiones, y a conflictos de orden político y social, con el propósito de evaluar si éstos pueden derivar en situaciones de violencia y violaciones de derechos humanos contra las personas defensoras, líderes, lideresas y sus organizaciones, y en tal caso, actuar para prevenir.

En este sentido, es importante reconocer los avances en la transformación de paradigmas, por ejemplo, el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios reglamentado mediante el Decreto 660 de 2018, así como otros mecanismos fortalecidos o creados en virtud del Acuerdo Final.

De igual manera, se requiere integrar a la política de prevención y protección el análisis sobre los potenciales factores de riesgo de la labor de defensa asociados a la actuación de los servidores públicos.

Por otra parte, la ausencia a nivel institucional, nacional, regional o local, de información completa y confiable sobre la afectación de los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, impide identificar claramente los problemas de las políticas públicas, advertir las oportunidades de mejora en términos de eficiencia o eficacia, y efectuar los debidos ajustes institucionales para cumplir con los compromisos institucionales.

La política de prevención y protección deberá prever el fortalecimiento de los sistemas de información sobre los factores de riesgo de las personas defensoras de derechos humanos, a los efectos de determinar los contextos locales y regionales en los que se realiza la labor de defensa y se ejercen los liderazgos sociales.

6.6 Generar condiciones para el ejercicio de defensa

Como ha señalado la Corte Constitucional, persiste una falla sistemática del Estado en la generación de condiciones para el ejercicio pleno y libre de la labor de defensa de los derechos.

En este sentido, las iniciativas contenidas en el documento conpes 4063 deben ser reforzadas con la promoción y el fortalecimiento de la deliberación pública para fomentar el pluralismo, la diversidad y el reconocimiento de la labor de defensa de derechos humanos como parte esencial de la construcción y el ejercicio de la democracia, mediante ejercicios de rendición de cuentas y la ampliación de los escenarios de prevención, protección y garantías de no repetición, que hoy se encuentran restringidos.

Igualmente, se requiere desarrollar acciones de promoción de la cultura de respeto de los derechos humanos y el impulso de entornos protectores propicios y seguros para el ejercicio de la labor de defensa, mediante el auspicio del diálogo social, la resolución pacífica de los conflictos sociales y el uso de un lenguaje incluyente y no estigmatizante.

Así mismo, es importante apoyar la generación de capacidades en las personas defensoras y sus organizaciones; fortalecer sus conocimientos, habilidades y destrezas en materia de identificación, análisis y gestión del riesgo con enfoque diferencial, poblacional y territorial; impulsar la formación de observatorios sociales para el monitoreo, análisis de situación y recomendaciones en torno al respeto y garantía de la labor de defensa; apoyar la creación de mecanismos sociales de resolución de conflictos al interior de las comunidades y grupos sociales, y las iniciativas de autoprotección comunitarias; fortalecer los mecanismos comunitarios de reconciliación y convivencia ciudadana; e incorporar a la práctica institucional las experiencias exitosas desarrolladas por comunidades y organizaciones en materia de prevención, protección y autoprotección.

6.7 Capacidad para detectar los riesgos

El incremento de las alertas tempranas referidas a personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones da cuenta de la grave situación de riesgo de esta población. La correlación positiva entre las alertas emitidas y el incremento de los casos de homicidios revela cierta capacidad de identificación y advertencia de riesgos por parte del s A t y, al tiempo, una baja capacidad de respuesta del Estado para contrarrestar los homicidios en contra de las personas defensoras de derechos humanos.

En 122 municipios donde ocurrieron homicidios de personas defensoras no se emitió alerta temprana. La capacidad de identificación y alerta de los riesgos de personas defensoras por parte del Sistema de Alerta Temprana de la Defensoría del Pueblo es limitada.

Igualmente, se evidencia debilidad en la identificación de los riesgos según los distintos tipos de liderazgo social y en la adopción de perspectivas diferenciales que garanticen la disminución efectiva de los riesgos de los liderazgos afectados.

Así mismo, existe un vacío protuberante de las alertas tempranas respecto de potenciales afectaciones a los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos, más allá de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad personal. En consecuencia, las recomendaciones del sAt, de la cipr At y de la estrategia de prevención se limitan a la adopción de medidas de protección frente a acciones de violencia, pero no contemplan medidas de garantía del ejercicio de la labor de defensa.

Las capacidades institucionales para identificar, advertir y gestionar los conflictos sociales, una de las fuentes de riesgo para las personas defensoras y liderazgos sociales, son igualmente limitadas. El Estado no cuenta con un instrumento de seguimiento y monitoreo de los conflictos sociales. Y, aunque la política de prevención menciona las conflictividades sociales como fuente de riesgos, un porcentaje muy reducido de las medidas incluidas en los Planes Integrales de Prevención y Protección están dirigidas a ese fin.

En este sentido es necesario que el s A t afine la metodología y los instrumentos de análisis de riesgo, ajuste los procesos y procedimientos y haga un uso más eficiente de sus recursos humanos para ampliar la cobertura territorial en las labores de monitoreo y análisis y dar seguimiento a las condiciones que conllevan a la emisión de las alertas.

Así mismo, se requiere la puesta en marcha de un observatorio de monitoreo y seguimiento a las conflictividades sociales, con el propósito de orientar las labores de prevención de potenciales factores de riesgo asociados al escalamiento de los niveles de conflictividad, de expresiones de hostilidad y estigmatización y de emergencia de situaciones de violencia, que adviertan sobre posibles violaciones de derechos humanos.

Es preciso que las instituciones responsables de la advertencia y respuesta frente a los riesgos de las personas defensoras establezcan modelos que contemplen variables específicas para dar seguimiento a los factores que representen riesgo de afectación de los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos (libertad de opinión y expresión; derechos de asociación y reunión pacífica; derecho a la denuncia de violaciones de derechos humanos y de la corrupción; etc.). A ese efecto, las instituciones deberán recabar y analizar información sobre esas variables

y definir estrategias y acciones en materia de prevención y protección para el respeto y garantía a la labor de defensa.

Las instituciones deberán superar los modelos y sistemas de información que sólo contabilizan las afectaciones ocurridas, y adoptar un modelo prospectivo que permita identificar, advertir y alertar efectivamente potenciales situaciones que puedan ser fuente de riesgos para la labor de defensa de los derechos humanos. De lo contrario, el Estado seguirá limitado a acciones de protección sin afectar los factores de riesgo.

Los modelos de análisis y los sistemas de información deberán ser desarrollados sobre la base conceptual del contenido y alcance de las obligaciones de respeto y garantía establecidos en los estándares internacionales, que definen el concepto de persona defensora de derechos humanos y el alcance de la prevención, la protección y la garantía de no repetición.

6.8 Capacidad de respuesta ante la advertencia del riesgo

Los elevados índices de homicidios en contra de las personas defensoras de los derechos humanos y la falta de una identificación y respuesta oportuna en materia de prevención por parte de las entidades del Estado indican la necesidad de desarrollar estrategias encaminadas a fortalecer a los individuos, comunidades y organizaciones para que estén en capacidad de identificar potenciales riesgos, de gestionarlos y de adoptar medidas de auto seguridad y autoprotección.

Las entidades del Estado concernidas deben diseñar e implementar una estrategia dirigida a la generación de esas capacidades, así como de mecanismos de acompañamiento, asistencia técnica y seguimiento a su implementación, labor que en la actualidad está siendo desarrollada por la cooperación internacional y las organizaciones de derechos humanos de carácter nacional.

Más allá de poner en operación los instrumentos metodológicos en materia de prevención como los Planes Integrales de Prevención y Protección o los Planes de Prevención y Seguridad, es necesario que las entidades del gobierno nacional y de los gobiernos departamentales y locales diseñen e implementen los programas y proyectos contenidos en los marcos de política existentes en la materia, esto es la Política Pública de prevención de violaciones a los derechos humanos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal de personas, grupos y comunidades y el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios.

El análisis de la información disponible permite concluir la existencia de limitaciones del s A t en el seguimiento a las situaciones de riesgo advertidas y a las medidas recomendadas para atenderlas. La misma situación se presenta en la cipr At, que entre 2016 y 2018 dio seguimiento a un porcentaje menor al 18% de las alertas, que incrementó en 2019 al 65%, reducido al 38% en 2020 y al 12% en 2121.

Adicionalmente los indicadores de seguimiento empleados están asociados al cumplimiento de tareas; no se dispone de indicadores de resultado o de impacto en la reducción efectiva de los niveles de riesgo. De acuerdo con la información analizada y las entrevistas y grupos focales realizados, la falta de personal, la precariedad de los modelos e instrumentos de análisis y la falencia de los sistemas de información son elementos determinantes en la precariedad del seguimiento a las situaciones de riesgo y la implementación efectiva de las medidas.

La información recabada mediante entrevistas y grupos focales tanto con servidores públicos del orden nacional y territorial como con las personas y organizaciones defensoras de derechos humanos devela serias limitaciones en la participación de las personas afectadas en el proceso de identificación, análisis y definición de estrategias y medidas de prevención de afectaciones a la labor de defensa de derechos humanos. Ello incide negativamente en la oportunidad, la idoneidad y la eficacia de las medidas adoptadas como acción preventiva y protectora del Estado.

Lo anterior sugiere la necesidad de reactivar los espacios nacionales y territoriales de prevención y protección, de establecer e implementar

criterios para asegurar la participación efectiva de los diferentes actores sociales que defienden los derechos humanos y de crear mecanismos eficaces para asegurar que los diagnósticos e iniciativas sociales para la gestión del riesgo sean adecuadamente valoradas e implementadas.

6.9 Coordinación y articulación interinstitucional

Existe redundancia normativa en términos de coordinación y articulación interinstitucional en materia de prevención, protección y garantías de no repetición; a nivel nacional existen al menos seis instancias para este fin, en las que participan prácticamente las mismas entidades, con los mismos objetivos, funciones, y respecto de poblaciones y derechos similares, situación que se replica a nivel municipal.

Aunque el documento conpes 4063 establece como línea de acción la articulación del esfuerzo interinstitucional para intervenir los factores de riesgo que amenazan el ejercicio de defensa de los derechos humanos, esa definición es limitada puesto que no integra a instituciones que tienen responsabilidades asociadas a la atención de las causas subyacentes de las afectaciones a la labor de defensa.

Adicionalmente, la articulación y coordinación no se logra sin la definición de un plan estratégico conjunto y de planes operativos y de acción que integren a las entidades concernidas a los procesos de planeación, implementación, seguimiento, evaluación y ajuste de los planes y programas en materia de prevención y protección. La propuesta de articulación presupuestal y de planeación establecida en el documento conpes 4063 debe estar acompañada de la definición de criterios claros de complementariedad, subsidiaridad y concurrencia dado que las afectaciones a personas defensoras de derechos humanos están concentradas en su mayoría en zonas de categoría rural ( 32%) y rural dispersa (28%), aspectos estos que deben ser recogidos y desarrollados en la política en fase de socialización.

La política de respeto y garantía a la labor de defensa de derechos humanos debe avanzar en la definición de un sistema integral de prevención, protección y garantías de no repetición, que supere la mención formal de las instituciones con responsabilidades y de escenarios de articulación múltiples y poco eficaces, para lo cual debe contar con un direccionamiento estratégico y un plan operativo unificado que se desarrolle mediante mecanismos claros y simplificados de coordinación interinstitucional multinivel en los que participen diversas instituciones con labores específicas en la atención de las causas de riesgo y afectación de los derechos de las personas defensoras.

6.10 Protección por demanda, un modelo en crisis

De los 271 municipios en los que ocurrieron homicidios de personas defensoras de derechos humanos, 101 ( 37,3%) no registran beneficiarios de la Unidad Nacional de Protección, y en 29 de ellos se reportan dos o más homicidios.

Adicionalmente, el 72% de las personas defensoras beneficiarias del programa de protección individual están ubicadas en ciudades y aglomeraciones, mientras sólo un 7 % de personas protegidas se encuentra en municipios clasificados como rurales o rurales dispersos. Ello indica que el modelo de protección basado en la demanda ciudadana no ha tenido la capacidad de actuar en los lugares donde se localizan las personas defensoras en situación de riesgo extremo.

A pesar del incremento del presupuesto y del personal de la Unidad Nacional de Protección entre 2016 y 2020, ello no ha representado una disminución en los homicidios contra las personas objeto de protección. No existe una correlación positiva entre el incremento del esfuerzo estatal en materia de protección y la disminución de los homicidios de personas defensoras de derechos humanos.

El modelo de financiación para la implementación de los mecanismos de prevención y protección que define a las autoridades locales como primeros respondientes no está acorde con la insuficiente capacidad institucional y presupuestal de los entes locales donde se presentan las principales afectaciones a la labor de defensa de los derechos humanos, que en un 58% corresponden a municipios categorías 5 y 6; de ahí la necesidad de modificar el modelo de forma tal que las instituciones del orden nacional brinden apoyo a los entes territoriales para asumir la responsabilidad como primeros respondientes.

Esta constatación define la urgencia de analizar si la política, enfocada principalmente en la protección por demanda, es suficiente o si es necesario dar un viraje hacia un nuevo paradigma basado en un enfoque de prevención por oferta, en el cual las instituciones del Estado busquen activamente información sobre los contextos de riesgo y orienten su acción a desactivar el conflicto armado interno y a favorecer la resolución pacífica de los conflictos sociales.

Las limitaciones de los análisis de riesgo, que ponen la carga de la prueba sobre las personas solicitantes de protección y desestiman la importancia de los contextos y escenarios de riesgo en la que las personas defensoras ejercen su labor, deben ser superadas.

Las medidas de protección, que con frecuencia son inadecuadas respecto al tipo de riesgo y a los contextos territoriales y poblacionales, deben ser evaluadas a los efectos de asegurar su oportunidad, idoneidad y eficacia, para lo cual es preciso favorecer la comunicación apropiada entre los analistas de la unp y las personas peticionarias, orientada a informar sobre el catálogo de medidas y a valorar su pertinencia y condiciones de aplicación, de conformidad con el contexto territorial y poblacional.

Las medidas de protección existentes resultan con frecuencia inadecuadas para las zonas rurales dispersas, de baja capacidad de respuesta institucional, en donde los actores generadores de daño habitan y ejercen control ilegitimo sobre las comunidades. Se deberá avanzar hacia una participación más activa de las organizaciones beneficiarias en el diseño y adecuación de las medidas de protección.

Es necesario ajustar el marco de actuación de la unp que diseñe un mecanismo de protección a oferta, superando el modelo de protección por demanda de los peticionarios, que ha provocado distorsiones importantes en el uso de los recursos de protección, que deja sin protección a las personas que tienen mayor riesgo con el argumento de que no la han solicitado. Dicho diseño debe adecuar los procesos y procedimientos para mejorar la oportunidad de la acción protectiva; revisar y adaptar los instrumentos de identificación y análisis de riesgo considerando los enfoques diferenciales, territoriales y poblacionales; evaluar y ampliar el catálogo de medidas que favorezcan su oportunidad, pertinencia, idoneidad y eficacia en la protección de las personas defensoras; y depurar y robustecer sus sistemas de información para adoptar mejores decisiones sobre dónde debe focalizar su acción.

La Corte Constitucional en diversas sentencias de tutela ha señalado la falta de adecuación de las medidas de protección a los contextos, las situaciones de riesgo de los peticionarios y sus condiciones particulares de liderazgo, lo que denota falencias en los instrumentos técnicos de valoración de riesgo y en la aplicación de medidas, lo cual sugiere la necesidad de revisar y ajustar tales instrumentos, y profundizar la capacitación de los analistas en la apreciación de los factores de vulnerabilidad diferenciales por raza, género e identidad sexual.

La adecuación normativa del programa de prevención y protección, anunciada por el nuevo gobierno, deberá incluir ajustes en los marcos normativos de los instrumentos de prevención y protección a fin de ampliar su alcance actual de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad, para incluir la acción estatal para la favorecer un clima propicio para el ejercicio de los derechos de asociación, reunión pacífica, opinión, expresión, manifestación, acceso a recursos administrativos y judiciales, pues solo mediante el respeto y promoción de estos derechos se puede lograr la garantía a la labor de defensa.

Se hace necesario avanzar en estrategias y acciones sostenidas en el tiempo, orientadas a contrarrestar la desconfianza institucional que impide a las personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones acudir a los mecanismos de denuncia de las afectaciones. Las acciones previstas al respecto en el documento conpes 4063, como la difusión de las sentencias

penales, la publicación del informe anual de litigio o el fortalecimiento de la plataforma “A denunciar”, son insuficientes para contrarrestar este factor de carácter estructural.

En tal sentido, resulta pertinente que el nuevo gobierno acoja la recomendación de las plataformas de derechos humanos de expedir una directiva presidencial dirigida a reconocer la labor de defensa de derechos humanos y de liderazgo social, a rechazar la estigmatización contra las personas que ejercen esa labor, por parte de actores privados y agentes del Estado, a promover una actuación respetuosa de hacia aquellas personas por parte de todas las autoridades públicas, y a estimular la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de las políticas públicas relacionadas con los derechos humanos, mediante el diálogo social inclusivo y vinculante.

Aunque estas acciones redundaran en mejorar la protección de las personas defensoras, no son suficientes para garantizar el libre ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos. Es necesario avanzar también en la generación de condiciones en materia de convivencia ciudadana, de respeto a las diferencias, de una cultura proclive a la ética de los derechos humanos, así como reforzar y garantizar la eficacia de los mecanismos de prevención y garantías de no repetición.

6.11 Resumen de las recomendaciones

Como resultado del análisis de los contextos y escenarios de riesgo que afrontan las personas defensoras de derechos humanos, y de las políticas públicas emitidas desde 1997 por los sucesivos gobiernos, mediante la aprobación de normas, planes y programas de prevención y protección, se presentan a continuación las principales recomendaciones orientadas al fortalecimiento de la acción preventiva y de protección del Estado colombiano a la labor de defensa de derechos humanos

Se recomienda a las diversas entidades y autoridades del Estado colombiano:

1. Establecer, en el marco de la política integral de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos, planes, programas y proyectos orientados a remover los factores causales que afectan o limitan dicha labor, asociados a la falta de seguridad en los territorios; a restablecer la vigencia del estado de derecho en las regiones más apartadas de la nación; a promover la resolución pacífica de las conflictividades sociales; y a fomentar una cultura de respeto a los derechos humanos y el rechazo social a las manifestaciones que los limiten o transgredan.

2. Realizar un esfuerzo sostenido de reconocimiento público de la contribución que prestan las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales a la construcción de la democracia y a la equidad social, y de superación de toda forma de estigmatización y discriminación que afecta negativamente el libre ejercicio de la labor de defensa y es fuente de riesgo de afectación de las personas defensoras.

3. Impulsar la investigación, judicialización y condena de quienes profieren amenazas o afectan los derechos de las personas defensoras de derechos humanos, que contribuya a afrontar las causas determinantes del riesgo.

4. Adoptar un sistema de información que permita la identificación oportuna de patrones, tendencias y factores que pueden incidir en la afectación de los derechos de las personas defensoras de derechos humanos (personas afectadas, causas de afectación, tipos de liderazgo, lugares, falencias en materia de prevención, protección y garantías de no repetición).

5. Revisar y ajustar los instrumentos de valoración razonada, razonable y objetiva de los niveles de riesgo que permita al Estado identificar y advertir de forma anticipada las posibles situaciones que afecten la labor de defensa, en el propósito de adoptar y poner en aplicación las medidas preventivas y protectivas que resulten adecuadas para evitar la consumación de un daño.

6. Fortalecer la capacidad de prevención temprana de la estrategia de prevención y de los Planes Integrales de Prevención y Protección, con un enfoque que supere las acciones de mitigación de los riesgos, poniendo el acento en evitar su aparición, para lo cual, las medidas

de prevención deberán estar dirigidas a contrarrestar las causas estructurales, más que a paliar sus efectos.

7. Realizar una reingeniería institucional que racionalice los mecanismos de coordinación y articulación, en los ámbitos nacional, departamental y municipal, asegurando que cuenten con un direccionamiento estratégico común; procesos conjuntos de planeación, ejecución, revisión y ajuste; un plan operativo unificado y articulado en torno a las estrategias y actividades; y de indicadores de proceso, de resultado y de impacto que permitan medir los avances o retrocesos en el respeto y la garantía de la labor de defensa de los derechos humanos.

8. Asegurar la coordinación interinstitucional en la implementación y seguimiento de las recomendaciones emitidas por el s At y la cipr At, para verificar su cumplimiento y el impacto en la superación o mitigación de las situaciones de riesgo.

9. Efectuar un diagnóstico de los requerimientos presupuestales y de personal para el funcionamiento e implementación de la política de prevención y protección, y definir un mecanismo que asegure que cada institución con responsabilidades en dicha política realice la destinación, priorización y ejecución de los recursos necesarios para la implementación de las medidas a su cargo.

10. Modificar el modelo previsto en la política de prevención y protección que define como primeros respondientes a entes territoriales de municipios de categorías 5 y 6, con escasa capacidad institucional y presupuestal, definiendo con claridad el apoyo que las instituciones del orden nacional deben asumir para asegurar que tales entes municipales puedan cumplir las responsabilidades como primeros respondientes.

11. Fortalecer los mecanismos de monitoreo para la identificación de riesgos de forma tal que los índices de correlación entre las alertas generadas y las afectaciones a los derechos de las personas defensoras de derechos humanos supere el 0.50 del índice actual, para lo cual es fundamental ampliar el radio territorial de identificación y advertencia de riesgo para

disminuir el número de municipios donde se presentan afectaciones a los derechos humanos sin que haya alerta de advertencia.

12. Desarrollar capacidades institucionales para identificar las posibles afectaciones a los derechos asociados a la labor de defensa tanto en fase de prevención temprana, protección y garantías de no repetición, e incorporarlas en los análisis de riesgo para la formulación de las alertas tempranas, en las recomendaciones de la cipr At y en los Planes Integrales de prevención y protección, para la adopción de medidas específicas para la garantía de la labor de defensa de los derechos humanos.

13. Fortalecer la capacidad del sAt y la cipr At para emitir recomendaciones claras, concretas y precisas sobre el riesgo que se presenta, los posibles derechos objeto de afectación, las personas, grupos, organizaciones o comunidades potencialmente afectadas y los entornos territoriales en los que se puede presentar la situación. Las recomendaciones deberán tener acento especial en las acciones dirigidas a contrarrestar el riesgo o mitigar sus efectos, definir sus destinatarios y considerar los marcos de competencia de las instituciones para el cumplimiento de acciones específicas.

14. Diseñar e implementar medidas de prevención, protección y garantías de no repetición dirigidas a evitar las afectaciones o salvaguardar los derechos asociados a la labor de defensa de los derechos humanos.

15. Trascender las medidas materiales de prevención y protección, enfocadas en los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal, y diseñar las medidas necesarias para garantizar los derechos de asociación, reunión, opinión, expresión, manifestación pacífica, el acceso a recursos administrativos y judiciales, el acceso a recursos financieros y la comunicación con organismos internacionales de defensa de los derechos humanos.

16. Identificar las falencias en la implementación de los planes de prevención, protección y garantías de no repetición, con el propósito de diseñar y aplicar una estrategia dirigida al cumplimiento de las medidas en ellos establecidas.

17. Adoptar estrategias dirigidas a difundir entre los liderazgos sociales y sus organizaciones el contenido y alcance de la política de prevención y protección, y a capacitarlos en los procedimientos de acceso y de participación en los mecanismos y planes previstos para la salvaguarda de los derechos de las personas defensoras.

18. Adoptar y poner en ejecución planes, programas y estrategias dirigidos al fortalecimiento de las personas defensoras de derechos humanos y sus organizaciones en materia de prevención, protección y autoprotección contenidos en la política pública de prevención.

19. Adelantar procesos de formación y capacitación en la implementación de las rutas de prevención, protección y autoprotección, así como en iniciativas dirigidas a fomentar la denuncia sobre afectaciones a la labor de defensa de derechos humanos, generando mecanismos eficaces de respuesta que disminuyan los niveles de desconfianza de los liderazgos y sus organizaciones en la institucionalidad.

20.Remover las barreras que las instituciones locales, regionales y nacionales han impuesto a la participación de los liderazgos sociales en los espacios territoriales de prevención y protección, y adoptar estrategias y medidas concretas dirigidas a reactivar la participación ciudadana para la identificación, advertencia y gestión de riesgos, cuidando la pluralidad y representatividad de los diferentes sectores de defensa de derechos humanos y liderazgos sociales.

21. Implementar mecanismos de rendición de cuentas sobre el seguimiento, monitoreo y evaluación de la implementación de las recomendaciones emitidas por el s At, la cipr At, y la estrategia de prevención, y fortalecer el papel de los organismos de control, en particular de la Procuraduría General de la Nación, ante omisiones que deriven en afectaciones de los derechos de las personas defensoras de derechos humanos.

22. Generar canales de diálogo social, en los ámbitos nacional y local, entre la unp y las organizaciones defensoras de derechos humanos en relación con el monitoreo de la evolución de la situación de riesgo en los territorios, la adecuación de las medidas de protección a la evolución del riesgo, y la oportunidad e idoneidad de las medidas de protección, entre otros.

23. Actualizar la evaluación sobre la oportunidad, idoneidad, pertinencia y eficacia de las medidas de protección, tanto en relación con la naturaleza de los riesgos presentes como con los factores territoriales y poblacionales. Así mismo, se deberá evaluar si las modificaciones en la naturaleza, estructura y forma de operación de los actores generadores de riesgo, las estrategias utilizadas para producir y reproducir la violencia y los factores de exposición de las personas defensoras, han sido considerados para adecuar el catálogo de medidas de protección de la unp.

24. En síntesis, adoptar y poner en marcha una política integral de respeto y garantía a la labor de defensa de los derechos humanos, que atienda las casusas estructurales de afectación, que opere bajo un sistema interinstitucional multinivel, con un direccionamiento estratégico y operativo claro y eficaz, con mecanismos amplios, incluyentes y efectivos de participación ciudadana y asignaciones presupuestales suficientes.

Notas

1 En los talleres y grupos focales de esa región participaron personas provenientes de los departamentos de Bolívar, Magdalena y Sucre.

2 De la Región Pacífica participaron personas de los departamentos de Nariño, Valle y Chocó.

3 De la región Orinoquía participaron personas provenientes de los departamentos de Meta y Arauca.

4 De esta región participaron personas de los departamentos de Tolima y Cauca.

5 Por dinámicas territoriales se entiende la información que describe las características geográficas, poblacionales, socioeconómicas, culturales y ambientales de un territorio, así como la descripción de las posibles conflictividades allí presentes.

6 Por dinámicas de violencia se entiende la descripción de los factores y actores de violencia en un territorio, así como las formas como se expresa y sus efectos sobre las diversas poblaciones que lo habitan.

7 Capítulo 3: contexto y escenarios de riesgo de afectación a la labor de las personas defensoras de derechos humanos, líderes, lideresas y sus organizaciones.

8 Naciones Unidas. Asamblea General. Informe del Secretario General sobre los defensores de derechos humanos. A/55/292, 11 agosto de 2000, párr. 4.

9 Naciones Unidas. Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Los Defensores de los Derechos Humanos: Protección al derecho a defender los derechos humanos. Folleto informativo # 29, págs. 7 8

10 Ibídem, pág. 9

11 Desde luego es imposible catalogar la enorme variedad de contextos en que actúan los defensores. Sin embargo, la mayoría de ellos comparte el compromiso de ayudar a los demás, un compromiso para con las normas internacionales de derechos humanos, una creencia en la igualdad y la no discriminación, una fuerte determinación y, en algunos casos, un enorme valor”. Ibídem, pág. 10

12 Ibídem, pág. 11.

13 Comisión Interamericana de Derechos Humanos-cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. oe A /Ser.L/V/ii.124. Doc. 5 rev.17, marzo 2006, párrs. 209 214.

14 Ibídem, párrs. 215 219

15 Ibídem, párrs. 220 222

16 Ibídem, párrs. 223-225

17 Ibídem, párrs. 226 232. En el Segundo Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, la cidh utilizó el término “defensoras de derechos humanos” para referirse a las lideresas de organizaciones que promueven y procuran la protección de los derechos de las mujeres.

18 Comisión Interamericana de Derechos Humanos –cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos en las Américas. oe A /Ser.L/V/ii. Doc. 66, 31 de diciembre 2011, párrs. 308 324.

19 Ibídem, párrs. 325 337

20 Ibídem, párrs. 338 348

21 Comisión Interamericana de Derechos Humanos-cidh Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. oe A /Ser.L/V/ii. Doc. 262, 6 de diciembre 2019, párrs. 28 30.

22 La Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos actuó entre 2000 y 2007 A partir del 1 de mayo de 2008 inició el mandato del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos.

23 Naciones Unidas. Informe de la Sra. Hina Jilani, Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos. A/hrc/4/37 24 de enero de 2007, párrs. 27 28

24 Se refiere a las recomendaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.

25 Naciones Unidas. Informe de la Sra. Hina Jilani, Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos. Op. cit., párr. 33

26 Ibídem, párrs. 38 47. La Representante Especial hizo referencia a los pueblos indígenas, ecologistas, trabajadores del campo, con frecuencia asociados en movimientos sociales y populares.

27 Ibídem, párrs. 48 53

28 Ibídem, párrs. 54-60. Hace referencia a personas que defienden los derechos de las mujeres y los niños contra la violencia de género, la violencia contra los niños y el trabajo infantil, entre otros.

29 Ibídem, párrs. 61 66

30 Ibídem, párrs. 67 68

31 Ibídem, párrs. 69-74. Especial mención hace a la misión médica en zonas de conflicto y a personas que laboran en programas de vih sidA .

32 Ibídem, párrs. 75 77.

33 Ibídem, párrs. 85 92

34 Ibídem, párrs. 93 97

35 Ibídem, párrs. 98-104

36 Naciones Unidas. Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos. A/70/217, 30 julio 2015, párr. 68.

37 En su informe de 2017, el Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos (A/72/170), 19 julio 2017, definió en detalle los defensores que trabajan en el ámbito de las empresas y los derechos humanos, párrs 12-23

38 Naciones Unidas. Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos. 2015. Op. Cit., párrs. 69 70.

39 Íbid, párrs. 71 73

40 Íbid, párr. 74

41 Íbid, párrs. 76-77

42 En su informe de visita a Colombia, el Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos (A/hrc/43/51), 30 diciembre 2019, se refirió ampliamente

a la situación de las personas que laboran en zonas de conflicto, párrs 5 12, de especial aplicación en Colombia.

43 Comisión Interamericana de Derechos Humanos-cidh. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 20 24

44 Naciones Unidas. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración y Programa de Acción de Viena, 1993, párr. 38

45 Naciones Unidas. Asamblea General. Informe del Secretario General sobre los defensores de derechos humanos. Op. Cit., párr. 5.

46 Naciones Unidas. Informe de la Sra. Hina Jilani, Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos. E/cn 4/2001/94, 26 enero de 2001, párrs. 1-3

47 En especial de la Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos y del Relator Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos.

48 Naciones Unidas. Declaración sobre Defensores. Artículo 2 2

49 Esta obligación se deriva de los compromisos asumidos por los Estados en el Art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

50 Comisión Interamericana de Derechos Humanos-cidh. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. Op. Cit , párr. 22

51 Ibídem, párr. 24

52 Ibídem, párr. 43 53 Ibídem, párr. 45.

54 dudh, art. 20 .1: “Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas;”

55 dA dh, art. 21: “Toda persona tiene el derecho de reunirse pacíficamente con otras, en manifestación pública o en asamblea transitoria, en relación con sus intereses comunes de cualquier índole”.

56 pidcp, art. 21: “Se reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de tal derecho solo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás”.

57 CADH , art. 15: “Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás”.

58 cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. Op. Cit, párrs. 50 y 54

59 Naciones Unidas. Asamblea General. Informe de la Relatora Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. A/66/203, 28 julio de 2011, párrs. 51 52.

60 cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. Op. Cit, párr. 52

61 Ibídem. Párr. 56

62 Naciones Unidas. Informe de la Sra. Hina Jilani, Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos. A/hrc/4/37. Op. Cit. párr. 29.

63 dudh, Art. 20: “ 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y asociación pacífica. 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación”.

64 pidcp, Art. 22 2

65 Ibídem, Art. 22.3.

66 c A dh, Art. 16.2.

67

Corte idh, Caso Kawas Fernández vs Honduras. Sentencia de 3 de abril de 2009. Fondo, Reparaciones y Costas, párrs 151 155

68 Corte idh, Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001 Fondo, Reparaciones y Costas, serie C No. 72, párrs. 153 173.

69 Corte idh, Caso Huilca Tecse vs Perú, Sentencia 3 de marzo de 2005. Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 76

70 Ibídem, párr. 75

71 Corte idh, Caso Santoral Huamaní y García Santa Cruz vs Perú, Sentencia de 10 de julio de 2007. Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 147. Ver también: Corte idh, Caso Kawas Fernández vs Honduras. Sentencia de 3 de abril de 2009. Fondo, Reparaciones y Costas, párrs 151 155

72 Se refiere al párrafo 2 del artículo 22 del pidcp

73 Naciones Unidas. Informe de la Sra. Hina Jilani, Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos. A/59/401. 1 de octubre de 2004, párr. 49.

74 Ibídem, párrs. 50 62

75 dudh, artículo 19; pidcp, artículo 19; dA dh, artículo iv; c A dh, artículo 13

76 cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 83 84.

77 Ibídem, párrs. 190 191.

78 Naciones Unidas. Asamblea General. Informe de la Relatora Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. A/66/203, 28 julio de 2011, párr. 57

79 Ibídem, párrs. 59-61

80 dudh, artículo 8; pidcp, artículos 2.3 y 9. 4; dA dh, artículo X viii; c A dh, artículos 7.6 y 25.

81 Naciones Unidas. Comisión de Derechos Humanos. Informe de la Sra Hina Jilani, Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos. E/cn 4/2001/94, Op. Cit, párrs. 19 20

82 cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párr. 203.

83 Corte idh, Caso Villagrán Morales y otros (caso de los “Niños de la Calle”), Sentencia de 19 de noviembre de 1999, párr. 237

84 Corte idh, Caso Velásquez Rodríguez, 29 de julio de 1988, párr. 64, 66; Caso Godínez Cruz, 20 de enero de 1989, párr. 67 y 69; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales, 15 de marzo de 1989, párr. 88, 91; Excepciones al agotamiento de los recursos internos (art. 46.1, 46.2.a y 46.2.b Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva oc 11/90, 10 de agosto de 1990, párr.

85 Corte idh, Caso Durand y Ugarte, 16 de agosto de 2000, párr. 102; Caso Cantoral Benavides, 18 de agosto de 2000, párr. 164; Caso Ivcher Bronstein, 6 de febrero de 2001 párr. 136

86 Corte idh, Caso Cantos, Sentencia de 28 de noviembre de 2002, Párr. 55.

87 Corte idh, Caso Ivcher Bronstein, 6 de febrero de 2001, párr. 137; Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 2 5 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva oc 9/87, 6 de octubre de 1987, párr. 24.

88 Este derecho está contenido en los artículos 1, 2, 11 del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; el artículo 22 de la Convención contra la Tortura; el artículo 15 del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; el artículo 1.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 13 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; los artículos 1 y 2 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el artículo 31 de la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas; el artículo 14 de la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial; el artículo 5 del Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a un procedimiento de comunicaciones; y el artículo 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Algunas de estas normas internacionales incluyen una disposición que establece que los Estados deben adopten medidas para asegurar que las personas no sean víctimas de intimidación, malos tratos o sufran cualquier perjuicio por haber presentado una comunicación ante el órgano internacional respectivo.

89 Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Resolución 12/2. Cooperación con las Naciones Unidas, sus representantes y mecanismos en la esfera de los derechos humanos. A/hrc/ res/12/2. 12 de octubre de 2009, párrs. 3 6.

90 Naciones Unidas. Directrices contra la intimidación o las represalias (“Directrices de San José”). hri /Mc/2015/6, 30 de julio de 2015. Consultar las Directrices en https://documents-dds-ny. un.org/doc/undoc/Gen/G15/169/79/pdf/G1516979.pdf?OpenElement.

91 Ibídem, párrs. 2 3.

92 Puede tratarse de informes ante los órganos de vigilancia de los tratados o ante el Consejo de Derechos Humanos —en el caso del Examen Periódico Universal—.

93 En los casos de órganos de los tratados con mandato para examinar casos individuales, siempre que el Estado respectivo haya aprobado sin reservas el tratado.

94 Naciones Unidas. Comisión de Derechos Humanos. Informe de la Sra Hina Jilani, Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de derechos humanos. E/cn 4/2006/95, 23 de enero de 20006, párr. 31

95 Naciones Unidas. Asamblea General. Informe de la Relatora Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. A/66/203, 28 julio de 2011, párrs. 71 73.

96 Ibídem, párr. 70.

97 Naciones Unidas. Asamblea General. Informe del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. A/55/38, párrs. 154 155

98 cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. Op. Cit , párr. 35.

99 Ibídem, párrs. 37 40.

100 Ibídem, párr. 41 101 Ibídem, párrs. 42 49

102 Ibídem, párrs. 50 -77 103 Ibídem, párrs. 78 93.

104 Ibídem, párrs. 94 100.

105 Ibídem, párrs. 101 105

106 Ibídem, párrs. 106 121

107 Ibídem, párrs. 122-136

108 Ibídem, párrs. 32 34.

109 Las personas participantes en los talleres de gestión de riesgo hicieron énfasis en los riesgos de homicidios. Ver, más adelante en el acápite 3 2

110 La base de datos se construyó mediante contrastación, uno a uno, de los nombres de las personas defensoras asesinadas durante el periodo 2016-2021, contenidos en los informes de c odhes, i ndepA z y el Programa Somos Defensores, con el propósito de depurar la base de duplicaciones. Según los informes consultados para construir la base de datos, la cifra más alta de homicidios tiene como fuente a i ndepA z (1004 homicidios), seguido de c odhes (854) y el Programa Somos Defensores (803).

111 Acerca del contexto de riesgos para las personas con posterioridad al Acuerdo de Paz, puede consultarse: cidh. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos

y líderes sociales en Colombia. Op. Cit., párrs. 40 46 Así mismo puede consultarse: Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. Visita a Colombia. A/hrc/43/51/Add.1. 26 de diciembre de 2019, párrs. 19 26

112 CIDH. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit. párr. 43 Ver además, los párrafos 97 118 Sobre los efectos negativos que los homicidios de personas defensoras tienen sobre el ejercicio de la labor de defensa de derechos humanos, ver: cidh. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos de las Américas. 2006. Op. Cit., párrs. 43 44, y 137 a 152

113 A estas agresiones se hace referencia en el acápite 3 1 1 2

114 Programa Somos Defensores. Informes anuales de 2016 , 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021

115 Las personas defensoras participantes en los talleres de gestión de riesgo hicieron mención de estas diversas formas de agresión de las que ellas son víctimas en las cuatro regiones mencionadas, siendo las amenazas, los atentados y las judicializaciones las más mencionadas.

116 Cálculo elaborado con base en las cifras contenidas en: Programa Somos Defensores. Teatro de sombras. Informe anual 2021, pág. 119.

117 cidh. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit. párr. 119 Ver también: los párrs. 120 133

118 cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos de las Américas. 2006. Op. Cit., párr. 154. Sobre amenazas y otras agresiones contra la integridad física, ver además los párrs. 155 162 del mismo informe. Así mismo, puede consultarse: cidh. Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 40 56

119 Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. Visita a Colombia. Op. Cit., párrs. 28 29 y 31.

120 cidh. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit. párrs. 148 y 154. Consultar también: cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 76 126; y cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos de las Américas. Op. Cit., párrs. 178 187.

121 https://verdadabierta.com/lideres-sociales-judicializados-quienes-son-teofilo-adelson-yrobert/ consultado el 19/08/2022 a las 14:50 horas.

122 https://verdadabierta.com/el-lio-de-tierras-detras-del-asesinato-de-teofilo-acuna-yjorge-tafur/ consultado el 19/08/2022 a las 14:18 horas.

123 Ver adelante, acápite 3 2

124 En relación con las restricciones al derecho de asociación, ver: cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 169 178.

125 cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos de las Américas. Op. Cit., párrs. 175 177

126 cidh Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit. párrs. 134 135 y 138. También consultar los párrs. 136 137 y 139 147 del mismo informe. En sentido similar se pronunció el Relator Especial en: Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. Visita a Colombia. Op. Cit., párr. 27

127 Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Resolución No. 22/6. Protección de los defensores de los derechos humanos. A/hrc/res/22/6. 12 de abril de 2013.

128 Respecto a las restricciones al derecho de acceso a la información, ver: cidh. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos de las Américas. Op. Cit., párrs. 188 192; y cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 188-210

129 En el taller de riesgo realizado en la región Orinoquia se mencionó la existencia de formas de constreñimiento por parte de algunas autoridades para impedir a las personas líderes y lideresas ambientales presentar sus opiniones sobre obras de infraestructura. Ver más adelante, acápite 3 2

130 Al respecto, consultar: cidh Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit. párr. 155. Ver además los párrs. 156 170 del mismo informe. Consultar también: cidh. Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 232 252

131 Al respecto, véase: cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párr. 507

132 En ésta no se incluyen datos de los años 2016 a 2018, dado que para esos años el Programa Somos Defensores no elaboró estadísticas sobre las agresiones según los distintos tipos de liderazgo. Se aclara que los datos del cuadro incluyen las cifras de homicidios registrados en los informes del Programa Somos Defensores, a diferencia del cuadro de “agresiones distintas de homicidios” referido al comienzo de este capítulo.

133 Este porcentaje resulta de sumar los porcentajes de homicidios de los liderazgos: Abogado defensor de ddhh, Comunicador en ddhh y Defensor o asociado a onG.

134 Al respecto, ver adelante acápite 3.2.

135 Al respecto, ver acápite 3 2

136 cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos de las Américas. Op. Cit., párrs. 220 -222 Ver además: cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 297 324.

137 cidh. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit. párr. 53. Consultar también: cidh Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 308 324, y Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. Visita a Colombia. Op. Cit., párrs. 41 43.

138 cidh. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos de las Américas. 2006 Op. Cit., párrs. 215 219

139 Al respecto consultar: cidh Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit. párrs. 51-52, y 82-87

140 Programa Somos Defensores. La sustitución voluntaria siembra paz. Agresiones a personas defensoras de derechos humanos y población campesina vinculadas a cultivos de uso ilícito. 2021, pág. 56

141 Ibídem, pág. 54

142 La tabla n.° 9 se elaboró a partir de la base de datos construida para los efectos de los análisis de este documento, tomando información del Programa Somos Defensores, c odhes e i ndepA z.

143 Tómese en cuenta que las cifras del Programa Somos Defensores revelan la ocurrencia de 803 homicidios de personas defensoras entre 2016 y 2021, cifra menor a la que resulta de la contrastación con las otras dos fuentes consideradas para este documento (i ndepA z y c odhes).

144 “En materia de violaciones a los derechos humanos, la presencia de GAI , GDO, e incluso de la fuerza pública genera zozobra, confinamiento, asesinato de población civil, desplazamiento interno (del territorio) y externo (casi siempre al casco urbano de Buenaventura), amenazas, asesinato de líderes y lideresas, como es el caso de una presidenta del consejo comunitario, razón por la cual, durante un tiempo los demás miembros de la junta directiva abandonaron el territorio”. Entrevista semiestructurada Consejo Comunitario del Río Cajambre, Buenaventura.

145 Se aclara que la tabla n.° 4 incluye las cifras de homicidios registrados en los informes del Programa Somos Defensores, a diferencia de la tabla n.° 5, que se refiere a las agresiones distintas de homicidios.

146 cidh Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos de las Américas. Op. Cit., párrs. 168 171 Ver también: cidh Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit. párrs. 103 106.

147 Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos. Visita a Colombia. Op. Cit., párrs. 29 30 y 63

148 Se incluyen aquí las voces de personas participantes de los departamentos de Bolívar, Magdalena y Sucre.

149 https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/dtseru-258.pdf

150 https://www.larepublica.co/especiales/empresarios-del-ano-2020/siete-departamentosdel-caribe-suman-mas-de-160 -billones-a-la-economia-nacional-3128762

151 https://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/-sabias-que-/pobreza-ydesigualdad-en-la-region-caribe--como-recuperar-la-sen.html

152 https://core.ac.uk/download/pdf/326750812.pdf

153 Cálculo realizado por los autores con datos por departamentos, en: https://terridata.dnp. gov.co/index-app.html#/perfiles

154 https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/dtseru-258.pdf

155 Este frente es una organización criminal heredera del paramilitarismo, conocida también como los Caparros o los Caparrapos.

156 codhes, Comunicado público. 9 de mayo de 2022 https://codhes.wordpress. com/2022/05/10/en-montes-de-maria-rechazamos-la-guerra-y-exigimos-garantias-deno-repeticion/

157 Se incluyen aquí las voces de personas participantes de los departamentos de Nariño, Valle y Chocó.

158 dnp (2020) Pacífico: desarrollo socioeconómico con equidad, integración y sostenibilidad ambiental. Recuperado de: https://colaboracion.dnp.gov.co/cdt/Desarrollo%20Territorial/D.%20

Pac%C3% A d fico_Desarrollo%20socioeconómico%20 con%20 equidad,%20integración%20 y%20sostenibilidad%20ambiental.pdf

159 La ley 617 del 2000 asigna una categoría a los municipios y departamentos entre 1 (más alto) y 6 (más bajo), de acuerdo con la gestión administrativa y fiscal y la población e ingresos corrientes de libre destinación.

160 Ello puede conducir a un subregistro de las agresiones y al ocultamiento de la dimensión de la problemática.

161 Se incluyen aquí las voces de personas participantes de los departamentos de Meta y Arauca.

162 Colaboracion.dnp.gov.co/cdt/Agriculturapecuarioforestal%20 y%20pesca/Conpes%20 %203797 %20%20Política%20para%20 el%20desarrollo%20integral%20de%20la%20 Orinoquia%20 -%20Altillanura%20fA se %20I.pdf

163 Se incluyen aquí las voces de personas participantes de las regiones de Norte del Cauca y Sur del Tolima.

164 cidh Personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit., párr. 11

165 Sentencias Corte IDH casos Masacre de Pueblo Bello vs Colombia; Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs Paraguay; Valle Jaramillo y otros vs Colombia; Campo Algodonero vs México.

166 Corte idh. Caso Velázquez R. vs. Honduras 1988.

167 Pérez Luis Eduardo, Botero Ospina Juan Carlos, Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH. Bogotá 2012

168 En el caso colombiano tales responsabilidades están a cargo de entidades de naturaleza distinta: la Defensoría del Pueblo, un órgano de control de origen estatal pero no gubernamental, es responsable de la función de advertencia mediante el Sistema de Alertas Tempranas (s A t), mientras la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (cipr A t), conformado por entidades del gobierno, entre ellas los ministerios del Interior y de Defensa Nacional, es responsable de la implementación de medidas preventivas.

169 En no pocas oportunidades diversas entidades gubernamentales de los ámbitos nacional, departamental o municipal, civiles, militares o policiales, han omitido la adopción de medidas preventivas con base en la descalificación de las advertencias producidas por el s A t

170 Debe aclararse que la existencia de una correlación entre dos variables no implica necesariamente una relación de causalidad.

171 Entrevista semiestructurada Resguardo Indígena La Delfina, Buenaventura.

172 Entrevista semiestructurada con Resguardo indígena Wounaan de Chachajo, Buenaventura

173 Entrevista semiestructurada con Mesa Departamental de Participación de Víctimas del Chocó

174 Entrevista semiestructurada con Resguardo humanitario y biodiverso Guayacán, Santa Rosa, Buenaventura

175 Ver Artículo 2 y siguientes del Decreto 2124 de 2018

176 Decreto 4912 de 2011. Título ii. Estrategia de prevención. Artículo 12 Objeto: La estrategia de prevención tendrá como propósito evitar la consumación de violaciones de derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, así como mitigar los efectos generadores del riesgo y la adopción de garantías de no repetición. Ver también, Decreto 1066 de 2015, Artículo 2 4 1 2 12 y ss.

177 Decreto 4912 de 2011; Decreto 1066 de 2015; Decretos 1581, 2078, 2124 y 2252 de 2017; Decretos 660 y 2137 de 2018

178 Entrevista semiestructurada con el Consejo Comunitario Yurumanguí.

179 Comisión Intersectorial de Prevención del Reclutamiento, Utilización y Violencia sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes.

180 A ese efecto, tómese en cuenta que, como se indicó en el capítulo 3, acápite 3 2 de este documento, los homicidios de personas defensoras, líderes y lideresas sociales ocurridos entre 2016 y 2021 afectaron principalmente a líderes y lideresas indígenas (22,32%), comunales (19,82%), campesinas (12,25%), comunitarias (9,11%), afrodescendientes ( 5,58%), movimientos políticos ( 3,53%), sindicales (2,57 %), sociales (2,5%), de víctimas (2,25%), y de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito (1,82%).

181 Entrevista semiestructurada Resguardo Indígena Eparara Siapiadara Joaquincito, Rio Naya Parte Baja.

182 El gobierno de Iván Duque (2018 2022) cambió el nombre de esta entidad por el de Consejería para la Estabilización y la Normalización.

183 Artículo 10 del Decreto 2124 de 2017

184 Decreto 1581 de 2017, parágrafo del artículo 2 4 3 9 1 1

185 Ibídem, artículo 2. 4.3.9.1.2.

186 Ibídem, artículo 2. 4.3.9.2.1.

187 Artículo 3 del Decreto 2137 de 2018. Según el artículo 2 del mismo decreto, la Comisión está integrada por: el Presidente de la República; los ministros de Interior, de Defensa Nacional y de Justicia y del Derecho; el comandante de las Fuerzas Militares; el director general de la Policía Nacional; y el director de la Unidad Nacional de Protección.

188 Artículo 2. 4.1.5.11 del Decreto 2078 de 2017.

189 Artículo 6 del Decreto 895 de 2017

190 Artículo 7 del Decreto 895 de 2017

191 El artículo 2 4 1 7 2 6 del Decreto 660 de 2018 establece que las autoridades locales y nacionales adoptarán medidas orientadas a generar un entorno favorable al respeto, la garantía y protección de los Derechos Humanos, de convivencia ciudadana y a remover los obstáculos para el ejercicio estos derechos, entre otras: fortalecer los espacios de interlocución entre el Estado y las organizaciones y comunidades, para generar un ambiente de confianza; adoptar estrategias para el reconocimiento de estos espacios y de sus participantes; promover actos públicos y simbólicos como medidas de reconocimiento o de rectificación y reparación a las organizaciones y movimientos sociales que hayan sido objeto de estigmatización; fortalecer los liderazgos sociales y comunitarios que propendan por la participación amplia de organizaciones y comunidades en los territorios; fortalecer los medios de comunicación de las organizaciones y comunidades y sus mecanismos de interacción; apoyar, impulsar proyectos de iniciativa de las organizaciones y comunidades; apoyar la divulgación masiva de las plataformas de las organizaciones sociales y de las organizaciones no gubernamentales; realizar pronunciamientos públicos orientados al reconocimiento y visibilización de la labor de los líderes, lideresas, activistas o representantes de las organizaciones y comunidades; implementar acciones culturales, comunicativas y pedagógicas que busquen transformar los imaginarios, prejuicios y estereotipos

papel

que naturalizan y fundamentan la estigmatización y discriminación; repudiar los actos que directa o indirectamente impiden o dificultan las tareas que desarrollan los defensores de derechos humanos.

192 Artículo 13 del Decreto 2124 de 2017

193 Entrevista semiestructurada con funcionarios y funcionarias de secretaría técnica de la cipr A t

194 Entrevista semiestructurada con funcionarios, Coordinador Prevención y Protección de Bolívar.

195 Entrevista semiestructurada con la coordinación del Plan de Acción Oportuna (pA o).

196 Entrevista semiestructurada con funcionarios y funcionarias de secretaría técnica de la cipr A t

197 Corte Constitucional colombiana, Sentencia T-719 de 2003, pág. 1.

198 Caso Osman vs Reino Unido, Sentencia de 28 de octubre de 1998.

199 Corte idh, Caso Masacre de Pueblo Bello. Sentencia de 31 de enero de 2006

200 Corte Constitucional T 719 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda

201 Corte Constitucional, Sentencia T-976 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería.

202 Entrevista semiestructurada con el Consejo Comunitario Río San Juan.

203 Taller de autoprotección en Tolima.

204 Entrevista semiestructurada con la Mesa Departamental de Víctimas del Chocó

205 Consejo Comunitario Eladio Ariza.

206 Entrevista semiestructurada con el Resguardo Indígena De Eparara Siapiadara Joaquincito Rio Naya Parte Baja.

207 Taller de autoprotección Tumaco.

208 Mesa Departamental de Víctimas del Chocó.

209 Entrevista semiestructurada con el Resguardo Indígena De Eparara Siapiadara Joaquincito Rio Naya Parte Baja.

210 Entrevista con AFRODES Pasto.

211 Sentencia T 469/20, párrs. 122 123

212 Al respecto, consultar el capítulo 3, referido a los contextos y escenarios de riesgo.

Este documento analiza la eficacia, eficiencia e idoneidad de la respuesta institucional para garantizar el derecho a defender los derechos humanos en Colombia, a partir del alcance de la obligación que tiene el Estado colombiano en la materia. A pesar del funcionamiento del programa de protección para personas defensoras por más de 25 años, las amenazas para el ejercicio de esta labor han sido persistentes, incluso después de la firma del Acuerdo de Paz para la Consolidación de una Paz Estable y Duradera entre el Estado colombiano y la extinta guerrilla de las fA rc. Finalmente, esta obra presenta recomendaciones para el desarrollo de mecanismos que garanticen la participación y la protección de la labor de defensa de los derechos humanos en el país.