La Procuraduría General de la Nación: Luces y sombras by Guillermo Dávila

LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN: LUCES Y SOMBRAS Revisión histórico – crítica de 25 años de gestión

Dra. Julia Correa Ortíz

Fotos Portada: Procuraduría General de la Nación de Panamá. Unidad Regional del Ministerio Público en San Miguelito. Unidad Regional del Ministerio Público en David, Chiriquí.

Julia Correa @juliacorrea juliacorreao@hotmail.com

ÍNDICE GENERAL Agradecimiento Prólogo Introducción Antecedentes

1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4. 1.3. 1.3.1. 1.4.

2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3.

Capítulo I – Relevancia y vigencia del debido proceso. La gestión de Jorge Ramón Valdés Implementación de instituciones jurídico-penales con un espíritu garantista Respeto a las garantías fundamentales y a la dignidad humana Violencia doméstica Los retos de la Policía Técnica Judicial y de la Fiscalía Auxiliar El énfasis en la optimización y la coordinación en la operación de la Procuraduría General de la Nación La coordinación con el Órgano Judicial La carrera judicial y el desarrollo del currículum de instrucción judicial La Procuraduría de la Administración Hacia la sistematización de la instrucción judicial Prevención y persecución: dos caras de un rol relevante en el Estado de Derecho La labor del CONAPRED Balance de la gestión Capítulo II – La modernización infraestructural y administrativa. El período de José Antonio Sossa La instrucción penal como política de Estado Derechos Humanos Anticorrupción Principio de oportunidad Estrategia nacional en materia de drogas El desarrollo de infraestructuras durante el período del contrato con el BID Unidad Regional de David Unidad Regional de San Miguelito Otras edificaciones claves El mejoramiento administrativo en pro de la eficiencia y eficacia de la Procuraduría General Énfasis en la educación continua El nuevo modelo de gestión Fortalecimiento de la capacidad investigativa

7 9 13 15 22 23 24 28 32 38 39 41 43 46 49 50 56 63 66 68 82 88 92 98 98 101 103 105 108 109 112

2.3.3.1. Instituto de Medicina Legal 2.3.3.2. Centro de Custodia de Evidencias, Bienes y Fondos Cautelados y la División de Vehículos Incautados 2.3.4. Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales 2.3.5. Rol de la Procuraduría General de la Nación en la modernización de la justicia penal 2.4. El modelo de gestión a la luz de la filosofía jurídica

3.1. 3.1.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.3.

4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.

5.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.2. 5.3.

Capítulo III – La institucionalidad fracturada. La Procuraduría General de la Nación bajo la dirección de Ana Matilde Gómez Resquebrajamiento de la institucionalidad Un debate trascendente: liberalismo vs. utilitarismo Pérdida de atribuciones constitucionales Un giro inesperado: el sistema penal acusatorio El número único de expediente Dos sistemas al mismo tiempo Una mirada retrospectiva Capítulo IV – Treinta y dos años, Tres períodos, Diez Procuradores: Un reflejo de la debilidad institucional Un nuevo periodo Persecución de los delitos, ética y política Sistema acusatorio y organización de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio Público A treinta y dos años de reconstruida la democracia Reformar el sistema Capítulo V – Propuesta de Mejoramiento de la Procuraduría General de la Nación a la luz de la Ética Cordial La Ética Cordial como camino a la excelencia Rasgos éticos Logro de la justicia Principio de la razón cordial Los desafíos del Sistema Penal Acusatorio Capacitación y desarrollo humano del personal administrativo y de instrucción La Hoja de Ruta a partir de la Ética Cordial como horizonte de mejoramiento Bibliografía General Índice Temático Índice Onomástico

113 113 115 116 117

126 129 138 148 148 151 151 153 157 158 160 163 164 169

172 174 177 178 180 181 188 190 198 212 216

AGRADECIMIENTO La escritura de mi ensayo sobre el Pensamiento Institucional de la Procuraduría General de la Nación ha sido posible, como mi anterior empeño académico, gracias al apoyo de muchas personas amigas y familiares. Quiero destacar la colaboración y apoyo de mis piedras filosofales: Marta Achurra y Juan Camilo Salas, claves al orientarme en todo lo académico que puede ser mi ensayo. A Aura Emérita Guerra de Villalaz, maestra en el Derecho Penal panameño, quien no dudó en aportarme sus experiencias en el Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia, Posinvasión y prologar este ensayo. A Ileana Golcher, quien me guió en la estructuración, corrección y conclusión del ensayo. A José Antonio Sossa Rodríguez; todos sus comentarios han contribuido a dar certeza al resultado final del texto. A José María Castillo por sus aclaraciones que complementaron y pusieron en perspectiva la visión, que, de ese momento, tenía del contexto en la Procuraduría General de la Nación. A Teresita Yániz de Arias, perspicaz, aguda, precisa y comprometida en la defensa de las mujeres, los niños y los adolescentes. Desde su perspectiva de género, aprendí a diferenciar el tratamiento administrativo que se daba a la violencia doméstica, luego de su denuncia del caso Dolphin, punta de lanza para criminalizar esta conducta que tanto impacta a las mujeres y familias panameñas. A mi incomparable equipo de trabajo en CONAPRED y en el Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia en Panamá, Grecy Jaén, Diana Rengifo, Pedro Jiménez, Edwin Valderrama, Roberto Moreno, Cristina Cedeño, Sara de Castillo, Eudocia Guerra, Delis Bilislea, Rosendo Miranda, Greta

Marchosky. Sin su lealtad, experiencia y voluntad de servicio, no hubiera hecho realidad tantas metas en el Ministerio Publico. A los fiscales que no dudaron en darme sus comentarios, aportar documentos y referencias a mi investigación, Geomara Guerra, Argentina Barrera, Edwin Álvarez, Giovanni Olmos, cuyos comentarios, anécdotas y referencias esclarecieron mis enfoques. A Humberto Mas, científico muy formal al hacer sus observaciones y aportar revistas, opiniones y valiosa documentación. A mis hijos y nietos mi agradecimiento por mantenerme actualizada durante toda la pandemia, dándome soporte técnico. Carlos, pendiente de que estuviera conectada al Internet y guardando en la nube los avances de mis escritos; a José María, que me dio su visión de los hechos y comentarios del Sistema Judicial desde su círculo de trabajo, Finanzas y Derecho. Maruja, que me proporcionó bibliografía adquirida por Amazon para mi investigación y por ser mi apoyo secretarial. Arturo, me mantuvo informada mandándome los diarios impresos nacionales, españoles y las revistas. A José María, Isabella, Daniel, Diego, María Eugenia y Lana; todos me dieron datos para agilizar el IPAT, calibrar el mouse, recordar pasos al ingresar al sistema, hacer archivos, usar el buscador, fueron mi soporte técnico durante todo el proceso de escritura.

PRÓLOGO En su visión estructural, constructivista e integrada de la sociedad, el célebre sociólogo francés Pierre Bourdieu, nos muestra cómo el derecho, como institución y como práctica social, es un reflejo y una concretización de lo que es la sociedad en sí misma, de lo cual se desprende que los esfuerzos por mejorar las instituciones de administración de justicia, a través de las cuales el Estado ejerce su función de garante del orden social, tales como el Ministerio Público, no es plenamente posible sin hacer un esfuerzo simultáneo por mejorar la sociedad en su conjunto, y con ella, las instituciones y prácticas sociales “clave” que la definen, como la familia, la educación, y los modos típicos de entender el progreso y el éxito personal, entre otros. Así pues, comprender la evolución contemporánea de una Institución decisiva para la vida institucional del país, como lo es el Ministerio Público, trabajo que realiza, lúcidamente, Julia Correa en esta historia de las ideas, es a la vez comprender la sociedad panameña contemporánea, a través del prisma que ofrecen las instituciones y prácticas investigativas y punitivas, que se han institucionalizado a través del trabajo de la Procuraduría General de la Nación. Y, es en este punto, precisamente, en donde radica el mérito de la investigación realizada por Julia Correa, quien, siendo educadora de profesión, abogada y doctora en Derecho, ha conocido los desarrollos y las transformaciones de la Procuraduría General de la Nación en toda su historia contemporánea, ya que ha estado cerca de los mismos, en razón del ejercicio profesional del derecho, o a raíz de su trabajo en la dirección del Programa de mejoramiento de la justicia. En este sentido, ha sido esta cercanía la que le ha servido para comprender, desde una visión de conjunto, las dinámicas de evolución, y, en ocasiones de involución de la Procuraduría General, perspectiva en la cual se apoya para

formular sus propuestas de mejoramiento de este núcleo fundamental de la institucionalidad nacional. En esta investigación, tal como lo hemos mencionado anteriormente, no se trata meramente de un trabajo historiográfico de reconstrucción de hechos, acontecimientos y personajes protagonistas, sino que es, ante todo, una historia de las ideas, en la cual, las formas de pensar categorías como “lo público”, “la investigación penal”, “los sistemas procesales” y la “noción de justicia”, ocupan un papel central, cuyos desarrollos históricos se han visto favorecidos, o, en algunas ocasiones, oscurecidos, por las idiosincrasias axiológicas que nos definen, evidenciándose así la íntima relación entre los valores y las prácticas sociales, y la vida institucional de nuestra sociedad. El poner de manifiesto la presencia de un espíritu garantista, como una idea transversal en la gestión de Jorge Ramón Valdés, el entender la modernización administrativa, el desarrollo de infraestructuras y la capacitación del recurso humano, como ejes que definen el trabajo de José Antonio Sossa a la cabeza de la Procuraduría General, así como el haber constatado el enfrentamiento entre la idea benthamiana que maximiza la utilidad y el pensamiento rawlsiano que prioriza la justicia, durante el período de Ana Matilde Gómez, con el consecuente resquebrajamiento institucional, constituyen un ejemplo de lo que pudiéramos llamar “una historia de las ideas institucionales en Panamá”, siendo el trabajo de Julia Correa un esfuerzo pionero en este intento de entender las formas de pensar que determinan los hechos histórico – institucionales. Desde esta perspectiva, una de las ideas que más ha transformado la Procuraduría General de la Nación durante el período contemporáneo, ha sido la implementación del Sistema Acusatorio Penal, el cual, con un claro espíritu anglosajón y utilitarista, se implementó buscando una investigación y un juzgamiento penal más garantista y

respetuoso de los derechos humanos de los investigados y procesados. Pero, ha sido precisamente la falta de distinción entre “Ideas (o mentalidades) y hechos”, la cual el libro de Julia Correa ayuda a esclarecer, la que ha constituido un obstáculo para el éxito en la implementación de dicho sistema, dado que poner a funcionar un nuevo sistema de coordenadas penales, implica, al mismo tiempo, un “cambio en el formato mental” de los funcionarios que tienen el deber de implementarlo, el cual no se logra fácilmente a través de procesos de capacitación de índole más informativa que formativa. Así pues, al igual de lo que ha sucedido en la mayor parte de los países de América Latina y del Caribe, el Sistema Acusatorio Penal, en la práctica, se ha encontrado con grandes obstáculos, que van desde los meramente infraestructurales y de falta de recursos, hasta aquellos de tipo ideológico y sistémico, ya que para unos funcionarios formados en una mentalidad jurídico–penal propia del modelo europeo– continental, no ha sido fácil asimilar estructuralmente el sentido y las formas de razonar de un sistema pragmático y utilitarista, como lo es el Sistema Acusatorio Penal, originado en la mentalidad jurídica anglosajona. Tal como lo afirmo en mi artículo titulado La administración de justicia en Panamá después de la invasión norteamericana del 20 de diciembre de 1989, “El Sistema Penal Acusatorio, correctamente asimilado y puesto en práctica, es el mejor instrumento para la plena vigencia del respeto a los derechos humanos de las víctimas y de los imputados por las conductas desvaloradas lesivas a los bienes jurídicos de las personas, la sociedad, el Estado, y las personas protegidas por el Derecho Internacional Humanitario”. A partir de estos supuestos, resulta evidente el mérito y la importancia de estudios como el que tenemos en nuestras manos, ya que los análisis, las decisiones, y las acciones que se

toman en determinado momento de la historia, serán más éticas y eficaces, si se comprenden desde los marcos ideológicos que las sustentan y las explican. Este supuesto cobra una mayor importancia cuando reflexionamos sobre instituciones nucleares para la vida social y política de una nación, como es el caso de la Procuraduría General. Así pues, si la sociedad con su personalidad histórica y con su talante axiológico determina la configuración de las instituciones públicas, son también dichas instituciones públicas las que ayudan e impulsan el mejoramiento y el progreso social; por este motivo, esfuerzos investigativos, como el realizado por Julia Correa en esta obra, fruto de su experiencia y de su compromiso como abogada, educadora y servidora pública, ayudan a construir ese “Panamá mejor” que todos deseamos y que le debemos a las futuras generaciones. Aura Emérita Guerra de Villalaz.

INTRODUCCIÓN La Procuraduría General de la Nación panameña, surgió dentro de un marco histórico sui generis ligado e influenciado por vínculos históricos con el Reino de España, a Colombia y a su envidiada posición geográfica… nuestro destino manifiesto. Trabajar en la Procuraduría General de la Nación por trece años, apenas iniciado el camino hacia la consolidación de la democracia, reafirmó mi vocación de servicio, búsqueda de la verdad y la justicia, respeto a los derechos humanos y el debido proceso, mancillados por los 20 años de dictadura pasados. Fue entonces cuando de la mano de prestigiosas juristas como Aura Feraud y Aura Emérita Guerra de Villalaz, coordinamos y ejecutamos un programa para el Mejoramiento de la Administración de Justicia en Panamá, inicialmente con fondos donados por los Estados Unidos, dirigido al Sistema Penal del Órgano Judicial y al Ministerio Público. Producto de estas experiencias, presento a consideración de la comunidad jurídica, abogados, académicos y estudiantes, mis consideraciones y experiencias en la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio Público, durante la ejecución del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia, a través de este ensayo, compuesto por cinco capítulos. En el primer capítulo deconstruyo la ejecución realizada en 27 meses por Jorge Ramón Valdés Charris, la relevancia del debido proceso, la atención a la violencia doméstica y la continuidad del plan de trabajo establecido entre los años 1993-1995. En el segundo capítulo reconstruyo la actividad realizada en los diez años del periodo cuando completó José Antonio Sossa Rodríguez, hasta el último día entregó el despacho, como lo establece la Constitución y la Ley. Destaco la modernización

infraestructural y administrativa que se dio durante la administración de Sossa, la continuidad de planes y programas como entidad responsable de la persecución de los delitos, el debido proceso, la presunción de inocencia, la tecnificación de la gestión, el equipamiento, modernización, la adecuación de la legislación ajustándola a los cambios de la sociedad, el principio de oportunidad como herramienta fundamental para lograr el descongestionamiento judicial, así como el cambio de modelo de gestión. Sin lugar a dudas, la época de José Antonio Sossa, puso al Ministerio Público panameño a la vanguardia de la instrucción sumarial. Para el tercer capítulo muestro la otra cara de la moneda: en este capítulo deconstruyo la fractura institucional que sufrió la Procuraduría General de la Nación -y por ende el Ministerio Público-, a partir de la gestión de Ana Matilde Gómez Ruiloba, primera mujer designada Procuradora General de la Nación en los más de cien años de existencia de la institución. Un cuarto capítulo lo dedico a revisar someramente como a treinta y dos años, tres periodos presidenciales y diez procuradores, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio Público y el Sistema de Justicia en general, muestran una gran debilidad institucional frente a las complejas tareas que una sociedad cosmopolita, multiétnica, multicultural, compleja y tecnológica exige en pleno siglo XXI. Como no es de mi interés la crítica destructiva y polémica, propongo en un quinto capítulo un diálogo activo y una Hoja de Ruta, a la luz de la ética cordial. Y es que espero humildemente, a través de este ensayo, poder contribuir al mejoramiento del accionar de la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio Público y el Sistema de Justicia en general. Julia Correa Ortíz.

ANTECEDENTES Como si fuera ayer, no escapa de mi memoria el día que inicié funciones en la Procuraduría General de la Nación. Fue una soleada mañana de diciembre del año 1992 y en ese momento no podía imaginarme que estaría 13 años de mi vida en una entidad que reafirmó mi vocación por la justicia y la educación continua. De la mano de las prestigiosas juristas Aura Emérita Guerra de Villalaz y Aura Feraud, aprendí el entramado del gobierno judicial, la posición que el Procurador General de la Nación ocupa en la estructura constitucional, así como la función que desde una visión jurídico-administrativa e histórica realiza representando a la Nación, al Estado y a la sociedad. De manera particular, la “Nación” fue un concepto que me ocupé de estudiar y valorar en el marco de las atribuciones constitucionales del Ministerio Público, ya que al aplicarlo al desempeño de los Procuradores, Fiscales y Personeros vi como éstos históricamente se percibían diferentes a los otros, como una comunidad judicial con rasgos particulares. Considerándose como “Pretores” romanos, figura histórica que mencionaremos a continuación en el desarrollo histórico de la acusación penal. Mi profundo respeto por la labor que cumple la Procuraduría en la protección del Estado de Derecho, me ha llevado a profundizar sobre sus raíces en el contexto de la investigación penal que realiza el Estado. Este camino parte del concepto de justicia, que durante la historia de la Humanidad ha constituido una de las misiones prioritarias y permanentes, así como piedra angular de la convivencia entre las personas. Y es en esta procuración de justicia que con frecuencia se vincula el Ministerio Público con la Procuraduría General de la Nación, lo cual, si bien no es incorrecto, es sólo una verdad parcial. El Procurador es un representante, no sólo de sus intereses particulares o políticos, sino también por la propia evolución del término, debe cuidar y velar por el respeto de la

sociedad en su conjunto. Es por esto crucial recordar las huellas y matices que marcan la noción sui generis actual de Procuraduría General la Nación. El estudio de sus antecedentes nos remonta, en nuestras latitudes, a la época Prehispánica, con la figura de los trampistas, quienes defendían o negociaban a favor de alguno de los litigantes en un pleito. Llegado el período hispánico la figura evoluciona en el Derecho Indiano, hacia los pesquisidores. El pesquisidor era la autoridad encargada de llevar a cabo las averiguaciones del caso1. Durante el período de unión a Colombia (1821-1903), tanto en las Constituciones del Gobierno Central Colombiano que rigieron en Panamá, como en las Constituciones locales, se consagró la potestad del Estado de perseguir los delitos. Fue la Constitución Provincial de 1853 que por primera vez dedicó tres artículos al Procurador de la Provincia y a los Personeros de Distrito, entre cuyas funciones estaban las de defender y sostener los derechos de la Provincia o del Distrito respectivamente, ante las autoridades. Las Constituciones panameñas subsecuentes de 1855, 1863, 1865, 1868, 1870, 1873 y 1875, que completan las nueve Constituciones promulgadas durante el período de unión a Colombia, conservaron la estructura del Ministerio Público y las atribuciones del Procurador como acusador de delitos. Este recorrido histórico nos lleva al 3 de noviembre de 1903, fecha que marca la Época Republicana de vida independiente de la naciente República de Panamá. Como dato histórico tenemos que el primer Procurador General de la República fue designado mediante Decreto 6 de 27 de noviembre de 1903 de la Junta de Gobierno Provisional y recayó en la persona de Ramón Valdés López, con él fueron nombrados dos suplentes: como primer suplente, Francisco Filós y como segundo suplente, Inocencio Galindo. DÍAZ LÓPEZ, Laurentino, El Derecho en América en el Período Hispánico, Universidad Santa María La Antigua, Panamá, 1989, pp. 114-115 y 348. 1

Al adentrarnos en los albores de la República, me gustaría destacar el rol de la Procuraduría en el ejercicio de la acusación penal, en cabeza del Estado. Para ello resulta imprescindible ir tras las huellas de la acusación estatal como parte de la evolución social. En una primera etapa durante la Edad Antigua, la acusación era meramente particular donde regía la Ley del Talión y la persona que sufría el perjuicio acusaba directamente al agresor y como sanción le inflingía el mismo daño que éste le había hecho al ofendido. En un período posterior, los pueblos se percataron que existían delitos que causaban un mal, no sólo al ofendido, sino a la comunidad como colectividad. Es entonces cuando surge la acusación popular a través del Estado. A mi juicio, la figura histórica que asume la acusación en nombre de la sociedad y que más se asemeja al perfil de un Procurador de Justicia actual es el Pretor romano, ya que se encargaba de la investigación y la instrucción, para luego realizar el acta de acusación. Vemos que a partir del momento en que el Estado asume la persecución de los delitos, se abandona la idea de que el ofendido funcione como acusador y se pone en manos de un tercero independiente, que representa a la sociedad, la importante tarea del ejercicio de la acción penal. En la situación particular de Panamá, el sistema de instrucción judicial surgió dentro de un marco histórico-cultural influenciado, por lo que algunos historiadores y abogados han denominado, el Destino Manifiesto, que incluye su posición geográfica, la llegada de los españoles, la Unión a la Gran Colombia, la construcción del Canal de Panamá y finalmente su cercanía a los Estados Unidos de América. La vida republicana llega y paulatinamente el tiempo fue dejando sus huellas en el imaginario de los panameños, por lo que se va desarrollando un sui generis Sistema Penal de

Instrucción Judicial encabezado por el Procurador General de la Nación. Inicialmente fuertemente Inquisitivo, que perduró durante el período que abarca este texto con ligeros cambios constitucionales y legales. Dicha estructura buscó renovar sus fundamentos filosóficos, tomando influencias de pensamientos que venían de Francia y Estados Unidos de América, pero manteniendo sus fuertes rasgos tradicionales hispánicos. En este sentido, los cambios no han sido fáciles, pero gradualmente han ido moldeando el Sistema de Justicia General y al Sistema de Instrucción Judicial panameño. La República de Panamá ha tenido cuatro Constituciones: 1904, 1941, 1946 y 1972, en las cuales se ha reafirmado la potestad soberana de perseguir los delitos; no obstante, cada Constitución posee un carácter ideológico particular. La Carta de 1904, inspirada totalmente en principios del individualismo clásico, pone al Procurador General de la Nación al frente del Ministerio Público correspondiendo a sus miembros la tarea de perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social. La Constitución de 1941 abre paso a las ideas socialistas y mantiene funciones del Procurador General de la Nación, Fiscales y Personeros, en materia de persecución e investigación de los delitos y las contravenciones constitucionales y legales. Con el advenimiento de la Constitución de 1946 se reafirmó el constitucionalismo social y con ello se constitucionalizan las principales instituciones de garantía que hoy conocemos, como el Habeas Corpus, la Irretroactividad de la Ley, El Principio de la Ley más favorable al Reo (indubio pro reo). Estas instituciones de garantía siempre han contado con la opinión y la presencia políticojurídico y administrativa de la Procuraduría General de la Nación, a través del Procurador General o en su defecto el Procurador Auxiliar.

La Constitución de 1946, tras el Golpe de Estado de 1968, siguió técnicamente vigente, pues sólo fue suspendida, rigió por cuatro años como un cuasi marco jurídico del Gobierno de facto. El Gobierno Militar creó una Comisión de Reforma Revolucionaria a la Constitución de 1946, que no introdujo cambios a la Constitución de 1946, sino que elaboró un nueva Carta Fundamental, totalmente distinta a la Democrática y Social que sustituyó. Dicho documento fue aprobado sin modificaciones bajo el nombre de Constitución Política de 1972. La Carta de 1972 fue sujeta de continuas y subsiguientes reformas (1978,1983,1994 y 2004), pero manteniendo el espíritu autoritario. Con este panorama en fondo, les invito queridos lectores a este viaje que busca desentrañar el esfuerzo llevado a cabo desde la Procuraduría General de la Nación por modernizar la infraestructura y de capacitar al capital humano que la integra, por medio de la formación continua, para la puesta en marcha del Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia de Panamá y el fortalecimiento de la Democracia. Deseo que esta obra sirva para compartirles mis vivencias, y porqué no, algunas de las anécdotas vividas, como parte del equipo que participó en la gestión del proyecto de mejoramiento de las instituciones democráticas a partir de 1989 con el adecentamiento de la democracia en el país, la cual inicia en la Procuraduría General de la Nación en ese mismo año y que el jurista y diplomático Jorge Ramón Valdés Charris le dio continuidad con su ingreso a la institución en 1992. Valdés asume el mando de la Procuraduría General de la Nación en un período de mucha inestabilidad institucional, generada por temas internos, como la separación del primer Procurador de la era democrática y por asuntos externos, que incluían críticas a la entidad por la posible politización de procesos penales como mecanismo de persecución política, así como el aumento de la inseguridad ciudadana frente a una ola de crímenes cometidos por bandas integradas por ex miembros de las Fuerzas de Defensa.

No obstante, las difíciles circunstancias que rodearon su gestión, Valdés apoyó la gestión de los programas para el Mejoramiento de la Administración de Justicia. En tan sólo veintisiete meses de ejecución, Jorge Valdés implantó la puesta en vigor las Garantías judiciales contenidas en la Constitución de 1946, que incluyen la reserva del sumario, el respeto al Debido Proceso, la presunción de inocencia, el respeto a la vida, el honor y la dignidad de las personas. Penalizó la violencia doméstica, propició consensos activos entre el Ministerio Publico, la sociedad civil organizada, entes gubernamentales, Universidades estatales y particulares, en temas de violencia doméstica y la prevención y persecución de delitos relacionados con drogas, a través de proyectos de ley medidos con criterios sustantivos más que cuantitativos. La segunda etapa del programa de Mejoramiento se encamina esta vez al mando de José Antonio Sossa, quien prioriza la modernización administrativa y de infraestructura en pro de la eficiencia y la eficacia de la Procuraduría General. Puedo decir con certeza que el período de diez años que José Antonio Sossa estuvo al frente de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio Público, los dirigió con una visión integral de representación de la sociedad y persecución de los delitos. Buscó siempre la mejor atención a los privados de libertad y la protección de sus derechos humanos, asimismo procuró la reducción del caudal judicial a través del principio de oportunidad y la concertación social. Igualmente, puso especial cuidado a la atención a las víctimas de la violencia y realizó la reorganización de los servicios judiciales para mejorar su eficiencia. Otros temas relevantes en los que se trabajó durante la administración de Sossa fue la integración de la Policía Técnica Judicial, la remodelación de las oficinas del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la instauración de la Comisión Nacional para el Estudio de los Delitos Relacionados con Drogas, la implementación de la Estrategia Nacional en materia de Drogas, así como la centralización de la custodia

de evidencias. En materia de infraestructura, durante la administración de Sossa, la institución inició la construcción de la Ciudad Judicial del área Metropolitana y cambió la gestión de los despachos del Ministerio Público, para lo cual fue necesaria la adecuación de la infraestructura institucional, que inició con los proyectos pilotos en Chiriquí y San Miguelito. Sus habilidades políticas lo llevaron a realizar una armónica transición entre el período presidencial de Ernesto Pérez Balladares y Mireya Moscoso. En mi concepto, la administración de Sossa colocó al Ministerio Público de Panamá a la vanguardia internacional. Luego del largo y productivo período del procurador Sossa, la dirección de la entidad quedó a cargo de Ana Matilde Gómez, período en el cual se fractura la institucionalidad y el capital humano sufre la inestabilidad creada por cambios y destituciones que debilitaron la función del Ministerio Público dentro del Sistema de Administración de Justicia. Gómez es destituida en el 2010 y se designan sucesivamente tres Procuradores para concluir su periodo. En la cuarta parte de este ensayo detallo la sucesión de Procuradores que se dieron luego de la salida Gómez y Kenia Porcell, y el impacto que estos hechos han tenido en la institucionalidad del Ministerio Público. Finalizo este recorrido con las reflexiones y balances de la tarea realizada, con la intención de brindar un aporte que sirva para posicionar a la Procuraduría General de la Nación como líder de una investigación penal que esté a la altura de los retos de los tiempos.

CAPÍTULO PRIMERO Relevancia y vigencia del debido proceso. La gestión de Jorge Ramón Valdés Como una ironía del destino, el primer Procurador General de la Nación, Rogelio Cruz Ríos, nombrado en la era democrática por el presidente panameñista, Guillermo Endara Galimany, fue separado del cargo a escasos treinta y seis meses de haber sido designado 2 . Esta destitución estuvo acompañada de escándalos y de acusaciones de persecución política3. En reemplazo de Cruz fue designado su primer suplente4, Jorge Ramón Valdés Charris, abogado de vasta experiencia en 2 El entonces Procurador de la Administración, Donatilo Ballesteros, investigó

a Rogelio Cruz, quien luego fue juzgado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia que lo condenó a 12 meses de prisión e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por igual lapso, como autor del delito de abuso de autoridad que tipifica y sanciona el artículo 336 del Código Penal y lo absuelve del cargo de sustracción de documentos de oficinas públicas. Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 28 de octubre de 1993. 3 El Procurador General de la Nación, Rogelio Cruz, fue destituido y arrestado, tras la liberación de cuentas bancarias por 38 millones de dólares, que, aparentemente, pertenecían a narcotraficantes colombianos del Cartel de Cali. La Agencia de Antidrogas de Estados Unidos de América (DEA) había ordenado congelar esas cuentas en 1989. El separado Procurador, en su arresto domiciliario, calificó de patraña política su destitución, de la que responsabilizó a líderes del oficialista Movimiento Liberal Republicano Nacionalista (Molirena). PALM, Mónica (2010, Enero 23). De Rogelio Cruz a Ana Matilde, Recuperado de: La Prensa, https://www.prensa.com/politica/Rogelio-Cruz-AnaMatilde_0_2757474229.html; [consultado el 23 de noviembre de 2020] EFE (1992, Diciembre 26). “Arrestado Procurador Panameño”, Recuperado de: El Tiempo https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-264058 [consultado el 23 de noviembre de 2020] La Resolución de Consejo de Gabinete No. 15 de 9 de mayo de 1990 (publicada en Gaceta Oficial No. 21,690 de 21 de diciembre de 1990) nombró Suplentes de Procurador General de la Nación a los abogados: Primer Suplente, Jorge Ramón Valdés y Segundo Suplente, Bolívar Dávalos Moncayo. 4

Derecho Privado, graduado de Doctor en Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá y de formación liberal clásica. Valdés parece haber tenido una cita con la historia al asumir el cargo de Procurador, pues sus habilidades negociadoras y de conciliación, ayudaron a la Procuraduría General a sanar heridas y a dar el impulso que necesitaba el proyecto democratizador de mejoramiento de la administración de justicia. El nuevo Procurador General de la Nación, aunque abogado de profesión, poseía vocación diplomática 5 y esto sirvió de elemento de cohesión, no sólo a lo interno de la institución, sino en la coordinación con el Órgano Judicial y con la sociedad, fortaleciendo la labor de la Procuraduría General frente a la tarea que tenía por delante. Durante los veintisiete meses de su mandato, Jorge Valdés puso especial énfasis en el papel fundamental de la prevención y persecución del delito como un rol del Ministerio Público que garantiza la seguridad jurídica y la justicia en un Estado de Derecho. En la última sección de este capítulo expongo algunas consideraciones finales sobre la gestión de Valdés. 1.1.

Implementación de instituciones Jurídico-penales con un espíritu garantista

Iniciada sus funciones, Valdés Charris dio continuidad, en el área administrativa a todos los programas iniciados por el Proyecto para el Mejoramiento de la Administración de Justicia en Panamá desarrollado por el Ministerio Público con el apoyo de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) del Gobierno de los Estados Unidos de América6. Mientras que, en En 1995 Valdés fue designado por el presidente Ernesto Pérez Balladares como Embajador de Panamá en Venezuela. 6 El 8 de marzo de 1991 se suscribió un Convenio Bilateral de Donación entre el Gobierno de Panamá y el Gobierno de Estados Unidos de América que ejecutó por medio de la Agencia Interamericana para el Desarrollo (A.I.D.) 5

el área penal, reinstituyó todas las Instituciones de Garantías establecidas con anterioridad por la Constitución de 1946, tales como la presunción de inocencia, la reserva del sumario y el debido proceso. Fue baluarte en la defensa de las mujeres y niños frente a la violencia doméstica. No obstante, tuvo que enfrentar dificultades de integración y serias denuncias de prácticas corruptas en los entes de investigación criminal y de instrucción penal. 1.1.1. Respeto a las garantías fundamentales y a la dignidad humana En Occidente, una de las más importantes expresiones jurídicas de las revoluciones demoliberales, que se iniciaron a finales del siglo XVIII, fue la promulgación formal y sistemática de los derechos fundamentales de los individuos frente a las autoridades constituidas. Es por esto que, en concepto de José Dolores Moscote, quien redactara la Constitución de 1946, la simple expresión en que éstos se concentran obra a manera de garantía, lo cual no debe desestimarse si se piensa que los derechos fundamentales implican manifiestas limitaciones al poder público7. Por otro lado, César Quintero figura sobresaliente del Derecho Constitucional istmeño, nos recuerda que con el advenimiento del constitucionalismo, a tales derechos se le atribuye el carácter de dogmas políticos, es decir verdades indiscutibles, sobre las cuales debe ser estructurado el resto –la parte orgánica- de la Constitución. Lo cierto, continúa diciendo Quintero, que las normas formuladoras de esos derechos, lo mismo que los demás del código constitucional, son de

por sus siglas en inglés), el Proyecto para el Mejoramiento de la Administración de Justicia en Panamá. 7 PEDRESCHI, Carlos Bolívar, El Pensamiento Constitucional de Moscote, Universidad de Panamá, Facultad de Derechos y Ciencias Políticas, Panamá. Imprenta Universitaria, 1979, p. 120.

categoría superior a cualesquiera otras que existan o que puedan dictar las autoridades constituidas del Estado8. De manera particular deseo destacar el tratamiento que la Constitución de 1946 le dio a las Garantías Fundamentales, por tratarse de nuestra última Constitución democrática, la cual a mi parecer debió restablecerse luego del derrocamiento de la dictadura militar y el inicio, a partir de 1989, de una nueva era democrática. En la Carta de 1946, bajo el capítulo denominado Garantías 9 Fundamentales, se consagran entre otros derechos, lo que Quintero denomina, las garantías penales. En un breve recorrido histórico, el constitucionalista panameño resalta que hasta el advenimiento de la Revolución francesa prevaleció el sistema penal de venganza pública de excesiva crueldad, donde la pena por excelencia era la muerte precedida de terribles torturas. A su vez, las penas carcelarias eran cumplidas en calabozos siniestros y las pecuniarias incluían frecuentemente la confiscación de bienes, en suma, se trataba de una verdadera venganza erigida en justicia10. Frente a estos abusos reaccionan los padres de la ilustración, Voltaire, Montesquieu y Rousseau. No obstante, el autor que de manera más concreta cambió dicho régimen fue Cesare Beccaria. En 1764 su famoso libro Dei delitti e della pene (De los delitos y de las penas) critica ampliamente el derecho penal de la época, combatiendo la pena de muerte, los tratos infames y las torturas. Este nuevo sistema penal propuesto por Beccaria se le conoce como sistema humanitarioQUINTERO, César, Derecho Constitucional, Tomo I, 1967, pp. 112-113. Indica Quintero, que no se trata en realidad de garantías, sino de derechos. Las garantías son, más bien, las medidas e instituciones que se establecen para proteger, para garantizar, la eficacia y el cumplimiento de los derechos. Por eso, antes de que se establezcan tales medidas e instituciones protectoras deben existir los derechos que han de ser protegidos y garantizados, es decir, los derechos objeto de tales garantías. Ibid., p. 131. 10 Ibid,. p. 143. 8 9

individualista. A partir de este momento la mayoría de las Constituciones y códigos penales acogen esta visión garantista del derecho penal11. Es así como la Carta de 1946 siguiendo el marco histórico del sistema penal clásico formula con precisión y laconismo admirables sus más importantes postulados:       

No hay delito ni pena sin ley y no hay delitos ni penas por analogía12. La retroactividad de la ley favorable al reo. Garantías contra la privación de la libertad corporal. Juzgamiento sólo por autoridad competente, conforme a los trámites legales y sólo una vez por la misma causa. No obligación de declarar contra sí mismo. Humanización de las cárceles13. Abolición de ciertas medidas y penas extremas, como la extradición para nacionales, la pena de muerte, de expatriación y de confiscación de bienes.

Influenciada por estas ideas humanitarias, el respeto de las garantías fundamentales y de la dignidad de los procesados fueron temas de mi interés por lo que desde mi llegada en 1992 a la Procuraduría General me dediqué a su análisis y estudio. Esto es así, pues considero que es un deber primordial del Ministerio Público garantizar su respeto y defensa durante el ejercicio de la función jurisdiccional de persecución de los delitos. Reconozco que estas afirmaciones resultan complejas en el contexto de la labor de mejoramiento de la instrucción sumarial que realizaban Fiscales acostumbrados al modelo inquisitivo, autoritario y perseguidor, heredado de la Dictadura recientemente defenestrada. Ibid., p. 144. Artículo 31 de la Constitución de 1946: Sólo serán penados los hechos declarados punibles por ley anterior a su perpetración y exactamente aplicables al acto imputado. 13 Artículo 28 de la Constitución de 1946: Las cárceles son lugares de seguridad y de regeneración. Se prohíbe en ellas toda severidad que no sea necesaria para los fines expresados. 11 12

En este sentido, para la Procuraduría General resultó muy difícil cambiar las actitudes de algunos Fiscales para que respetaran las garantías individuales, la dignidad de los indagados o detenidos bajo su responsabilidad y de las personas fallecidas en actos violentos en las calles o en las casas. Es por esto por lo que Valdés llegó incluso a girar notas de amonestación con instrucciones precisas, para mantener la reserva de los sumarios y que no se llevaran a los detenidos esposados a rendir indagatoria. Asimismo, Valdés gestionó el presupuesto para la adquisición de vehículos especiales para el levantamiento de cadáveres de forma digna y científica, cuidando también la escena del crimen. De hecho, se compraron nueve carros funerarios para el levantamiento de cadáveres dentro del presupuesto del Procurador General, en un esfuerzo por brindar dignidad al cadáver y certeza a la causa de la muerte. Esto coadyuvó al mejoramiento de las técnicas de manejo de la escena del crimen, para que el proceso fuera más científico y que no se perdieran evidencias. Con el transcurso del tiempo la protección de la dignidad humana se ha ido internacionalizando, creándose organismos, Tribunales, Institutos, Procuradurías, Comisiones y Oficinas para su salvaguardia internacional. Estas tendencias continúan ampliando los controles internacionales sobre su cumplimiento y eficacia para imponer sanciones y garantías sobre el Poder Estatal, mientras que también se han incorporado en la legislación interna instituciones de protección. En mi opinión, las violaciones a la dignidad humana existirán siempre, pues por la complejidad de los seres humanos, las personas que pueblan el mundo son capaces de actos heroicos y de infinita bondad, pero, por otro lado, de las más grandes atrocidades alimentadas de pasiones incomprensibles y de abismos internos.

Lo importante a nuestro entender, es que, si un funcionario público viola la dignidad humana de un gobernado, se le aplique la ley, para que no quede impune, pues de lo contrario lo hará sentir con manos libres para cometer arbitrariedades. Resulta sumamente nocivo el mal ejemplo, en cambio, la aplicación de la ley para evitar la impunidad tiene efectos aleccionadores y es una advertencia para todo funcionario público. 1.1.2. Violencia doméstica En el tema de la defensa de las mujeres y los niños contra la violencia doméstica, Valdés personalmente tomó el control participando activamente en la redacción del anteproyecto de ley sobre violencia doméstica. Fui designada por Valdés para coordinar rondas de trabajo a lo interno del Ministerio Público para redactar y revisar este anteproyecto. Igualmente, participé en su presentación y discusión ante la Asamblea Nacional de Diputados. Indudablemente la situación de violencia que viven muchas mujeres en el mundo, es un asunto muy delicado que por largo tiempo fue dejado de lado por considerarse un asunto privado, por lo que las personas que participábamos en su discusión y redacción reconocimos la importancia de esta labor que indudablemente dio un giro de ciento ochenta grados a esta dura realidad, al penalizar la violencia doméstica por primera vez en Panamá. Si bien considero que las mujeres sufren indiscutiblemente varios tipos de violencia, que incluye toda distinción, exclusión o restricción basada en su sexo que menoscabe o anule el ejercicio o goce de sus derechos humanos, la violencia doméstica es quizás la más visible de todas. Por violencia doméstica se entiende aquella conducta mediante la cual se utiliza fuerza física o sicológica, intimidación o persecución; o violencia sexual contra una persona por parte de su cónyuge, ex cónyuge, familiares o parientes con el que cohabite o haya

cohabitado, o sostenga o haya mantenido una relación legalmente reconocida o no, relación consensual o con una persona con la que se haya procreado un hijo, para hacerle daño físico a él o la persona de otro para causarle daño emocional14. Existen diferentes tipos de violencia doméstica, ya que ésta puede ser física, sicológica, patrimonial o sexual. A pesar de que cada día observamos en los medios de comunicación, actos violentos contra las mujeres, lo cierto es que aún queda mucha realidad oculta por descubrir. Una de las situaciones más comunes que mantiene a las mujeres en silencio sobre el maltrato de que son víctimas, es por ejemplo, el efecto denominado Síndrome de Estocolmo doméstico, que es un círculo vicioso que inmoviliza a la mujer donde ésta crea un lazo afectivo con su agresor, defiende su conducta y retira denuncias policiales que ha presentado en un momento de valor o desiste de procesos judiciales al declarar a favor de su agresor para que no sea condenado. Definitivamente que esta materia es muy sensible, ya que se da en el marco de una relación donde habitualmente existe un desbalance de poder que produce una intermitencia en el trato bueno-malo que crea en la mujer maltratada un lazo afectivo traumático que estrecha su relación con el agresor por medio de conductas de docilidad e indefensión. Este síndrome se genera producto de un estado mental disociativo, que lleva a la víctima a negar la faceta violenta del agresor y a aferrarse al lado “positivo”, dejando de lado su propia seguridad. Esto ha ocasionado que muchos, de manera errónea, piensen que la mujer “disfruta” el maltrato, en una especie de relación sadomasoquista. LOZANO DE CORONELL, Lorena, Violencia doméstica y actuación de las autoridades administrativas, Conferencia dictada en la Jornada de Capacitación para Corregidores y Jueces de Policía Nocturna de los distritos de Panamá, San Miguelito y La Chorrera, el 21 de junio de 2002, en la Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología (ULACIT). 14

Debido a lo sensitivo del tema se dieron numerosas discusiones para lo cual se designó a un grupo experto de fiscales que brindó un aporte comprensivo e integral. Finalmente, la nueva normativa se aprobó mediante la Ley No. 27 de 16 de junio de 1995 15 , por la cual se tipifican los delitos de violencia intrafamiliar y maltrato de menores y se ordena el establecimiento de dependencias especializadas para la atención de las víctimas de estos delitos. Una de las protagonistas de la nueva legislación fue la activista política Teresita Yániz de Arias del Partido Demócrata Cristiano16 (hoy Partido Popular). A pesar de que reconozco el valioso avance que supuso la aprobación de la Ley No. 27 de 1995 en materia de violencia doméstica, desde la perspectiva de la Teoría del Derecho, el feminismo sustenta una crítica teórica que brinda dos aportes importantes que merecen la pena destacar. En primer lugar, se ha señalado que el derecho, como producto de sociedades patriarcales, ha sido construido desde el punto de vista masculino y por eso refleja y protege los valores y atiende a sus necesidades e intereses17. Era el Código Administrativo el que regulaba el maltrato doméstico. En segundo lugar, se ha mostrado que incluso cuando el derecho protege los intereses y necesidades de las mujeres e introduce su punto de vista en su aplicación por instituciones e individuos moldeados por la ideología patriarcal, ha Con la aprobación de la Convención de Belem Do Pará en 1994, Panamá fue uno de los primeros países de la región que ratificó dicha convención mediante Ley No. 12 de 20 de abril de 1995, que sirvió de fundamento e impulsó para la expedición de la Ley 27 de 16 de junio de 1995. 16 Teresita Yániz de Arias fue diputada por el Partido Popular (antes Partido Demócrata Cristiano) de 1999 al 2004 y luego de 2004 al 2009. Entre 2000 y 2001 fue vicepresidenta de la Asamblea. 17 JARAMILLO, Cristina Isabel, La Crítica Feminista al Derecho, Estudio preliminar de la obra Género y Teoría del Derecho de Robin West, Siglo del Hombre Editores, Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Ediciones Uniandes, Bogotá. Instituto Pensar, Bogotá, 2000, pp. 51-52. 15

desfavorecido a las mujeres. En este sentido, el trabajo de la abogada y profesora de derecho de Harvard, Susan Estrich, sobre la violación, marcó un hito al demostrar que a pesar de que la violación está penalizada y que los niveles de impunidad son bajos, según las cifras oficiales, la idea de los jueces, fiscales y abogados sobre lo que constituye una violación, sobre cómo se prueba una violación y sobre las actitudes “correctas” de las mujeres, llevan a la despenalización de facto de las violaciones en ciertos casos, como las violaciones de los conocidos (novios, cónyuges) (acquaintance rape) y de las violaciones en citas (date rape)18. Resulta interesante explorar la posición teórica de Nancy Fraser 19 quien desde el posestructuralismo norteamericano pretende deconstruir la política feminista tal como es planteada por las feministas liberales y apuesta por un acercamiento desde la democracia radical, como un camino hacia la justicia social en varios temas incluyendo una mejor aproximación a la violencia contra las mujeres. La lectura de Fraser permite ver que la postura de las feministas liberales, con sus consignas estridentes de pseudo libertad: “Los hombres para la cocina y las mujeres para la cantina”, realmente ponen al feminismo al servicio del capitalismo (capitalism´s handmaiden). Por el contrario, Fraser propone a través de su Política de Identidad, que una concepción del discurso puede aclarar los procesos a través de los cuales se obtiene y se controvierte la hegemonía sociocultural de los grupos dominantes sobre la definición de las necesidades sociales y de la agenda política.

ESTRICH, Susan, Real Rape, Cambridge, Harvard University Press, 1987. Nancy Fraser, es profesora de Ciencia Política en el New School for social Research en New York. Considerada como una de las más destacadas representantes del posestructualismo socialista del siglo XX. FRASER, Nancy, Iustitia Interrupta: Reflexiones críticas desde la posición “postsocialista”, Siglo del Hombre Editores, Traducción de Madalena Holguín e Isabel Cristina Jaramillo, Bogotá, 1997. 18 19

Esta concepción, según Fraser, contrarrestaría el supuesto incapacitante de que las mujeres son simples víctimas pasivas de la dominación masculina y en contraprestación presenta una postura en que, aún bajo condiciones de subordinación, las mujeres participan en la construcción de la cultura (y del derecho), por medio de la práctica social en un contexto social de comunicación, es decir, en un contexto donde las personas “hacen cosas con palabras”. En este sentido, las mujeres pasan de ser víctimas (determinismo) a ser sujetos activos de la historia, con la posibilidad de aportar en la solución de los problemas generales de la sociedad, incluyendo los que las afectan particularmente, como la violencia. Por último, pero no menos importante, Fraser introduce a la discusión, su perspectiva de que el problema de las mujeres no puede verse sólo como un asunto de reconocimiento de derechos, sino como un tema de redistribución de recursos. En el pensamiento de Fraser: “No puede haber emancipación de la mujer (y en nuestro caso, solución al problema de la violencia contra las mujeres), mientras que no se solucione la creciente desigualdad económica que caracteriza a muchas sociedades”20. 1.1.3. Los retos de la Policía Técnica Judicial y de la Fiscalía Auxiliar Otra realidad a la cual tuvo que hacerle frente Valdés al asumir el mando de la Procuraduría de la Nación, fueron las constantes acusaciones de situaciones irregulares tanto en la Policía Técnica Judicial (PTJ) como en la Fiscalía Auxiliar. En este punto es importante destacar que nos encontrábamos históricamente a escasos tres años del final de veinte años de dictadura militar y a tan sólo un año de que entrara a regir la Ley No. 16 de 9 de julio de 1991 que creó la PTJ, como una dependencia del Ministerio Público para la investigación de los delitos. 20

Ibid.

Desde sus inicios, la PTJ confrontó varias situaciones que comprometieron su institucionalidad. Primero, la mayoría de sus miembros provenían de las filas del Departamento Nacional de Investigaciones para Interrogatorios, Criminalística y Espionaje (mejor conocido por los panameños como el DENI) de las extintas Fuerzas de Defensa. El DENI era parte del aparato represor del régimen militar, identificado por muchos panameños como un ente jurídicamente espurio que se prestaba para la persecución política de los opositores a la dictadura. Segundo, el marco normativo de la PTJ fue muy atípico por decir lo menos. Por un lado, establecía que se trataba de una dependencia bajo la dirección, vigilancia y control de la Procuraduría General de la Nación, mientras que, por otro lado, su Director, Sub-director y Secretario General eran funcionarios de libre nombramiento y remoción por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia. En este contexto, el manejo de este personal de investigación criminal siempre fue muy complicado (por decir lo menos) para los mandos civiles después de la invasión. Y la dualidad entre el ente que nombraba y removía los mandos directivos (Pleno de la Corte) versus el funcionario que fungía como su superior jerárquico (Procurador General), generó no pocos problemas y roces entre el Procurador General y el Director de la PTJ. Estas circunstancias obstaculizaron enormemente sus operaciones e impactaron negativamente la coordinación entre el Ministerio Público y la PTJ como “cuerpo auxiliar en la investigación, enjuiciamiento y sanción de los delitos”. El gobierno democrático que se instaura en 1989, reconociendo el rol sensitivo que la PTJ estaba llamada a cumplir, realizó grandes esfuerzos invirtiendo importantes recursos para cambiar la imagen de este ente investigativo. El objetivo era, por un lado, desmilitarizar la estructura de la institución y por otro, profesionalizar los agentes que participaban de la instrucción sumarial.

Para el logro de esta meta, dentro del Proyecto auspiciado por la AID, se designó un área de ejecución específica denominada Integración con la Policía Técnica Judicial que tenía como finalidad fortalecer la cooperación de la PTJ, como oficina de apoyo a los Fiscales y Personeros en las investigaciones penales. En este sentido, se trabajó con empeño en la integración plena de la PTJ al Ministerio Público, para lo cual se designó una comisión coordinadora encargada de realizar una evaluación preliminar de la coordinación existente entre el Ministerio Público y la PTJ en temas de investigación. Dicha comisión estuvo integrada, de parte del gobierno de Estados Unidos por el Programa Internacional de Asistencia para la Capacitación en Investigación Criminal (ICITAP21, por sus siglas en inglés) ente del Departamento de Justicia y, de parte de la República de Panamá, por el laboratorio forense 21 El Programa Internacional de Asistencia para la Capacitación en

Investigación Criminal (ICITAP, por sus siglas en inglés) trabaja con gobiernos extranjeros para desarrollar instituciones policiales profesionales y transparentes que protejan los derechos humanos, combatan la corrupción y reduzcan la amenaza del crimen transnacional y el terrorismo. ICITAP proporciona asistencia para el desarrollo internacional que apoya tanto la seguridad nacional como los objetivos de política exterior. Ubicado en la División Criminal del Departamento de Justicia, ICITAP trabaja en estrecha colaboración y recibe fondos para sus programas del Departamento de Estado de EE. UU., de la Agencia Internacional para el Desarrollo y del Departamento de Defensa de EE. UU. Los programas de ICITAP se diseñan en asociación con los países anfitriones, y los métodos de implementación del programa incluyen evaluaciones previas al programa en el terreno; planificación, gestión y revisión de programas; desarrollo curricular; capacitación en el aula, seminarios y talleres; pasantías; donaciones de equipos; coordinación de donantes; y capacitación y tutoría en el trabajo proporcionados por asesores integrados a largo plazo. Información tomada de la página web de ICITAP: https://www.justice.gov/criminal-icitap [consultado el 26 de noviembre de 2020]

de la PTJ. La evaluación preliminar duró dos meses: diciembre de 1992 a enero de 1993.

El resultado de la evaluación produjo un plan para la ejecución de actividades de integración en varias etapas. Una de estas etapas estuvo enfocada en la Capacitación de Capacitadores, dirigida a empoderar a jefes de despachos de instrucción, Fiscales y Personeros, con herramientas para impartir capacitaciones a los miembros de la PTJ y otros funcionarios del Ministerio Público en los procedimientos criminales, particularmente enfocado en la fase instructiva del proceso penal. Se perfilaron dos objetivos de las capacitaciones: primero, enseñar habilidades de comunicación y definir problemas y posibles soluciones entre las dos instituciones; y segundo, proveer capacitación en mejores técnicas de procedimiento criminal y aumentar la comunicación entre las instituciones y, sobre todo, la cooperación durante el procesamiento de los casos. Otro método de integración fue por medio de las pasantías de personal de la PTJ asignado en las oficinas de los Fiscales y Personeros. La finalidad era lograr una mejor coordinación operativa y la redacción de un Manual de Procedimiento como meta final. Por último, se envió a agentes de la PTJ a Puerto Rico para que palparan de primera mano y en el campo, la realidad en la implementación de los mecanismos de integración de la policía investigativa en el proceso penal del sistema puertorriqueño. ¡PTJ PODRIDA DE LA CABEZA A LA COLA! con esos titulares los diarios en 1993 muestran a la opinión pública las graves acusaciones de corrupción que pesaban contra la PTJ. Durante esos años se denunciaron la comisión de actos corruptos por varios agentes, como la fuga de detenidos, acusados de narcotráfico de sus instalaciones y que se encontraron gran cantidad de expedientes ocultos en lugares

tan inverosímiles como “el cielo raso de las oficinas del ente investigador”. En este ambiente, Valdés recibió duras críticas, pues se consideró que durante “dos años no vio nada”, es decir que se hizo de la “vista gorda” y no ejerció el debido control sobre la PTJ. No obstante, debemos recordar que la dirección y control, que según la Ley No. 16 de 1991, debía ejercer el Procurador General estaba limitada, pues no tenía la facultad ni para nombrar ni para remover a los directores de esa entidad. Igualmente, no era ni es realista pensar, que personas acostumbradas a reprimir a los ciudadanos, incluso por medio de tratos crueles, de la noche a la mañana se convertirían en funcionarios ejemplares que respetarían los derechos humanos y el debido proceso. Este proceso de sensibilización del recurso humano, en definitiva, requería tiempo y mucho esfuerzo y, como lo expuse en líneas precedentes, se dedicaron recursos dentro del Proyecto de Mejoramiento que hicieron posible la ejecución de muchas actividades para apoyar a que la PTJ se convirtiera en un ente científico y profesional encargado de la investigación criminal. En este sentido, la ley orgánica de la PTJ estableció normas específicas para limitar abusos en las investigaciones y sancionar conductas corruptas dentro de la institución. Particular mención merecen los artículos 11 y 44 de la Ley No. 16 de 1991. En primer lugar, el artículo 11 de manera clara y enfática prohibía a los miembros de la PTJ recibir dádivas, dineros, especies o estímulos ilegítimos por actos ejecutados en el desempeño de sus funciones. Mientras que el artículo 44 disponía que ningún funcionario podía infligir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Como es conocido, el problema de la PTJ llevó a su desmembramiento en el 2007 con la aprobación de la Ley No. 69 de 27 de diciembre de 2007, que reasignó la parte de custodia de la escena del crimen y la aprehensión de

delincuentes a la Policía Nacional, por medio de la creación de la Dirección de Investigación Judicial (DIJ) y la parte de servicios de criminalística, se adscribieron al Instituto de Medicina Legal. Sin entrar a analizar las causas y consecuencias que llevaron a la desaparición de la PTJ y a las numerosas críticas de parte de profesionales del derecho y de la sociedad civil, me gustaría hacer un aporte al debate desde el punto de vista de la ética y su relación con el ethos democrático. En este sentido, la filósofa española Adela Cortina señala que uno de los descubrimientos de la modernidad es el del carácter autolegislador de los individuos que se plasma en la vida social por lo que llamamos un ethos dialógico, que vendría a coincidir con el ethos democrático22. En suma, Cortina nos recuerda, que todos puedan darse sus propias leyes significa que todos puedan decidirlas conjuntamente, tras mantener un diálogo a través del cual intenten conciliar el interés individual con el general. Sigue diciendo Cortina, que todo lo anterior significa que las decisiones que afectan a un conjunto no pueden ser tomadas por un grupo unilateralmente, monológicamente, sino tras un diálogo encaminado a buscar la mejor solución para todos los afectados por la decisión23. Me detengo precisamente en la idea, de que el ethos democrático, según Cortina, de un marco normativo, se da sólo a partir de la decisión conjunta por medio del diálogo. Esto comprende que las estructuras jurídicas producidas a espaldas de la realidad dialógica carecen de legitimidad, y por ende, pierden su base democrática. En este contexto, vale la pena preguntarse: ¿La Ley que creó la PTJ, así como la que reasignó sus funciones a otros entes, fueron producidas en el marco del diálogo, que haya permitido conciliar los intereses individuales con el interés general? 22 23

CORTINA, Adela, Ética sin moral, Tecnos, 4 ed., Madrid, 2000, p. 270. Ibid.

La respuesta se deduce de los constantes conflictos que tuvo la PTJ tanto a lo interno (a nivel de la Procuraduría General de la Nación) como a lo externo, en temas de coordinación, con otros entes como con los miembros de la Policía Nacional y sobre todo frente al cumplimiento de sus responsabilidades legales en el marco del Estado de Derecho. A mi juicio, desarticularla lejos de solucionar los problemas de legitimidad y transparencia en el ejercicio de sus atribuciones, los trasladó a otras esferas. Asimismo, la Fiscalía Auxiliar fue blanco de muchos cuestionamientos en torno a la baja efectividad en el manejo de los expedientes. Esto llevó al Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia a asignar recursos para realizar una detallada investigación de las operaciones en las oficinas de la Fiscalía Auxiliar en el Plan Piloto de San Miguelito. Los resultados de la investigación identificaron a la Fiscalía Auxiliar como cuello de botella del Sistema de Administración de Justicia. Si bien se consideró necesario fortalecer la gestión de esta Fiscalía haciéndola parte en el Proyecto de Agilización de Casos y Estadísticas Judiciales, por medio de la capacitación de su personal en el uso de las carátulas únicas, ya que la mayoría de los casos iniciaban en este despacho; antes que nada, se determinó que era necesaria la reestructuración integral de este despacho de instrucción. La AID contrató especialmente los servicios del consultor Grimaldo Guiptton, quien presentó una propuesta de reorganización de esta oficina. 1.2.

El énfasis en la optimización y la coordinación en la operación de la Procuraduría General de la Nación

El renacimiento de la democracia en Panamá a partir de 1989 se da en un contexto de colaboración con el gobierno de los Estados Unidos de América, especialmente en relación con la Administración de Justicia. Tal como he referido en líneas

precedentes, el apoyo del gobierno de los Estados Unidos de América se concretó a través del Convenio Bilateral de Donación bajo la denominación de Contrato No. 525-0312, cuyo brazo ejecutor era la AID. El propósito del Convenio fue brindar el apoyo económico necesario al gobierno de Panamá para optimizar la operación y coordinación del sistema de justicia en las etapas que componen el proceso penal (fase de instrucción del sumario o de investigación y la fase plenaria o de juicio). El Procurador Valdés tuvo la importante tarea de dar continuidad y desarrollo a tan relevante obra de innovación, en temas como la coordinación con el Órgano Judicial, la Carrera Judicial por medio del desarrollo de un detallado currículo de Instrucción Judicial, brindar apoyo a la Procuraduría de la Administración y la sistematización de la instrucción sumarial. En el aspecto financiero el proyecto contó con el aporte de doce millones de dólares de parte de los Estados Unidos de América, y la República de Panamá, en contraparte, se comprometió a aportar fondos en un monto no inferior a tres millones novecientos mil balboas. La duración del proyecto se estimó en cinco años con una fecha probable de culminación del primer trimestre de 1996. 1.2.1. La coordinación con el Órgano Judicial Dentro del Proyecto de Mejoramiento se estableció una sección de coordinación interinstitucional entre el Ministerio Público y el Órgano Judicial. Para hacer efectiva la labor coordinadora, cada institución designó un representante. El Órgano Judicial designó a la doctora Aura Emérita Guerra de Villalaz y en el caso del Ministerio Público la coordinación general recayó en mi persona, como Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional para el Estudio y la Prevención de los Delitos Relacionados con Drogas (CONAPRED), cargo que ejercí por cinco años, mientras que la AID nombró a Aura Feraud, como la Administradora del Proyecto.

A partir de la designación de los encargados de la coordinación se inició un trabajo de colaboración a través de reuniones semanales para el seguimiento de las actividades del proyecto. Estas reuniones periódicas se realizaron alternadamente en ambas sedes, con la participación de los jefes de presupuesto, contabilidad y planificación de ambas instituciones. El énfasis se dio en el desarrollo de la Institucionalización de una estrategia coordinada en las instituciones de la Administración de Justicia. Las labores de coordinación incluyeron Dotación de Información y Material Jurídico, para lo cual se dispusieron nueve bibliotecas en diferentes lugares y como ente coordinar de éstas se sugirió la Biblioteca de la Escuela Judicial. Adicionalmente, se realizaron actividades de Apoyo a la Escuela Judicial. El deseo de fortalecer la labor de la Escuela Judicial vino dado por el destacado papel de ésta en la formación integral de todo el personal de la Administración de Justicia, tanto del Órgano Judicial como del Ministerio Público. Se le dotó de un local y se designó a Hipólito Gill como el primer Director de la Escuela. Por el Ministerio Público, se designó como coordinador a Adolfo Montero. La Dirección de la Escuela Judicial estuvo a cargo del Consejo Consultivo, del cual formaba parte el Ministerio Público a través de la participación de seis funcionarios, tal como lo dispuso el artículo 9 del Acuerdo No. 5 de 1993: un miembro del despacho del Procurador General, un Fiscal Superior, un Fiscal de Circuito, un Personero Municipal, un representante de la PTJ y la jefa de Personal de la institución. Las primeras designaciones recayeron por el Despacho del Procurador, en Mercedes De León; el Fiscal Superior Adolfo Montero; la Fiscal de Circuito, Doris de Cigarruista; el Personero Municipal Armando Fuente; por la PTJ, Roxana Sanjur y la jefa de Personal del Ministerio Público, Gladys Porter.

1.2.2. La carrera judicial y el desarrollo del currículum de instrucción judicial Consciente del rol de la Administración de Justicia en el impulso democratizador, el Proyecto de Mejoramiento se enfocó en un programa intenso de capacitación, con el fin de dar un giro al modelo autoritario que por más de veinte años había permeado todas las instancias del Ministerio Público. En este sentido, siguiendo lo normado en la Constitución vigente, que disponía que los nombramientos debían realizarse con arreglo a la Carrera Judicial, el Procurador General participó en los esfuerzos del Consejo Consultivo como coordinador de las actividades de capacitación judicial, creado por el Acuerdo No. 5 de 11 de enero de 1993, emitido por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, que aprobó el Reglamento de la Escuela Judicial24. El compromiso de Valdés, con la capacitación, se muestra por la continuidad que le dio al Plan elaborado durante el período de Rogelio Cruz, por los Fiscales representantes ante la AID. En consecuencia, se mantuvo el intenso ritmo de cientos de horas de talleres, conversatorios, viajes y pasantías en diferentes países. Producto de estas actividades se pudo constatar la deficiente preparación académica de Fiscales, Personeros y Oficiales de los despachos de Instrucción. A manera de anécdota, Jorge Valdés corregía pluma en mano todas las notas y expedientes que le presentaban para su firma o las que le llegaban para su conocimiento o trámite, con anotaciones como: “contiene errores garrafales de ortografía, sintaxis y construcción gramatical”, ordenando el traslado inmediato del funcionario. Esa agudeza y pulcritud en el manejo del lenguaje seguramente la heredo de su padre, el gran periodista José Ignacio (Nacho) Valdés. VÁLDES, Jorge Ramón, Ministerio Público, Informe sobre el Desarrollo del Proyecto para el Mejoramiento de la Administración de Justicia en Panamá a diciembre de 1993, Convenio Bilateral suscrito entre el gobierno de los Estados Unidos de América y el gobierno de Panamá (USAID/PANAMA) Contrato No. 525-0312, Panamá, diciembre, 1993, p. 10. 24

En el marco de esta realidad, se trabajó en el diseño inicial de una Carrera de Instrucción Judicial que facilitara la colaboración con el Órgano Judicial, para el afianzamiento de las Instituciones de Garantía en las etapas sumariales y plenarias del proceso de justicia penal panameño. En la gestión de Valdés, se dieron los primeros pasos que sirvieron para establecer las bases de mejoramiento de la calidad de los servicios judiciales del país, por medio del énfasis dado a la preparación del recurso humano, desde su introducción al sistema de instrucción judicial y posterior acompañamiento en los cambios y actualizaciones posteriores. El propósito era que los funcionarios de Instrucción adquirieran los conocimientos jurídicos y el dominio de las técnicas para planificar, organizar, ejecutar y dar seguimiento a los procesos judiciales, con lo cual se buscaba dotarlos de las herramientas necesarias que les permitieran estar a la altura de los desafíos de los tiempos. La creación en 1991 del Currículum de la Carrera de Instrucción Judicial, iniciado bajo el auspicio de la AID, fue luego minuciosamente desarrollado en el marco del Contrato de Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que dio continuidad a los esfuerzos de Mejoramiento de la Administración de Justicia. Por medio de este programa, Alicia Warde, quien fue contratada bajo la gestión de Valdés, se encargó de la asesoría técnica para la elaboración de este Currículum. Posteriormente, Ileana Gólcher, curriculista y editora panameña, le proporcionó forma y lo adaptó a la realidad panameña. Éste incluyó los planes de estudios del Secretario y Oficial Mayor, el Personero Municipal, el Fiscal de Circuito y el Fiscal Superior. A manera de referencia, el plan de estudio del Fiscal de Circuito contaría con más de seiscientas horas dividido en tres fases, la Inducción, la Especialización y la Educación Continua. En la fase de Inducción se incluyeron cursos como: el Proceso Penal, el Sistema de Administración de Justicia, Expresión Oral y Escrita, la Gestión Administrativa y la Formación del Equipo. Mientras que en la fase de

Especialización, el diseño de los cursos abarcó temas de Teoría del Delito, el Sumario, la Investigación, el Plenario y la Ética Judicial. La Educación continua contempló cursos de Investigación de los delitos particulares, Medicina legal, Balística judicial, Derechos Humanos, Manejo de la Entrevista y Técnicas de Resolución de conflictos, entre otros25. La implementación de la Carrera Judicial constituyó la quinta columna dentro del Mejoramiento de las Operaciones del sector de la Justicia. Fue considerada un elemento de tal relevancia, que su ejecución se puso como condición para realizar el desembolso de la donación de parte del gobierno de Estados Unidos. En el caso particular del Ministerio Público, se consideró necesario como paso previo para su aplicación, realizar una revisión de la estructura de personal existente en la institución, pues existían cargos que ni siquiera aparecían dentro del organigrama, ya que fueron creados con posterioridad por leyes especiales, tal es el caso de posiciones relacionadas con drogas y los enlaces con organismos internacionales como INTERPOL. 1.2.3. La Procuraduría de la Administración Otro de los grandes aportes de Jorge Ramón Valdés fue incorporar a la Procuraduría de la Administración en el Proyecto de Mejoramiento. Aunque una institución administrativa y legalmente ligada al Ministerio Público, ésta es independiente en sus funciones jurídicas en el conocimiento de temas de índole administrativos. La importancia de esta vinculación al Proyecto estriba en que para 1993, aún no existía un reglamento que regulara el Procedimiento Administrativo General y que guiara a los administrados y a la Administración en el agotamiento de la vía gubernativa. Era en PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Currículum de la Carrera de Instrucción Judicial, Banco Interamericano de Desarrollo, Producciones Gráficas, S.A., Panamá, 2004. 25

el Código Fiscal, hasta entonces, donde se podía encontrar detalladamente la forma de reconsiderar y apelar decisiones de la Administración Pública. En este momento, considero relevante realizar una digresión histórica que ponga en contexto la relevancia de la labor que ejerce la Procuraduría de la Administración, en el mantenimiento de la seguridad jurídica que se le brinda a los ciudadanos. La Procuraduría de la Administración nace en 1943, como una institución que actúa dentro de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, como lo dispuso la Constitución de 1941 en los artículos 190, 191 y 192; su titular era el Fiscal de lo Contencioso Administrativo independiente del Poder judicial. Es en 1946 cuando se le incorpora al Ministerio Público, con el nombre de Procurador Auxiliar, siendo en 1972 cuando constitucionalmente se le denomina Procuraduría de la Administración y a su titular Procurador, en el Capítulo segundo del Título VII de dicha Constitución. No obstante, desde la promulgación de la Ley 135 de 1943, esta institución quedó definitivamente organizada y ligada al sistema de justicia, con cuatro funciones principales: 1. Intervenir en todas las actuaciones contenciosas que se ventilan en el Tribunal Contencioso Administrativo; 2. Servir de consejero jurídico de los funcionarios públicos, es decir como asesor de asesores; 3. Representar los intereses nacionales, provinciales o municipales en los casos Contenciosos ante el Tribunal; y 4. Actuar en interés de la Ley en las acciones de nulidad. Asimismo, a partir de 1987, ejerce la función de atender las quejas presentadas por los ciudadanos contra las actuaciones de los funcionarios públicos y en 1991 se añaden los asuntos sobre Derechos Humanos que se diligenciaban ante el Ministerio Público.

En el marco del Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia, fue favorecida intensamente en los Programas de capacitación, igualmente se incluyeron en los planos de la Ciudad Judicial las instalaciones de la Procuraduría de la Administración. Se le apoyó igualmente en la redefinición institucional ampliando sus funciones con la reformulación legislativa mediante la reforma a la Ley Orgánica que venía de 1943, partiendo del modelo que Feliciano Olmedo Sanjur había presentado al Órgano Legislativo, el cual sirvió de documento de trabajo para la nueva Legislación Orgánica. Es así como se agregaron a las cuatro funciones mencionadas otras tantas sumando un total de diecinueve de las cuales, entre las más destacadas están la promoción de demandas en nombre de la Nación y el ejercicio de la defensa de la legalidad en las apelaciones, tercerías, incidentes y excepciones en los juicios por Jurisdicción Coactiva. Estas dos nuevas funciones dieron a la Procuraduría de la Administración, una importante presencia dentro del Sistema de Justicia. La reorganización y reestructuración de esta institución se logra finalmente mediante la Ley 38 de 31 de julio de 2000. Con la aprobación de la Ley 38 de 2000 se regula, por primera vez de manera integral, todos los aspectos de esta importante institución pública. En su Libro Primero se contempla el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, mientras que el Libro Segundo crea el Procedimiento Administrativo General, que viene a llenar un vacío largamente esperado. Si bien los primeros pasos de este camino de modernización se dieron en 1993, no es sino hasta 1995 al mando de la Procuradora de la Administración, Alma Montenegro de Fletcher, que se inició un esfuerzo colectivo, mediante la participación de todos los funcionarios de la institución en consultas a lo interno de la Procuraduría de la Administración, al igual que de expertos externos, usuarios, asociaciones de la sociedad civil y de altos representantes del Gobierno, cuyo

propósito era la creación de una estructura legal para legitimar los nuevos objetivos, funciones y procesos que le correspondía desempeñar dentro de la gestión pública. Para 1998, el gobierno de Panamá suscribe un convenio de Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo BID, para continuar en el logro de su meta de mejoramiento de la Administración de Justicia que había iniciado en 1991. Recayó en la Procuraduría de la Administración emprender el Subprograma B que tenía como objetivo apoyar al país en el mejoramiento de la calidad, eficiencia y transparencia de los actos y procedimientos legales de la Administración Pública, a fin de mejorar las relaciones entre el Estado y la sociedad. 1.2.4. Hacia la sistematización de la instrucción judicial Antes de mi llegada a la Procuraduría, entre los meses de octubre de 1991 y septiembre de 1992, se ejecutó un Contrato Puente con la empresa Management Sciences for Development que desarrolló estudios, seminarios y talleres que sirvieron de base para la contratación del Grupo Development Associates / Checchi como los asesores, a largo plazo, del Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia en Panamá. A finales de 1992, ingresé al Proyecto y se unieron igualmente como parte del grupo de asesores a largo plazo, Alicia Warde, Timothy Cornish, Asesor Jurídico de la AID y Richard Griscon. El grupo asesor desarrolló un Plan Anual de Trabajo integrado por cinco componentes, el cual se presentó oficialmente el 1 de noviembre de 1992 y cuya ejecución concluyó el 31 de octubre de 1993. El papel protagónico dentro del Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia, sin duda, lo tuvo el objetivo tendiente a Acelerar el Manejo de Casos. Éste consistió en ejecutar la compleja tarea de organizar administrativamente los despachos judiciales, unificando la información y las

estadísticas por medio de instrumentos elaborados que serían utilizados para automatización del proceso penal.

previamente la posterior

Para el logro de este propósito se elaboró un Plan Piloto denominado Agilización de Casos y Estadísticas Judiciales, para lo cual se escogieron los despachos judiciales ubicados en el sector de San Miguelito, debido en gran medida a la cercanía geográfica entre las oficinas del Ministerio Público, el Órgano Judicial y la PTJ (hoy DIJ). El Plan abarcó seis oficinas: dos fiscalías, una personería y tres juzgados. El objetivo principal del Plan Piloto era poner en práctica, en un escenario real, la agilización de casos, por medio de la utilización de formatos preelaborados y formularios uniformes, así como el diseño de una nueva tarjeta (sistema de tarjetarios), libros de entrada y salida de expedientes, que facilitaran un mejor control del ingreso de casos y su seguimiento respectivo. Adicionalmente, se trabajó en el diseño de una carátula única y denominación estándar por la asignación de un número único de caso, con el fin de sistematizar los archivos y la búsqueda de expedientes en los despachos judiciales para lograr agilización y transparencia en la comunicación interinstitucional. Igualmente se planeó que los formularios uniformes contribuyeran en la recolección de estadísticas judiciales. Puedo afirmar que el Plan Piloto tuvo éxito, pues recibió el respaldo irrestricto del procurador general Jorge Ramón Valdés y de la magistrada Aura Emérita Guerra de Villalaz, así como, del magistrado Fabián A. Echevers de la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia. Este apoyo sustancial del procurador Valdés se concretó en la Resolución No. 8 de 28 de julio de 1993, mediante la cual se autorizaron los métodos y las prácticas relativas al Sistema de Agilización de Casos y se adoptó el Sistema de Tarjetarios, formularios, registros y Carátulas Únicas para Expedientes y se

ordenó la implementación, divulgación y apoyo logístico al nuevo sistema, dándole de esta manera permanencia y continuidad. El 1 de septiembre de 1993 los despachos del Ministerio Público iniciaron paulatinamente la implementación del nuevo sistema, para lo cual se planificó y desarrolló un programa progresivo del uso de la carátula única con número único de expediente, libro de registro preimpreso y empastado, tarjetario preimpreso, técnicas de archivo y formas estadísticas. En una primera fase, se constituyó un Comité compuesto por Fiscales de considerable experiencia, para ajustarlos de tal manera que se lograra una implementación ágil. A modo de incentivo, la empresa Consultora Development Associates / Checchi, donó los primeros archivadores y la papelería necesarios para la implementación del nuevo sistema. Lo anterior, fue seguido de una intensa segunda etapa de capacitación, al personal de los despachos de San Miguelito, para que asistieran como capacitadores de calidad a los otros despachos de Instrucción, sobre su experiencia en el uso del nuevo sistema y la realización de estadísticas. Se proyectó ejecutarlo primero sólo en las Personerías y Fiscalías de Circuito, para luego, a partir de enero de 1994, extenderlo a las Fiscalías Superiores, con el fin de hacer más fluida su puesta en marcha. Otra área temática importantísima dentro del Proyecto de Mejoramiento, fue la labor de sistematización para el desarrollo de una red nacional de informática jurídica que interconectara varias instituciones, que de alguna u otra manera, jugaban un rol o impactaban la administración de justicia. Las instituciones incluidas inicialmente fueron el Ministerio Público, el Órgano Judicial, la Asamblea Nacional, el Comité Nacional de Análisis de Estadística Criminal CONADEC (hoy la Dirección del Sistema Nacional Integrado de Estadística Criminal – DNSIEC) y la División de Estadísticas y

Censo de la Contraloría General de la República (hoy Instituto Nacional de Estadística y Censo – INEC). Dentro del marco del mejoramiento tecnológico, el Ministerio Público convocó el 6 de julio de 1993 una Licitación Pública para el suministro, instalación y mantenimiento de un sistema de datos. La coordinación general del proyecto suspendió temporalmente la adquisición de la red hasta que se decidiera qué sistema tecnológico usar, con la condición de que hubiera compatibilidad con el sistema de la Corte Suprema de Justicia. Con esto, este recorrido se ha podido evidenciar el gran esfuerzo realizado a nivel de la Procuraduría General de la Nación en dar continuidad y dinamismo al Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia. Dos elementos claves en el avance del Proyecto en este período fueron el apoyo del gobierno de los Estados Unidos de América y la entusiasta gestión del procurador Valdés. 1.3.

Prevención y persecución: dos caras de un rol relevante en el Estado de Derecho

En esta sección resalto la estrategia desarrollada desde la Procuraduría General en torno al complejo problema de las drogas y en especial los esfuerzos llevados a cabo desde CONAPRED. El Gobierno norteamericano prestó especial atención al tema de la lucha contra el narcotráfico, para lo cual el Procurador General de la Nación y el Embajador de los Estados Unidos firmaron una Carta de Entendimiento, que enfatizaba la asistencia de ese Gobierno, con la finalidad de aumentar la capacidad investigativa en los delitos relacionados con drogas. El valioso rol que jugó CONAPRED en las acciones de prevención y represión del abuso de drogas y el narcotráfico, se basó en su función coordinadora de la gestión de los actores públicos y privados involucrados. Esto permitió la unificación y organización de los esfuerzos para el adecuado uso de los recursos.

1.3.1. La labor del CONAPRED CONAPRED es un organismo técnico-administrativo del Gobierno, creado mediante la Ley de Drogas No. 23 de 30 de diciembre de 1986, para el estudio de los instrumentos de prevención de las actividades ilícitas relacionadas con drogas y para la rehabilitación de estas conductas. La Comisión estuvo conformada desde sus orígenes por diez representantes, entre instituciones del gobierno y organizaciones de la sociedad civil, identificadas así: el Presidente de la Comisión es el Procurador General de la Nación, en representación del Ministerio Público; otros de sus miembros son el personal designado por el Ministerio de Gobierno y Justicia (hoy dividido en Ministerio de Gobierno y Ministerio de Seguridad), el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Hacienda y Tesoro (hoy Ministerio de Economía y Finanzas), la PTJ (hoy DIJ), el Tribunal Tutelar de Menores (hoy Tribunal Superior de Niñez y Adolescencia), la Cruz Blanca panameña, la Universidad de Panamá y la Iglesia Católica. En CONAPRED tuve el honor de liderarla ocupando la posición de Secretaria Ejecutiva por cinco años. Resulta importante resaltar el apoyo brindado a la Comisión y al Gobierno panameño en la lucha contra el narcotráfico, por la Dirección de Asuntos sobre Narcóticos de la Embajada de los Estados Unidos de América. El procurador Valdés no sólo continuó la labor que ya venía realizando la institución, sino que la reforzó dando dinamismo a las estrategias y lineamientos trazados, por lo que el año 1993 fue productivo y se obtuvieron destacados logros. El más relevante de éstos fue el impulso conceptual y operativo dado a las actividades de CONAPRED, dirigido hacia la puesta en marcha de un sistema nacional de prevención integral y de participación de todos los sectores nacionales. Seguidamente y no menos importante, está el logro de una coordinación de

actividades más eficaz de las entidades que conformaban la Comisión. Haciendo gala de sus conocimientos diplomáticos, Valdés puso siempre mucho énfasis en el desarrollo de acciones para unificar criterios y posiciones en el plano nacional e internacional. Esto llevó al establecimiento de frentes comunes de prevención de los delitos relacionados con drogas, que incluso incluyeron las instituciones financieras del país. Esto constituyó un aporte trascendental, pues permitió desarrollar herramientas eficientes para prevenir el uso del Centro Financiero panameño como plataforma de lavado de dinero proveniente del narcotráfico. La educación constituyó la piedra angular de los esfuerzos de prevención de la Procuraduría General bajo la coordinación de CONAPRED. En este sentido, la capacitación y el desarrollo de conocimientos en la sociedad, se consideró como una verdadera barrera social contra el flagelo de las drogas. Para lo cual se desarrollaron políticas de prevención integral, mediante la movilización de la comunidad a través de capacitaciones masivas de los estudiantes a todos los niveles, desde la primaria hasta la Universidad. Las capacitaciones nacionales incluyeron igualmente a funcionarios, públicos, personal de clubes cívicos y de la empresa privada. Tanta fue la extensión de los paneles de educación, que durante el año 1993 se capacitaron cerca de diez mil personas. En el área de fortalecimiento institucional se trabajó en varias esferas. El refuerzo de la capacidad del capital humano responsable en la instrucción de los sumarios se puso como primera línea de defensa. Adicionalmente, el Ministerio Público solicitó al entones Ministerio de Planificación la elaboración de un Proyecto para ejecutar un Sistema Nacional de Prevención para el Estudio de los Delitos Relacionados con Drogas, cuyo objetivo era insertar en la estructura del Ministerio Público, organizaciones permanentes de estudio y prevención de los delitos de drogas.

En el tema de combate del narcotráfico se encaminó el esfuerzo y brindó apoyo a la Secretaría Especializada en Delitos Relacionados con Drogas de la Procuraduría General de la Nación, por medio del establecimiento de oficinas regionales de la Secretaría de Drogas en Chiriquí, Los Santos, Coclé, Colón y Darién. La directriz seguida consistió en especializar a los agentes del Ministerio Público encargados de la instrucción de los sumarios de los delitos relacionados con drogas. El afán conjunto y unificado permitió la creación de un banco de datos mantenido con la entrada de manera organizada y científica de información obtenida de la comisión de este tipo de delitos en el todo el territorio nacional. Por medio del estudio de los datos, se implantó un estudio de las variables criminológicas de los delitos de drogas, incluidos referencias de sexo, edad, escolaridad, lugares de mayor incidencia, nacionalidad, composición familiar, entre otros. Conscientes de que el delito del narcotráfico se perfecciona por medio de operaciones transnacionales, una lucha eficaz dispuso la elaboración de acciones de colaboración internacional. En el caso panameño se realizaron varias operaciones conjuntas con la Agencia Antidrogas de los Estados Unidos, el Interpol y la Policía alemana, para mencionar algunas. Producto de estas operaciones se logró el decomiso de una cantidad apreciable de bienes y la desarticulación de carteles internacionales. La intensificación de las actividades delictivas hizo necesario la adecuación del derecho patrio al marco internacional. Con la incorporación de la República de Panamá a la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, mediante la Ley 20 de 7 de diciembre de 1993 (Convención de Viena), surgió la urgencia de realizar los ajustes técnico-jurídicos a la Ley de drogas de 1986 para compatibilizarla con los nuevos tipos penales y las formas de combatir el narcotráfico y los delitos

conexos incorporados en el marco de la Convención de Viena. El procurador general Ramón Valdés dispuso la creación, en 1993 de una comisión técnica de funcionarios del Ministerio Público que revisara íntegramente la ley vigente de drogas, con el fin de adecuarla a los nuevos delitos contenidos en la Convención de Viena. A esta compleja tarea se unieron miembros de la Iglesia Católica, del Ministerio de Gobierno y Justicia, del Ministerio de Educación, del Ministerio de Salud, del Ministerio de Hacienda y Tesoro y de la Cruz Blanca Panameña. La labor de la Comisión concluyó con la presentación el 13 de octubre de 1993 de una iniciativa legislativa por el Procurador General a la Asamblea Legislativa (hoy Asamblea Nacional), que contenía un texto único incluyendo la prevención, represión y la rehabilitación de los delitos relacionados con drogas. Esta Comisión estuvo integrada por Noberto Castillo de la Secretaría de Drogas; Julia Correa de la Secretaría Ejecutiva del CONAPRED; Adolfo Montero, Fiscal Primero Superior; Milciades Méndez, Fiscal Cuarto Superior; Edgardo Arias, Fiscal Segundo de Circuito; Doris de Cigarruista, Fiscal Sexta de Circuito; Belinda de Urriola, Fiscal Séptima de Circuito; Jaime Abad, Director de la PTJ; Mercedes de León, Procuradora General de la Nación; Rosendo Miranda de CONAPRED; Greta Marchosky, de CONAPRED; Eliécer Olmos de la Secretaría de Drogas; Ramiro Jarvis de la PTJ; Rolando Reina de la PTJ y Luis Romer de la PTJ. Esta iniciativa se concretó con la aprobación íntegra de la Ley No. 13 de 27 de julio de 1994 que modificó, adicionó y derogó parcialmente la Ley No. 23 de Drogas de 1986. Entre las modificaciones relevantes introducidas estuvo la modernización de la denominación del hecho delictivo de “comisión de delitos relacionados con drogas” a “comisión de delitos relacionados con el tráfico de drogas ilícitas, sustancias

sicotrópicas o delitos conexos”. Asimismo, se aumentó la pena de prisión de dos a cinco años por la de cinco a ocho años. En cuanto a las adiciones, se introdujo por ejemplo el artículo 2A que modificó el artículo 256 del Código Penal cambiando con ello la definición de droga hacia una definición más científica y abarcadora que incluyera toda sustancia que produjera dependencia física o psíquica, como los narcóticos, fármacos, estupefacientes, incluyendo los precursores utilizados en su elaboración, transformación o preparación. También se introdujeron circunstancias agravantes a la compra, venta o traspaso de drogas, como cuando se utiliza violencia o armas y cuando se haga valiéndose de la condición de servidor público (modificación del artículo 258 del Código Penal). Se penalizó el uso del sistema bancario para el lavado de dinero de transacciones provenientes del tráfico de drogas, mediante la adición de los artículos 236B, 263C, 263D y 263F del Código Penal. En materia de investigación y persecución de los delitos de drogas se adicionaron los artículos 21A y 21C que permitió la realización de operaciones encubiertas y entregas vigiladas de drogas ilícitas en la persecución de estos delitos. Se modificó el artículo 25 de la Ley No. 23 de 1986, que permitió el inicio de investigaciones penales en caso de drogas, en cooperación o por petición de un Estado extranjero en el que se hayan cometidos tales delitos. Muy relevante para CONAPRED fue la adición del artículo 25B, el cual ordenaba que en caso del comiso de bienes, instrumentos, dinero o valores que hayan sido utilizados o provengan de la comisión de los delitos de drogas, el juez en la sentencia ordenará que éstos sean puestos a disposición de CONAPRED, que los adjudicará a los distintos organismos que la integren o los rematará públicamente, para constituir un fondo que se destinará a las campañas y programas de prevención, rehabilitación y represión de los delitos relacionados con drogas.

En materia de asistencia tecnológica, en 1993, la Procuraduría General logró una donación de relevancia histórica, no por su volumen, sino porque marcó el inicio de la automatización de los procesos en la institución. Se donaron tres computadoras Macintosh Classic II con sus respectivas impresoras Style Writer II, las cuales permitieron el inicio de una base de datos en las oficinas encargadas de la prevención y combate de los delitos de drogas. En el tema de la prevención, existe una larga lista de actividades, incluidas capacitaciones juveniles en escuelas y comunidades, así como capacitaciones profesionales, que CONAPRED organizó a nivel nacional. No menos numerosa fue la participación en eventos como Ferias y Simposios, enfocados en la concienciación de la sociedad en el tema de uso ilícito de drogas. En el ámbito internacional, la Procuraduría General por medio de CONAPRED, asistió a reuniones del Grupo Especial sobre la Estrategia de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) y otros eventos que éste ente internacional realizó en países del área, como México, Costa Rica y Perú. Especial mención merece la realización conjunta entre el CONAPRED, CICAD y el gobierno de los Estados Unidos de América, del Seminario Multinacional sobre la Adopción y Aplicación del Reglamento Modelo sobre Delitos de Lavado Relacionados con el Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos Conexos, que se llevó a cabo en la ciudad de Panamá del 29 de junio al 2 de julio de 1993. Para la organización de este Seminario se trabajó intensamente dentro del Ministerio Público. La comisión organizadora estuvo integrada por Julia Correa, Secretaria Ejecutiva del CONAPRED, Noberto Castillo, Secretario General de Drogas; Eudoro Jaén Esquivel, Director Ejecutivo de la Comisión Bancaria Nacional; Bolívar Dávalos Moncayo,

Segundo Suplente del Procurador General de la Nación; Greta Marchosky, Abogada Asistente de la Procuraduría General; Melitón Arrocha, Abogado Asistente de la Procuraduría General, René Salerno, Analista de Cuentas de la Procuraduría General, Harry Díaz, Director del Tratado de Asistencia Legal Mutua del Ministerio de Gobierno y Justicia y Paulino García Toraño, Presidente de la Asociación Bancaria de Panamá. La intención del Reglamento Modelo era unificar criterios a nivel nacional e internacional, en la integración de un frente común para luchar contra el tráfico de drogas en cualquiera de sus manifestaciones. El seminario logró su cometido de divulgación del Reglamento y la participación fue muy concurrida, con delegaciones internacionales de Argentina, Belice, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, República Dominicana, y Venezuela. Estados Unidos participó en calidad de observador. Por medio de estas líneas deseo expresar el trabajo que panameñas y panameños realizaron en la lucha contra el tráfico de drogas y con ello reducir el impacto negativo que con el transcurso de los años iba teniendo su uso, en la sociedad y especialmente en los jóvenes. Al frente del CONAPRED quise poner mi grano de arena en este combate que, con los años, se ha vuelto cada vez más difícil y que requiere de una especialización continua, incluyendo un área fundamental, como lo es el cultivo y la promoción de los valores éticos. 1.4.

Balance de la gestión

En los años 90, época en que ingresé a la Procuraduría General de la Nación, Panamá trabajaba por restablecer la democracia de sus instituciones perdida por varios lustros y recuperada, podemos decir, de una manera traumática para el país. El esfuerzo realizado partió de la premisa fundamental de que la naturaleza misma del rol de la Administración

Pública constituye una función esencial y permanente en las sociedades humanas, aunque sin poder expresarse en una estructura definitiva e inmutable. La Administración de Justicia no escapó a esta realidad palpable de crisis y cambios en lo que al Derecho Administrativo y Penal se refiere. En sí, la historia de la Administración nos muestra un permanente hacer y deshacer, en un constante proceso de revisión de sus estructuras institucionales. Por otra parte, es propio de las organizaciones humanas lo que podemos llamar su condición desfalleciente, y la historia nos muestra un vasto cementerio de instituciones en constantes lanzamientos, de madurez y de eliminación de fórmulas institucionales, que gozan de fulgor y éxito durante unos momentos, pero que tienden finalmente por desaparecer. Aunque la Procuraduría General de la Nación no ha desaparecido, sí ha sufrido múltiples cambios y adaptaciones propias de cada contexto histórico. En este devenir de cambio permanente, se propuso entonces un Diálogo traducido en acción, que no fue fácil, y que implicó responsabilidades, no sólo en convocar a todos los miembros de la sociedad, sino también en el cumplimento de los requisitos mínimos que éste exige para la participación significativa de todos. Estos elementos se refieren a: no está permitido no considerar las aportaciones que provienen de determinados sectores por considerarlos inferiores, o bien negar a otros el derecho a participar por cualquiera razón o en el peor de los casos atentar contra su propia vida o integridad física por ejercer su derecho de participar en el diálogo26. La Procuraduría General de la Nación en el momento histórico en que transcurrió la gestión de Valdés, vivió el Afianzamiento CORTINA, Adela, Ciudadanos del mundo: hacia una teoría de la ciudadanía, Alianza Editorial, Madrid, 1999, p. 215. 26

de la Democracia en el Sistema de Justicia panameño; no obstante, sin cambiar la estructura constitucional ni legal heredada del proceso dictatorial, por lo que el Diálogo y el enfoque de Democracia Discursiva27 constituyeron elementos aglutinadores en esta compleja labor. El Diálogo constituyó el camino que comprometió a los funcionarios y a las personas en su totalidad, de pasar de la pasividad de observadores y aplicadores de la ley, a convertirse en protagonistas de una tarea compartida que bifurcó en dos ramales, la búsqueda compartida de la verdad y lo justo, y la resolución justa de los conflictos que se presentan en toda sociedad pluralista, donde conviven personas con máximos morales que están dispuestas a establecer mínimos de justicia universalizables para lograr una convivencia pacífica. En este orden de ideas, la filósofa española Adela Cortina en su obra Ciudadanos del mundo: hacia una teoría de la ciudadanía, considera que: “No surgen tales mínimos de una tradición política determinada, como la liberal, sino de una racionalidad impura, entrañada en el mundo de la vida de las distintas culturas. De ahí que, para ir determinándolos sea necesario entablar diálogos reales entre las distintas culturas y no imponerlos desde una cultura política determinada”28. Consecuentemente se logró a través del diálogo traducido en acción, la primera ley que penaliza la violencia doméstica, que desde la época colonial era vista como un tema de índole administrativo privado cuyos conflictos se regían únicamente por el Libro III, Título II, Capítulo IV sobre Orden y Seguridad Doméstico del Código Administrativo,

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HABERMAS, Jürgen, Facticidad y Validez, Madrid. Edit. Trotta, 1998. CORTINA, Adela, CM, p. 215.

transformando el tema en un tema de todos, funcionarios y particulares que deben denunciarla. Igualmente, el uso indebido de drogas fue tratado con esmero a través del Diálogo participativo, pues se amplió la participación activa de los funcionarios y de la sociedad civil, particularmente de todas las organizaciones dedicadas a la prevención del uso indebido de drogas, incluyendo las iglesias e instituciones nacionales e internacionales, en temas de prevención, persecución, tráfico, represión y rehabilitación. La importancia de la participación de la sociedad civil en este proceso estriba en su rol legitimador, el cual se ha decantado a través de la historia desde el surgimiento de los estados nacionales y de la economía capitalista en Europa Occidental, a finales del siglo XVII. Uno de los más grandes pensadores de la Ilustración y padre del liberalismo, John Locke, atribuyó tal relevancia al concepto, que llegó a considerar que el poder que no se asienta, en la legitimidad que le confiere el consentimiento de la sociedad civil, no es poder legítimo: es simple y llanamente despotismo29. Para el siglo XVIII, la noción de sociedad civil estuvo ligada con la relación de interdependencia entre sociedad civil y Estado y los aspectos conflictivos que se derivan de las desigualdades generadas en la esfera económica. Posteriormente, en el siglo XIX, a través del pensamiento de Tocqueville y Gramsci se le reconoció una interdependencia que contiene elementos de defensa, desafío y de colaboración con el Estado. A partir de la década de los años ochenta, en pleno siglo XX, la protesta ciudadana, a través de grupos que presentan algún tipo de organización interna se hace cada vez más relevante, en conflictos nacionales e internacionales30. FERNÁNDEZ, Óscar, (1997). Los avatares de la noción de sociedad civil, Recuperado en http://cariari.ucr.ac.cr/-oscarf/soc.html, p.3. [consultado el 27 de noviembre de 2020] 30 MIORELLI, Romina, Sociedad civil y democracia: entre contestación y colaboración, Ponencia presentada en el III Encuentro de la Red 29

En este contexto, la Procuraduría General de La Nación y por ende el Ministerio Público enfrenta la crisis de legitimación de sus actos, pues la población exige mayor participación en los asuntos políticos que les afectan, lo que generó un cambio hacia paradigmas más racionales de conveniencia, como la incorporación de la ética discursiva que permea la sociedad civil con las nociones de acción y discurso para la construcción de mecanismos que garantizaran el mantenimiento de una esfera autónoma para la participación activa en la opinión pública y la aplicación de la Ley. La tarea de Jorge Ramón Valdés Charris consistió precisamente en sentar las bases para el uso legitimador del poder comunicativo 31 y por ende jugó un rol afianzador, imponiendo dinamismo a la labor de la Procuraduría General. Desde mi perspectiva, su papel fue fundamental, pues brindó certeza a lo logrado antes de su gestión y a la vez apoyó el Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia, de tal manera que las transiciones vividas tanto a su llegada como al final de su mandato se realizaron con transparencia y profesionalismo.

Latinoamericana y del Caribe de la Sociedad Internacional de Investigadores del Tercer Sector (ISTR) “Perspectivas Latinoamericanas del Tercer Sector”, Buenos Aires, septiembre 12-14, 2001, pp. 2 y 5-7. 31 Hannah Arendt, filósofa política alemana, quien acuñó el término poder comunicativo, contrapone poder y violencia, es decir, la fuerza generadora de consenso de una comunicación dirigida al entendimiento y la capacidad de instrumentalización de una voluntad ajena para los propios fines de uno: El poder brota de la capacidad humana, no de actuar o hacer algo, sino de concertarse con los demás para actuar de común acuerdo con ellos. Tal poder comunicativo sólo puede formarse en los espacios públicos no deformados y sólo puede surgir a partir de las estructuras de intersubjetividad no menoscabada de una comunicación no distorsionada. Surge producto de una formación de la opinión y voluntad comunes, que, con la libertad comunicativa de cada uno para hacer uso de su razón en todos los aspectos, hace valer la fuerza productiva que representa una forma ampliada de pensar. HABERMAS, Jürgen, Op. Cit., p. 215.

He manifestado, en líneas precedentes, que para mí su dote de hombre conciliador sirvió a la institución tanto a lo interno, como para construir vínculos de cordialidad profesional con los miembros del Órgano Judicial. Su labor en la Procuraduría General fue un período de veintisiete meses muy productivos, durante los cuales se obtuvieron importantes logros que incluyeron darle seguimiento a los programas iniciados bajo la dirección de Rogelio Cruz. Asimismo, durante la administración de Valdés, se logró la aprobación del texto único de la Ley de Drogas 32 , la implementación de las carátulas únicas en la gestión de los expedientes de los casos penales. También, luego de un amplio diálogo, se dejó lista para aprobación la Ley No. 27 de 1995 sobre Violencia Doméstica. Valdés igualmente inició el desarrollo de un Currículum de Instrucción Judicial y emitió la Resolución No. 02-94 de 10 de febrero de 1994 que creó una Comisión Especial de colaboración entre el Ministerio Público y la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá, para la elaboración de contenidos programáticos para la creación de carreras técnicas para agentes de instrucción. Esta Comisión Especial estuvo integrada por el Fiscal Primero Superior Adolfo Montero, el Fiscal Primero Delegado Adolfo Mejía, el Fiscal Primero Superior del Segundo Distrito Judicial Rolando Rodríguez, la Fiscal de Circuito Auxiliar Cecilia López, el Jefe de la Sección de Capacitación Ameth Cáceres, y por la Secretaria Ejecutiva del CONAPRED, Julia Correa Ortíz. En suma, Valdés fue un apasionado de la educación, un firme creyente que la superación profesional, no sólo beneficia las personas de manera individual, sino que impacta El Primer Fiscal de Drogas que los Estados Unidos de América recomendaron, sugirieron que se hiciera bajo la figura norteamericana de ZAR de Droga y que fuera Rosendo Miranda. No obstante, esa figura no existe en Panamá, sólo el Procurador General de la Nación encabeza la persecución de los delitos. 32

positivamente en la modernización de la Administración de Justicia Penal que constituye el más importante servicio que el Ministerio Público presta a la comunidad. El próximo capítulo abarca el período de gestión de José Antonio Sossa, único Procurador General de la Nación que durante la época de la Democracia ha durado el período constitucional de diez años en el cargo. Esto, como veremos, dio estabilidad institucional al Ministerio Público y permitió que se cumplieran muchas de las metas establecidas en el Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia.

CAPÍTULO SEGUNDO La modernización infraestructural y administrativa. El período de José Antonio Sossa “El inédito nombramiento del Procurador”, así rezan algunos de los titulares de los diarios panameños del 2 de septiembre de 1994. El presidente de la República Ernesto “El Toro” Pérez Balladares, del Partido Revolucionario Democrático (PRD), ya desde su discurso de toma de posesión el 1 de septiembre de 1994, manifestó que cumplía con la promesa de campaña de presentar a la Asamblea Legislativa una terna de distinguidos juristas para el cargo de Procurador General de la Nación, y dice expresamente: “Mantengo mi palabra de ciudadano y reafirmo que presentaré al abogado José Antonio Sossa como candidato al cargo. Quiero demostrar de esa manera que el Procurador no será miembro de mi Partido, aunque en él hay profesionales del Derecho con sobrados merecimientos para ejercer el cargo. De lo que se trata es de demostrar que cuando decimos que hay que ofrecer seguridades al país en el sentido de que no existirá ni siquiera la tentación de utilizar el Ministerio Público con un criterio estrictamente partidista a favor del gobierno…33 El antecedente de este nombramiento se remonta al 27 de abril de 1994, a casi una semana para los comicios de ese año, tanto la Facultad de Derecho como el gremio de abogados, respondiendo al pedido del entonces candidato presidencial Pérez Balladares, presentan una lista de posibles candidatos a las posiciones de Procurador General de la Nación, Procurador de la Administración y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

PÉREZ BALLADARES, Ernesto, Discurso del Presidente Constitucional de Panamá, Toma de Posesión, 1 de septiembre de 1994, p. 7. 33

En la carta presentada por el Colegio Nacional de Abogados se puede leer: “… tenemos que manifestarle que ese compromiso público suyo, el cual sabemos ha expresado en otras ocasiones, llena a este gremio de satisfacción, pues directivas, incluyendo ésta, de lograr la plena independencia Judicial, ya que una de las maneras de conseguirlo es justamente que los nombramientos de Procuradores y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia no sean escogidos por el Consejo de Gabinete, como expresa nuestra Carta Magna, sin que antes no se dé la consulta que usted atinadamente ha hecho…” Es así como en la tarde del 2 de septiembre de 1994, en cumplimiento de las formalidades establecidas en la Constitución y la Ley, se realizó la primera sesión extraordinaria del Consejo de Gabinete de la administración de Ernesto Pérez Balladares, cuyo objetivo fue aprobar la Resolución No. 518 por la cual se acuerda el nombramiento de Sossa, propuesto por la Universidad de Panamá, y como suplente la abogada Mercedes Araúz de Grimaldo, sugerida por el Colegio Nacional de Abogados. La Resolución No. 19 de 8 de septiembre de 1994 de la Asamblea Legislativa los ratifica por el período constitucionalmente establecido de diez años (19952004). Lo inédito del nombramiento de Sossa Rodríguez, como tercer Procurador designado por el Órgano Ejecutivo durante el Período de afianzamiento de la Democracia, viene dado por el hecho que Pérez Balladares acepta designar a la cabeza de la Procuraduría General de la Nación, a un miembro importante del partido Demócrata Cristiano, enemigo del partido Revolucionario Democrático y del militarismo. José Antonio Sossa, abogado de profesión, con amplia experiencia en la política criolla, fue electo como Legislador por el partido Demócrata Cristiano durante el período posinvasión 1989-1994, incorruptible y tenaz en su gestión, la cual transcurrió entre el 1 de enero de 1995 al 31 de diciembre

de 2004. Esta década 34 de mandato transcurre durante los períodos presidenciales de Pérez Balladares del PRD y de Mireya Moscoso, del partido Panameñista. Dos Presidentes distintos, dos partidos políticos diferentes y tres protagonistas ideológicamente opuestos, que lograron dar continuidad a todos los planes, proyectos y programas iniciados desde 1990, financiados por donaciones de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) de los Estados Unidos de América y de otras representaciones internacionales. Reconozco que el genio y carácter de Sossa colocó al Ministerio Público a la vanguardia internacional, en la procuración de justicia, y la adecuación de la legislación, la administración y modernización de las estructuras de instrucción judicial, logrando un nuevo Modelo de Gestión Corporativo en el que el fiscal no administra su despacho, sino que gerencia sus expedientes. La transición de mandato cumplió en tiempo oportuno con todas las formalidades de ley y con los protocolos existentes. Formalmente Teresita de Arias me invita a una reunión en casa de Ricardo Arias Calderón, a conocer al nuevo Procurador y allí me fueron presentados José Antonio Sossa y Gina de Sossa, su esposa. José María Castillo y Damaris Calderón, eran los designados para realizar la transición por parte del nuevo Procurador.

Hasta el momento de la publicación de esta obra Sossa ha sido el único Procurador General de la Nación de la era democrática que ha cumplido el término constitucional de 10 años. Sólo Olmedo Miranda, durante la dictadura militar, cumplió un período más largo de 14 años al mando de la Procuraduría (diciembre de 1968 - agosto de 1982). Olmedo Miranda fue nombrado por el presidente Demetrio Basilio Lakas en 1968. Al término del período de 10 años, fue nombrado nuevamente por el expresidente Aristides Royo hasta su jubilación en 1982. Durante su gestión las actividades de Medicatura Forense fueron traspasadas al Ministerio Público, pues antes estaban adscritas al Ministerio de Gobierno y Justicia. 34

Fue en esa ocasión que conocí a Ricardo Arias Calderón; me impresionó mucho su claridad, profundidad y fluidez; gran conversador, muy interesado en todos los programas que realizaba la Procuraduría General de la Nación como parte del sistema de justicia. Para mi sorpresa estaban también un grupo de fiscales y futuros fiscales quienes se llamaban entre ellos los Top Ten. Recuerdo especialmente a Rosendo Miranda, quien en ese momento era el Secretario de Drogas, quien fue designado Fiscal Primero Superior y a Guillermina McDonald. El lunes siguiente, a mediados de septiembre, comenzó la transición en la oficina que el procurador Jorge Ramón Valdés habilitó con personal secretarial, nombrándola oficialmente como la Oficina de Transición. El período de transición culminó el 2 de enero de 1995 cuando formalmente Jorge Ramón Valdés entrega la Procuraduría General de la Nación a José Antonio Sossa Rodríguez con un breve, pero amigable discurso. Un dato poco conocido fue el momento en que Jorge Ramón Valdés, sale de la Procuraduría solo sin guardaespaldas y sin carro, a esperar un taxi que lo llevara a su residencia; dos personas bajamos las escaleras de la casita de la Procuraduría detrás de él, Gretta Marchosky y yo para verlo salir y despedirnos. 2.1.

La instrucción penal como política de Estado

Es común afirmar, cuando se examinan las atribuciones constitucionales del Ministerio Público, que una de las más importantes se refiere a la persecución de los delitos, entendido como una de las expresiones del principio de necesidad de la intervención del Estado como defensor de los intereses de la sociedad en la conservación de la paz social. Esencialmente, apunta a que el Ministerio Público es la entidad a la que recurre la sociedad para proteger sus bienes jurídicos más preciados35. 35

Artículo 220 de la Constitución Nacional.

Sossa reconoce la importancia para el sistema democrático del ejercicio efectivo de las funciones jurisdiccionales del Ministerio Público; no obstante, asume la Procuraduría General en medio de un panorama lleno de críticas en contra de la institución, que incluyen acusaciones de abusos y de ser herramienta de persecución política. Para él, el Estado de Derecho y el régimen democrático adquieren su razón de ser a través de estas funciones, ya que los ciudadanos tienen en el Ministerio Público el fiel custodio del cumplimiento de la ley36. En este contexto, Sossa se encamina desde el inicio de su gestión a una compleja labor, no sólo de cambios y reestructuración de imagen, sino sobre todo de especialización de la instrucción penal para la optimización y coordinación de los recursos humanos y materiales de la institución. Especialmente notables, durante la gestión de Sossa, fue el énfasis dado a cuatro ejes temáticos por su relevancia en el fortalecimiento del Estado de Derecho. Iniciando por el respeto a los derechos humanos, se trabajó sobre la base del cumplimiento del debido proceso y la atención a las víctimas. Por otro lado, se realizaron cambios en la estructura interna del Ministerio Público que permitieron la optimización y especialización en la persecución de los delitos de corrupción, considerando la importancia de brindar seguridad a la sociedad sobre la transparencia y apego a la ley de los servidores públicos. Asimismo, especial atención se otorgó al problema de la mora judicial y al elevado congestionamiento de los despachos de instrucción, introduciéndose el Principio de Oportunidad, el cual constituyó una herramienta eficaz en el aligeramiento y efectiva utilización de los limitados recursos de la entidad. Por SOSSA RODRÍGUEZ, José Antonio, Procurador General de la Nación, Facultades Jurisdiccionales del Ministerio Público, Ponencia presentada en el Primer Congreso Nacional de Procuradores, Fiscales y Personeros, Panamá, Memorias, octubre, 1995, p. 23. 36

último, durante el mandato de Sossa, la persecución de los delitos relacionados con drogas estuvo en el centro de los esfuerzos que se realizaron, constituyéndose para este efecto una estructura especializada y una plataforma de coordinación interinstitucional a nivel nacional e internacional para hacerle frente a este flagelo. 2.1.1. Derechos Humanos ¿Existen contenidos jurídicos autónomos con independencia de que la ley los haya reconocido o existen facultades jurídicas de las que dispone el ciudadano por su específica condición de hombre y no por concesión estatal? Al abordar el tema de los derechos humanos es relevante preguntarse sobre su sustento ius filosófico, lo cual nos lleva imperiosamente a remontarnos a la doctrina del derecho natural. Desde los pensadores presocráticos con Heráclito en el 500 a.C. se buscó encontrar lo “correcto”, lo “justo” en la naturaleza, aun cuando lo que se ha entendido como naturaleza (también se le ha dado muchos nombres: logos, idea, esencia) ha sido muy distinto según la época y lugar37. Un siglo más tarde los sofistas enseñaron que todo es relativo, por lo que es el hombre, en cuanto a su naturaleza empírica, el logos. En oposición a esto, Aristóteles 300 a.C., funda el concepto de naturaleza de lo ético, como fundamento del derecho natural, aunque reconoció la posibilidad de la injusticia legal o la ilegitimidad de la ley positiva, cuando ésta se aparta del derecho natural38. Por su parte, la filosofía del derecho medieval asume la matriz aristotélica, a través de Santo Tomás de Aquino, sustituyendo la división en derecho natural y legal (positivo), por la tri-división

en derecho divino (eterno), natural y humano (positivo, temporal). Santo Tomás consideró que derecho positivo en contradicción con el derecho natural o directamente con el divino no posee ninguna validez al ser considerada lex corrupta39. En el marco teórico antes expuesto, podría decirse que los derechos humanos son aquellos intrínsecos de cada hombre y mujer, conferidos a éstos por el logos en el derecho natural o por Dios en el Derecho eterno, independientemente que hayan sido reconocidos por la ley positiva. Sé que la doctrina del derecho natural ha sido objetada a través de los siglos. Ya desde el siglo XII, el nominalismo planteó que no puede darse un derecho natural universal existente en la realidad; lo que de universal es dado por la ciencia por medio de la filosofía del derecho40. El debate ha continuado a través de la historia de la filosofía del derecho. Así pues, la modernidad nos ha traído diversas escuelas del pensamiento, como el racionalismo de René Descartes, el empirismo de John Locke y David Hume y el Contractualismo de Jean-Jaques Rousseau que, con su Teoría del contrato social, sienta las bases filosóficas para la Revolución francesa y su documento fundamental: la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y el Ciudadano 41 . Todas estas corrientes participan del debate que pretende resolver la pregunta acerca de una

Ibid., p. 67. Ibid., pp. 67-68. 41 Otro ejemplo de documento que incluye la protección de los Derechos Humanos es la Carta de Derechos de los Estados Unidos de América (Bill of Rights) que fueron las diez enmiendas añadidas a la Constitución Norteamericana en 1791, tal como la prohibición de fianzas excesivas al igual que los castigos crueles e inusuales. 39 40

indisponibilidad42 en el derecho, que hasta el día de hoy se encuentra en el centro de todos los problemas iusfilosóficos. Esta discusión podría parecer irrelevante para algunos, sobre todo después de que en 1948 las Naciones Unidas emitiera la Declaración Universal de los Derechos Humano43. No obstante, nuestro análisis se enfoca en el debate sobre la legitimidad versus la validez de la norma. Consideramos que el problema del derecho en general y de los derechos humanos en particular, a menos en el siglo XXI, no se centra en que no existen normas jurídicas que los protejan, ya que los numerosos tratados y convenciones internacionales en esta materia, dan fe que existe un marco positivo abundante que debería hacer más fácil su cumplimiento y protección. No obstante, quienes somos abogados, sabemos que este no es el caso, ya que la violación y desconocimiento de éstos, no ha disminuido de manera proporcional al número de disposiciones legales que los consagran y protegen. De allí que el debate debe girar en torno al problema de su legitimidad, es decir su incidencia en el devenir institucional de la sociedad, lo que está por encima de las ideas o de los modos de generarlo, y se coloca en el campo del proceso de construcción mismo de la sociedad. En este contexto, el interés del procurador Sossa por la protección de los derechos humanos (los bienes jurídicos más preciados y constitucionalmente protegidos: Vida, Honra y Bienes) estuvo en el centro de su gestión, por lo que, en enero de 1995, a sólo unos días de haber asumido la administración de la Procuraduría General, me encargó que le organizara Es decir, sobre la pregunta acerca de la existencia o no de un derecho natural absoluto, universal y supra histórico, esto quiere decir que vale sobre el derecho positivo legislado por el hombre, vale para todos los hombres, y para todos los tiempos. 43 Declaración Universal de Derechos Humanos, Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas, Francia, Resolución No. 217 (III) de 10 de diciembre de 1948. 42

giras a varios centros penitenciarios del país. Alguien podría pensar que la tarea fue fácil tomando en cuenta que era el propio jefe del Ministerio Público, quien emprendía esta misión. Todo lo contrario, la organización y coordinación de estas visitas resultaron todo un reto de logística y comunicación, incluso a lo interno de la propia Procuraduría, quiero pensar que por tratase de un acercamiento novedoso, por lo que la institución a nivel de personal de Relaciones Públicas no estaba familiarizada con este tipo de tareas. Luego de numerosas llamadas y misivas, se programaron las visitas con la autorización del entonces ministro de Gobierno y Justicia, Raúl Montenegro, ente regente del sistema penitenciario en Panamá, aunque en la realidad las cárceles estaban controladas por la Policía Nacional. Una de las primeras visitas fue a la infame, pero famosa Cárcel Modelo44, ubicada en el populoso barrio de El Chorrillo. En esta visita, Sossa estuvo acompañado por periodistas y camarógrafos, quienes filmaron y trasmitieron a la sociedad el estado deplorable en que se encontraban los privados de libertad en estas instalaciones carcelarias. Además, se evidenció el incumplimiento de parte de las autoridades panameñas de las Reglas de Tokio45. Su intención era crear La Cárcel Modelo fue apodada como la Universidad del Crimen, pues quienes cumplieron condena en ella salieron peores que como ingresaron. La construcción de esta cárcel inició en 1921 durante el tercer mandato del presidente Belisario Porras, concluyendo en 1925. Estuvo localizada en calle B del Barrio de El Chorrillo se inauguró para albergar a un máximo de 250 reclusos, no obstante, fue ampliada para alojar hasta 450, pero llegó a más de 5000 internos en condiciones totalmente insalubres e infrahumanas. Las celdas, por ejemplo, estaban diseñadas para acomodar sólo 4 reos, pero llegaron a convivir hasta 10 personas, por lo que algunos dormían en hamacas que colgaban en las paredes de las celdas o en los pasillos del penal. Las celdas de aislamiento eran oscuras y sin inodoros, por lo que permanecían húmedas con olores a excrementos. La dictadura militar utilizó a la Modelo como lugar para torturar y castigar a sus opositores, siendo el viernes negro de 1989 la fecha más recordada, porque miembros de la Cruzada Civilista fueron recluidos en esta cárcel como represalia por protestar contra el Dictador Noriega. 45 Las reglas contienen principios básicos para promover la aplicación de medidas no privativas de Libertad. Tienen por objeto fomentar 44

conciencia en la opinión pública y en el gobierno central, como encargado de la administración del sistema penitenciario. Las visitas lograron su propósito, pues las imágenes fueron tan impactantes que el propio presidente Pérez Balladares ordenó la demolición de la Cárcel Modelo46 y el traslado de todos los privados de libertad hacia mejores instalaciones. A partir de esta iniciativa, se generó todo un movimiento en el cual Sossa lideró la organización de la atención de los reclusos. Incluyendo el tratamiento médico por medio de facultativos del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (IMELCF). Posteriormente, también creó la Dirección de Atención Técnica Penitenciaria, como responsable del Centro Transitorio Carcelario. Igualmente, dispuso la creación de un sistema de estadísticas de privados de libertad en el sistema penitenciario una mayor participación de la comunidad en la gestión de la justicia penal, así como fomentar entre los delincuentes el sentido de su responsabilidad hacia la sociedad. Publicadas en el link: https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/TokyoRules.aspx [consultado el 3 de diciembre de 2020] 46 Otro de los hechos que también presionó al gobierno de Pérez Balladares para su demolición, ocurrió el 27 de julio de 1996, fecha en que hubo una reyerta en el penal, en la que fallecieron dos reclusos. Como represalia y a manera de escarmiento, las autoridades de la prisión con Dickey Reynolds, como director del Penal, ordenaron a los policías desnudar a los reclusos y apalearlos con toletes en el patio principal de la Modelo. Este hecho fue grabado por Samid Botello, camarógrafo de Telemetro, quien se encontraba en un edificio cercano a la prisión. El video fue transmitido en los noticieros estelares, el rechazo de la población a estos actos calificados de tortura y por ende de violación de los derechos humanos de los reclusos. La Modelo fue finalmente demolida con explosivos el 10 de diciembre de 1996, “Día de los Derechos Humanos”. Este hecho histórico fue trasmitido en cadena nacional a todo el país. La orden del presidente Balladares fue ejecutada por el entonces ministro de Gobierno y Justicia, Raúl Montenegro. En noviembre de 2003, la jueza María Luisa Vigil condenó por esta brutal golpiza a 12 personas, entre oficiales de la Policía Nacional, custodios y el director del centro a 30 meses de prisión. En el 2009, la jueza undécima penal, Josefina Sclopis, reemplazó la pena de 30 meses de prisión a 200 días multa, a razón de B/ 10 por día, a los policías y custodios penitenciarios implicados.

en el Departamento de Informática del Ministerio Público, con miras a interconectarse con el Órgano Judicial, que brindara información veraz sobre los detenidos sin condena debidamente identificados como lo exigen las Reglas de Tokio y los organismos internacionales protectores de los derechos humanos. Adicionalmente, se logró establecer un medio confiable y ágil de comunicación con los privados de libertad a través de un Buzón Penitenciario que buscaba garantizar un intercambio de información ágil entre éstos y los funcionarios de instrucción. Para ello, Sossa dispuso que los Fiscales visitaran periódicamente las instalaciones carcelarias de su jurisdicción y de ser posible que se hicieran asistir por funcionarios del IMELCF. El esfuerzo de Sossa por mejorar la situación de los privados de libertad también logró un impulso administrativo con la inclusión del componente de Descongestión Judicial dentro del Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)47 y cuyos objetivos eran acelerar y descongestionar las causas y elaborar un plan de reducción de presos sin condena48. Entre los logros de este componente estuvo la creación de un sistema de información judicial y penitenciario de los sindicados a órdenes del Ministerio Público, lo cual permitió darle seguimiento a cada sindicado y posibilitó la interconexión con el Órgano Judicial y el sistema carcelario a órdenes del entonces Ministerio de Gobierno y Justicia (hoy Ministerio de Gobierno)49. No obstante, los esfuerzos realizados desde la Procuraduría General de la Nación en el cumplimiento del debido proceso, Contrato de Préstamo No. 1099-OC/PN, suscrito entre Panamá y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para el financiamiento del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia – Primera Etapa. 48 Ibid. 49 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Informe sobre la Marcha de la Instrucción Judicial. Diez años de Gestión 1995-2004, Op. Cit., p. 121. 47

en no pocas ocasiones, Sossa elevó aireadas quejas, al considerar que se generaba un cuello de botella en la constante posposición de las audiencias penales debido al poco apoyo dado por el Órgano Judicial al Despacho de la Defensoría de Oficio. Hecho que se demuestra en que no se cumplió durante su administración con crear un marco normativo moderno que fortaleciera las funciones de tan importante oficina en la etapa plenaria del proceso penal. Tal fue su descontento con esta situación que, en su Informe de los diez años de su gestión, mencionó expresamente que la mora judicial producida por la posposición de audiencias por la falta de defensores de oficio, afectaba los fondos públicos y la correcta y buena marcha de la administración de justicia50. En el marco de la protección de los derechos humanos, también destaca toda la labor realizada para mejorar el tratamiento a las víctimas de los delitos, cuya necesidad se acentúo con la aprobación de importantes modificaciones a la Ley No. 27 de 1995 sobre Violencia Doméstica, mediante la Ley 38 de 2001 que amplió su ámbito de aplicación, incluyendo por ejemplo las uniones de hecho y a las relaciones de pareja extramaritales. Una modificación que destacar de la Ley 38 es que introdujo catorce medidas de protección a las víctimas que podía adoptar la autoridad competente, a favor de la o las personas víctimas de violencia doméstica. Entre las medidas de protección están, el arresto provisional del agresor por un término no mayor de 24 horas. También esta ley otorgó competencia entre otras autoridades a los agentes de instrucción para la aplicación de las mencionadas medidas de protección. El Centro de Asistencia a Víctimas se inaugura en el 2002, con este panorama de fondo, se implementa un nuevo modelo de asistencia, el cual sirvió de plan piloto para ponerlo en 50

Ibid., p. 5.

funcionamiento en otras áreas geográficas. En el mismo edificio en Ancón (anexo al Edificio donde se encontraba la sede de la PTJ) se dispusieron además del Centro de Asistencia a Víctimas, otros dos centros: el Centro de Recepción de Denuncias y el Centro de Concertación Social. El desarrollo de estos tres Centros constituyó un subcomponente dentro del componente de Fortalecimiento de la Capacidad Investigativa de la institución del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia bajo el Contrato de Préstamo con el BID. El nuevo modelo incluyó procedimientos y protocolos con estándares de atención que respetaran la integridad de las personas. Éstos fueron incluidos en un Manual para Diligenciar la Atención a las Víctimas, que contenía las guías metodológicas para tramitar informes de atención al menor y al adulto, víctimas de delitos, así como los Protocolos de atención a las víctimas51. El interés por incentivar el uso del Manual llegó al punto de tomar en consideración el formato en el cual estuvieron impresos, determinándose que los cuadernillos de espirales facilitaban su manejo y lectura. El personal del Centro recibió capacitaciones intensivas en el nuevo Modelo interdisciplinario. También, por medio de las plataformas tecnológicas se interconectaron el Ministerio Público y el Centro, lo que brindó transparencia en el manejo de la información, pues se podía tener acceso de manera oportuna, precisa y veraz de los hechos denunciados. Un dato relevante es que la consultora que elaboró y desarrolló todos los formularios y documentos que se implementaron en el PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Protocolo para la Atención a Víctimas, Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia amparado por el Contrato de Préstamo 1099/OC/PN suscrito entre el Gobierno de Panamá y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Producciones Gráficas, S.A., Panamá, 2004, p. 3. 51

Centro de Atención a Víctimas fue la reconocida catedrática panameña, Maritza Herrera de Landau. En este sentido, a pesar de que fue realizado desde la perspectiva de la realidad nacional, los profesionales del IMELCF ejercieron resistencia a la implementación del nuevo Modelo de Gestión. La ubicación de la oficina de recepción de denuncias en el mismo Centro hizo posible la creación de la figura de la Concertación Social, disminuyendo ostensiblemente el caudal judicial que saturaba de denuncias los despachos de instrucción judicial. Esta oficina de recepción de denuncias también fue objeto de una sutil y tenaz resistencia al cambio. Esta resistencia pudo estar ligada a que este despacho también se interconectó directamente con las oficinas del Procurador de la Nación y del Secretario General de la Procuraduría, lo que permitía monitorear la base de datos y tener certeza sobre la fecha y hora de la denuncia, los datos del denunciante y del delito. Este sistema interconectado de denuncias quedó establecido, sólo pendiente de seguimiento y evaluación. Es oportuno observar que la cercanía de las Instalaciones de la PTJ, la Fiscalía Auxiliar y el Centro de Recepción de Denuncias fue clave para el logro de metas, conocer dificultades, corregir la marcha y establecer perspectivas de mejoramiento. No obstante, la labor realizada desde la administración de Sossa por mejorar la situación de los reclusos y de las víctimas en materia de respeto al debido proceso y la agilización de las causas penales, los resultados que hoy en día persisten son limitados. Frente a esta realidad es válido preguntarse sobre las razones detrás de la poca efectividad y falta de continuidad y seguimiento que se le da a planes, programas y proyectos, en temas tan relevantes como los derechos humanos. Es mi parecer, la visión cortoplacista y el hecho de tener un enfoque sobre la validez de las estructuras legales, sin que

éstas tengan un fundamento que le dé legitimidad, impacta negativamente en su desarrollo y eficacia. En este sentido, considero que nuestras instituciones jurídico-políticas viven inmersas en un conflicto de legitimidad permanente. Frente a esta realidad que parece condenar al fracaso aún nuestros más grandes esfuerzos de mejoramiento de la administración de justicia, nos preguntamos sobre cómo brindar legitimidad a nuestras instituciones y con ellas a sus estructuras y programas. John Rawls 52 (1921-2002) desde el liberalismo político norteamericano del siglo XX, nos propone en su obra Teoría de la Justicia un proceso consensual de construcción 53 jurídica en la concepción, concreción y ejecución de procedimientos, contenidos y productos jurídicolegales de todo orden, desde disposiciones ejecutivas tales como políticas públicas; legislativas, tales como reformas constitucionales y leyes; hasta judiciales, como sentencias y conceptos. Para Rawls, este proceso está compuesto de tres momentos estructurales: un momento prejurídico, un momento jurídico y un momento posjurídico54. El momento prejurídico determina que todo contenido legal partiría del consenso mínimo expresado por la ciudadanía en el marco de un pluralismo razonable, es decir, dándole prioridad a la justicia como imparcialidad por encima del interés propio o la eficacia funcional del sistema. Rawls considera que tal consenso está delimitado por la posición original (situación puramente hipotética) que conduce a una Para John Rawls el objeto primario de la justicia es la estructura básica de la sociedad. Presenta la idea principal de la justicia como imparcialidad, una teoría de la justicia que generaliza y lleva a un nivel más alto de abstracción la concepción tradicional del contrato social. Según Rawls la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales, como la verdad lo es de los sistemas de pensamiento. Por lo que, una teoría, por muy atractiva que sea, tiene que ser rechazada si no es verdadera, de la misma manera no importa que las leyes e instituciones estén ordenadas y sean eficientes: si son injustas han de ser reformadas o abolidas. 53 RAWLS, John, Teoría de la Justicia, Fondo de Cultura Económica, México, 1979. 54 Ibid., pp. 19-29. 52

cierta concepción de la justicia. Entre los rasgos esenciales de esta posición, está el que nadie sabe cuál es su lugar en la sociedad, en cuanto a estatus social, distribución de ventajas y capacidades naturales, su inteligencia, su fortaleza y demás rasgos diferenciadores. A esta situación Rawls la llama el velo de la ignorancia. Este consenso mínimo se decanta en el marco de la discusión abierta que se debe desarrollar en foros de opinión pública o privados, y que a su vez constituye el fundamento del consenso entrecruzado (overlapping consensus) que debe servir de base para la discusión institucional del segundo momento del proceso (momento jurídico). Pero no solo el procedimiento de decisión consensual determina la legitimidad del momento jurídico, sino cuatro factores adicionales. El primero, las normas de prioridad, que en Rawls son la libertad y la justicia, sobre la eficacia y el bienestar. En segundo lugar, debe contemplarse un principio de resistencia ciudadana, cuando se desconozca el consenso entrecruzado de la ciudadanía. En tercer lugar, la dinámica dialógica, en el sentido de que la decisión mayoritaria se tome en el marco de alternativas propuestas a partir del consenso mínimo o entrecruzado predefinido. En cuarto lugar, la auditoría y control públicos, que tiene la Corte Suprema de Justicia o constitucional. Por último, el momento posjurídico se refiere a que todo producto jurídico queda sometido a la refrendación última de la ciudadanía. Esta refrendación ciudadana se da por procedimientos legales preestablecidos (plebiscitos, consulta, referéndum, revocatoria), garantizados constitucionalmente, o, simplemente, en el caso de resistirse a una medida, por medio de la protesta y la presión ciudadana y popular. Me he atrevido a exponer la propuesta de solución problema de la legitimidad del derecho desde contractualismo rawlsiano, no como una solución única, que reconozco las numerosas críticas, a las cuales Rawls

al el ya ha

estado sujeto; por ejemplo, desde el embate comunitarista de Alasdair MacIntyre. No obstante, hay que destacar en Rawls el tratamiento central que da al tema de los derechos humanos. Para Rawls, los derechos humanos, constituyen el marco y condición última del paradigma consensual del derecho, al ser un condicionante extrajurídico y supranacional de cualquier sociedad que se reclame como bien ordenada, ya sea liberal o tradicional, y que pretenda un lugar en el concierto de naciones de un eventual contrato social universal. En este contexto, y de cara a indagar sobre la legitimidad del esfuerzo que en materia de derechos humanos hizo Sossa, vemos que el balance, aunque positivo en el momento, no logró el impacto esperado, pues como propone Rawls la solución no vino dada dentro de un proceso consensual entre las partes involucradas, incluyendo a las víctimas como usuarios del sistema. Por lo que no es de extrañarse los serios tropiezos al momento de implementar el nuevo modelo de gestión en el Centro de Atención a Víctimas, pese al esfuerzo en la capacitación impartida a los funcionarios en el nuevo modelo por medio de protocolos y manuales. Esto es así, pues un asunto es capacitar a los funcionarios en programas preestablecidos que no han sido diseñados con su participación y lo otro es empoderarlos haciéndolos partícipes desde la concepción del modelo de gestión que luego les tocaría implementar. Es por esto por lo que en el plano de ejecución se capacitó a los funcionarios en la elaboración de un informe definitivo y contentivo de todos los detalles de la agresión sufrida, con lo cual se buscaba evitar la revictimización de las personas al tener que volver a recrear una y otra vez ante diferentes instancias (personeros, fiscales y jueces) los mismos hechos. Sin embargo, en la práctica la Fiscalía Auxiliar les volvía a preguntar. Por el contrario, lo que se pretendía desde el punto de vista de los consultores dentro del marco del Programa de Mejoramiento, que esta entrevista, sujeta a los protocolos

establecidos en el manual, constituyera una especie de certificado definitivo que sirviera de prueba y que no se requiriera volver a llamar a la víctima, lo que causaría que tuviera que recrear su dolor y sufrimiento cada vez que rindiera declaración sobre los hechos. A pesar del esfuerzo realizado en capacitación, hubo gran resistencia tanto de los Defensores de Oficio, como de los defensores particulares, hasta de los especialistas del IMELCF que insistían en que la información había que validarla. Por otro lado, el Órgano Judicial insistió que en el tema de violencia doméstica debía realizarse necesariamente una concertación, con el agresor, aunque en algunos casos esto no era deseable para la estabilidad emocional y la integridad física de las víctimas. Puedo indicar que otro elemento que obstaculizó que el Centro de Atención a Víctimas cumpliera a cabalidad con su función fueron los trámites burocráticos excesivos a la que fue sometida su labor. Otro hecho que, aunque pueda parecer hasta jocoso, fue el enfoque formalista que se le dio a la atención a las víctimas. A tal punto que algunos funcionarios se centraron en proponer cambios superfluos al léxico de la entrevista, arguyendo que había que panameñizarlo, cambios tan triviales como la palabra “despeinada” por “despelucada”. Una Fiscalia de delitos contra los Derechos Humanos nunca se planteó como propuesta institucional y dentro del marco de la tendencia hacia la especialización en la persecución de estos delitos. Por el contrario, se amplió aceleradamente la estructura administrativa creando fiscalías tan diversas como: Fiscalías Especializada en Delitos contra la Propiedad Intelectual (Resolución No. 9 de 27 de diciembre de 2022), Fiscalía Especializada en Fraudes Bancarios y Tarjetas de Créditos (Resolución No. 008-2000 de 25 de agosto de 2000), Fiscalías Especializadas en Asuntos de Familia y el Menor, Fiscalías de Adolescentes (Ley No. 40 de 26 de agosto de 1999) e incluso Fiscalías Especializadas en Delitos Relacionados con

Hurto y Robo de Autos, Piezas y Accesorios (Resolución No. 0102000 de 10 de octubre de 2000). Hoy en día existe una oficina administrativa denominada Secretaría de Derechos Humanos, Acceso a la Justicia y Género (creada en enero de 2012 como Oficina de Protección de Derechos Humanos y elevada a Secretaría mediante Resolución No. 14 de 18 de abril de 2012, pero no es hasta 2017 que se establece su estructura funcional). Dicha Secretaría sólo cumple funciones programáticas y administrativas, pues no posee funciones jurisdiccionales en materia de persecución de delitos. Sus funciones se circunscriben a brindar asistencia técnica al Despacho Superior y a todas las dependencias del Ministerio Público. Desde mi perspectiva, si bien es necesario el funcionamiento eficaz, orgánico y coordinado de los recursos interinstitucionales en el tema de los derechos humano, es más importante aún, la participación de todos los actores sociales, en la concepción misma de las políticas y programas. En palabras de Rawls, el momento prejurídico, en el cual el espectro de visiones omnicomprensivas existentes en el seno de una sociedad, se encaminan hacia la concepción del contenido jurídico, llámese estructura, política o programa, a partir del consenso mínimo expresado en el marco de un pluralismo razonable. Este consenso mínimo se obtiene primero de un proceso de consensualización que permite definir contenidos mínimos normativos que orientan los procesos subsiguientes de negociación, regateo y ejecución; y segundo, espacios estructurales donde el espectro de visiones omnipresentes tenga la posibilidad de participación irrestricta y no coaccionada55. En el procedimiento de consensualización existe cabida para el disenso como condición estructural que obliga a la MEJÍA QUINTANA, Óscar, Derecho, Legitimidad y Democracia Deliberativa: Desarrollo y conflicto de paradigmas jurídico-políticos en las sociedades en transición, Editorial Temis S.A., Bogotá, 1998, pp. 190-191. 55

subsunción de la posición alternativa en la determinación del consenso mínimo final. Lo anterior llevaría institucionalmente hacia un consenso entrecruzado que debe entonces determinar la toma de decisiones definitiva sobre el programa a implementar. La intención final del proceso consensual de construcción jurídico es dar legitimidad al producto jurídico-legal y de ello derivar su eficacia (aunque sabemos que en el pensamiento rawlsiano la libertad y la justicia tienen prioridad sobre la eficacia y el bienestar). En el caso que nos ocupa sería el poder garantizar, de manera continua y no coyuntural, el derecho de los privados de libertad al respeto del debido proceso y un tratamiento digno durante su instancia en los centros penitenciarios. Asimismo, en el tema de los protocolos y programas de atención a las víctimas de los delitos, se busca que se diseñen a partir del consenso interinstitucional y social, para que cumplan su cometido en cuando a la protección efectiva de sus derechos. 2.1.2. Anticorrupción Ya desde el 1 de septiembre de 1994, el (recién inaugurado) presidente Pérez Balladares inicia una guerra contra el crimen, por lo que se declara un estado de emergencia nacional. La naciente democracia estaba sufriendo una ola de inseguridad ciudadana generada por bandas criminales, compuestas en algunos casos por ex miembros de las extintas Fuerzas de Defensa y en otros por delincuentes, que se aprovechaban de la debilidad institucional y la falta de organización en la que se encontraba la Fuerza Pública para hacerles frente. En medio de esta realidad, el nuevo Presidente pone el dedo en la llaga, al reconocer la necesidad de introducir cambios profundos y radicales en la legislación que regulaba la PTJ, envuelta en graves escándalos de corrupción, circunstancia que debilitaba grandemente la instrucción penal como pilar en la persecución de los delitos. En palabras de Balladares en su discurso de toma de posesión:

Ese organismo sólo dejará de ser un cuerpo corrupto e ineficaz en la medida en que se convierta en lo que nunca debió dejar de ser: un instrumento por entero al servicio del Ministerio Público, dedicado a la investigación de los delitos y a establecer la responsabilidad de los criminales, sin inmiscuirse en otros menesteres. Tampoco parece tener sentido alguno conservar la dualidad en que opera la jefatura de ese organismo. La práctica se ha encargado de demostrar que lo más saludable es que la dirección de la Policía Técnica Judicial quede por completo subordinada al Procurador General de la Nación sin ningún tipo de ambigüedades. (lo enfatizado es mío)56. La corrupción es un problema complejo, pues comprende diversas dimensiones: éticas, económicas, políticas y jurídicas. Esto a su vez complica su persecución en el marco de las funciones jurisdiccionales del Ministerio Público. Ya desde 1826 el Libertador Simón Bolívar vinculó la corrupción con el tema de la administración de justicia al manifestar que la corrupción de los pueblos nace de la indulgencia de los tribunales y de la impunidad de los delitos. La dificultad del tema se muestra desde la delicada tarea que implica contar incluso con una definición uniforme y generalizada de corrupción. El profesor de Teoría y Filosofía del Derecho, Jorge Malem Seña, de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, nos aclara en este sentido, cuando en su obra sobre La corrupción brinda una síntesis de las características presentes en los actos que se definen como corruptos. Así, Malen Seña indica que un acto de corrupción implica que el transgresor viola algunas de las reglas que rigen el cargo que ostenta o la función que cumple, por lo que envuelve necesariamente la violación de un deber posicional57. Ibid. p. 11 MALEM SEÑA, Jorge F., La corrupción: Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos, Barcelona. Editorial Gedisa, S.A., 2002, p. 32. 56 57

Continúa diciendo Malen Seña, que para que exista un acto de corrupción, debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia, aunque no siempre entraña una acción penalmente antijurídica, lo que depende en última instancia del tratamiento que el sistema penal le dé en cada país. Otra característica es que los actos corruptos están siempre vinculados a la expectativa de obtener un beneficio extra posicional, que no necesariamente constituye una ganancia económica, puede ser política, profesional o cualquier otra. Finalmente, para el profesor Malem Seña, los actos de corrupción tienden a realizarse en secreto o al menos en un marco de discreción, ya que al implicar una actitud de deslealtad tienen una carga negativa, que siempre quiere ser ocultada al público58. En lo que respecta a la dimensión política de la corrupción no es posible pasar por alto, las fuerzas que surgen en torno al ejercicio del poder público. Desde el Iluminismo francés, Montesquieu (1689-1755) nos dice que la constante experiencia demuestra que todos los hombres investidos de poder son capaces de abusar de él y hacer valer su autoridad tanto como puedan. Kant por su parte (1724-1804) desde el criticismo alemán nos recuerda que la posesión del poder invariablemente envilece el libre juicio y la razón. Mientras que en el siglo XIX Lord Acton (1834-1902), político e historiador inglés se hizo famoso por haber acuñado el conocido aforismo El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente59. La dificultad de la persecución de la corrupción también surge por la amplia gama de actividades y prácticas corruptivas que abarca en marcos jurídicos internacionales como la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Penal sobre la Corrupción del Consejo de Europa. Así pues, estas prácticas están ligadas a factores 58 59

Ibid., pp. 33-34. Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely.

determinantes que incluyen un grupo especial de figuras delictivas de vieja data como el cohecho, el soborno, la extorsión, la coacción, la colusión, la malversación, la prevaricación, el peculado, el fraude, el abuso de autoridad o la extralimitación de funciones, junto a conductas penales de nuevo cuño, como el blanqueo de capitales, el tráfico de influencias, el terrorismo, el narcotráfico, la pornografía infantil y la pederastia. Reconociendo esta complejidad, Sossa buscó optimizar su persecución por medio de la especialización de sus estructuras y de su personal, para lo cual, mediante la Resolución No. 008 de agosto de 2000, toma una decisión que da un giro de ciento ochenta grados a las entonces Fiscalías Delegadas de la Procuraduría General de la Nación, cambiándoles no sólo el nombre a Fiscalías Anticorrupción, sino en palabras del propio Procurador, transformándolas de meras convidadas de piedra a actores plenos de la función fiscal. Desde el punto de vista de sustento normativo, esta transformación se logró gracias a la aprobación de la Ley 1 de 1995 que les otorgó la facultad de ejercer la acción penal. Esto impulsó su rol hacia Fiscalías especializadas en el adecentamiento de la democracia mediante el combate al flagelo de la corrupción de los funcionarios públicos. El propósito, según el Procurador, era fortalecer la función de estas Fiscalías, para que dispusieran de la capacidad de sobrepasar los límites geográficos de su jurisdicción y practicar pruebas de su competencia en procedimientos en desarrollo. En materia de lucha contra las diversas formas de corrupción, se aprobó la Ley No. 39 de 19 de julio de 2001. La nueva ley estableció que la acción penal, en delitos de corrupción y otros como el homicidio doloso, prescribiría en un término igual al doble de la pena máxima establecida para cada uno de estos delitos. Igualmente importante fue la adición del artículo 93 A que determinó la suspensión de la prescripción de la acción penal y de la pena en los delitos contra la

administración pública o delitos patrimoniales contra cualquier entidad pública, mientras que cualquiera de los que haya participado en el delito siga desempeñando un cargo público. Con el reforzamiento de las estructuras de persecución de la corrupción, Sossa se hacía eco del compromiso internacional asumido por Panamá, en el combate de la corrupción al suscribir la Convención Interamericana contra la Corrupción dada en Caracas, Venezuela el 29 de marzo de 1996, que se convirtió en ley de la República mediante Ley No. 42 de 1 de julio de 1998. Este propósito del Estado panameño es reafirmado con la aprobación mediante la Ley No. 15 de 10 de mayo de 2005, de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada en Nueva York el 31 de octubre de 2003. No obstante, la creación de Fiscalías especializadas en investigar delitos de corrupción planteaba una ventaja en cuanto al mejor uso de los escasos recursos de la institución, se sembró una debilidad organizativa desde el momento de su creación. Esta debilidad consistió en utilizar el mismo modelo o estructura administrativa de las Fiscalías Especializadas en Delitos relacionados con drogas. En el caso de las investigaciones relacionadas con drogas el modelo corporativo brinda cohesión para que el equipo de trabajo respondiera como un solo cuerpo. Mientras que en el caso de la Fiscalías Anticorrupción, la complejidad y diversidad de actividades de corrupción necesitaba una estructura más diversificada y flexible. Otro tema que me gustaría puntualizar en el ámbito de los esfuerzos anticorrupción realizados, son los resultados que plasmé en el Documento de Trabajo titulado Análisis Funcional para el Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción. Dicho trabajo lo ejecuté como Consultora Independiente para la empresa Cassals & Associates en 2004.

Este informe incluye un análisis de todas las entidades públicas con sus respectivas atribuciones en el marco de las tareas anticorrupción. Dicho análisis parte con la descripción de las funciones que el Decreto Ejecutivo No. 179 de 27 de octubre de 2004 confería al recién creado Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción, como organismo consultivo y asesor del Órgano Ejecutivo para las políticas públicas de transparencia y prevención de la corrupción. El Decreto Ejecutivo No. 179 fue derogado por la Ley 33 de 25 de abril de 2013 que amplía y especializa las funciones del Consejo y las transfiere a la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI). Aun cuando a la ANTAI se le ha conferido autonomía en el plano administrativo, considero que las conclusiones que plasmé en el Documento de Trabajo en 2004 se mantienen vigentes, sobre todo el análisis que muestra que existe conflicto y duplicidad de funciones entre las diversas instituciones que realizan actividades relacionadas con las funciones preventivas, investigativas y sancionadoras en materia de corrupción. En el caso de la Procuraduría General, por ejemplo, el numeral 3 del artículo 220 de la Constitución le confiere la atribución general de Vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar que todos desempeñen cumplidamente sus deberes. Funciones similares también posee la Procuraduría de la Administración, la ANTAI, la Contraloría General de la República, el Ministerio de Economía y Finanzas, la Defensoría del Pueblo y hasta el Ministerio de Educación en materia de Seguro Educativo. En este sentido, considero que existe un traslape de fines, objetivos y funciones que propician la confusión y que limitan la acción coordinada y armónica en la lucha contra la

corrupción. Soy de la opinión que esto ha debilitado la posición institucional del Ministerio Público. Por lo que se han abierto espacios de libertad al crimen organizado y a los corruptos y corruptores, por lo que propongo que se realice una reorganización y adecuación de los órganos superiores responsables del combate de la corrupción que refuerce las funciones jurisdiccionales del Ministerio Público en la persecución de estos delitos. Quiero concluir expresando que la sensibilidad del tema de la corrupción surge porque afecta al gobierno y a la gobernabilidad, pues constituye un factor muy perturbador que ha generado un gran desprestigio y ha creado una crisis de confianza y de credibilidad. Es por esto que fue abordado en incontables ocasiones en congresos y seminarios dentro del Ministerio Público durante la gestión de Sossa; no obstante, los resultados prácticos de esta capacitación fue sólo parcial, lo que se refleja en las escasas condenas a todos los niveles, pero sobre todo en casos de alto perfil. Un instrumento ausente, luego de quince años60 de finalizada la gestión de Sossa, son las acciones de extinción de dominio o similares de los bienes que producto de la corrupción no pueden quedar en manos de los delincuentes, ya que es casi un premio a los corruptos pasar unos años en las cárceles (hay quienes ni siquiera pisan las cárceles), y así lavan su trayectoria judicial para quedarse con esos bienes. 2.1.3. Principio de oportunidad Uno de los problemas más acuciantes que enfrentaba el Ministerio Público era el volumen exorbitante de casos acumulados y estancados en los despachos de instrucción.

Entendemos que mientras redactamos este libro el gobierno de Laurentino Cortizo está evaluando presentar un anteproyecto de ley sobre la extinción de dominio, entonces está por verse los resultados de esta iniciativa, a lo que decimos: “Ver para creer”. 60

El principio de legalidad imponía al Ministerio Público la obligación de promover y dirigir la investigación de cualquier hecho que revistiera caracteres de delito, lo cual generaba a su vez un círculo vicioso de estancamiento, que no permitía considerar la conveniencia o utilidad del ejercicio de la acción penal en determinadas circunstancias. Una de las desventajas del principio de legalidad era que obligaba a la persecución indiscriminada de todos los delitos, lo que generaba considerable congestionamiento del sistema de administración de justicia. Por lo que luego de varios años de discusiones y consultas finalmente se aprobó un mecanismo denominado el Principio de Oportunidad mediante la Ley No. 39 de 28 de agosto de 1999, que opera por vía de excepción y no de derogación del principio de legalidad. El asesor jurídico internacional costarricense José María Tijerino Pacheco nos brinda una definición bastante concreta de este principio, diciendo que es aquel por el cual se concede al Ministerio Público la facultad de perseguir o no hechos que se encuentran en determinadas situaciones previstas por la Ley, que afectan el hecho mismo, a las personas a las que se les pueda imputar o a la relación de éstas con otras personas o hechos61. Así pues, la Ley No. 39 de 1999 introdujo modificaciones al Código Judicial confiriendo al Ministerio Público la potestad de emitir resoluciones de suspensión y archivo del ejercicio de la acción penal, salvo que se trate de delitos relacionados con drogas y, de desistimiento en los casos en que los hechos investigados no constituyan delito; que resulte imposible la determinación del autor o autores del hecho punible. Igualmente, cuando la acción penal esté legalmente TIJERINO PACHECO, José María, El Principio de Oportunidad en el ejercicio de la Acción Penal: Su recepción en los modernos códigos y proyectos centroamericanos, Ponencia presentada en el Segundo Congreso Nacional de Procuradores, Fiscales y Personeros, Panamá, Memorias, agosto, 1996, p. 74. 61

extinguida o prescrita; cuando el delito carezca de significación social y estén satisfechos los intereses del afectado; en los casos que el imputado haya sufrido una penal moral y en los delitos de hurto, lesiones y homicidio por imprudencia, entre otros, en los supuestos que el afectado haya desistido de la pretensión punitiva o haya otorgado el perdón al inculpado. Por medio del ejercicio del Principio de Oportunidad, el Ministerio Público tuvo la posibilidad de descongestionar los despachos de instrucción al evacuar miles de expedientes que se encontraban en sumarias en averiguación en la PTJ y la Fiscalía Auxiliar, que no tenían la posibilidad de ser procesados diligentemente y encontrar una salida más satisfactoria que el sobreseimiento impersonal. En 1995, la situación llegó a ser de tal proporción que conmocionó a la ciudadanía y motivó la investigación y posterior emisión de un informe de una comisión de fiscales a la Corte Suprema de Justicia. Esta reducción de casos les permitió a los despachos de instrucción trabajar más enfocados en casos con mayor impacto negativo en la sociedad. En este sentido, la Ley No. 39 de 1999 facilitó definir las prioridades estratégicas en la persecución del delito, en la investigación de hechos delictivos de gran gravedad, dejando de lado los expedientes de bagatela criminal62. Esta nueva legislación encajaba con la nueva visión del Ministerio Público, que buscaba en ese momento, implementar una eficaz política criminal para reducir el congestionamiento del torrente judicial, que en consecuencia atascaba el sistema de administración de justicia, al incluir en el sistema procesal panameño el principio de oportunidad y de consenso, como vía de resolución de los conflictos. SOSSA RODRÍGUEZ, José Antonio, Procurador General de la Nación, Técnicas de Investigación del Delito en la Lucha contra el Crimen Organizado, Ponencia compendiada en publicación de la Procuraduría General de la República, Panamá,1999, p. 47. 62

El principio de oportunidad se encuentra ligado con la figura de la concertación que tiene como finalidad la búsqueda de la justicia por vía de composición y no de la persecución, como una fórmula de atención ciudadana en los delitos de querella o desistibles por parte de la víctima y que no tienen mayor relevancia social. El consenso también permite descriminalizar ciertas conductas y hacer a las víctimas partícipes del proceso, dándoles oportunidad que exijan indemnización por el daño ocasionado. En palabras del jurista argentino Binder el rol de la víctima es supremamente importante en el proceso penal, pues es a través de ella (la víctima) como se construye una justicia de rostro humano. Entonces, el rostro humano para el Ministerio Público es entrar en diálogo con la víctima, con los sectores victimizados de la sociedad. El jurista argentino nos recuerda que la justicia penal forma parte de las instituciones sociales encargadas de gestionar una cultura de paz63. En este sentido, los funcionarios del Ministerio Público son procuradores de paz, por lo que se deben diversificar las herramientas de la justicia penal, para que no tenga solamente un gran martillo, sino muchos otros instrumentos, pues la finalidad no es castigar, sino solucionar, pacificar a la sociedad. Entonces sólo cuando no se puede lograr la paz social por otros medios es que aparece el castigo, lo que se conoce como el principio de ultima ratio. Esencialmente, apunta a que el Derecho Penal debe ser el último instrumento al que la sociedad recurre para proteger determinados bienes jurídicos, siempre y cuando no haya otras formas de control menos lesivas formales e informales. Si se logra la misma eficacia disuasiva a través de otros medios menos gravosos, la BINDER, Alberto, Derechos Humanos y Garantías Procesales, Ponencia presentada en el Segundo Congreso Nacional de Procuradores, Fiscales y Personeros, Panamá, Memorias, agosto, 1996, pp. 221-224. 63

sociedad debe inhibirse de recurrir a su instrumento más intenso. En este marco de ideas queda perfectamente justificada la introducción de reformas al Código Judicial con las figuras del Principio de Oportunidad y de la Concertación Social. Son en sí, herramientas de paz social que ayudan a reducir la tensión entre el derecho penal y los derechos humanos. 2.1.4. Estrategia nacional en materia de drogas La década de los noventa vivió un incremento alarmante en los delitos relacionados con drogas, por lo que de manera particular la lucha se centró en perseguir con éxito a los traficantes y a los lavadores del dinero proveniente de ese despreciable negocio 64 . Con estas palabras, el más alto representante del Órgano Ejecutivo reconoció desde el inicio de su mandato, la necesidad de fortalecer la estructura institucional de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio Público, para transformarlos en entes modernos, dinámicos y efectivos en la persecución de los delitos. Como primer paso en este camino, Sossa se enfocó en la especialización de la gestión transformando la Secretaría de Drogas hacia una Fiscalía Especializada, designando a partir del 5 de enero de 1995, al nuevo Fiscal Especializado en Delitos Relacionados con Drogas, Rosendo Miranda, quien hasta ese momento había ocupado la posición de Secretario General de Drogas. Un año después, en enero de 1996, se crea la Fiscalía Delegada de Drogas, adscrita y subordinada al Fiscal de Drogas con mando y jurisdicción en Colón y la comarca Indígena de San Blas (hoy comarca Guna Yala). La sede de la Fiscalía delegada se estableció en la ciudad de Colón65.

Ibid. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Informe sobre la Marcha de la Instrucción Judicial. Diez años de Gestión 1995-2004, Panamá, noviembre de 2004, p. 65. 64 65

Posteriormente, mediante la Resolución Ejecutiva No. 87 de 12 de septiembre de 1996, se reforma la estructura de personal y se crea la Segunda Fiscalía Especializada en Delitos Relacionados con Drogas, que estuvo a cargo de Patricio Candanedo, quien fue designado en octubre de ese mismo año. Sólo algunos meses después, en marzo de 1997, la Procuraduría General de la Nación crea y regula el funcionamiento de la Fiscalía Especializada de Drogas con mando y jurisdicción en las provincias de Herrera y Los Santos, con sede en Las Tablas66. Con este nuevo marco jurídico y la creación de nuevos despachos administrativos, se va perfilando una estrategia que busca perseguir el narcotráfico nacional e internacionalmente desde una plataforma eficiente sustentada en tres pilares: especialización y capacitación, coordinación e integración67. El primer pilar se perfiló hacia una capacitación que empoderara a los funcionarios de las Fiscalías Especializadas y las Fiscalías Delegadas en el uso de herramientas y técnicas especializadas en la lucha contra el narcotráfico. Las capacitaciones se extendieron para incluir a los miembros de los estamentos de seguridad que participaban en la investigación de los delitos de drogas. Es así como se crearon grupos especializados en la Policía Nacional, el Servicio Marítimo Nacional, el Servicio Aéreo Nacional (ambas instituciones constituyen hoy en día un solo cuerpo denominado Servicio Nacional Aeronaval), la Dirección de Aduanas y la División de Estupefacientes de la PTJ68. El segundo pilar consistió en el mantenimiento de una coordinación interinstitucional eficiente. Para ello se designaron a las Fiscalías de Drogas como entes de supervisión y dirección de la instrucción penal69. Ibid. Ibid. 68 Ibid. 69 Ibid. 66 67

Como elemento aglutinador de los otros dos pilares se utilizó la integración de los estamentos policiales entre sí y de éstos con las Fiscalías de Drogas. Ésta (la integración) le dio el impulso que necesitaba la estrategia de lucha contra el narcotráfico, en materia de optimización de los recursos, promoción del intercambio de información y establecimiento de metas definidas y alcanzables70. La política de especialización que emprendió Sossa llevó a la creación de Unidades Especiales, sobre todo en la investigación de los delitos conexos al tráfico de drogas, como los delitos de blanqueo de capitales. Es en este contexto que se crea la Unidad de Investigación Financiera, como cuerpo policial adscrito administrativamente a la PTJ, pero que operativamente funcionaba bajo la dirección técnica de las Fiscalías de Drogas. En esta misma línea, se crearon en el año 2000 grupos de tarea conjunta tanto en el Aeropuerto Internacional de Tocumen como en los puertos del área Atlántica en Colón. En estos grupos participaban funcionarios de la Policía Nacional, Aduanas, Migración y la PTJ. Su objetivo era realizar las diligencias preliminares de investigación en los casos de narcotráfico y lograr una coordinación expedita y certera con las Fiscalías de Drogas71. Asimismo, se creó la Unidad de Investigaciones Sensitivas (UIS) para adelantar investigaciones de narcotráfico que involucraran organizaciones trasnacionales o carteles. Esta unidad policial funcionaba dentro de la PTJ y por el grado de especialidad de su labor se le dotó con tecnología de punta, para realizar vigilancias por medios electrónicos, videos y escuchas telefónicas72.

Ibid. Ibid., p. 66. 72 Ibid. 70 71

Durante el período de Sossa, el CONAPRED también jugó un papel importante en el fortalecimiento institucional, por lo que se trabajó arduamente en la elaboración y desarrollo de la Estrategia Nacional en Materia de Drogas que tuvo una vigencia de cinco años de 1996 al 2001. Esta Estrategia se sustentó en escrupulosos estudios sobre la situación en torno a la oferta y la demanda de la droga en el país. Igualmente, en dicha Estrategia se delinearon planes generales de prevención, tratamiento, rehabilitación y reinserción social de personas narcodependientes. Complementariamente y en línea con las funciones del Ministerio Público se incluyeron en la Estrategia, medidas coordinadas de represión e incautación de tráfico ilícito y acciones para evitar la legitimación de capitales provenientes del narcotráfico (medidas antilavado de dinero) y de los delitos conexos. Las actividades de prevención integral del uso indebido de drogas, demandó la activa participación de entes gubernamentales, en coordinación con organizaciones de la sociedad civil. Desde el Despacho de la Primera Dama se organizaron acciones concretas de prevención como el “Pacto por la Niñez Panameña73” y la Coalición de Panamá “Por una Comunidad Libre de Drogas”74. El Pacto por la Niñez fue firmado el 1 de noviembre de 1994, bajo la dirección del Despacho de la Primera Dama de la República, con la participación de instituciones públicas vinculadas con el sector social, organizaciones no gubernamentales, entidades cívicas y de UNICEF. El Pacto se constituye en una convocatoria nacional a todos los sectores, a fin de reivindicar los derechos de la niñez panameña en todos sus aspectos y tuvo como propósito “aunar esfuerzos más allá de los organismos gubernamentales, para lograr que todos los niños y las niñas tengan acceso real a la seguridad y al disfrute de los derechos inherentes a su condición, los que se encuentran consignados en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (1989) y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial a favor de la Infancia (1990)”. SECRETARÍA TÉCNICA DEL GABINETE SOCIAL, Informe Nacional sobre el Seguimiento de la Cumbre Mundial a favor de la Infancia, Panamá, diciembre, 2000, p. 6. 73

Participación destacada, dentro de la sociedad civil, fue la de la Cruz Blanca Panameña, organismo consultivo de la Naciones Unidas. Realizó un ingente trabajo voluntario en materia de prevención a través de programas dirigidos a la niñez y jóvenes. Adicionalmente, prestó apoyo por medio de una línea de auxilio y un programa de tratamiento ambulatorio y de orientación. En julio de 1998, debido al valioso trabajo realizado por la Cruz Blanca, el Procurador General, por medio del CONAPRED, revierte dineros del narcotráfico y realiza una donación de cincuenta mil balboas (B/.50,000) entregados a la entonces presidenta de dicha organización Margarita Reátegui. La donación estuvo destinada a apoyar a la Cruz Blanca en la adquisición de una propiedad para las instalaciones de la organización. En lo que respecta al aporte de CONAPRED en la lucha coordinada a nivel regional contra el narcotráfico, fui invitada como Secretaria Ejecutiva de esta comisión, por el entonces Coordinador de la Comisión Presidencial de Alto Nivel Contra el Lavado de Dinero Producto del Narcotráfico, Gabriel Castro, a participar de las evaluaciones que el Comité de Acción Financiera del Caribe (CFATF por sus siglas en inglés) realizaría en Panamá. Como parte de las acciones impulsadas por el CFATF, Panamá aceptó en julio de 1996 someterse voluntariamente a una evaluación mutua sobre los logros UNICEF, Evaluación del Pacto por la Niñez Panameña, Panamá, octubre, 1995. 74 El Despacho de la Primera Dama constituyó la Coalición de Panamá “Por una comunidad libre de drogas”, en la cual se convocó a los sectores más activos de la sociedad: instituciones gubernamentales, clubes cívicos, gremios y organizaciones no gubernamentales. Esta coalición estuvo orientada al fortalecimiento organizacional de la juventud del campo y de la ciudad; a la producción de conocimientos sobre el consumo de drogas de preadolescentes y adolescentes, al estudio de la violencia en el medio escolar, a la elaboración y puesta en marcha de servicios básicos en beneficio de las personas jóvenes en las áreas de salud preventiva, educación, cultura, trabajo, saneamiento ambiental, recreación, deportes y desarrollo organizacional de la juventud.

alcanzados hasta el momento en la lucha contra los delitos relacionados con drogas. Se designó para esta evaluación un “Comité Examinador” de tres expertos que sostuvieron reuniones de alto nivel con representantes de los sectores públicos y privados panameños. Estuve acompañando como parte de la delegación panameña a estos expertos durante su evaluación, quienes rindieron un informe de la gestión panameña sobre la estructura y legislación en materia de prevención y represión del lavado de dinero proveniente del narcotráfico. En lo que respecta a la cooperación legal internacional para facilitar la tramitación de solicitudes de extradición y la asistencia jurídica mutua, Sossa creó en diciembre de 2000, la Secretaría de Asuntos Internacionales (hoy elevada a rango de Fiscalía). La Secretaría Internacional estuvo a cargo de la experimentada abogada Mercedes De León, junto al equipo formado por Gretta Marchosky, Elvia Jaramillo y las excelentes secretarias Itzy Rangel y Nelda Staff, quienes apoyaron siempre en la realización de los congresos nacionales e internacionales. Esta Secretaría jugó un rol importante en la persecución del narcotráfico en el marco de los convenios bilaterales relativos a drogas y al lavado de dinero suscritos por la República de Panamá75. La administración de Sossa realizó un trabajo ingente e integrado en pro, no sólo de crear una estructura organizacional y un marco legislativo para el mejor ejercicio de las funciones jurisdiccionales del Ministerio Público, sino que también supo que eran necesarias infraestructuras y adecuaciones de espacios físicos para lograr ese fin. Paso entonces a exponer las edificaciones más destacadas que fueron erigidas y acondicionadas bajo el mandato de Sossa y que coadyuvaron en el ejercicio de las facultades jurisdiccionales en materia de instrucción penal del Ministerio Público. 75

Ibid., p. 35.

2.2.

El desarrollo de infraestructuras durante el período del contrato con el BID

Entre uno de los seis puntos cardinales que orientaron la gestión de Sossa, estuvo el mejoramiento de la infraestructura de la institución. En este sentido, el impulso vino dado por las remodelaciones de despachos y construcciones de unidades regionales completas. Deseo destacar la construcción de dos unidades regionales: la de David, Chiriquí (1) y la de San Miguelito (2). Su importancia no sólo deriva de la construcción de edificios completos y nuevos, sino que el desarrollo de estas infraestructuras fueron parte importante de un nuevo modelo de gestión corporativa de los despachos de instrucción, denominado Modelo Integrado de Gestión de las Unidades Regionales. Estas unidades regionales constituyeron los planes piloto para la puesta en marcha del nuevo modelo en el área urbana (San Miguelito) y en el interior del país (David, Chiriquí). La intención era que ambas sirvieran de modelo que debía ser repetido en todas las dependencias del Ministerio Público a lo largo del país. Aunque en esta sección también menciono la construcción y adecuación de otras estructuras, que por su especialidad, también jugaron un rol importante en la modernización del Ministerio Público (3). 2.2.1. Unidad Regional de David En agosto de 2003 se inauguró la Unidad Regional del Ministerio Público en David, Chiriquí, en un imponente edificio de tres pisos que incluso fue admirado por turistas que lo visitaban. Esta estructura era una verdadera Ciudad Judicial, pues en un solo edificio albergaba todos los despachos de instrucción (Personerías, Fiscalías de Circuito y Superiores), al igual que el Instituto de Medicina Legal, la PTJ, el Centro de Recepción de Denuncias, el Centro de Concertación Social, el Centro de Custodia de Bienes y otras dependencias judiciales y

administrativas del Tercer Distrito Judicial, que comprende las provincias de Chiriquí, Bocas del Toro y las comarcas indígenas76. Como parte del monitoreo y seguimiento de la experiencia de la puesta en marcha del Modelo de Gestión Integrado en las recién inauguradas instalaciones en David, se entrevistó a funcionarios de varios despachos para que expusieran sus experiencias bajo la nueva realidad organizativa dentro del espacio físico que les daba soporte. Así pues, se obtuvo retroalimentación relevante sobre los avances obtenidos en la implementación del nuevo modelo, así como las mejoras y ajustes de la gestión en el plano operativo. En materia de coordinación de trámites se determinó que era necesario elaborar un Reglamento de la Unidad de Trámite, pues la falta de determinación de tareas y funciones específicas generó inicialmente confusión en cuanto a la organización del personal, el reparto de los expedientes, la clasificación de los expedientes, entre otros temas77. En el caso de la Secretaría Fiscal General de David, la experiencia mostró mejoras notables en la atención a los usuarios y la facilitación de peritajes. En cuanto al Instituto de Medicina Legal se agilizó igualmente la atención a los pacientes y se fortaleció su labor integrando profesionales de las ramas de la psicología y trabajo social78. Por el lado del Centro de Coordinación Administrativa de la Regional chiricana, al momento que las oficinas se trasladaron a las nuevas instalaciones, los funcionarios ya habían sido previamente capacitados en sus funciones y contaban con PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Informe sobre la Marcha de la Instrucción Judicial. Diez años de Gestión 1995-2004, Op. Cit., p. 75. 77 Ibid, p. 76. 78 Ibid. 76

formatos y guías para facilitar su ejecución. Esto permitió una transición ordenada y ágil. La puesta en marcha del modelo también brindó la oportunidad de realizar mejoras, como la de reforzar la coordinación por medio de la instalación de un Comité Coordinador de Fiscales de la Unidad Regional de David. Este comité permitió optimizar la supervisión del modelo e igualmente lograr una mejor integración con el Departamento de Informática, para la incorporación de un programa de actualización de la base de datos para la redacción de informes estadísticos y de gestión global. Adicionalmente, como medidas de control posterior, se aplicaron encuestas a los usuarios externos en la Regional de David, de las cuales se obtuvieron valiosos aportes, como la necesidad de ampliar el servicio del personal de psicología y de trabajo social, para que brindaran apoyo no sólo a los despachos de instrucción, sino a las víctimas que acudían diariamente al Centro de Recepción de Denuncias, especialmente las que llegaban visiblemente afectadas como consecuencia de alguna agresión. Asimismo, se planteó la necesidad de establecer turnos permanentes en el Centro de Recepción de Denuncias con personal capacitado. No obstante, los avances evidentes del nuevo modelo y las ventajas de tener unas instalaciones que centralizaban en un solo edificio la gestión de instrucción penal, en la Regional de David alguna parte del personal se resistió fuertemente al cambio de sistema. Esto constituyó un cierto retraso, que se trató de abordar con capacitación y apoyo. Lamentablemente, a escasos tres meses de su inauguración, el Edificio de la Unidad Regional de David sufrió un duro revés. El día de Navidad, el 25 de diciembre de 2003, se produjo un fuerte movimiento sísmico de 6.4 en la escala Richter, con la categoría de terremoto y con varias réplicas, que ocasionaron daños en las instalaciones. En septiembre de ese mismo año se

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iniciaron los trabajos de reparación79. No obstante, sabemos que el edificio nunca cumplió su cometido y al presente no está siendo utilizado como sede la Unidad Regional David, con lo cual se desperdiciaron los más de ocho millones de balboas invertidos en esta edificación, más el tiempo y el esfuerzo puestos en su diseño, construcción y adecuación. 2.2.2. Unidad Regional de San Miguelito La otra estructura construida en respaldo al nuevo modelo fue la Unidad Regional de San Miguelito en la provincia de Panamá. Ésta fue inaugurada en mayo de 2004 y al momento de su inauguración albergaba despachos del Segundo Circuito Judicial de Panamá, que incluye las Fiscalías Primera y Segunda de Circuito, Fiscalías Primera y Segunda de Asuntos de Familia y el Menor, Fiscalía de Adolescentes y Personería Municipal. Adicionalmente, se incluyeron oficinas administrativas y de apoyo judicial tal como, el Instituto de Medicina Legal, la PTJ, el Centro de Recepción de Denuncias, el Centro de Atención a Víctimas, la Oficina de Coordinación Administrativa, el Centro de Custodia de Expedientes, entre otras. El testimonio de la ejecución del modelo en la Regional de San Miguelito arrojó resultados positivos inmediatos en materia de conveniencia en la ubicación de los despachos, pues los seis despachos de instrucción existentes antes de abril de 2004 se encontraban dispersos en varias localidades del distrito de San Miguelito, además de que se localizaban en sitios que no eran propicios; tal es el caso de algunos despachos de instrucción y aún del Órgano Judicial, que se localizaban arriba de una cantina y que sólo se podía acceder a éstos por pasillos estrechos y poco seguros. Esta situación era sumamente inconveniente para los usuarios del sistema, que tenían que trasladarse de un despacho a otro lo que implicaba gastos y esfuerzos adicionales. Mientras que 79

Ibid., p. 124.

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con las nuevas instalaciones todo era más fácil, ya que los diversos despachos y servicios administrativos de apoyo estaban centralizados en un solo edificio. Así pues, con la ubicación en un mismo de todos los despachos de instrucción del área, también fue posible la centralización de los expedientes por medio del Centro de Custodia de Expedientes. Entre las mejoras de las nuevas instalaciones en San Miguelito, versus las anteriores, se encontró que brindaba mayor privacidad al Fiscal para el estudio de los expedientes y a los abogados se les habilitó una sala de lectura de expedientes en el nuevo edificio. No obstante, no faltaron abogados litigantes que alzaron voces de protesta, pues consideraron que, al presentar sus escritos en la Secretaria Fiscal, en vez de los despachos de los Fiscalías, perderían tener acceso directo a los Fiscales. Otra de las experiencias positivas fue la agilización de los trámites desde que se recibía la denuncia hasta el inicio de la investigación. Antes, los funcionarios manifestaban, que debido a la ubicación de los despachos de instrucción en diferentes áreas y el inconveniente de trasladar expedientes y documentos de un lugar a otro, entre que se interponía la denuncia y se recibía el expediente en los despachos de instrucción, podían transcurrir hasta siete meses, haciendo el proceso de investigación no sólo ineficiente, sino ilusorio, pues el inicio de la instrucción sucedía meses después con la consecuente desaparición o pérdida de pruebas. La construcción y puesta en marcha de la Unidad Regional de San Miguelito facilitó la capacitación intensiva y especializada de Fiscales Superiores, de Circuito, Personeros y Secretarios de Despacho, y oficiales de los diferentes niveles de instrucción. El propósito que se buscó fue que al presentar la Vista Fiscal ante el Juzgado de la causa, éstas fueran objetivas, razonadas y sustentadas en evidencias, pues en muchos casos no eran claras, sino incomprensibles y llenas de latinazgos, citas

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doctrinales que confundían a los encausados. A tal punto que conocí madres que tenían hijos detenidos y señalaban que su hijo no conocía a “Cesare Lombroso” o al “Cesare Beccaria”. El énfasis dado a la educación continua incluso llevó a realizar capacitaciones en la Regional de San Miguelito en conjunto con el Órgano Judicial, para lograr una mayor y mejor coordinación en temas especializados, como la Violencia Juvenil. Fue muy destacada la cooperación del presidente de la Corte Suprema de Justicia, el magistrado César Pereira Burgos, quien bajo el auspicio de la Embajada de Taiwán brindó su apoyo a la realización en julio de 2004 al destacado seminario “Reflexiones sobre la Violencia Juvenil”. Por el contrario, el nuevo modelo enseñó cómo usar el pensamiento crítico, lógico y a ordenar el pensamiento que llevara a los jefes de los despachos de instrucción a conclusiones teóricas y prácticas que pudieran ser comprobadas, en su pretensión de la búsqueda de la verdad. Igualmente, se buscó que los funcionarios hicieran uso eficiente de los medios de prueba practicados ante el Juez. Todo lo anterior, siempre respetando el debido proceso y las garantías individuales constitucionalmente establecidas. A diferencia de David, el ambiente fue muy positivo en la Unidad Regional de San Miguelito donde se implementó el nuevo modelo sin mayores dificultades. La líder de la gestión en el área fue la Fiscal Primera de Circuito, Rosa Elvira de Contreras, quien administraba la unidad y presidía el Comité de Fiscales. 2.2.3. Otras edificaciones claves Además de los dos edificios de las Unidades Regionales de Chiriquí y de San Miguelito, se remodeló el edificio adyacente a las oficinas de la PTJ en Ancón que como hemos mencionado en líneas precedentes albergó tres centros de gran relevancia en el proceso penal: El Centro de Asistencia a

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Víctimas, el Centro de Recepción de Denuncias y el Centro de Concertación Social. Dichas instalaciones fueron inauguradas el 21 de mayo de 200280. Igualmente, como apoyo a la gestión de persecución de los delitos, se construyeron otras instalaciones claves como: la División de Vehículos Incautados, el Centro de Custodia de Bienes y Fondos Cautelados y la adecuación de una Morgue Judicial81. Un relato interesante sobre la Morgue Judicial fue que en la época de Jorge Valdés, el Director del Hospital Santo Tomás le dirigió una nota al Procurador instándolo a que sacaran de la Morgue del Santo Tomas, los “cadáveres del Ministerio Público”. Jorge Valdés, muy perplejo, me remitió la nota para mi opinión, a lo que respondí observándole y proponiendo una contestación en la que se señalará claramente que las personas que fallecían producto de rencillas en la calles o aparecían en diferentes sitios del circuito judicial de Panamá, “no eran del Ministerio Público”, estos eran de la sociedad, y que la función del Ministerio Público era establecer las causas de la muerte científicamente para efectos judiciales, por tanto los hospitales del Estado debían custodiar en sus morgues esos cadáveres hasta que aparecieran los familiares a reclamarlos debidamente identificados. Estas reclamaciones continuaron hasta cuando por gestiones hechas como Secretaria Ejecutiva del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia, solicité a la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), la asignación de la Morgue Judicial del Ejército Sur que había sido revertida en 1999, el último día de la entrega del Canal. Esta permaneció cerrada, con los aires acondicionados encendidos hasta el 31 de diciembre de 1999 lista para recibir algún oficial o soldado del Ejército Sur de los Estados Unidos de América. Nos comprometimos, con Arnoldo Cano de la ARI, a formalizar los 80 81

Ibid., p. 43. Ibid., pp. 9-10.

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trámites de traspaso al Ministerio Público, y de su adecuación y mantenimiento para uso del Instituto de Medicina Legal. Fue así como en 2001 José Antonio Sossa ordena que se reubique la Morgue Judicial de Panamá en el edificio 257 en Ancón frente a la Corte Suprema de Justicia. Un hermoso edificio revertido. La construcción, remodelación y acondicionamiento de los edificios antes mencionados y de otros muchos despachos del Ministerio Público, durante la gestión de Sossa, se dieron en el marco del nuevo modelo de administración que como su nombre lo indica, es un modelo integrado que requiere el enlace efectivo y coordinado de las oficinas de investigación e instrucción. En este sentido, la parte de infraestructura si bien constituye un elemento importante en la ejecución de este modelo, debía necesariamente ir acompañado de una nueva cultura corporativa que beneficiaría su implementación. En la sección siguiente paso a exponer sus antecedentes, conceptualización y realización. 2.3.

El mejoramiento administrativo en pro de la eficiencia y la eficacia de la Procuraduría General

En las circunstancias dadas por los constantes recortes presupuestarios al Ministerio Público y el aumento significativo de casos penales, la entidad tuvo serios problemas para hacer frente a sus funciones jurisdiccionales. Estas carencias económicas limitaban enormemente la persecución de los delitos, pieza importante en el mantenimiento de la seguridad y la paz ciudadana. Frente a esta realidad surge desde la Procuraduría General de la Nación, una línea de pensamiento que luego se traduce en acción, que parte de la premisa de que la solución viene dada por medio del mejoramiento de los niveles de

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eficiencia82 en el uso de los recursos existentes, con el propósito de aumentar la eficacia83 en la persecución de los delitos. Destacados juristas en el ramo penal, entre los que destacan el entonces secretario general de la Procuraduría, José María Castillo 84 , expresaron que una de las dificultades que había que superar en materia de administración de los despachos de instrucción, partía de la estructura misma de éstos, que estaban definidos desde el ordenamiento jurídico vigente (Código Judicial), siguiendo el modelo de la estructura de los tribunales de justicia. Así las cosas, a la cabeza de los despachos había un fiscal o personero, seguido de secretarios del despacho, oficiales mayores, escribientes, citadores judiciales y porteros. El problema con este esquema es que no respondía a consideraciones científicas sobre las funciones del Ministerio Público, que desde su esencia misma es diferente, aunque complementaria, a la de los Tribunales de Justicia. En temas de mejoramiento, Sossa dio un impulso efectivo al esfuerzo de fortalecimiento iniciado en 1991 dentro del marco del Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia bajo el auspicio del gobierno de los Estados Unidos de América por medio de la AID. Este Proyecto culminó en septiembre de 1997 fecha en que se presentó el Informe Final85.

Eficiencia: Según el Diccionario de la Real Academia Española es la capacidad de disponer de algo para conseguir un efecto determinado. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, Real Academia Española, Tomo I, Madrid, 2001, p. 866. 83 Eficacia: Según el Diccionario de la Real Academia Española es la capacidad de lograr el efecto que se desea o espera. Ibid., p. 865. 84 CASTILLO, José María, Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, Proyecciones 1995-1996 del Ministerio Público, Ponencia presentada en el Primer Congreso Nacional de Procuradores, Fiscales y Personeros, Panamá, Memorias, octubre, 1995, p. 33. 85 MANAGEMENT SYSTEMS INTERNATIONAL, Evaluación del Proyecto para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, Project #525 0312, Informe Final, Washington, 5 de septiembre de 1997. 82

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A unos meses para la finalización del Convenio Bilateral con el gobierno de los Estados Unidos para el Proyecto de Mejoramiento, Sossa previó la necesidad de darle continuidad, por lo que en abril de 1997 viaja a Washington con esta intención. En esta ocasión visitó las oficinas del BID para sustentar y promover el Contrato de Préstamo No. 1099-OC/PN, suscrito entre Panamá y el Banco, para el financiamiento del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia – Primera Etapa. Esta etapa abarcó el período de octubre de 1998 a diciembre de 200586 y la coordinación de su ejecución dentro de la Procuraduría General estuvo a cargo de la Unidad Ejecutora del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia de la cual tuve el honor de formar parte y que fue creada mediante la Resolución No. 04-98 de 5 de junio de 199887. El Contrato de Préstamo contempló un esquema de financiamiento en el cual el Banco cubría el 70% del Programa y el otro 30% debía ser cubierto con fondos locales. Durante la gestión de Sossa, el Programa se ejecutó en un 95%88 a través de diferentes áreas temáticas para el cumplimiento de tres objetivos: actividades cuya implantación es viable a corto plazo y otras que por su complejidad y costo se desarrollan con la ejecución de dos modelos de gestión Ministerio PúblicoÓrgano Judicial y la reorganización judicial a nivel urbano (San Miguelito) y rural (David)89. El programa de mejoramiento administrativo de la Procuraduría General bajo la administración de Sossa se PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Unidad Ejecutora, Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia Financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Primera Etapa (Octubre/1998-Diciembre/2005), sin fecha. 87 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Informe sobre la Marcha de la Instrucción Judicial. Diez años de Gestión 1995-2004, Op. Cit., p. 121. 88 Ibid., p. 9. 89 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Unidad Ejecutora, Op. Cit., p. 2. 86

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enfocó en cinco áreas estratégicas: la promoción de la educación continua (1), el desarrollo de un nuevo modelo de gestión (2), el fortalecimiento de la capacidad investigativa (3), el uso del sistema nacional de estadísticas judiciales como una herramienta fundamental en la toma de decisiones (4) y la modernización de la estructura legal de la justicia penal (5). 2.3.1. Énfasis en la educación continua En primer lugar, una de las áreas en las que más enfatizó el Programa fue en la Capacitación y en la Carrera Judicial. Una de las principales medidas tomadas por Sossa para fortalecer la gestión de los despachos de instrucción, fue lograr que el Proyecto de Mejoramiento de la AID financiara, en mayo de 1995, un estudio de Carrera Judicial específico para el Ministerio Público en pro de adecuarla a la realidad particular de las necesidades reales de los despachos de instrucción, de cara a sus atribuciones constitucionales y legales, diferentes a las del Órgano Judicial. El estudio incluyó la clasificación de puestos, estructura y reglamentaciones organizativas. A partir de este estudio, la Carrera Judicial en el Ministerio Público se refuerza en 199790. En lo concerniente a las capacitaciones, Sossa alentó la capacitación de los funcionarios por medio de la modalidad de Congresos Nacionales Anuales de Procuradores, Fiscales y Personeros (se organizaron nueve Congresos) y Jornadas de Medicina Legal (iniciaron en 1998 y se organizaron un total de ocho Jornadas). Por otro lado, la PTJ fue literalmente bombardeada con capacitaciones de Organismos de Policía Internacional tales como el Programa Internacional de Asistencia para la Capacitación en Investigación Criminal (ICITAP, por sus siglas en inglés), la Agencia Estadounidense contra la Droga (DEA por sus siglas en inglés), el Bureau Federal de Investigaciones (FBI por sus siglas en inglés), Secretaría de Justicia de Estados Unidos de América y Policía Montada de Canadá. 90

Ibid., pp. 15-16.

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Los más reconocidos académicos internacionales, científicos, expertos, maestros de la instrucción judicial, Derechos Humanos, Corrupción, Transparencia, Lavado de Dinero, fueron invitados durante los diez años del periodo que completó Sosa. Igualmente, se desarrollaron manuales y papelería de afianzamiento y ayudas memorias focalizadas, con el propósito de lograr la digitalización total del proceso de instrucción penal que es finalmente enviado al Órgano Judicial para su decisión final. Esta forma de capacitación se convirtió en un verdadero festín, igual compartían el podio académico, un Personero de Bocas del Toro, una Fiscal de Los Santos, o un Fiscal Superior de Panamá con o sin experiencia suficiente. Esto me lleva a cuestionar su efectividad, pues muchos funcionarios aprovechaban más los viáticos para venir a las capacitaciones que las capacitaciones en sí. 2.3.2. El nuevo modelo de gestión Por otro lado, una de las áreas más destacadas dentro del Programa de Mejoramiento fue la Reorganización y Gestión de los Servicios Judiciales. Éste constituyó el tema más complejo a desarrollar, pues suponía un cambio radical en el pensamiento del personal de los despachos de instrucción. Debido a su complejidad, se dispuso realizarlo por etapas y por medio de dos planes piloto. Como hemos mencionado en líneas precedentes, dichos planes piloto se realizaron en el área rural, en David, Chiriquí y en el área urbana, en San Miguelito. La reorganización y el nuevo modelo de gestión constituyó una reingeniería, tanto de los procesos de gestión judicial, como de los esquemas de tramitación de causas, apoyados por sistemas de información e infraestructura que hicieran más eficiente y accesible el servicio. He manifestado en líneas anteriores que se le denominó Modelo Integrado de Gestión de las Unidades Regionales, el cual fue aprobado mediante Resolución No. UEPGN-002-2003 de 28 de mayo de 2003.

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El objetivo general del Modelo era aligerar y evitar pasos innecesarios en la tramitación para darle transparencia y celeridad a la gestión judicial, utilizando un flujograma del procedimiento. Este tipo de Administración concentra tres áreas: Área de Investigación, Área de Instrucción y Área Administrativa. En el modelo integrado el propósito primordial de gestionar las funciones de instrucción por medio de una Unidad Regional es lograr la máxima eficiencia en la persecución de los delitos mediante el uso racional de los recursos. El punto de inicio del flujograma es el Centro de Recepción de Denuncias, bajo la Secretaría Fiscal, donde los expedientes se registran, se les colocaba la carátula e ingresan a los libros de registros de entrada de expedientes. Estos expedientes son asignados y remitidos al Fiscal o Personero competente. Éste analiza el expediente y los documentos, y si necesita apoyo, genera una orden de diligencias a la Secretaría Fiscal, que se encarga de coordinar con la PTJ y el Instituto de Medicina Legal, solicitudes de pericias, informes y comisiones. La Secretaría Fiscal también se encargaba de coordinar con el equipo de la Oficina de Coordinación Administrativa las tareas de apoyo administrativo, como citaciones, mensajería, custodia de expedientes, evidencias, entre otros. Una vez recibidos todos los documentos, reportes y pericias, la Secretaría Fiscal los traslada a los Fiscales y Personeros para la emisión de la Vista Fiscal y su posterior envío al Órgano Judicial. Con esta separación, pero a la vez integración de funciones, el objetivo es que los Fiscales siguieran al frente de sus despachos, pero que su labor se viera aligerada de temas rutinarios y administrativos para que se concentraran en sus funciones jurisdiccionales. Incluso llegó a comparárseles con la figura de Gerentes y en este caso como gerentes de sus

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despachos dentro del Ministerio Público en el ejercicio de la acción penal91. Los fiscales debían gerenciar sus expedientes por medio de un documento denominado Impulso Fiscal y las Guías Metodológicas 92 que establecían las diversas diligencias que debían realizarse en la fase de instrucción93. El nuevo modelo buscaba la integración de los equipos de trabajo, la simplificación de los procedimientos, la separación de las funciones de instrucciones de las administrativas y la centralización en un mismo espacio físico de todos los actores que participaban en la investigación e instrucción de los delitos. Una vez que el modelo mostró madurez funcional se buscó duplicarlo en otras unidades regionales que se planificarían en el futuro. Desde varios puntos de vista el Modelo de Gestión Integral se consideró más operativo, pues se tenía en un solo espacio físico a las dependencias que debían operar armónica y coordinadamente en la persecución de los delitos94.

Ibid. Guías Metodológicas de Diligencias Judiciales ofrecen orientación sobre diecisiete delitos de mayor incidencia a nivel nacional. El propósito de éstas era proporcionar a los funcionarios de instrucción un mecanismo básico para la práctica de diligencias investigativas, administrativas y judiciales que son comunes según el tipo de delito de que se trate. A través de un procedimiento sencillo de lectura y seguimiento, se debe poder responder a las preguntas referidas a un tipo específico de delito, las labores por ejecutar y su secuencia lógica de realización. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Guías Metodológicas de Diligencias Judiciales, Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia amparado por el Contrato de Préstamo 1099/OC/PN suscrito entre el gobierno de Panamá y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Producciones Gráficas, S.A., Panamá, 2004, p. 4. 93 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Informe sobre la Marcha de la Instrucción Judicial. Diez años de Gestión 1995-2004, Op. Cit., pp. 84-88. 94 Ibid., p. 75. 91 92

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En el contexto del nuevo Modelo de Gestión, las necesidades de apoyo administrativo fueron conferidas a las Coordinaciones Administrativas, que en el caso de David fue creada mediante la Resolución No. UEPGN-005-2003 de 24 de octubre de 2003 y en el caso de San Miguelito, mediante Resolución No. UEPGN-005-2004 de 23 de abril de 2004. Posteriormente, ambas resoluciones fueron derogadas en 2006 para dar paso a la creación de las Oficinas de Coordinación Administrativa. Estas oficinas de apoyo administrativo se dispuso dividirlas en unidades de trabajo en temas como: atención al público y recepción de documentos, citaciones y mensajería, custodia de expedientes, custodia de bienes y fondo cautelados, soporte de diligencias, asuntos penitenciarios, informática y estadística, servicios generales y logística y, soporte técnico de los sistemas especiales e informáticos. En el caso de las Fiscalías de Drogas, debido a la complejidad de las investigaciones de estos delitos, se trabajó en la reestructuración de los despachos hacia una visión de entes corporativos: una Fiscalía con dos Fiscales, un Secretario General y un equipo de trabajo que ejecutara sus funciones al unísono. Bajo el nuevo modelo de gestión, la Fiscalía se dividió en departamentos con funciones específicas, pero bajo la dirección de los Fiscales de Drogas y de la Secretaría General. Se creó el Departamento de Operaciones como enlace con los cuerpos de investigación policiales. 2.3.3. Fortalecimiento de la capacidad investigativa Otra de las áreas relevantes dentro del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia financiado por el BID, se refirió al Fortalecimiento de la Capacidad Investigativa de la Procuraduría General de la Nación. El objetivo primordial incluyó mejoramiento de las labores de investigación de los delitos, para evitar impunidad y aumentar los índices de confianza ciudadana en el sistema, a través del

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fortalecimiento de las tareas de medicina legal, la profesionalización del manejo y custodia de evidencias y la atención multidisciplinaria de las víctimas de los delitos 95 (ver supra 2.1.1. Derechos Humanos y 2.2.3. Otras edificaciones claves). 2.3.3.1. Instituto de Medicina Legal La primera de estas actividades estuvo ligada al impulso de las labores del Instituto de Medicina Legal. Al inicio de la gestión de Sossa, en 1995, se trasladó el Instituto a nuevas instalaciones que fueron remodeladas y dotadas con mobiliario y equipos. Se reforzaron las tareas del IMEL con la adición de áreas científicas especializadas como el Laboratorio de Análisis Forense de Fibras y Pelos que inició funciones en 1998. Ese mismo año se instaló el Laboratorio de ADN 96 que tiene su marco normativo en la Ley 80 de 23 de noviembre de 1998, por la cual se regula el establecimiento de una Base y un Banco de Datos Forenses de Ácido Desoxirribonucleico (A.D.N. o D.N.A). 2.3.3.2.

Centro de Custodia de Evidencias, Bienes y Fondos Cautelados y la División de Vehículos Incautados

En cuanto a la segunda labor de fortalecimiento de la capacidad investigativa, se creó mediante Resolución No. 15 de 27 de junio de 1997, el Centro de Custodia de Bienes y PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Unidad Ejecutora, Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia, Op. Cit., p. 2. 96 Con la participación de la primera dama de la República, Dora Boyd de Pérez Balladares, José Antonio Sossa y Humberto Mas, Director General del Instituto de Medicina Legal se inauguró el 12 de agosto de 1998 el Laboratorio de ADN y ese día se entregó oficialmente el Anteproyecto de Ley de ADN (que luego se convierte en la Ley No. 80 de noviembre de 1998) que le brinda sustento jurídico a la validación de la identificación genética, usando el ADN como prueba idónea en la persecución de los delitos y en los procesos de filiación. 95

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Fondos Cautelados, para mejorar los procedimientos de cadena de custodia de bienes y fondos cautelados y vehículos producto de las actividades delictivas. En ese mismo año se ubicó provisionalmente en un edificio adjunto a la PTJ donde se centralizó la custodia de las evidencias y de los automóviles que se encontraban dispersos en varias áreas97. Uno de los problemas que confrontaba (y considero que aún confronta) el Ministerio Público, era la gran cantidad y variedad de vehículos incautados por diferentes causas penales, como accidentes, drogas, hurtos y robos (entre otros), por lo que, en el marco del Proyecto de Mejoramiento, se inició un estudio para determinar cómo dar solución a esta gran cantidad de vehículos que quedaban bajo custodia del Ministerio Público hasta tanto el Juez decidiera el caso. Es así como se construye una División de Vehículos Incautados que viene a solucionar el inconveniente de tener en lugares dispersos de la ciudad de Panamá, automóviles de todo tipo, de lujo, de trabajo, taxis, camiones, helicópteros y lanchas. La División se construye gracias al apoyo financiero del Préstamo con el BID y se inaugura el 27 de septiembre de 2000 en el área denominada vía Patacón. En este complejo también se implementó el nuevo modelo de gestión, lo que permitió al Ministerio Público el manejo especializado, monitoreo y control automatizado de los vehículos incautados, por medio de datos precisos, veraces y visuales. Me gustaría destacar que la solución del manejo de los vehículos incautados, no venía dada por la acumulación ilimitada de los vehículos en una sola localización, sino que los consultores externos de este subcomponente del Programa, específicamente recomendaron la custodia “temporal”, mientras que se documentaba fotográficamente los hechos y el vehículo y se levantara un acta para que éste (el vehículo) PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Ministerio Público, Informe sobre la Marcha de la Instrucción Judicial. Diez años de Gestión 1995-2004, Op. Cit., p. 89. 97

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fuera posteriormente entregado en custodia al propietario, hasta que se definiera en juicio el hecho criminal y la responsabilidad penal. No obstante, no se llegó a un acuerdo con el Órgano Judicial, por lo que los vehículos siguieron acumulándose y sobre todo deteriorándose, constituyendo el sitio en un verdadero “cementerio de vehículos”. Complementariamente a la División de Vehículos, el 20 de noviembre de 2001 inició funciones el Centro de Custodia de Bienes y Fondos Cautelados. Éste fue el primer edificio construido en la ciudad Judicial, ubicada dentro del Parque Metropolitano, la cual consta de un lote de terreno de diez hectáreas asignado por la ARI. Los planos y la maqueta para desarrollar la ciudad Judicial fueron diseñados por la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP). El Centro de Custodia se inauguró funcionando como todas las estructuras realizadas durante la gestión de José Antonio Sossa. En dicho Centro se inventariaron, clasificaron y digitalizaron todas los bienes, fondos y documentos incautados que estaban en los diferentes despachos de Instrucción. Éste contaba, para el momento de su inauguración, con tecnología avanzada que posibilitó la estandarización y mejoró el control de las evidencias, para que por un lado los fiscales y los defensores accedieran y revisaran las pruebas, mientras que se preservaba científicamente la cadena de custodia. 2.3.4. Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales Asimismo, otro de los factores que contribuyó a elevar los niveles de eficiencia y eficacia de la labor del Ministerio Público, fue la creación de un Sistema Nacional de Estadísticas de Instrucción Judicial. Este sistema inició en el período del Contrato Puente, financiado por la AID, a través del subcomponente denominado Agilización de Casos y Estadísticas Judiciales, por medio del cual se reformularon los tarjetarios, libros de ingresos y se estableció el Número Único

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de Expedientes. Este subcomponente del Proyecto de Mejoramiento de Justicia mostró excelentes resultados ya que, a trece años de iniciado, José Antonio Sossa pudo con facilidad y transparencia fundamentar por medio de estadísticas el Informe de su gestión que él denominó: “Informe sobre la Marcha de la Instrucción Judicial. 10 años de Gestión 1995-2004”. Este sistema permitió el acopio, procesamiento y análisis de la información, lo cual contribuyó a mejorar la toma de decisiones administrativas en el sector justicia, al posibilitar el control del rendimiento de las dependencias y despachos de instrucción judicial, brindando información básica y esencial para la formulación de la política criminal del país. 2.3.5. Rol de la Procuraduría General de la Nación en la modernización de la justicia penal No menos importante fue el esfuerzo realizado desde la Procuraduría General en la modernización del Código Penal y Procesal Penal. Para lo cual Sossa nombró una comisión de reformas a dichos Códigos, no obstante, nunca los presentó como parte de su iniciativa legislativa. Esta comisión siempre trabajó sobre la aplicación de un sistema procesal penal mixto y en ninguno de los proyectos se planteó o consideró la implementación de un sistema acusatorio puro. El propio presidente de la República, Ernesto Pérez Balladares, estuvo interesado en reformar el sistema penal, para lo cual mediante Decreto Ejecutivo No. 588 de 7 de diciembre de 1995, designó a los abogados José Juan Ceballos, Ana Belfon y Luis Carlos Cabezas para integrar la Comisión Codificadora encargada de elaborar un nuevo Código Penal. El Anteproyecto fue entregado en diciembre de 1996 y publicado en separatas en diarios de la localidad. Estudié detenidamente el documento y al ser invitada a departir junto a un grupo de profesoras catedráticas, académicas y

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promotoras de los derechos de las mujeres con Balladares en un desayuno-conversatorio realizado en la Presidencia, aproveché esta oportunidad para comentarle mi perspectiva sobre las reformas propuestas y su impacto negativo en la persecución de los delitos de drogas. El Presidente escuchó atentamente mis señalamientos y me pidió que los enviara en una nota en un sobre cerrado recalcando su carácter “Personal y Confidencial”, lo cual hice y entiendo que esto contribuyó a crear la Comisión Revisora de los Anteproyectos de Código Penal y Procesal Penal. La Comisión Revisora estuvo integrada por representantes del Ejecutivo: Ricardo Rangel y Álvaro Visuetti; por el Ministerio Público: José María Castillo y Geomara de Jones, por el Órgano Judicial: Fabían Echevers y Carlos Cuestas y por el Colegio de Abogados: Aura Emérita Guerra de Villalaz y Aida Jurado. Yo participé en calidad de relatora y estuve encargada de sistematizar los avances que se iban dando en las deliberaciones de la Comisión. Una vivencia que recuerdo es que Alejandro Moncada Luna, entonces director de la PTJ, presentó como sugerencias de modificación que en la etapa de instrucción sumarial el director de la PTJ sólo podía ser llamado por el Procurador General y que los detenidos al momento de ser llevados a la PTJ debían ser fichados con foto y número de registro. 2.4.

El modelo de gestión a la luz de la filosofía jurídica

En esta sección presento un breve análisis sobre el fundamento filosófico-ideológico de los programas y proyectos que se desarrollan. Soy de la opinión que el imaginario en cual viven y se desenvuelven las personas, en buena parte, determina su manera de actuar frente a los cambios que se les proponen o exigen. La razón por la cual considero que esto es relevante, es porque el propio Sossa manifestó en el informe final de su mandato, que el cambio hacia un modelo integrado de gestión presentó

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fuerte resistencia en algunas regiones98. En general considero que sí hubo bastante resistencia, y porqué no decirlo, hasta verdaderos obstáculos de parte de los funcionarios de la institución. ¿Qué podríamos decir frente a este fenómeno? En mi opinión esto parte del hecho, que, si bien se trabajó en diseñar un modelo que beneficiara la eficacia y la eficiencia, lo cual ciertamente se lograría en teoría con el diseño del nuevo Modelo Integrado de Gestión, no se supo desentrañar las bases conceptuales sobre la cual se sustenta el sistema que se pretendía cambiar. Esto es relevante, porque, aunque no parezca evidente, la Administración de Justicia panameña, y dentro de ésta, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio Público, funcionan sobre bases conceptuales. De allí que el estudio y análisis de las razones de sus logros y también de sus fracasos deben partir de estas bases. La siguiente pregunta obligada sería: ¿cuál es entonces el paradigma jurídico-político sobre el cual se fundamenta el ordenamiento jurídico que enmarca las funciones jurisdiccionales del Ministerio Público en materia de persecución de los delitos? Para encontrar la respuesta, realizo otra pregunta, siguiendo los pasos de la Mayéutica socrática 99 : ¿Qué estudiante de derecho o profesional del derecho, no ha escuchado recitar casi sin pensarlo a sus profesores y colegas, la definición de justicia como: dar a cada uno lo que le corresponde, o la expresión latina Dura lex, sed lex; o bien querer sustentar la legitimidad o ilegitimidad de una nueva normativa, ¿sobre la Pirámide de Kelsen y la estricta legalidad? Ibid., 123. Sócrates llama a este método filosófico mayéutica, que significa literalmente ayudar en el parto, con el fin de hacer una analogía a la ayuda que se le da al hombre en su proceso de 'parir al conocimiento' mediante el diálogo. Esto significa, que el estilo socrático consiste en que, a base de preguntas, el interlocutor medite y encuentre las respuestas él mismo. 98 99

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La respuesta afirmativa significa que las estructuras jurídicas de pensamiento panameñas, a nivel general, aún hoy se mueven al nivel de los paradigmas jurídicos convencionales del iusnaturalismo aristotélico y el iuspositivismo kelseniano. Entender esto, es tan importante cómo tener la certeza que una persona de talla veinte, no puede vestirse con un traje talla ocho, sin romperlo. Para ponernos en contexto, para el iusnaturalismo aristotélico, que en nuestras latitudes vino de la mano del paradigma hispano-tradicional católico, la legitimidad de la Ley viene del Derecho Natural universal, que confiere capacidad de corrección (es decir legitimidad) a la ley positiva. El Derecho Natural a su vez se remite al entramado de virtudes que giran en torno a la ética aristotélica desarrolladas en las teorías del bien y la felicidad, de la virtud y de la justicia y, por último, la teoría de la amistad100. Dentro de la matriz aristotélica, la ley es legítima, y por ende debe cumplirse, porque su capacidad de coerción viene dada por un Derecho Natural intrínseco sustentado en un espectro de virtudes que le sirven al hombre para identificarse en el seno de una comunidad determinada101. Siglos después, la ética católica, partiendo de la raíz aristotélica, mantiene la misma estructura de legitimidad, sólo cambiando su fundamento, del Derecho Natural por la teología y, específicamente la teología cristiana-católica. Los representantes más destacados del modelo ético-jurídico católico, cuya expresión se concentra en la escolástica medieval son, primero San Agustín en el siglo IV y luego Santo Tomás de Aquino, en el siglo XIII102. Si alguien tiene duda a estas alturas del fundamento iusnaturalista del derecho panameño, le invito a leer el artículo ARISTÓTELES, Moral a Nicómaco, Madrid, Edit. Espasa-Calpe, 1987. MEJÍA QUINTANA, Op. Cit., p. 22. 102 Ibid., p. 23. 100 101

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35 de la Constitución Nacional, que, si bien consagra la libre profesión de todas las religiones, las limita al respeto a la moral cristiana, además de que se detalla que la religión católica es la de la mayoría de los panameños. Igualmente, las normas de hermenéutica jurídica en el Código Civil panameño (artículo 13) otorgan validez a la costumbre, siempre que ésta sea general y conforme con la moral cristiana. En cuanto a la raíz kelseniana del derecho, se da en la primera mitad del siglo XX, cuando se inicia un proceso de renovación general, cuya expresión en la filosofía del derecho vendría dada por la teoría pura del derecho de Kelsen. En Latinoamérica, en general el iuspositivismo de Kelsen es el instrumento que se enarbola para iniciar la crítica y transformación del paradigma hispano-tradicional, que como no se realiza adecuadamente, se deforma para conciliar a Kelsen con el iusnaturalismo criollo. Por medio de Kelsen, los países de nuestra región y con ellos Panamá, penetramos tardíamente a la filosofía moderna, con un atraso de más de un siglo sobre el desarrollo iusfilosófico mundial del que había participado Kelsen para concebir su teoría. En este sentido, de Santo Tomás de Aquino aterrizamos en Kelsen, sin vivir la evolución iusfilosófica surgida por el debate ideológico entre Kant y Hegel a partir de la Revolución francesa. En el camino nos perdimos a pensadores claves como Von Savigny, con su Escuela Histórica del Derecho, derivación del pensamiento hegeliano; o el neokantismo de Stammler y Radbruch; o bien la Jurisprudencia de Intereses de la Escuela de Tubinga (1930) que resalta el papel que las diversas perspectivas sociales juegan en la concepción de las normas jurídicas103. ¿Y por qué me detengo en este hecho? porque a partir de él se tendrá una visión distorsionada y bipolar del derecho en Panamá. Esto lo digo porque sin desrelacionar el derecho de una justificación moral o política (iusnaturalista), se adoptó una 103

Ibid., pp. 57-59

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versión light de Kelsen y de su Teoría Pura, que de por sí desvincula la legitimidad del derecho de cualquier fundamento axiológico extrajurídico. Entonces la lectura criolla de Kelsen desfiguró su teoría, en el contexto de un iusnaturalismo laico, que la convirtió en fundamento de mero procedimentalismo. Lo antes expuesto nos lleva a situarnos frente a la realidad del sistema de administración de justicia panameño, en particular, y de la sociedad en general, que, aunque se dice moderna, vive en muchos sentidos, enraizada históricamente en lo tradicional. Con un marco jurídico que todavía busca su legitimidad en la moral, pero que a la vez se aferra a la ideología pseudo-procedimentalista de la objetividad de la ley. En este sentido, haciendo uso de la dialéctica hegeliana 104 podemos decir que la construcción y deconstrucción de la sociedad y con ella de la política y derecho, se da por medio de su desarrollo histórico en un permanente paso progresivo de tesis, antítesis y síntesis. Para Hegel, la historia ofrece la clave para el conocimiento de la sociedad y de los cambios sociales en un desarrollo dialéctico que no es el oscuro reino de un espíritu del pueblo, sino que se efectúa lógica-necesariamente de acuerdo con la ley de la razón. Es por ello por lo que lo que resta no es destruir la herencia de los siglos sino reconocerla y darle una forma definitivamente armoniosa o racional.

Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831) filósofo del Idealismo alemán. En contraste con Kant que descuidó lo empírico, Hegel centró su filosofía en la historicidad del hombre, y con éste también del derecho. Su filosofía partía de una Razón que surgía de la relación dialéctica entre los razonamientos individuales y los hechos imprevisible de la realidad, y cuya sustancia sólo podía comprenderse con posterioridad, siendo de esta forma una razón histórica y colectiva. La historia es un desarrollo de la razón; la historia mundial “ha sucedido razonablemente”, escribió él. KAUFMANN, Arthur, Op. Cit., pp. 71-72. 104

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Es en este escenario que quiero exponer lo sucedido durante este contexto histórico para entender la reticencia de muchos fiscales, quienes en su ideario se vieron, más como Pretores romanos, que como Gerentes. Y es que el nuevo Modelo Integrado de Gestión, responde a un paradigma iusfilosófico desde la sociología jurídica, ajeno a la estructura normativa de la administración de justicia panameña. Deseo hacer la salvedad que con esta explicación de ninguna manera pretendo desacreditar el modelo, sino más bien desentrañar las razones históricas que pudieron dificultar y retrasar su puesta en marcha. Las raíces de este modelo integrado de gestión no se encuentran en el derecho, sino en la sociología, a través del paradigma autopoiético que pretende legitimar el derecho por medio de una racionalidad sistémica. En este nuevo marco, la dicotomía weberiana entre legalidad y legitimidad, se reformula a partir de una dimensión: la de la sociedad organizada y concebida como sistema, que el estructuralfuncionalismo de Talcott Parsons que ha intentado describir e interpretar, mostrando el carácter funcional que el mundo postcapitalista ha adquirido en la época posmoderna105. La figura de Parsons y la Escuela de Harvard constituyen los mayores exponentes y punto de inicio del estructuralfuncionalismo estadounidense. 106 La obra parsonsiana está caracterizada por su interés macrofuncionalista107. Posteriormente, Niklas Luhmann, abogado alemán, que estudia las teorías de Parsons, manifiesta que en ese desarrollo el derecho deviene, definitivamente, en un procedimiento funcional por lo que dio mayor énfasis al estudio de la constitución dinámica del orden social. En este marco, la MEJÍA QUINTANA, Op. Cit., p. 147. GONZÁLEZ OQUENDO, Luis J., La presencia de Talcott Parsons en el trabajo teórico de Niklas Luhmann, Reflexión Política, vol. 5, núm. 10, junio, 2003, pp. 48-57. 107 Ibid. 105 106

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estructura y objetivos del derecho se transforman de manera sustancial, en procedimiento puro y la legitimación de este no requiere una fundamentación discursiva. Aunque es un subsistema más del macrosistema, del derecho dependen gran parte de los procesos funcionales108. Aún en este panorama, reconozco el esfuerzo de los consultores externos y del propio personal del Ministerio Público, que bajo el mando de Sossa, se hizo en el rediseño de los procesos de gestión judicial. Como he detallado en el transcurso de estas líneas, el nuevo modelo se apoyó en sistemas de información e infraestructuras que promueven la eficacia y eficiencia en la administración de los despachos de instrucción judicial. No obstante, me hago eco de las críticas que hace el filósofo francés Jean-François Lyotard en su obra La condición postmoderna 109 , quien manifiesta que la posmodernidad encierra la crisis de los metarrelatos (tales como la emancipación de la Humanidad, la paz universal y otros) y se vuelca a optimizar las actuaciones del sistema, la eficacia. El Estado, dice Lyotard, abandona el relato de la legitimación idealista o humanista para justificar el nuevo objetivo: el poder, que consiste en la buena performatividad, que a su vez legitima al derecho por medio de su eficacia. En este marco, el Estado y sus instituciones son empujadas, según Lyotard, no a preguntarse sobre la verdad o la justicia de sus proyectos y programas, sino ¿para qué sirve?, es decir si ¿es eficaz? Las normas de organización del trabajo que prevalecen en la posmodernidad son entonces la formación de equipos, estimulación de los rendimientos individuales y colectivos, elaboración de programas vendibles, búsqueda del cliente, etc., por encima de lo justo, bello o verdadero. Dice Ibid., p. 151. LYOTARD, Jean- François, La condición postmoderna: Informe sobre el saber, Traducción de Mariano Antolín Rato, Ediciones Cátedra, 5ta Ed., 1994, Madrid. 108 109

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Lyotard, que es así como Luhmann cree constatar en las sociedades posindustriales el reemplazamiento de la normatividad de las leyes por la performatividad de los procedimientos. Entonces, frente a las anotaciones de Lyotard, es válido preguntarse si el Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia, que planteó el rediseño tanto de los procesos de gestión judicial, como de los esquemas de tramitación de causas, apoyados por sistemas de información, enfocados en brindar un servicio más eficiente, olvidó que el fin primordial de los sistemas judiciales debe ser la búsqueda de la justicia. Mientras que la eficiencia y efectividad deben servir de apoyo a que el mejoramiento venga dado por su fin, es decir la búsqueda de la justicia y la verdad a través de un sistema objetivo y veraz. Como he manifestado en líneas precedentes, mi intención no es desmeritar el valioso esfuerzo realizado y del cual fui parte por trece años, sino dar cabida a la deconstrucción de lo actuado para poder reconstruirlo tomando como partida las lecciones aprendidas. Lo que más deseo, es resaltar en el contexto antes expuesto y sin temor a equivocarme, que la Procuraduría General de la Nación bajo el mandato de Sossa, reafirmó sus roles constitucionales y legales. La estabilidad de la que gozó la entidad durante su gestión fue dada en gran medida por haber podido cumplir el período constitucional de diez años en el cargo, lo cual jugó un rol esencial en el logro de las metas institucionales expuestas en el transcurso de este capítulo. Como he mencionado en líneas precedentes el período de Sossa brindó estabilidad al Ministerio Público como entidad encargada de la persecución de los delitos. Sossa se destacó por impulsar la capacitación continua de los funcionarios y de dotarlos de las herramientas tecnológicas y de la infraestructura adecuada para cumplir su rol en la administración de la justicia penal. La otra cara de la moneda

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la trataremos en el capítulo siguiente con el traspaso de mando a Ana Matilde Gómez, cuya administración dio un giro conceptual a la función del Ministerio Público hacia un paradigma utilitarista.

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CAPÍTULO TERCERO La institucionalidad fracturada. La Procuraduría General de la Nación bajo la dirección de Ana Matilde Gómez Después de trece años de estabilidad institucional, bajo la dirección de dos procuradores de formación ideológica diferentes, tres presidentes de la República políticamente rivales entre sí, llega el momento de otro cambio. Por mandato constitucional, se cumplió el período de diez años para el que había sido designado José Antonio Sossa Rodríguez y surge entonces la gran expectativa en todo el Ministerio Público y en la ciudadanía, sobre quién sería el nuevo Procurador o Procuradora de la Nación elegido por el gobierno entrante, nuevamente un gobierno PRD encabezado por Martin Torrijos Espino, quien ganó las elecciones en mayo de 2004. Desde la época colonial todos los Procuradores designados por el Ejecutivo habían sido hombres y en ese momento muchos nombres se consideraron o “sonaban” (al mejor estilo panameño) en las glosas, en los círculos de abogados, en los gremios, universidades, en corrillos y cafés. Todos especulaban sobre quién sería el mejor jurista designado para tan compleja posición de liderar el cuarto Poder, como llaman algunos al Ministerio Público. Finalmente, el 20 de diciembre de 2004 se aclararon las dudas con el anuncio hecho por el propio mandatario al designar a Ana Matilde Gómez Ruiloba, cuya designación fue aprobada mediante Resolución No. 115 del Consejo de Gabinete 110 . Posteriormente, la Asamblea Legislativa la ratifica para RADIO PANAMÁ. (2004, Diciembre 21) El Presidente de la República designa nueva Procuradora de la Nación, Panamá, Recuperado de: https://www.radiopanama.com.pa/noticias/actualidad/presidente-de-larepublica-designa-nueva--procuradora-de-lanacion/20041221/nota/136580.aspx [consultado el 3 de enero de 2021] 110

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constituirse en la primera mujer Procuradora General de la Nación. Gómez, política independiente, había sido funcionaría del Ministerio Público en cargos desde escribiente, oficial mayor, secretaria judicial, Fiscal de Circuito y de allí a la cabeza del Ministerio Público. Su nombramiento no escapó a las críticas 111 y a la controversia112. No obstante, deseo conducir el análisis de la gestión de Gómez hacia niveles Iusfilosóficos. Considero que quedarnos en la discusión sobre sus vínculos con el Ejecutivo y en cuestionamientos en torno a sus antecedentes profesionales, sería empobrecer el debate. Por el contrario, la Filosofía del Derecho nos guía hacia horizontes más elevados y sobre todo más beneficiosos, en cuanto nos permite tener presente el fin principal del Derecho, es decir la Justicia. Igualmente, el profesor y jurista Arthur

El primero de estos cuestionamientos estuvo ligado a los vínculos de amistad que unían a la nueva Procuradora General con el Presidente electo, pues Gómez fue compañera de Torrijos en el Instituto Pedagógico. Ibid. 112 Asimismo, pero en un nivel de mayor seriedad, se dieron intentos por detener su nombramiento haciendo públicas las investigaciones que inició el Ministerio Público en 1994 contra Gómez por la fuga del narcotraficante Fabio Wilfrido Puerta Alandete. Según la información que circulaba en los diarios locales Gómez fue alertada por el propio Procurador José Antonio Sossa, quien a su vez había recibido de parte de la PTJ un informe de inteligencia sobre el posible escape de Puerta Alandete una vez fuese trasladado de la cárcel donde se encontraba recluso al Hospital Santa Fe, donde sería operado. A pesar de las órdenes de Sossa, Puerta Alandete fue trasladado al Hospital Santa Fe para realizarse una intervención quirúrgica. Cinco días después y sin haber sido operado, el recluso logró evadirse. La Comisión de Control y Erradicación de la Droga y el Narcotráfico de la Asamblea Legislativa, presidida por el ex legislador Alberto Alemán Boyd del PRD solicitó la investigación de la fiscal Gómez. Poco después y en el transcurso de la investigación interna del Ministerio Público, Gómez renunció a su cargo como Fiscal Tercera de Circuito. REDACCIÓN DIGITAL LA ESTRELLA. (2009, Agosto 31) El expediente olvidado de Gómez, Panamá, Recuperado en: https://www.laestrella.com.pa/nacional/politica/090831/gomez-olvidadoexpediente [consultado el 3 de enero de 2021] 111

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Kaufmann113 desde la escuela ius filosófica alemana considera que la filosofía jurídica sólo será útil en el logro de sus objetivos, si incorpora el principio de la tolerancia al debate de los problemas jurídicos fundamentales. Arthur Kaufmann, tras vivir la imborrable impresión de la barbarie nazi, se alinea con la corriente de la argumentación de contenido (doctrina de la justicia), ya que estimó que toda renuncia a una argumentación de contenido, toda limitación del pensamiento científico a un procedimiento lógico-analítico (positivismo), resultaba irresponsable. Si bien es cierto que Kaufmann reconoce que en las argumentaciones de contenidos sólo hay “juicios bajo riesgo”, en su opinión, “hemos llegado hace mucho al punto en que es más riesgoso querer evitar todo riesgo”114. Kaufmann comienza diferenciando la filosofía jurídica de la dogmática jurídica y de la sociología jurídica, indicando que mientras que la dogmática jurídica es la ciencia del sentido normativo del derecho positivo válido y la sociología del derecho, la ciencia de las regularidades del derecho y la vida jurídica, la filosofía del derecho tiene que ver con el derecho como debe ser, con el derecho “correcto”, el derecho “justo”, por lo que la resume como la doctrina de la justicia115. Nacido el 10 de mayo de 1923 en Singen (Hohentwiel), estudió Arthur Kaufmann la Ciencia del Derecho y culminó su promoción de doctorado en 1949 en Heidelberg, bajo la dirección de Gustav Radbruch. Entre 1952 y 1957 fue juez en el Tribunal provincial de Karlsruhe; estudió filosofía entre 1957 y 1960 y se desempeñó al mismo tiempo como docente. En 1960 hizo su habilitación y fue designado como profesor ordinario para derecho penal y filosofía del derecho en Saarbrücken y desde 1969 en München, hasta su jubilación en 1989. Galardonado con múltiples doctorados honoríficos, miembro de la Academia bávara de Ciencia y presidente de honor de la Asociación Internacional de Filosofía del Derecho y Filosofía Social. Después de Gustav Radbruch y Hans Kelsen es el iusfilósofo del espacio lingüístico germano que deja una mayor impronta en el siglo XX. KLENNER, Hermann, Homenaje al filósofo del Derecho Arthur Kaufmann (19232001), Revista Derecho del Estado No. 10, Bogotá, Colombia, junio 2001. 114 Ibid. 115 KAUFMANN, Arthur, Op. Cit., p. 39. 113

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A partir de este marco teórico, guiaremos nuestro recorrido a través del impacto en la institucionalidad de la gestión de Gómez, pasando a dilucidar los cambios legales hacia un sistema penal acusatorio que dieron un giro inesperado a todos los esfuerzos que hasta entonces se habían realizado para fortalecer un sistema mixto de instrucción penal y por último realizo un análisis retrospectivo de las huellas de la administración de Gómez en la Procuraduría General de la Nación y consecuentemente en el Ministerio Público. 3.1.

Resquebrajamiento de la institucionalidad

Las instituciones básicas de la sociedad -sostiene John Rawlsno deben distinguirse simplemente por ser ordenadas y eficientes: ellas deben ser, sobre todo justas. Y si no lo son, entonces, deben ser “reformadas o abolidas”. A partir de este tipo de criterio (que le llevan a caracterizar a la justicia como la “primera virtud de las instituciones sociales”), Rawls orienta buena parte de su trabajo a responder a la pregunta de cuándo podemos decir que una institución funciona de un modo justo. Tomando como punto de partida el planteamiento de Rawls, me gustaría analizar los hechos que se suscitaron durante la gestión de Gómez, sobre todo por el impacto que tuvieron en el rol del Ministerio Público dentro de la administración de justicia116. En este orden de ideas, debo partir del manejo dado al capital humano que constituye el recurso más importante de la institución para el cumplimiento de sus funciones constitucionales de persecución de los delitos. En este sentido, en el proceso de construcción, deconstrucción y evolución, en la cual todas las instituciones se van LA PRENSA (2014, Diciembre 28). El MP obligado a pagar $3 millones, Panamá, Recuperado de:https://www.prensa.com/impresa/panorama/MPobligado-pagar-millones_0_4105839532.html [consultado el 5 de enero de 2021] 116

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moldeando y ajustando, el Ministerio Público también necesita un análisis de los hechos y actividades que realizaron sus Procuradores durante la nueva era democrática. Considero que se debe valorar el trabajo realizado, los logros y las tareas pendientes por corregir en el transcurso de los casi 20 años que transcurrieron entre las administraciones que estudio en este ensayo. En este tema particular, la cuestión central es determinar si el Ministerio Público le dio soporte y continuidad a los esfuerzos que hasta el momento se venían realizando en el marco del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia. Recordemos que el Programa de Mejoramiento que se inició con la donación que el gobierno de Estados Unidos realizó a través de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), tuvo como prioridad promover, revisar e implementar la Carrera Judicial para todos los funcionarios del Sistema de Administración de Justicia en Panamá. En el caso del Ministerio Público, debo iniciar destacando que desde la gestión de Valdés se sentaron las bases para la implementación de la Carrera y del Currículum de Instrucción Judicial, las cuales finalmente fueron puestas en marcha durante la administración de Sossa117. La importancia de este hecho radica en que durante quince años se invirtieron recursos y esfuerzos para dotar a los funcionarios del Ministerio Público de los conocimientos e idoneidad necesarias para el cumplimiento de sus roles constitucionales y legales. Hemos visto a través de los capítulos anteriores que desde la firma del Convenio de Donación con la AID y luego por medio del Contrato de Préstamo con el BID se trabajó continuamente no sólo en capacitaciones teóricas, Sossa aprobó el Reglamento de Carrera de Instrucción Judicial para el Ministerio Público contenido en la Resolución No. 8 de 9 de septiembre de 1996, el cual fue reforzado con la adopción del Currículum de la Carrera de Instrucción Judicial mediante la Resolución No. UEPGN-007-2001 de 24 de abril de 2001. 117

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sino en pasantías nacionales e internacionales que pusieran a los funcionarios de instrucción panameños en contacto con los avances legales y tecnológicos internacionales en materia de persecución de los delitos. El Ministerio Público como parte fundamental del Poder Judicial, realizó como hemos visto en el Capítulo Primero de este texto, las acciones necesarias para poner en marcha una Carrera de Instrucción Judicial, con su malla curricular especializada. Por lo que, siendo el Procurador General de la Nación como sabemos, el Supremo Administrador del Ministerio Público, goza de todas las atribuciones requeridas para realizar actos de vigilancia de la gestión del personal de la institución, que incluye promover el cumplimiento o ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas; vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar que todos desempeñen cumplidamente sus deberes; así como determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento del Ministerio Público y la Procuraduría General de la Nación. En suma, lo anterior significa que vela porque los demás agentes del Ministerio Público desempeñen fielmente su cargo y que se les exija responsabilidad por faltas o delitos que cometan; por lo que interviene sesgadamente regulando lo atinente al ingreso y concurso de méritos y el retiro del servicio, inhabilidades, incompatibilidades, denominaciones, calidades, remuneraciones y el régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de la entidad. Todas estas atribuciones las tuvo Ana Matilde Gómez en cuanto tomó la dirección de la Procuraduría General de la Nación, apoyada por el experimentado secretario general, Rigoberto González. Por lo que, haciendo uso de estas facultades, emitió resoluciones de destitución durante su gestión sin considerar y valorar realmente trayectorias, méritos ni logros. Este indiscriminado ejercicio fue planeado con el fin de imponer, según la Procuradora, un supuesto” Nuevo Modelo de elevada eficiencia”.

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La importancia de la labor de capacitación y estabilidad de la que gozaron los funcionarios de la institución radica no en temas individuales, sino en que con ello se tiene como meta el reforzamiento del rol del Ministerio Público en la administración de justicia penal. En contraste con lo realizado durante la década anterior, la gestión de Gómez procede desde el inicio de su administración y en el transcurso de los cinco años de su paso por la Procuraduría de la Nación (entre enero de 2005 y febrero de 2010) a destituir a fiscales y a otros funcionarios, algunos de los cuales presentaron recursos ante la Corte Suprema de Justicia, que ordenó el reintegro de la mayoría de los destituidos y el pago de indemnizaciones que costaron millones de dólares a la institución, por el pago de salarios caídos. Partimos del análisis de algunos casos concretos, ya que reconocemos que la filosofía del derecho, si no quiere ser simplemente especulativa, tiene que apoyarse en la experiencia; igualmente en ella tienen que estudiarse y discutirse los problemas del caso. Paso a mencionar algunos de procesos legales que fueron ampliamente documentados en los medios locales. En primera instancia, tenemos el caso de la Fiscal Tercera Superior del Primer Distrito Judicial Argentina Barrera quien fue destituida en medio de un proceso disciplinario. Surtido el proceso contencioso administrativo ante la Sala Tercera se declaró ilegal su destitución, se ordenó su reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir desde el momento de su destitución hasta su reintegro efectivo. Del estudio de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia resalta que la Procuradora Gómez ordenó la destitución de una destacada fiscal con 30 años de experiencia, con fundamento sólo en las declaraciones de testigos cuyos testimonios fueron contradictorios, pues no coincidían en tiempo, modo y lugar, por lo que la Corte en sentencia del 20 de noviembre de 2008 decidió así:

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Una vez leídas y confrontadas las declaraciones de los testigos que constituyen las pruebas que, a juicio de la Administración, vinculan contundentemente a la entonces Fiscal Superior ARGENTINA BARRERA con las faltas que se le imputan, la Sala concluye que las contradicciones en las circunstancias de modo, tiempo y lugar a todas luces resultan evidentes. Para la Sala resulta obvio que estas pruebas no fueron debidamente interpretadas, pues, de haber sido así, la Procuradora General de la Nación no hubiese pasado por alto tan claras contradicciones118. (lo resaltado es nuestro) Según la Corte Suprema, la Procuradora General de la Nación Gómez violó el principio de la sana crítica lo que dejó sin sustento las faltas disciplinarias que se le imputaban a la fiscal Barrera. A pesar de que la Corte ordenó su restitución a finales del 2008, no fue sino hasta el 2010 que ésta fue restituida en su cargo. El siguiente caso bajo estudio es, la destitución del entonces Director del Instituto de Medicina legal, el Dr. Humberto Mas Calzadilla, quien fue destituido el 11 de enero de 2005, a tan sólo ocho días de que Gómez asumiera el mando del Ministerio Público. En el caso de Mas, la Procuradora General fundamentó su decisión en “la necesidad de una restructuración administrativa de la institución para lograr mayor efectividad en el desarrollo de las atribuciones legales que se le confieren, al concluir que a pesar de sus estudios especializados en medicina legal y su larga trayectoria frente al Instituto de

SENTENCIA DE 20 NOVIEMBRE DE 2008. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda ContenciosoAdministrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por la Firma Vargas, Franco, Power Island & Asociados en Representación de Argentina Barrera Flores, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 60 de 26 de agosto de 2005, emitida por la Procuradora General de la Nación, el Acto Confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. 118

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Medicina Legal no logró que dicho instituto cumpliera a cabalidad con sus funciones …119” La Sala Tercera declaró igualmente ilegal la destitución del Dr. Mas, por considerar que éste quedó amparado por la estabilidad excepcional por razón de su antigüedad, ya que el Ministerio Público en el proceso de instauración de la carrera judicial, al comprobar el cumplimiento de los requisitos para ejercer el cargo debió convocar al respectivo concurso, pues la posición de Director del Instituto de Medicina Legal forma parte de la Carrera Judicial. Como no se hizo, éste quedó amparado por la Carrera Judicial, por lo que se le debió probar la comisión de alguna falta que justificase su remoción o separación del cargo. Y esto efectivamente no se cumplió. Un caso interesante de destitución realizado por Gómez y González que sólo se quedó en la vía gubernativa del Ministerio Público, con la posibilidad abierta de llegar a la Sala Tercera, fue aquél en que se me destituye desconociendo totalmente mis Derechos Humanos de Primera Generación que son irrenunciables, imprescriptibles e intransferibles. Mediante Resolución No. 204 de 14 de marzo de 2005, fundamentada en otra resolución que cambió el nombre del cargo y la estructura en la que trabajé desde 1989, con la triquiñuela contenida en la Resolución No. 13 de 5 de febrero de 2005, mediante la cual, la Procuradora General de la Nación en uso de sus facultades constitucionales y legales reestructuró la Unidad Ejecutora del Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia, iniciado desde 1987, denominándolo entonces “Unidad Administrativa y Desarrollo Institucional, adscribiéndola a la Secretaría Administrativa de la 119 SENTENCIA

DE 27 NOVIEMBRE DE 2008. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda ContenciosoAdministrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por el licenciado Teófanes López Ávila, actuando en representación de Humberto Luis Mas Calzadilla, para que la Resolución No. 041 de 11 de enero de 2005, emitida por la Procuradora General de la Nación, sea declarada nula, por ilegal, igual que el acto confirmatorio; y para que se hagan otras declaraciones.

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Procuraduría General de la Nación. De acuerdo con Gómez, esta Secretaría estaría “Regentada”, por funcionarios de su confianza con el propósito de recuperar la confianza, con capacidad de dar seguimiento y sostenibilidad a programas de mejoramiento de la administración de justicia. Gómez igualmente manifestó en la Resolución que resuelve el Recurso de Reconsideración que el propósito era recuperar la confianza por parte de la sociedad en el Ministerio Público por lo que requiere realizar una restructuración orgánica y funcional bajo un nuevo modelo de administración de elevada eficiencia, eficacia y transparencia. El mismo criterio esgrimido que en el caso de Mas fue utilizado en mi caso, donde sin sustento ni motivación se mantuvo la decisión de manera autoritaria y arbitraria, desconociendo igualmente la estabilidad excepcional en la cual yo también estaba amparada por mis largos años de servicios, reconocidos incluso por los organismos internacionales con los cuales serví de enlace. Lo interesante de esta Resolución es que por primera vez en la Post-Democracia, la Procuraduría General de la Nación, delegaba la representación del Programa de Mejoramiento de Justicia en Panamá, en la Secretaría Administrativa, quien a pesar de su experiencia, no conocía de asuntos judiciales, por lo que no se daba un diálogo entre pares. Esta decisión considero menoscababa la relevancia que hasta el momento había tenido el tema del mejoramiento de la Administración de Justicia, el cual siempre estuvo a cargo de manera directa del Procurador General de la Nación. Más aún, las decisiones tomadas en las Resoluciones No. 13 de 5 de febrero de 2005 y No. 204 de 14 de marzo de 2005, son contradictorias, violatorias de derechos de los funcionarios públicos e injustas, lo que es un cargo grave viniendo de funcionarios que tenían la responsabilidad legal de respetar y

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cumplir el ordenamiento jurídico. En cuarto lugar, tenemos el caso del Fiscal Superior del Tercer Distrito Judicial Edwin Álvarez Camaño, a quien también la Procuradora Gómez le abrió un proceso disciplinario. En este caso, igual que los casos anteriores la Corte Suprema de Justicia ordenó su restitución, pues consideró que con su destitución se desconoció el debido proceso legal disciplinario que establecía sanciones específicas que no incluían la destitución: “…imposición de sanciones a los servidores judiciales tiene que enmarcarse en todo momento dentro de las fronteras legales respectivas en consonancia con la naturaleza del proceso”120. Igualmente, tenemos el caso de Jaime Jácome, quien ocupaba el cargo de Director General de la PTJ y que fue destituido por Gómez en marzo de 2007. La Sala Tercera, al igual que en los casos anteriores, rectificó la ilegalidad cometida por Gómez, llamando particularmente la atención a la Procuradora, pues la Corte Suprema consideró que ésta no se tomó el trabajo de invocar causal alguna de destitución ni motivar su decisión al prescindir de los servicios de un funcionario de la administración pública: “…del texto de la resolución recurrida se puede colegir que la emisora de la misma no hace alusión a causal alguna que motiva la decisión, lo cual es contrario a lo que ha sostenido esta Sala en gran cantidad de fallos que ha dictado, donde esencialmente se ha dicho que la discrecionalidad que tiene un ente nominador en el ejercicio de un cargo no puede ser absoluta y más grave 120 SENTENCIA

DE 28 DICIEMBRE DE 2007. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda ContenciosoAdministrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por el Licdo. Jaime Franco Pérez, en representación de Edwin Álvarez Camaño, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 58 del 28 de julio de 2005, emitida por la Procuraduría General de la Nación, el Acto Confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

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aún si se utiliza para prescindir de los servicios de funcionarios o colaboradores de la administración pública, bajo el argumento de que son cargos de libre nombramiento y remoción, entendiéndose, sin la debida motivación y argumentos que sustenten la decisión adoptada121. (lo subrayado es nuestro). La Corte Suprema no ordenó su restitución al cargo, pues la PTJ para esa fecha había dejado de existir y sus funciones habían pasado a la Policía Nacional por medio de la DIJ. No obstante, sí reconoció el derecho de Jácome a percibir todos los salarios y gastos de representación dejados de percibir, más aquellas sumas de dinero en concepto de décimo tercer mes y vacaciones proporcionales y/o vencidas desde su destitución hasta el cumplimiento de su término legal que debió ser el 17 de diciembre de 2009. Por esta destitución ilegal, el Ministerio Público pagó al exdirector de la PTJ una cuantiosa indemnización122. Estos casos demuestran, a mi modo de ver, una factura institucional que toca un problema jurídico fundamental en cuanto al rol constitucional de la Procuraduría General de la Nación como cabeza del Ministerio Público. Así pues, análisis de lo actuado por la administración Gómez desde la posición transistémica de la filosofía, que se ocupa primordialmente en torno al debate de la doctrina de la justicia, que se interesa por el derecho vigente (y las actuaciones institucionales) sólo con respecto a su valor o disvalor. Me acerco a analizar la justicia de las decisiones tomadas durante la gestión de SENTENCIA DE 15 SEPTIEMBRE DE 2011. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda ContenciosoAdministrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por la Firma Rodríguez, Robles & Espinosa, en representación de Jaime Jácome de la Guardia, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 10 del 19 de marzo de 2007, emitida por la Procuraduría General de la Nación, el Acto Confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. 122 LA PRENSA (2014, Diciembre 28). El MP obligado a pagar $3 millones, Panamá, Op. Cit. 121

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Gómez y su impacto en un ente como el Ministerio Público que juega un rol transcendental en la administración de justicia penal y en la sociedad. 3.1.1. Un debate trascendente: liberalismo vs. utilitarismo El derecho justo, la justicia, a la cual pertenece sobre todo la justicia social, la justicia del bonum commune. Por eso dos preguntas básicas rezan: 1.¿Qué es el derecho justo? y, 2.¿Cómo conocemos o realizamos derecho justo? De ambas preguntas surgen conjuntamente las tareas de la filosofía del derecho: desarrollar una teoría de la justicia racional como medida de valoración para el derecho positivo, y con ello también una doctrina sobre la validez del derecho y en nuestro caso sobre la validez de las decisiones tomadas durante la gestión de Gómez. Pretendiendo dar respuestas a preguntas como las citadas, la teoría de Rawls aparece disputando un lugar ocupado por otras concepciones teóricas. De hecho, Rawls define como el principal objetivo de su escrito el de elaborar una teoría de la justicia que sea una alternativa viable a las doctrinas que han dominado largamente la tradición filosófica. La principal doctrina rival a la que se refiere Rawls es el utilitarismo. John Rawls se opone así al escepticismo meta-ético y al utilitarismo predominantes y desde la mejor de la tradición anglosajona, Rawls propone una reformulación del proyecto moderno y liberal y defiende el racionalismo y el cognitivismo en cuestiones de justicia123. En la misma línea, pero en el contexto alemán, se desarrollan las reflexiones de Jürgen Habermas y Karl Otto Apel. En el caso de Habermas, por medio del planteamiento de su concepto de democracia radical, deliberativa o discursiva, la cual se

123 GARGARELLA, Roberto, Las teorías de la justicia después de Rawls, Piados,

Barcelona, España, 1999, p. 21.

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trata de una versión de democracia que no se fundamenta en el concepto utilitarista de la mayoría, sino en el principio de la libre discusión, pues el proceso democrático de toma de decisiones se centra en la esfera comunicacional de la opinión pública. En este sentido, la fuerza legitimadora del sistema político recae en la estructura discursiva de una opinión pública que cumple sus funciones socialmente integrativas, porque los ciudadanos esperan que los resultados del diálogo posean una calidad razonable. Por lo tanto, el nivel discursivo de los debates públicos constituye la más importante variable124. El utilitarismo de manera general considera que un acto es correcto cuando maximiza la felicidad general. Rawls tiende a rechazar el utilitarismo, en su carácter de concepción “teleológica” o “consecuencialista”. Mientras que Rawls defiende una concepción no consecuencialista (deontológica), esto es, una concepción conforme a la cual la corrección moral de un acto depende de las cualidades intrínsecas de dicha acción y no, como ocurre en las posiciones “teleológicas”, de sus consecuencias, de su capacidad para producir un cierto estado de cosas previamente valorado125. Debo reconocer que las posiciones de las cuales consideramos se valió Gómez durante su gestión, podrían llevar a muchos a favorecer soluciones utilitaristas cuando se tienen dudas acerca de cómo decidir algún dilema moral. Por ejemplo, cuando, con el fin de evaluar un determinado curso de acción, se examina el modo en que dicha acción contribuye al logro de un cierto estado de cosas que se consideran intrínsecamente bueno, tal como lo dice la Procuradora General de la Nación en algunas de las resoluciones de destitución, actuando con ello de modo consecuencialista. Y el utilitarismo representa una especie

124 125

HABERMAS, Jürgen, Facticidad y Validez, Edit. Trotta, Madrid, 1998. GARGARELLA, Roberto, Op. Cit., p. 25.

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notable dentro de consecuencialistas.

este

género

las

soluciones

En el caso del Dr. Mas esto resulta evidente, pues su resolución de destitución reconocía que éste cumplía con la idoneidad para ejercer el cargo y una larga trayectoria en la institución, pero sobre la ley y la justicia que se deriva de su cumplimiento, Gómez consideró más relevante (intrínsecamente bueno) la necesidad de una restructuración administrativa para el logro de una mayor efectividad. Sírvase tomar en cuenta que esto se hace en detrimento de la legitimidad y de la justicia. Entonces, cabe preguntarnos ¿cuáles podrían ser las razones que expliquen el atractivo generado por el utilitarismo en algunos casos? Al parecer él puede resultar atractivo porque no prejuzga sobre los deseos y preferencias de los distintos individuos cuya suerte se encuentra en juego. Como ejemplo, en una petición de protección del medio ambiente contará tanto como la del empresario que proponga privilegiar el crecimiento industrial aun a pesar de los costos ambientales que ello involucre126. Otro nuevo y decisivo argumento a favor del utilitarismo, es su carácter (prima facie) igualitario. Para muchos autores liberales, como Ronald Dworkin, el igualitarismo representa el dato más interesante de esta postura. Este invocado igualitarismo aparece en el hecho de que el utilitarismo, en su pretensión de maximizar la búsqueda de placer o bienestar general, tiende a contar como iguales las distintas preferencias en juego, frente a un particular conflicto de intereses127. Un ejemplo de esta circunstancia sería pretender colocar en condiciones igualitarias, dos temas de diferente relevancia e impacto, al cambiar una partida presupuestaria destinada para instalar un elevador en el Edificio de la Unidad Regional de San Miguelito para en cambio contratar una capacitación

126 127

Ibid., p. 24. Ibid., p. 25.

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en inglés como segundo idioma para fiscales. El edificio está sin elevador. Asimismo, podría agregarse que al utilitarismo recurrir habitualmente a cálculos de costos y beneficios (¿cuántos se benefician con tal medida?, ¿cuántos resultan perjudicados?), éste lleva adelante una operación que todos tenemos a llevar de manera cotidiana en nuestras propias vidas, cuando aceptamos ciertos sacrificios presentes en pos de mayores beneficios futuros. A todos nos parece racional y lógico esta aceptación de costos presentes en pos de ventajas futuras. Y éste es, en definitiva, el tipo de cálculos que propiamente distinguen al utilitarismo128. Hasta ahora para muchos, la serie de argumentos a favor del utilitarismo llevarían a considerar como una postura más bien impecable. No obstante, cada una de las consideraciones presentadas a su favor parecen tener una cara poco atractiva, lo que terminará mostrando al utilitarismo como una posición menos atractiva. Comencemos este análisis del utilitarismo a partir de la consideración, según la cual el utilitarismo reproduce en una escala social, la tendencia a aceptar ciertos sacrificios presentes, con el objeto de obtener mayores beneficios en el futuro. Rawls, por ejemplo, hace referencia a tal tipo de estrategia de cálculo para mostrar uno de los costados más objetables del utilitarismo. La idea de Rawls, en efecto, es que cierto tipo de cálculos que podríamos considerar aceptables a nivel personal deberíamos rechazarlos cuando son trasladados sobre la sociedad en general. A nivel personal puede resultar razonable aceptar determinados sacrificios por beneficios próximos129. Por el contrario, a nivel social (y en el caso que nos ocupa, a nivel institucional del Ministerio Público) tendríamos razones 128 129

Ibid. Ibid., pp. 25-26.

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para considerar inaceptables, por ejemplo, sacrificar a personal idóneo altamente capacitado y con años de experiencia en busca de un Nuevo Modelo de Elevada Eficiencia. Aún más, se puede rechazar válidamente, la pretensión de imponer sacrificios graves sobre un determinado sector de la sociedad o de una institución con el único objeto de mejorar el nivel de vida del resto o en este caso la eficiencia per sé, sobre todo si no fue sometido previamente al capital humano a un escrutinio o auditoría que demostrara su rendimiento. En esta afirmación formulada por Rawls, anida una de las críticas más interesantes que ha recibido el utilitarismo: el utilitarismo tiende a ver la sociedad como un cuerpo, en donde resulta posible sacrificar a unas partes en virtud de las restantes. Y dicha operación puede ser tildada como ilegítima porque desconoce (lo que Rawls denomina) la independencia y separabilidad entre las personas: el hecho de que cada individuo debe ser respetado como un ser autónomo, distinto de, y tan digno como los demás. Este ejercicio “globalizante” (Nuevo Modelo) propio del utilitarismo, nos habla de una operación que, al menos requiere de una especial y muy sólida justificación adicional130. Frente al utilitarismo, Rawls objeta también el presupuesto según el cual la búsqueda de placer o bienestar es el aspecto de la condición humana que requiere atención normativa. Esto lo dice porque según el utilitarismo hay que dotar a todos de los mismos bienes para evitar que unos obtengan menor satisfacción final que otros. Sin embargo, señala Rawls, ello implicaría considerar a los individuos como meros “portadores pasivos de deseos”. Pero lo cierto es que las personas son responsables de los gustos que tienen, ellas forman y cultivan, en parte, sus preferencias. Por ello, resultaría injusto emplear los escasos recursos de la sociedad del modo aconsejado por el utilitarismo. Ésta es también la razón por la que Rawls va a defender una métrica objetiva (los bienes primarios, entre ellos 130

Ibid., p. 26.

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el más importante “la justicia”) y no subjetiva, a la hora de determinar cómo distribuir los recursos de la sociedad de un modo justo, igualitario131. En este mismo orden de ideas, el premio Nóbel de Economía, Amartya Sen132, también alude a la implausibilidad de tratar con estados mentales subjetivos, el cálculo de la justicia. Lo que pretende enfatizar Sen es que las instituciones creadas a partir de la perspectiva utilitarista y bajo la dinámica antes descrita, no pueden ser instituciones sociales justas. Pues, en la economía de bienestar (maximización del placer), lo tradicional consiste en sostener que la justicia es el resultado de elegir aquella institución o política que maximice el bienestar social (o institucional que el caso del Ministerio Público), es decir que es más justo aquel Estado social que mayor utilidad produzca. Esta es una manera reduccionista de concebir la justicia, pues subsume la idea de justicia en la idea de maximización y esto es una postura muy limitada 133. Asimismo, para Dworkin134, una concepción institucional más plausible que la utilitarista sería aquella que evalúa los distintos arreglos a partir de sus rasgos procedimentales imparciales en los que todas las partes tengan voz y voto: la pregunta que Ibid., pp. 26-27. Amartya Sen, filósofo y economista de origen indio fue laureado en 1998 con el Premio Nobel de Economía por su trabajo sobre la Teoría del Desarrollo Humano. SEN, Amartya, Desarrollo y Libertad, Planeta, Barcelona, España, 2000. 133 SEN, Amartya, Bienestar, justicia y mercado, Paidós, Barcelona, España, 1998, p.17. 134 DWORKIN, Ronald, La Comunidad Liberal, Siglo del Hombre Editores, Universidad de los Andes, Traducción de Claudia Montilla, Bogotá, 2004. Ronald Dworkin es considerado el primer pensador público en los Estados Unidos de América e Inglaterra. Es heredero de la cátedra de Filosofía del Derecho de H.L. A. Hart en la Universidad de Oxford y catedrático de la Universidad de Nueva York. En su extensa obra, Dworkin se levanta contra el positivismo y el realismo jurídicos y ofrece en cambio un paradigma hermenéutico para criticar lo que hasta hoy ha sido el derecho, replanteando su papel en la construcción de sociedades igualitarias y democráticas. 131 132

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debemos formularnos es si el sistema en cuestión distribuye el poder político de modo igual, en lugar de una pregunta acerca de los resultados que promete producir (la pretendida Elevada Eficiencia de un Nuevo Modelo en la que Gómez fundamentaba sus resoluciones). En el caso del Ministerio Público, de la mano de Dworkin, podemos decir cómo la aplicación de una postura meramente utilitarista que podría parecer atractiva porque no prejuzga ni sobre el contenido de determinadas preferencias ni sobre sus particulares titulares, resulta a la postre perfectamente compatible con la producción de ciertas violaciones de derechos (destituciones violatorias de la ley), en nombre del bienestar general representado en un Nuevo Modelo de Elevada Eficiencia. El contractualismo Rawlsiano, con su teoría de la justicia, ocupa un lugar muy importante dentro de la tradición filosófica y política liberal, por lo que en la discusión como la que exponemos en este ensayo acerca de la plausibilidad del “Nuevo Modelo de Elevada Eficiencia” que sirvió de fundamento y norte a la gestión de Gómez, Rawls la considerará válida sólo en la medida que sea capaz de demostrar que es o sería aprobada por todos los sujetos potencialmente afectados por ella. En líneas generales, puedo decir que la importancia de Rawls en esta discusión es que por medio del contractualismo ayuda a responder a dos preguntas básicas de toda teoría moral: a) ¿qué nos demanda la moral?; y b) ¿por qué debemos obedecer ciertas reglas? A la primera pregunta, el contractualismo responde: la moral nos exige que cumplamos aquellas obligaciones que nos hemos comprometido a cumplir. Y, frente a la segunda pregunta, el contractualismo sostiene que la razón por la cual debemos obedecer ciertas reglas es la de que nos hemos comprometido a ello135.

135

GARGARELLA, Roberto, Op. Cit., p. 31.

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En líneas precedentes hemos descrito el contrato hipotético de la posición original rawlsiana (ver supra Capítulo 2, 2.1.1. Derechos Humanos), por lo que aquí nos limitaremos a aplicarlo a la situación pertinente, en cuanto a determinar la legitimidad y justicia (pero no nos ocuparemos del tema de la legalidad, pues ya sabemos que fueron declaradas ilegales por la Corte Suprema de Justicia en los casos particulares antes mencionados) la política de destitución de Gómez basada en un “Nuevo Modelo de Elevada Eficiencia”. En este sentido, Rawls considera que el contrato social tiene como objetivo último el establecimiento de ciertos principios básicos de justicia. Para Rawls: “El objetivo primario de la justicia es la estructura básica de la sociedad o, más exactamente, el modo en que las instituciones sociales más importantes distribuyen los derechos y deberes fundamentales y determinan la división de las ventajas provenientes de la cooperación social”. Según Rawls, para situaciones como la gestión del capital humano en la administración de Gómez, no existe un criterio independiente que nos pueda decir qué es lo que es justo hacer, aunque sí existen procedimientos que nos pueden ayudar a llegar a resultados equitativos. Esto constituye, para Rawls, una situación de justicia procedimental pura. En lo que respecta a la elección de los principios de justicia, las condiciones procedimentales imparciales conducen, de acuerdo con Rawls, a lo que él llama un sistema de “justicia como equidad”. En dicho sistema, se considera que los principios de justicia imparciales son los que resultarían de una elección realizada por personas libres, racionales y auto interesadas (no envidiosas), situadas en una posición de igualdad: “la posición original”. En este marco, bastaría analizar si la política instaurada por Gómez sobre la reestructuración administrativa del Ministerio Público, para lograr mayor efectividad, era una política legítima a la luz de la filosofía rawlsiana. Para esto debió darse en el marco de un consenso entrecruzado donde el espectro

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de visiones omnicomprensivas tuviera posibilidad de participación irrestricta y no coaccionada. En este sentido, sabemos que el mencionado modelo de elevada eficiencia nunca fue presentado a debate ni por supuesto producido por un consenso dentro del Ministerio Público, sino fue una visión particular y unilateral impuesta por Gómez en la institución desde su llegada, nadie conoció antes de su llegada en qué consistió, ni de los resultados de su implementación una vez Gómez dejó la Procuraduría General de la Nación. Asimismo, Rawls enfatiza que no sólo el procedimiento de decisión consensual determina la validez de la política o decisión, sino otros criterios definitorios, como la consideración de normas de prioridad, que en Rawls son la prioridad de la libertad y la prioridad de la justicia sobre la eficacia y el bienestar. A nivel institucional (como para el Ministerio Público) supone los criterios extra sistémicos que las instituciones como regulatorios normativos de su concepción, interpretación y aplicación de los contenidos jurídicos deben procesar o aplicar. Esto significa que además de provenir necesariamente de un consenso entrecruzado (que no lo hizo) la nueva política de la administración Gómez debió centrarse en priorizar la libertad y la justicia, sobre la eficacia y el bienestar. Por el contrario, vemos que la libertad y la justicia no fueron consideradas en la gestión de Gómez como prioridad, sino más bien, una “restructuración administrativa para lograr mayor efectividad”. No obstante, debemos recordar que el término “Efectividad” y “Eficiencia” son términos de forma y no de contenido, por lo que por ejemplo muy bien podría decirse que los carteles y bandas del crimen organizado, se manejan bajo criterios de “Efectividad” y “Elevada Eficiencia”, pues según la Real Academia de la Lengua Española, ambos términos implican que una institución o persona tiene la “capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”136. Mientras que en el caso de las instituciones que forman parte del Sistema de 136

DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, Op. Cit., Tomo 1, pp. 865 y 866.

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Administración de Justicia, como es el caso del Ministerio Público, lo que se espera es que practiquen y protejan la libertad y la justicia. El segundo criterio definitorio de Rawls se refiere al principio de resistencia ciudadana, que en el caso de la administración de Gómez vino dada por las demandas contenciosoadministrativas de los funcionarios destituidos en defensa de la legalidad violentada. Mientras que el tercer criterio exige la presencia de la dinámica dialógica, sin ser posible tomar decisiones arbitrarias a espaldas de los acuerdos mínimos alcanzados con anterioridad. Frente a este criterio, vemos que al no ser decisión producto del consenso, se fracturó en gran medida la institucionalidad del Ministerio Público y con ello el logro de sus fines constitucionales dentro del Sistema de Administración de Justicia. El último criterio se refiere al auditaje y control público, que tiene en la Corte Suprema de Justicia su principal expresión estructural, en la medida que es la encargada de la protección constitucional y de salvaguardar la concepción pública de la justicia que alienta a las instituciones. En este caso vemos que la mayoría, sino todas las resoluciones de destitución ordenadas por Gómez, fueron declaradas nulas por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia al ser violatorias de la ley, reafirmando que dichas decisiones escaparon al consenso entrecruzado fundamentado en aspectos de igualdad y de justicia que deben servir de norte a los programas, políticas y decisiones de las instituciones públicas en el marco de un Estado de Derecho. Con el panorama antes descrito, he mostrado el tema del debilitamiento institucional producido por decisiones que desampararon o vulneraron los derechos de los propios funcionarios de instrucción llamados a ser un elemento clave en la persecución de los delitos, con lo cual se dio un duro

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golpe a la estabilidad misma del sistema de justicia penal. En la siguiente sección deseo analizar el hecho que por más de una década se trabajó en el mejoramiento de un sistema de instrucción penal mixto, para lo cual se dotó al Ministerio Público de la estructura administrativa y demás herramientas necesarias para su desarrollo y fortalecimiento, incluyendo capacitaciones continuas a los funcionarios, así como la infraestructura, espacios físicos y plataformas tecnológicas para el logro de sus fines constitucionales y legales. No obstante, en el quinquenio bajo la dirección de Gómez se produjo un giro de ciento ochenta grados hacia un sistema únicamente acusatorio para lo que, considero, la institución no estaba preparada. 3.2.

Pérdida de atribuciones constitucionales

En febrero de 2005, se inicia un movimiento para una Reforma procesal Penal en Panamá hacia un Sistema Penal Acusatorio. Es importante resaltar que todo el trabajo realizado desde 1989 bajo el Programa de Mejoramiento de la Justicia con la Donación del AID y luego con el Préstamo del BID, tendió en los 16 años que transcurrieron hacia el fortalecimiento de un sistema mixto (inquisitivo-acusatorio). Toda la estructura administrativa, técnico-científica, capital humano, capacitaciones, edificaciones, estuvieron diseñadas para apoyar y desarrollar las labores de instrucción bajo un sistema mixto. Esto fue diseñado y pensado de esta manera, pues no sólo reforzaba las labores de persecución de los delitos del Ministerio Público, sino que tomaba en cuenta el adecentamiento institucional para el cumplimiento de las funciones de instrucción en su contexto jurídico y ético. 3.2.1. Un giro inesperado: el sistema penal acusatorio En marzo de 2005, el nuevo presidente electo Martín Torrijos firma un Pacto de Estado por la Justicia y crea la Comisión de Estado por la Justicia. Desde ese momento el programa de

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reformas judiciales generales, partiendo de los pasos dados por otros países de América Latina, se centran en la reforma del Código Procesal Penal, aduciendo que estas reformas tenían un carácter fuerte de cambio para facilitar y provocar la modificación del resto de las instituciones del sistema judicial. La Comisión de Estado por la Justicia presentó, en septiembre de 2005, una agenda de la reforma judicial en Panamá y el compromiso de cada uno de los Órganos del Estado. Los temas definidos como prioritarios por la Comisión fueron los relacionados con la Justicia Penal en Panamá. Esta Comisión estuvo integrada por el Órgano Ejecutivo, la Asamblea Nacional, el Órgano Judicial, la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría de la Administración, la Defensoría del Pueblo, el Colegio Nacional de Abogados, la Alianza Ciudadana Pro-Justicia y el Comité Ecuménico, en su calidad de observador con derecho a voz. La Comisión sesionó por 180 días desde las instalaciones de la Procuraduría de la Administración y en septiembre de 2005 presentó oficialmente un informe al Presidente de la República. Mediante la Ley No. 63 de 28 de agosto de 2008 que adoptó el Código Procesal Penal se instaura el Sistema Penal Acusatorio en Panamá, mediante una implementación progresiva. Inicialmente debió comenzar el 2 de septiembre de 2009 en el Segundo Distrito Judicial para concluir en un período máximo de cuatro años, el 2 de septiembre de 2012 en los casos penales que ocurrieran dentro del Primer Distrito Judicial. No obstante, la Ley 48 de 1 de septiembre de 2009, retrasó su entrada en vigor dos años más, para iniciar finalmente el 2 de septiembre de 2011 en el Segundo Distrito Judicial y en los procesos de competencia de la Corte Suprema de Justicia, en el Pleno y en la Sala Penal como Tribunal de única instancia, y de la Asamblea Nacional. Sin embargo, para esa fecha todavía no habían sido establecidos ni los jueces de garantía ni el Tribunal de Juicio, por lo que no se puede decir que incluso en el 2011 (tres años después de la promulgación del Nuevo

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Código Procesal Penal) estuviera operativo el nuevo sistema. El siguiente año, el 2 de septiembre de 2012 entró a regir en el Cuarto Distrito Judicial. Nuevamente fue prorrogada su entrada en vigor mediante Ley No. 8 de 6 de marzo de 2013 en el Tercer Distrito Judicial para iniciar el 2 de septiembre de 2015; y por último el 2 de septiembre de 2016 entró a aplicarse a los hechos que ocurran dentro del Primer Distrito Judicial y en sus respectivos circuitos judiciales. En este tema me gustaría realizar una aclaración que para los abogados pudiera ser obvio, pero para los legos, en temas jurídicos, genera cierta confusión. La división política de la República de Panamá en provincias y corregimientos, no corresponde a las divisiones judiciales. Así, el Primer Distrito Judicial corresponde a una extensa región geográfica densamente poblada como lo son las Provincias de Panamá, Panamá Oeste, Colón, Darién, las comarcas de Guna Yala, Madugandi, Wargandi y Emberá-Wounaan. El Segundo Distrito Judicial comprende sólo dos provincias, Veraguas y Coclé con una densidad poblacional significativamente menor en comparación con el Primer Distrito Judicial. El Tercer Distrito Judicial las provincias de Bocas del Toro Chiriquí y la comarca Ngöbe Buglé. Mientras que el Cuarto Distrito Judicial incluye solamente las provincias de Herrera y Los Santos. Vemos entonces que la extensión geográfica, la realidad demográfica, social y económica, no son equitativas entre los Distritos Judiciales, por lo que considero que la entrada en vigencia del Sistema Penal Acusatorio en vez de progresiva se debió realizar por medio de oficinas pilotos en cada Distrito Judicial. El atraso en su implementación se debió precisamente a que el Sistema de Administración de Justicia no se encontraba preparado ni administrativa ni operativamente para implementar este nuevo sistema penal. Hubo entonces que realizar, a partir de la entrada en vigor del nuevo Código

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Procesal Penal, toda una reingeniería institucional, en cuanto a la estructura de personal, creando nuevos cargos y dependencias, estructura físicas, así como la capacitación de todo el personal encargado de administrar justicia (Órgano Judicial y Ministerio Público). 3.2.2. El número único de expediente Un dato interesante es que el sistema de número único de expediente, con un solo número y carátula se perdió con el cambio de sistema. El Sistema Penal Acusatorio instituyó una metodología parecida, pero por medio de un número único de “carpetilla” que se mantiene hasta que se concluya el caso, lo que permite mantener una sola plataforma tecnológica para la Policía (DIJ), el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Defensoría, el Ministerio Público y el Órgano Judicial. Así todos los actores del nuevo sistema tienen acceso a los casos a través de la plataforma por medio del número de carpetilla. De alguna manera podemos decir que todo el esfuerzo y recursos empleados en los años anteriores al 2008 se perdieron, pues el nuevo sistema reformó, en gran medida, las funciones del Ministerio Público, asignando muchas de sus atribuciones al denominado “Juez de Garantías”, nuevo cargo que se creó dentro del Órgano Judicial. 3.2.3. Dos sistemas al mismo tiempo De una manera general, paso a describir los rasgos del sistema acusatorio, pues no corresponde a la intención de esta obra su análisis detallado. El Sistema Penal Acusatorio se puede definir de la lectura de la Ley 63 de 2008, como un sistema adversial, conforme al cual, las partes (Ministerio Público, querellante si lo hubiere y la defensa) se enfrentan en igualdad de oportunidades, ante jueces imparciales e independientes, que toman una decisión (en un tiempo muy corto y rápido) con base a las pruebas practicadas en la audiencia del juicio oral.

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Está dividido en tres fases: investigación, intermedia y del juicio oral. En lo que respecta al rol del Ministerio Público se circunscribe a conducir la fase de investigación y su función esencial se limita a investigar, acusar y sostener dicha acusación durante el juicio oral y público. En ese sentido, le corresponde al fiscal probar los hechos que se consideren delictivos y que sean atribuidos a una o varias personas. Para el ejercicio de la persecución penal, el Ministerio Público dirige la investigación de los delitos, practicando u ordenando la ejecución de las diligencias útiles para determinar la existencia del ilícito y los responsables, con la colaboración de los organismos auxiliares de la investigación, la Dirección de Investigación Judicial y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. El Fiscal, en el nuevo sistema, no puede practicar pruebas, pues las mismas se practican ante el Tribunal del Juicio. No obstante, puede practicar ciertas pruebas mediante los actos de investigación, algunos de ellos requieren autorización previa del Juez de Garantías. De manera excepcional, el funcionario de instrucción puede practicar por ejemplo la inspección del lugar de los hechos, solicitud de información a entidades públicas y privadas, entre otros. Por el contrario, otros actos de investigación siempre requieren de orden previa del Juez de Garantías, como el allanamiento de residencias, la incautación de correspondencia, intercepción de comunicaciones telefónicas, así como las intervenciones corporales. El Ministerio Público, en el nuevo Sistema Penal Acusatorio, no puede ordenar la detención provisional ni ninguna otra medida cautelar personal, como la detención en la propia casa y establecimiento de salud. Esta facultad la tiene el Juez de Garantías o el Tribunal de Juicio a solicitud del Fiscal. La Fase Intermedia inicia cuando el agente del Ministerio Público pide en el escrito de acusación, al Juez de Garantías,

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la apertura a juicio contra una persona, sobre la base de la investigación. Se da la audiencia de formulación de cargos ante el Juez de Garantías que debe pronunciarse en el mismo acto de audiencias. La tercera Fase o Juicio Oral se da ante el Tribunal de Juicio, que es un Tribunal Colegiado conformado por tres jueces. La carga de la prueba, corresponde enteramente al fiscal en el juicio oral y público y son los hechos que fundamentan su acusación. Con excepción de los delitos de blanqueo de capitales, corrupción de servidores públicos, enriquecimiento injustificado, terrorismo y narcotráfico. El Ministerio Público mantuvo básicamente sus facultades investigativas, las cuales también están sujetas al control del Juez de Garantías. Por otra parte, el nuevo sistema impone a los jueces la limitación de no poder decretar la práctica de pruebas de oficio, como ocurría en el sistema inquisitivo y mixto. Una de las principales preocupaciones que se tuvo (y aún se tiene) incluso durante las discusiones de reforma del Código Procesal Penal, fue la posibilidad de que el sistema generara impunidad, pues el mismo imponía al Ministerio Público la carga de la prueba. Es cierto que no es menester aseverar que el sistema genera impunidad per se, pues ese no sería el caso, sino que dicha impunidad podría estar siendo causada por la falta de solidez académica, ética y moral tanto de los usuarios del sistema como de las instituciones que lo conforman, en este caso particular del Ministerio Público, al no contar con la plataforma administrativa, el personal y recursos materiales y humanos para hacerse cargo de realizar las investigaciones penales que el nuevo sistema penal requería. 3.3.3. Una mirada retrospectiva He decidido orientar este capítulo de mi ensayo desde una mirada iusfilosófica dado los limitados logros durante este

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período en la orientación hacia el Mejoramiento de la Administración de Justicia en Panamá, por parte del Ministerio Público y de su Administradora, además de la mediática instrucción de expedientes, la falta de continuidad, de contenidos y de valores, y de programas iniciados sin diálogo ni discurso, ni acción consistente ni coherente. Por el contrario, considero que una democracia auténtica (y también sus instituciones), es deliberativa, lo que me lleva a pensar entre otras cosas, en la trascendencia de la deliberación como instrumento indispensable para llegar a descubrir y aceptar, mediante argumentos, la aceptabilidad racional de determinadas normas y decisiones. Una norma o decisión, puede reclamar la obediencia de determinados agentes, por lo que si estas son racionalmente aceptables hay que decir “si”, pues hay razones para reconocer que puedan ser racionalmente aceptadas o que deban serlo, para que sea posible determinar una auténtica deliberación en la que se empleen todos los instrumentos comunicativos necesarios con voluntad de justicia. Para ello son necesarios sujetos morales y la creación de instituciones capaces de llevar auténticos procesos deliberativos, sin embargo ocurre que hay decisiones que perjudican a algunos de los afectados en sus derechos más básicos (dignidad, buen nombre, prestaciones económicas), por lo que aunque hayan podido participar en la discusión existen algunos tipos de “derechos anteriores“ a la deliberación misma que no pueden ser violados sin caer en flagrante ilegitimidad (destitución de fiscales y administrativos) causando daños morales y económicos tanto a los funcionarios como a la institución, a la Nación y al Estado, al tener que pagar millonarias sumas, además de la pérdida de capital humano altamente capacitado para liderar una instrucción judicial razonada y objetiva. Podemos decir entonces que, en el contexto de la ética cordial (cuyo concepto y naturaleza desarrollo en el Capítulo

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Quinto) y la ética del discursivo, como la ya analizada Teoría de la Justicia del Rawls dentro contractualismo anglosajón, las decisiones emitidas a través de las resoluciones suscritas por Ana Matilde Gómez y Rigoberto González, no son expresiones de pura subjetividad, pero tampoco son verdades objetivas basadas en la moral ni en lo legal, independientemente de los sujetos que las emitieron. Fueron, más bien, la expresión de la intersubjetividad humana que nunca debió ser dañada. Es así como, a la luz de la democracia deliberativa que se fundamenta en la ética procedimental discursiva de Habermas y del consenso entrecruzado de Rawls, me he ocupado en este capítulo de reconstruir las acciones de Ana Matilde y Rigoberto González, que, vistas desde la perspectiva de una comunidad de interlocutores válidos, debieron ser consideradas a través de un discurso alejado de las coacciones de la vida corriente. Así pues, a mi juicio les faltó competencias comunicativas, es decir que los interlocutores válidos se reconocieran mutuamente, no sólo con razones capaces de argumentar, sino también en razones encarnadas en la razón humana. A mi manera de ver las cosas, había un plan irracionalmente sustentado de allí que las acciones de Ana Matilde Gómez y Rigoberto González impidieron establecer un diálogo que reconociera la capacidad de estimar valores, la capacidad de sentir y la capacidad de formarse un juicio justo a través de la adquisición de virtudes que son los que componen el corazón de las personas que es el lugar de los afectos, también de la inteligencia, el espíritu y el talento para acometer ideas y sueños que reconocen quienes realizan mutuamente acciones comunicativas, lo que Adela Cortina ha denominado la Antropología de los Valores Humanos. Por el contrario, las acciones en materia de la administración del Ministerio Público bajo la gestión de Gómez parecieron basarse solamente en el poder, y como nos dice Canetti, el

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poder se basa en la violencia137. Faltó entonces, decisiones que tomaran en consideración el diálogo con el otro, es decir la comunicación discursiva que legitima políticas y programas y que en el contexto de la historia de las ideas da fundamento y fortaleza a la institucionalidad que, a mi parecer, se vio durante el período de Gómez, severamente fragmentada y sin una brújula ideológica que le diera sustento al importante papel del Ministerio Público dentro del Sistema de Administración de Justicia panameño.

Elías Canetti (1905-1994)), Premio Nobel de Literatura en 1981. Para Canetti, el poder se basa en la violencia. Así, escribe en Masa y poder que, en su momento arcaico, el poder se manifiesta como un "momento de supervivencia"… Pero un dictador no es un dios. En cambio, Canetti lo define como un gobernante paranoico. La preservación de su poder es lo más importante para él ... La masa de sus súbditos sólo puede ser controlada por los gobernantes paranoicos al decidir excesivamente sobre sus vidas y sus muertes. "uno podría decir que sus sujetos más perfectos son aquellos que han muerto por él", ya sea en la guerra, en juicios o en campos de exterminio. CANETTI, Elías, Masa y poder, Alianza Editorial, Traducido por Horst Vogel, Madrid, 2013. 137

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CAPÍTULO CUARTO Treinta y dos años, tres periodos, diez procuradores: Un reflejo de la debilidad institucional Luego de la salida de Ana Matilde Gómez de la Procuraduría General de la Nación, la sucede Giuseppe Bonissi, Procurador suplente designado por Ricardo Martinelli. Licenciado en Derecho que se desempeñó como el Rector Administrativo de la Universidad Marítima de Panamá. A sólo diez meses de su designación, Martinelli le acepta la renuncia, en medio de un fuerte escándalo de drogas por supuesto uso indebido de bienes decomisados del narcotráfico. Encargándose de La Procuraduría General de la Nación Ayú Prado, lasallista de formación, Licenciado en Derecho de la Universidad de Panamá, quien asumió la dirección del Ministerio Público luego de una larga carrera dentro de la institución, en la que se inició como Personero, ascendiendo a Fiscal de Circuito y luego a Fiscal Superior Especializado en Delitos de Propiedad Intelectual y Enlace con Interpol. Ayú Prado tenía otras aspiraciones. Así pues, en el Consejo de Gabinete donde se le designó como Magistrado de la Corte Suprema de Justicia (a la usanza de un Magistrado Pesquisidor 138 ), se nombró a Ana Belfon como la nueva Procuradora. Ella era la segunda mujer que dirigía el Ministerio Público culminando el periodo de Ana Matilde Gómez, que vencía el 31 de diciembre de 2014. Licenciada en Derecho de la Universidad de Panamá, abogada litigante con vasta experiencia en el Sistema Penal Inquisitivo, fue Fiscal en la

Muchos funcionarios que trabajaron con el Procurador Ayú Prado, ingresaron posteriormente al Órgano Judicial cuando éste fue designado Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, ocupando en el Órgano Judicial cargos claves de esta organización. A estos funcionarios se les conocía como bisagras, pues capacitados y experimentados para la persecución de los delitos, de un día para otro eran encargados de impartir justicia, en un ente que tiene otra mística y sobre todo una función, que si bien complementaria, es diferente a la del Ministerio Público. 138

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época de la Dictadura, con un talante fuerte, sometida al estricto Derecho, por lo que la apodaban la Fiscal de Hierro. En reunión con la Directiva del Colegio Nacional de Abogados, expresó al Presidente de este Gremio que en el Ministerio Público ya no funcionaba el Club La Llave, ni el tráfico de Influencias139. En entrevista al periódico El Siglo140 expresó: “No soy corrupta no tengo porqué huir”. Su designación fue calificada como un insulto a causa de haber trabajado con la Dictadura. Desconoció totalmente los Programas de Mejoramiento de la Administración de Justicia, incluyendo la construcción y desarrollo de la Ciudad Judicial. 4.1.

Un nuevo periodo

Un nuevo período de diez años inició la tarde del 2 de diciembre de 2014, cuando el presidente Juan Carlos Varela, anunció la designación de Kenia Porcell, como la nueva Procuradora General de la Nación. Ella era la tercera mujer designada como Procuradora General de la Nación en los más de cien años de existencia del Ministerio Público como institución constitucionalmente establecida y parte del Poder Judicial. Porcell, abogada con más de veintitrés años de experiencia en cargos dentro de la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, especialista en Derecho Procesal Constitucional y Derecho Público, en Sistema Acusatorio, abogada litigante y docente universitaria; poseía una suficiente gama de saberes, que auguraban un adecuado desempeño como Procuradora General de la Nación. Prometió en su discurso de aceptación del cargo, que trabajaría para combatir la Impunidad, respecto de lo cual LA CRÍTICA. (2014. Octubre 29). Procuradora Ana Belfon le advierte al presidente del Colegio de Abogados, José Alberto Alvarez, que en el Ministerio Público no funciona el tráfico de influencias y el Club La Llave, Panamá, Recuperado de: https://www.facebook.com/watch/?v=10152785926082010 140 EL SIGLO. (2014, Junio 11). Recuperado de: Ana Belfon: “No soy corrupta y no tengo porqué huir”, Panamá, http://elsiglo.com.pa/panama/belfoncorrupta-tengo-porque-huir/23778073 [consultado el 12 de julio de 2021] 139

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dijo: “no hay cabida para dejar de investigar”, y después complementó afirmando que la Procuraduría General de la Nación debía transitar por rumbos jurídicos que garantizaran la certeza del castigo para aquellos que cometieran delitos. Este discurso nos recuerda la escuela sofística, de la Grecia antigua, que propició el debilitamiento que experimentó la democracia ateniense. Uno de sus representantes, Trasímaco, llegó a llamar a la Justicia, aquello que ayuda a los mejores y que es útil al más fuerte. Concibiendo esta categoría “como una nobilísima tontería y como la cualidad de los astutos”. Al margen de cualquier noción ideológica que pudiera tener la entonces nueva Procuradora General de la Nación, junto con los funcionarios del Ministerio Público, es indiscutible que su rol institucional dentro del sistema de justicia es crucial para el desarrollo y buen funcionamiento del Estado. Más aún, hoy no puede hablarse de desarrollo sustentable y mucho menos de avances tecnológicos verdaderamente éticos y de democracia funcional, si no existen condiciones dignas que aseguren el cumplimiento de las leyes, el ejercicio de la justicia, la presunción de inocencia y el debido proceso. La justicia como valor y como sentimiento social, forman parte de las grandes motivaciones que caracterizan al ser humano, pues representa la mejor aspiración de la sociedad, el único medio para dar certeza y seguridad de un buen gobierno. En contrataste a estas aspiraciones, durante la gestión de Kenia Porcell la investigación penal, según los medios locales, se alejó de su función de búsqueda de la verdad y la justicia para centrar sus investigaciones en un asunto personal y mediático, una investigación penal selectiva alejada del Estado de Derecho141.

CHARRIS PALACIOS, ALEXIS. (2019, Enero 24). La Procuradora persigue por venganza personal: Miguel Antonio Bernal, Panamá, Recuperado de: En Segundos 141

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La prensa nacional se constituyó en crítica rigurosa de la administración Porcell haciendo públicas las más de 20 denuncias que fueron presentadas en su contra durante los 58 meses de su gestión. Según estos medios, en la sociedad panameña existe una sensación generalizada de pérdida de legitimidad que afecta los diferentes niveles de la Administración Pública, desde una ventanilla única de trámites, hasta las oficinas del Ministerio Público, juzgados y tribunales creando situaciones de enfrentamiento y animosidad142. 4.2.

Persecución de los delitos, ética y política

Luego del estado de luna de miel entre el Ejecutivo y la Procuraduría General de la Nación durante el periodo presidencial de Varela, el cambio de gobierno en el 2019 suscita una confrontación entre el recién electo presidente Laurentino Cortizo y la procuradora Porcell, que termina con la renuncia de ésta por el escándalo de los Varela Leaks143. Los titulares de la prensa local daban cuenta de las filtraciones de las comunicaciones privadas del expresidente Juan Carlos Varela, entre los años 2017 y 2018. Los mensajes divulgados revelaban un trato frecuente y cercano entre el jefe del Ejecutivo y la Procuradora. Los cientos de páginas de transcripciones hacen dudar de la independencia con que se desarrollaban las investigaciones penales, pues se deja en https://ensegundos.com.pa/2019/01/24/la-procuradora-persigue-porvenganza-personal-miguel-antonio-bernal/ [consultado el 22 de agosto de 2021] 142 PANAMÁ AMÉRICA. (2019, Noviembre 11). Kenia ha perdido legitimidad en el cargo de Procuradora General de la Nación, Panamá, Recuperado de: https://www.panamaamerica.com.pa/judicial/kenia-porcell-ha-perdidolegitimidad-en-el-cargo-de-procuradora-general-de-la-nacion [consultado el 22 de agosto de 2021] 143 LA ESTRELLA DE PANAMÁ. (2019, Noviembre 12). Kenia Porcell renuncia al puesto de Procuradora General de la República, Panamá, Recuperado de: https://www.laestrella.com.pa/nacional/politica/191112/kenia-porcellrenunciara-puesto-procuradora-general-republica [consultado el 3 de junio de 2021]

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evidencia el “intercambio de información” con el Ejecutivo sobre expedientes en temas de corrupción, blanqueo de capitales y hasta casos concretos como el caso Odebrecht144. A su salida Porcell rindió en 82 páginas un informe final de los cinco años (2015-2019) de su gestión calificados por algunos como “inoportuno y tardío”145. En dicho informe la Procuradora expresó que: "de los 116 casos de corrupción que se investigaron y que fueron enviados a los tribunales para audiencias, más del 75% de ellos aún están a la espera de audiencias. Lo que a su juicio significa que la justicia penal no cumple con sus fines, cuando se enfrenta al poder económico, político, social o mediático"146. Agregó que la lucha contra la corrupción es un enfrentamiento directo contra una organización criminal desde el poder, que logró desviar más de mil millones de dólares del erario. El Ministerio Público, según Porcell, recuperó $416 millones147. Otros de los escándalos que salieron a la luz pública luego de la salida de Porcell de la Procuraduría General de la Nación fue el uso de una herramienta tecnológica denominada “Metabuscador”. Según los críticos de la administración de Porcell este aparato se utilizó para realizar investigaciones

PALM, Mónica. (2019, Noviembre 12). La procuradora Kenia Porcell renunciará, a partir del 1 de enero de 2020, Panamá, Recuperado de: La Prensa https://www.prensa.com/judiciales/procuradora-Kenia-Porcellrenunciara-partir_0_5440705912.html [consultado el 3 de junio de 2021] 145 AVILA, LUIS. (2019, Diciembre 22). Como “inoportuno y tardío” califican informe de gestión de Kenia Porcell, Panamá, Recuperado de: El Panamá América https://www.panamaamerica.com.pa/judicial/como-inoportuno-ytardio-califican-informe-de-gestion-de-kenia-porcell-1152382 [consultado el 3 de julio de 2021] 146 Ibid. 147 TESTA, Marlene. (2019, Diciembre 21). Porcell rinde informe final de gestión, Panamá, Recuperado de: La Estrella de Panamá: https://www.laestrella.com.pa/nacional/191221/porcell-rinde-informe-finalgestion [consultado el 22 de agosto de 2021]. 144

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irregulares 148 , pues por medio de éste se tenía acceso a comunicaciones, correos electrónicos, cuentas bancarias, redes sociales, entre otras informaciones de figuras políticas, empresarios y abogados149. Los constantes cambios de mando en la Procuraduría General de la Nación han dado al traste con su estabilidad institucional 150 ; han debilitado tanto el desarrollo de infraestructuras como el Modelo de Gestión de los Planes Pilotos en San Miguelito y David; han impedido la construcción de la Ciudad Judicial en Panamá, así como la digitalización de la Instrucción Judicial y han erosionado el liderazgo del Ministerio Público como ente investigativo a cargo de la persecución de los delitos, al igual que su gestión del número único de expediente, el principio de oportunidad y la descongestión judicial. Lo que no llegamos a valorar fue lo dúctil que llegaría a ser la tecnología, lo rápido que sería absorbida por intereses personales de funcionarios y poderes utilitarios, la facilidad con que podía ser utilizada para instruir sumarios, comunicarse entre personas, sino también para destruirlas, enfrentarlas, alentar la polémica. Todo esto acabaría por desconocer y destruir el Plan de Mejoramiento de la Administración de Justicia, por lo que puede definirse como una “Doble Conciencia”. Todo empezó a cambiar entre el 2005 a 2014 AVILA, LUIS. (2020, Junio 23). Avanzan pesquisas contra la exprocuradora Kenia Porcell por el Metabuscador, Panamá, Recuperado de: El Panamá América https://www.panamaamerica.com.pa/judicial/avanzan-pesquisascontra-la-exprocuradora-kenia-porcell-por-el-metabuscador-1166318 [consultado el 29 de junio de 2021] 149 AVILA, LUIS. (2020, Abril 23). Investigación del Ministerio Público podría con el metabuscador, Panamá, Recuperado de: El Panamá América https://www.panamaamerica.com.pa/judicial/investigacion-del-ministeriopublico-podria-dar-con-el-metabuscador-1161885 [consultado el 1 de julio de 2021] 150 MORALES GIL, Eliana. (2019, Noviembre 13). Kenia Porcell se hace un lado; Cortizo designará Procurador, Panamá, Recuperado de: La Prensa https://www.prensa.com/impresa/panorama/Kenia-Porcell-Cortizodesignara-procurador_0_5440705969.html [consultado el 3 de junio de 2021] 148

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con el desprestigio y la desconfianza en el Sistema de Instrucción Judicial, profundizando sus carencias y con ello el deterioro de la administración de justicia. 4.3.

Sistema acusatorio y organización de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio Público

La implementación administrativa del nuevo sistema penal se dio por medio de la emisión de varias resoluciones. Una de las iniciales fue emitida por el procurador general de la Nación Ayú Prado en el 2011. La Resolución No. 5 de 28 de enero de 2011 creó la Oficina de Implementación del Sistema Penal Acusatorio conformada por un Coordinador Técnico designado por el Secretario General de la Procuraduría. Bajo la administración de Porcell se designó a un Fiscal Superior para realizar la tarea de coordinación151. A esta oficina se le dio una estructura organizativa que incluía una Dirección de Recursos Humanos, así como otros Departamentos y Direcciones como la de Capacitación y Desarrollo, Servicios Generales, Informática, Divulgación, Estadística, Secretaría de Asuntos Legales y una Coordinación de Proyectos Especiales del Área Judicial. Adicionalmente, se le asignaron funciones de coordinación, asesoramiento, organización, priorización y redireccionamiento de recursos. La procuradora Porcell, en agosto de 2015, emitió otra Resolución adoptando el “nuevo Modelo de Gestión para los despachos del Ministerio Público en los Distritos Judiciales donde se implemente el Sistema Penal Acusatorio”. La Resolución No. 72 de 25 de agosto de 2015 reconoció que el nuevo sistema penal implicaba cambios en los paradigmas institucionales, por lo que presentó la necesidad de un replanteamiento en la cultura organizacional del Ministerio Público. Se cambió la nomenclatura de las Unidades Regionales a Fiscalías Regionales y se estructuró la institución

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Resolución No. 2 de 11 de enero de 2016.

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por medio de secciones con diversas denominaciones como, Descarga, Atención Primaria, Decisión y Litigación Temprana, Investigación y Seguimiento de Causas, Asistencia a Juicio y Cumplimiento. El objetivo de este nuevo organigrama era adecuar la entidad a los cambios incorporados por el nuevo Sistema Penal Acusatorio. Mediante la Resolución No. 69 de 30 de agosto de 2016, la procuradora Porcell aprueba el Manual de Procedimiento para la Sección de Atención Primaria, Decisión y Litigación Temprana del Ministerio Público. La emisión de estas resoluciones corresponde a la filosofía pragmática que caracterizó la gestión de Porcell. De las teorías pragmáticas de la verdad podemos decir que afirman que una proposición es verdadera si resulta útil o funciona en la práctica. Esto no es necesariamente negativo, no obstante, la praxis sólo debe servir de instrumento para el logro de la verdad y de la justicia. 4.4.

A treinta y dos años de reconstruida la democracia

El periodo de Kenia Porcell como he comentado, inició en enero de 2015 para concluir en 2025, sin embargo a los cinco años, cuando entró en vigencia el nuevo periodo presidencial de Laurentino (Nito)Cortizo Cohen, Porcell renuncia. El ex magistrado de la Sala tercera de la Corte Suprema de Justicia, Edgardo Molino Mola, en entrevista a La Estrella de Panamá manifestó que Porcell se enfrentó más que ningún otro Procurador a numerosos casos de alto perfil diciendo que lo hacía basada en presiones políticas152. Las consecuencias de los casos que se iniciaron en la época TESTA, Marlene. (2021, Junio 30). Molino Mola: “Vemos una justicia lenta, ineficaz al aumentar los casos de impunidad”, Panamá, Recuperado de: La Estrella de Panamá: https://www.laestrella.com.pa/nacional/210630/molinomola-vemos-justicia-lenta#:~:text=perjuicio%20al%20pa%C3%ADs.,Vemos%20una%20justicia%20lenta%2C%20ineficaz%20al%20aumentar%20los %20casos%20de,para%20tener%20una%20justicia%20r%C3%A1pida. [consultado el 14 de julio de 2021] 152

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de Kenia Porcell, son motivo de controversia y desconfianza debido a la polémica gestión con que su administración investigó ciertos delitos y otros no, en una especia de “justicia selectiva”. Algunos denunciados fueron detenidos primero para luego investigar, mientras que en algunas investigaciones la cadena de custodia de las evidencias se comprometió y la presunción de inocencia pasó al olvido, los acuerdo entre fiscales y denunciados formaron parte de expediente y se confundió el proceso inquisitivo y el acusatorio, con expedientes de más de mil cuadernillos y miles fojas. En 2019, en un inédito proceso de designación que incluyó una entrevista personal con el presidente Laurentino Cortizo Cohen, el Consejo de Gabinete el martes 10 de diciembre de 2019, anunció el nombramiento de Eduardo Ulloa Miranda, Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Panamá, con una Maestría en Ciencias Penales y Criminología, con veintiocho años de servicio en el Ministerio Público, ampliamente capacitado por el Sistema de Justicia a través de múltiples seminarios, talleres, y pasantías. Tenía en su haber una larga trayectoria en cargos del Sistema de Instrucción Penal, fue Fiscal de Circuito, Fiscal Especializado en Delitos Financieros y Fiscal Segundo Anticorrupción. La Asamblea Nacional ratificó a Eduardo Ulloa Miranda, como Procurador General de la Nación y a Javier Caraballo como Procurador Suplente. Ulloa contó con el respaldo de todos los Diputados, en tanto que Javier Caraballo no contó con los cinco votos de la bancada independiente ni de la Diputada Zulay Rodríguez diputada del Partido gobernante. El 24 de febrero de 2021 renunció Ulloa en medio de otro escándalo nacional con repercusiones internacionales, el “maltrato de niños en albergues subsidiados o regentados por el Gobierno”. La protesta ciudadana cuestionó enérgicamente el rol de todas las instituciones que de una u otra manera están llamadas a proteger y defender los derechos de los niños.

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El Ministerio Público se llevó buena parte de las críticas, siendo cuestionado por la lentitud y poca efectividad de las investigaciones. Las presiones mediáticas y las protestas ciudadanas provocaron la renuncia del procurador general Ulloa a tan sólo 14 meses de haber asumido el puesto y siendo el reemplazo de Kenia Porcell que también dimitió. Sobre este tema, en entrevista publicada en el diario La Estrella de Panamá, la Relatora de Derechos de la Niñez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Esmeralda Arosemena de Troitiño, cuestionó a los grupos que no velan por el mejor interés de la niñez en la sociedad, dice que a ella misma le tocó defender en la Asamblea Nacional de la mano de UNICEF, un proyecto de ley que contemplaba el abordaje integral de los derechos de los niños, con una articulación interinstitucional. No obstante, el esfuerzo realizado, según Troitiño este proyecto sufrió el desinterés y el rechazo de las propias instituciones que deben velar por los intereses de los menores153. El 1 de marzo de 2021 tomó posesión como procurador encargado Javier Caraballo, conforme lo establece el artículo 224 de la Constitución Nacional. Caraballo es un funcionario con una trayectoria de más de 23 años de experiencia en el Ministerio Público, es Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas egresado de la Universidad Nacional de Panamá en 1997, con una maestría en Derecho Penal y Derecho Procesal Penal, realizó estudios completos de Maestría en Ciencias Penales. Cauto y sagaz, Caraballo esquiva con facilidad las preguntas que los medios hacen sobre los casos que maneja, refleja el largo entrenamiento recibido en temas relacionados con Droga y Crimen Organizado, despertó esperanzas y confianza en la seriedad de las investigaciones hasta que 153 CORIAT, Adelita. (2021, Marzo 2). Existen grupos interesados en que los

derechos de los niños no se cumplan”, Panamá, Recuperado de: La Estrella de Panamá: https://www.laestrella.com.pa/nacional/210302/existen-gruposinteresados-derechos-ninos [consultado el 14 de julio de 2021]

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surgió un nuevo escándalo relacionado con una denuncia de vacunación ilícita en un lugar de propiedad de altas figuras de la sociedad. Comete el error de recibir por más de ocho horas en su despacho a la defensa de los denunciados, encabezada por el famoso exmagistrado Jerónimo Mejía y a un exfuncionario de la Procuraduría, especializado en Derecho Administrativo. Luego de esa larga reunión nocturna, perdió la poca confianza que el Ministerio Público estaba recuperando. Si bien el Procurador Encargado tiene una vocación de pesquisidor, la Procuraduría de la Nación exige un manejo público que demuestre transparencia e independencia. En lo que respecta al nuevo Sistema Penal Acusatorio cuya implementación inició realmente con Porcell, las instituciones y sistemas judiciales diseñados por y para otras realidades históricas, culturales, geográficas, políticas, económicas y jurídicas, la mayoría de las veces no son la mejor solución, por el contrario, generan rechazo de la sociedad creando con ello mayores problemas en cuanto al cumplimiento de los fines de la administración de justicia. Con un cambio de legislación se dio un giro repentino de un sistema inquisitivo mixto a un sistema, que, sin desconocer sus bondades, no se tenía ni se tiene aún la preparación ni institucional ni social para asumirlo a cabalidad. El exmagistrado Edgardo Molino Mola deja en evidencia la crisis de institucionalidad que sufre el Ministerio Público cuando sostiene que la posición de Procurador General de la Nación ha sido uno de los más inestables en nuestro país, muy pocos de los que han ocupado el cargo han terminado el periodo para el que fueron nombrados154. Esto es evidente si revisamos las gestiones de los procuradores a lo largo de la historia republicana. Así pues, vemos que Víctor De León ocupó el cargo por quince años de 1941 a 1956, Mientras que Hermógenes De La Rosa y José Antonio Sossa Rodríguez cumplieron su período constitucional de diez años. El último 154

Ibid.

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procurador antes del Golpe de Estado fue Jaime De León quien dejó su posición por el Golpe de Estado Militar. Durante la dictadura, cinco procuradores estuvieron al frente del Ministerio Público cuando constitucionalmente debieron ser dos. Ellos fueron Olmedo Miranda, el que más tiempo estuvo en esta posición durante la dictadura. Le siguió Rafael Rodríguez, exfiscal, penalista, defensor de causas populares de trabajadores y sindicalistas, profesor universitario, fue expulsado de la Procuraduría General de la Nación en medio de una fuerte polémica en defensa de sus ideas y principios. Lo reemplazó Isaac Chan Vega, exfiscal, penalista y también Profesor Universitario. Posteriormente, estuvo al frente de la Procuraduría José Manuel Calvo, quien cerró la investigación sobre la muerte del médico, exministro y político, Hugo Spadafora, tres meses después de la decapitación por no haberse comprobado que la muerte hubiera ocurrido en Panamá. Por último, ocupó esta posición, Carlos Villalaz, éste concluyó las investigaciones sobre el fusilamiento de Moisés Giroldi en el Cuartel de San Miguelito, tan sólo dos días después de ocurridos los hechos. Con la restauración de la democracia las cosas no han mejorado. Así pues, cuatro procuradores no completaron el periodo para el cual fueron nombrados, Rogelio Cruz Ríos, Ana Matilde Gómez Ruiloba, Kenia Porcel y Eduardo Ulloa Miranda. Con este panorama en fondo, podemos ver que la estructura constitucional del Sistema de Administración de Justicia ha permitido la intromisión del Poder Ejecutivo en la Procuraduría General de la Nación y en el Ministerio Público, y para detener esta práctica malsana es necesario establecer claras políticas de respeto a los Derechos Humanos, Investigación Penal, y protección del Ambiente. Otra realidad que debilita a la entidad es el uso indiscriminado de la potestad constitucional del Procurador de designar Procuradores Encargados durante los períodos de ausencia temporal del titular. Es así como Secretarios Generales y algunos fiscales anticorrupción durante

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la época de Porcell estuvieron al mando de la entidad, lo cual puede debilitar la institucionalidad. Igualmente, es relevante devolver al Procurador General de la Nación las atribuciones disgregadas en otras nuevas instituciones creadas a través de leyes y nuevas Instituciones o Autoridades. Frente a esta realidad, se debe revisar la estructura constitucional del Órgano Judicial, definiendo en títulos separados los principios orientadores, políticas y atribuciones de cada una de las instituciones del Poder Judicial, Procuraduría General de la Nación y Procuraduría de la Administración. Igualmente importante es promover un diálogo activo, con el fin de renovar la formación en derecho de todas las universidades en Panamá. Esto lo decimos, porque la escena jurídica panameña carece de una sólida cultura de legalidad, del vocabulario propio de la profesión de abogados, que fomente el apego y el respeto a las leyes, a las instituciones, a la colaboración y a la confianza entre los Órganos del Estado. El presidente de la Corte Suprema de Justicia, Magistrado Luis Ramón Fábrega, manifestó con preocupación que del seminario de inducción que cursan los nuevos abogados para obtener la idoneidad, sólo el 50% logra aprobar el seminario. 4.5.

Reformar el sistema

Así pues, es necesario profundizar con detenimiento y esmero la cultura jurídica en general, potenciando una docencia integral. Hay que esforzarse en encontrar el balance de los fundamentos filosóficos entre las tradiciones y el progreso; volver al camino evolutivo y reaccionar ante los paradigmas jurídicos convencionales y la nueva realidad política panameña. En suma, a lo que se aspira es a contar con un Ministerio Público medido a través de criterios cualitativos más que cuantitativos, y reconstruir el Sistema Judicial a través de un proceso global y complejo de libre diálogo y acuerdo sin coacciones externas desde abajo y hacia arriba y a la inversa,

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entre todos en todos los aspectos roles y funciones155. Las críticas que han recaído sobre el rol del Ministerio Público parecen reforzar la necesidad de una reforma al sistema penal vigente. En este ensayo propongo cambios profundos en la institucionalidad que permitan conformar las funciones del ente encargado de perseguir los delitos con las expectativas de justicia de la sociedad panameña. Es momento de un grito nacional de ¡Sapere Aude! De tener el valor de servirnos de nuestra propia razón discursiva, para buscar soluciones que respondan a la realidad nacional y que no vengan sólo copiadas de otras latitudes. Debemos tener la “osadía de pensar” y de “dialogar” los problemas comunes, pues como bien reconocía Voltaire, la razón no sólo nos defiende de la ignorancia, sino también del fanatismo, que nos hace ser intolerantes y crueles. La razón nos debe llevar a revelarnos contra la injusticia que genera el propio sistema, frente a víctimas tan indefensas como los niños. Es por esto que en el próximo capítulo de este texto, esbozo una hoja de ruta que se encamina al uso de una hermenéutica crítica que permita descubrir en el seno de cada sociedad y cada actividad, “desde dentro”, las metas que le dan sentido y legitimidad social, las máximas específicas por las que ha de orientarse para alcanzar esas metas, las virtudes que deben cultivar quienes trabajan en ese ámbito, los valores que es preciso alcanzar, pero también el fundamento filosófico de las máximas, que les presta validez racional y proporciona un criterio para la crítica156. Definitivamente, la sociedad panameña pide a gritos ¡Justicia!, es decir la eliminación de la crueldad y la indefensión que supone la impunidad. He querido referirme a pensadores de la CORREA, Julia, El Derecho administrativo frente al fracaso del Estado de Bienestar: Propuesta jurídico-política para Panamá desde una ética ciudadana, Panamá, 2011, pp. 97, 99 y 185. 156 CORTINA, Adela, Justicia cordial, Editorial Trotta, S.A., Madrid, 2010, p. 45. 155

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Ilustración, pues ésta tiene una vertiente humanitaria, en contra de los horrores judiciales y la insistencia, de su más distinguido representante, Rousseau, en que la compasión debe pasar de ser un sentimiento a ser una virtud cívica, cuidada y fomentada. La ética cordial a la que me refiero en el capítulo siguiente busca precisamente fomentar la compasión por medio del “reconocimiento recíproco”, es decir tener la capacidad de estimar lo valioso en el otro y en sí mismo, como la hoja de ruta efectiva para lograr que la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio Público puedan legítimamente reconstruir sus actividades a partir de un diálogo que tenga como marco estas premisas fundamentales: “Sólo son válidas aquellas normas de acción con las que podrían estar de acuerdo todos los posibles afectados como participantes en un discurso práctico” y “Obra de tal modo que trates a la Humanidad, tanto en tu persona como en la de cualquier otra, siempre como un fin y nunca como un medio.” No estamos hablando de una Civitas Solis como la vislumbró Campalla, es decir una utopía en la que prometo sólo concordia y amor. Estoy proponiendo un diálogo que nos coloque frente al otro, pero no contra el otro. Y con el otro construir una legitimidad institucional que ponga a la Justicia y a la Verdad como piedra angular de todo el sistema penal panameño.

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CAPÍTULO QUINTO Propuesta de mejoramiento de la Procuraduría General de la Nación a la luz de la Ética Cordial Comenzando en la Grecia antigua, la Ética ha sido considerada un tipo de saber normativo, esto es, aquéllos que tratan de orientarnos sobre qué debemos hacer para guiar nuestra vida de una manera buena y justa, cómo debemos comportarnos, qué decisión es la más acertada en cada caso particular para que la propia vida sea buena en su conjunto157. Su rol es esencial al intentar mostrarnos cómo obrar bien. En este sentido, deseo enmarcar mi propuesta sobre la ética, pero no una ética profesional incluida en los manuales de ética de las instituciones públicas, sino en una que brinde el sustento teórico filosófico de transformación de las funciones jurisdiccionales del Ministerio Público hacia sendas de justicia y equidad. La Procuraduría General de la Nación, el Programa de Mejoramiento de la Administración de Justicia en Panamá, el estudio y la prevención de los delitos relacionados con drogas, resultaron algo tan diferente a lo que había aprendido en mi carrera de abogada y los años que como docente universitaria viví. El entusiasmo que me proporcionaba la intensa y compleja gestión que realizaba compensaba mis debilidades teóricas sobre la persecución de los delitos, la aplicación del Derecho Penal no era lo que debía hacer. Mi paso por la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio Público, me llevó a pensar sobre qué principios debían regir entre el individuo y la sociedad. ¿Hasta dónde llegaban nuestras obligaciones para con los demás? ¿En qué medida el Ministerio Público debía interactuar con la sociedad y perseguir los delitos? ¿Cómo se producían los cambios sociales? ¿Pueden las normas garantizar que la voz de las víctimas fuera escuchada? CORTINA, Adela y MARTÍNEZ, Emilio, Ética, Akal Ediciones, Madrid, 1997, pp. 9-11. 157

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Me encantó el tira y afloja diario que viví para realizar el trabajo encomendado por trece años consecutivos, sobre todo con los dos Procuradores, Fiscales, Personeros, Médicos del Instituto de Medicina Legal, Directores y Funcionarios de la Policía Técnica Judicial, la Policía Nacional, Representantes de Ministerios, Magistrados, Organizaciones no Gubernamentales, Embajada de los Estados Unidos. Fue para mí una gran experiencia que marcó mi historia en cuanto me hizo partícipe de una noble institución que tiene una labor más noble aún, la procuración de la justicia. De la mano de la maestra y filósofa española Adela Cortina, deseo proponer una visión muy particular de la ética, la Ética Cordial. Cortina, estudiosa de las dimensiones esenciales de la ética, ha convertido en una ética de la razón cordial o compasiva, la cual vincula las exigencias de justicia como fuerza vital 158 . Según Cortina, lo justo es condición de legitimidad, que a su vez es exigencia ineludible para las actividades de las que se ocupan las ciencias morales y políticas, como la filosofía, la economía, la política, el derecho y las ciencias sociales. Así, lo justo es lo socialmente exigible, pues se puede racionalmente de universalizar el corazón ético que late en la buena economía, la buena política, la buena actividad social, el buen derecho159. El primer paso para estudiar la Ética Cordial es conocer los elementos que le sirven de sustento. Así pues, las diversas teorías morales tienen sus propias señas de identidad y este es también el caso de la ética de la razón cordial que tiene como característica el “reconocimiento recíproco” y a la vez parte de la ética del discurso -de Jürgen Habermas y Karl-Otto Apel-. Además, puedo decir que tiene su origen religioso en la alianza del Libro del Génesis y su fundamento filosófico en lo justo en la política, el derecho y la economía, así como el reconocimiento recíproco de quienes se saben y se sienten 158 159

CORTINA, Adela, Op. Cit., p. 9. Ibid., p. 12.

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como seres dotados de competencias decir interlocutores válidos160.

comunicativas, es

En el marco de la ética de la razón cordial, nos dice Cortina, que, sin capacidad para estimar el valor de la justicia, ni siquiera importa que una norma sea justa. Esto también significa que, sin capacidad de considerar a los demás interlocutores valiosos, la justicia que pudiera desprenderse de la norma es irrelevante. Entonces lo destacable, según Cortina, de la ética de la razón cordial es que obliga a estimar lo valioso en el otro y en sí mismo y llama analfabetismo moral a la incapacidad para apreciar estos valores, y por ende una privación de la razón práctica161. En el transcurso de este capítulo deseo exponer una reconstrucción en clave de Ética Cordial de las funciones de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio Público, tomando como base los tres períodos descritos en los capítulos anteriores. Inicio con los rasgos de la ética de la razón cordial como una vía hacia la excelencia. Igualmente, importante es realizar una reingeniería de la investigación penal que haga parte de la ética cordial propuesta. Por último, una propuesta integral de mejoramiento del sistema de instrucción penal por medio de un proceso de reconstrucción desde la ética cordial. 5.1. La Ética Cordial como camino a la excelencia Adela Cortina nos indica que la ética cordial parte de un proceso de comunicación que debe reconocer como conditio sine qua non los sentimientos de compasión y justicia. En ese sentido, Cortina nos recuerda que ya desde la Retórica aristotélica se reconoció el carácter cognoscitivo de los sentimientos, lo que significa que pueden y deben ser cultivados. La importancia de los sentimientos deriva del hecho que, según Cortina, la ceguera y el analfabetismo emocionales cierran las fronteras de regiones enteras de 160 161

Ibid., 15. Ibid., 17.

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sufrimiento y humillación. Por lo que quien padece una y otra, carece de la competencia imprescindible para saber lo que significa la justicia. De allí que la capacitación de los sujetos para que sean capaces de entrar en un diálogo sobre lo justo exige el cultivo de las emociones y sentimientos de justicia y de compasión162. Asimismo, el mutuo reconocimiento como personas con capacidad comunicativa supone el de un conjunto de capacidades básicas sin las que resulta imposible aplicar los procedimientos deliberativos. En este sentido, Amartya Sen en su teoría del Desarrollo Humano enfatiza163, que el desarrollo de capacidades básicas de los seres humanos es un requisito previo e imprescindible que le da sustento a la libertad, la justicia y la democracia. Entonces, sólo cuando el individuo está dotado de las capacidades mínimas, puede darse la autonomía necesaria para elevar pretensiones de validez, para aceptarlas y también para rechazarlas y también la autonomía como capacidad para formarse un juicio moral164. Desde esta postura, la ética de la razón cordial se opone a la visión utilitarista que resuelve la cuestión social de una forma inadecuada. Mal sistema éste (el utilitarista) de someter las decisiones al cálculo de la mayor utilidad, cuando lo bien cierto es que lo que ésta en juego rara vez es cuantificable165. Por el contrario, recalca Cortina, que lo justo es el núcleo de los saberes prácticos –moral, política, economía y derecho-, por lo que es justo anteponer las exigencias éticas y los derechos que las arropan a la suma de utilidades166. Entonces, los sentimientos de compasión y justicia pueden ser cultivados en las personas, pues constituyen el fundamento del proceso de comunicación social, que a su vez tiene como 162

CORTINA, Adela, Justicia cordial, Op. Cit., pp. 19-20.

163 SEN, AMARTYA, Desarrollo y Libertad, Planeta, Barcelona, España, 2000.

CORTINA, Adela, Justicia cordial, Op. Cit., p. 21. Ibid., p. 43. 166 Ibid. 164 165

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prerrequisito que los ciudadanos posean capacidades básicas para llevar una vida digna que les dé autonomía para participar en el diálogo social como interlocutores válidos. A partir de estos parámetros es que una ciudadanía justa (es decir aquella ejercitada en los sentimientos de justicia y compasión) y activa (partícipes autónomos por poseer capacidades básicas) configura la dimensión participativa que da forma a una sociedad democrática deliberativa sustentada en la dimensión comunicativa. En este esquema la sociedad que constituyen los ciudadanos justos es democrática, porque la mayoría no se genera por la manipulación de sentimientos, sino por medio de la deliberación serena y razonada167. Si tomamos todo esto y lo aplicamos al caso concreto del Ministerio Público, el primer paso sería el cultivo en los funcionarios de sentimientos de justicia y compasión, para que éstos como ciudadanos justos puedan participar en una deliberación participativa que incluya toda la sociedad, sobre el rol que el Ministerio Público debe cumplir para el logro de la justicia en el marco de la ética cordial. Ésta a su vez reconstruye el quehacer social desde el paradigma del reconocimiento recíproco de quienes se saben y sienten como interlocutores valiosos, como seres dignos de respeto y compasión, que reconocen la necesidad de respetar a todos y cada uno de esos seres -las personas-, lo cual implica respetar sus ideales de vida buena168. En el aspecto metodológico, en el capítulo anterior he mencionado que la hermenéutica crítica sirve para determinar los rasgos éticos de una actividad, que para este ensayo se refiere al rol del Ministerio Público en el sistema de administración de justicia penal. Es interesante utilizar como guía metodológica la hermenéutica crítica, pues en ella se articulan dos tradiciones que permitirán determinar el hilo conductor entre la actividad ejercida por el Ministerio Público y 167 168

Ibid., p. 24. Ibid., pp. 30-31.

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las metas y máximas que le dan sentido y legitimidad social a dicha actividad, así como las virtudes y valores que deben cultivar los funcionarios de la institución. Para esto me valgo de dos tradiciones filosóficas: una es agathológica y la otra es deontológica. La primera aristotélica, del bien al que tienden las actividades humanas y la segunda kantiana, de las exigencias éticas de justicia que deben ser satisfechas169. Lo anterior significa que a la luz de la hermenéutica crítica lo que el Ministerio Público debería buscar en un sistema de justicia penal no es precisamente la rapidez de los trámites judiciales (sin que esto faltara claro está), sino determinar a partir de sus actividades, las que constituyen los hilos con los que se teje el quehacer institucional (la vida humana, personal y colectiva), si éstas tienden al “bien” y si satisfacen la exigencia ética de justicia de la sociedad. 5.1.2. Rasgos éticos En este sentido, lo que se busca desde el punto de vista de la ética aplicada, es tratar de adentrarse en la actividad correspondiente y averiguar cuáles son sus rasgos éticos y cómo tienen que acomodarse a ellos las instituciones. Pero esas actividades del Ministerio Público (y de cualquier otra institución dentro de la sociedad) ciertamente no se desarrollan en el vacío, sino en el marco de los principios morales propios de la ética (y de una ética cívica como dice Cortina) de cada sociedad, por lo que el actuar ético institucional tiene que ser criticado desde los principios éticos filosóficamente fundados de dicha sociedad170. De ahí que para desarrollar una actividad moralmente en una sociedad moderna, sea preciso atender al menos a cinco puntos de referencia: las metas sociales que le dan sentido y legitimidad social, los mecanismos adecuados para alcanzarlas en una sociedad moderna, el marco jurídico169 170

Ibid., p. 46. Ibid., p. 46.

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político de esa sociedad, las exigencias de la moral cívica alcanzada por la sociedad y las exigencias de una ética crítica, planteadas por los principios filosóficamente fundamentados171. Por el camino que propone Adela Cortina para reconstruir la racionalidad práctica, es preciso empezar analizando las prácticas sociales, tratando de comprender desde ellas cuáles son los rasgos por los que puede considerárseles socialmente legítimas. Esta será la forma en que los agentes sociales y las organizaciones podrán comprender desde dentro de la actividad qué caminos son preferibles172. Siguiendo este procedimiento, el primer paso para una reforma en torno al rol del Ministerio Público en la administración de justicia, debe realizarse “desde dentro” y a partir de sus “prácticas sociales”. En este sentido, de cara a la tradición kantiana, las actividades y por consecuencia sus funciones en el marco de la administración de justicia, sólo serán legítimas en la medida que las exigencias éticas de justicia de la sociedad panameña sean satisfechas. Las instituciones han de estar al servicio de la actividad y de los bienes internos (la justicia) que ha de proporcionar la actividad, y no viceversa173. 5.1.3. Logro de la justicia Esto significa que el rasgo ético más relevante de la institucionalidad del Ministerio Público es el logro de la justicia. Si esto no se consigue, entonces podríamos concluir que las actividades del Ministerio Público no serían legítimas, por cuanto su rasgo ético, es decir lo que legitima sus actividades, es lo que la sociedad “exige” de esta institución, que en su caso es la satisfacción de sus deseos de justicia. No obstante, sabemos que es cierto que justicia tardía no es justicia, con lo cual no quiero desacreditar cualquier avance logrado en el Ibid. Ibid., p. 47. 173 Ibid., p. 49. 171 172

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marco procedimental, pero tampoco el procedimentalismo puede soslayar los “rasgos éticos” de una institución que está llamada a jugar un rol trascendente en cuanto a cumplir las aspiraciones de justicia de la sociedad. Habiendo sido partícipe de la construcción de la institucionalidad del Ministerio Público a través de mi labor desde la Procuraduría General de la Nación, he querido en este texto analizar en clave deconstructiva los avances, logros, reveses y falencias institucionales en los capítulos anteriores, para luego a la luz de la ética cordial, plantear una reconstrucción de lo que considero deben ser los cimientos éticos, y por ende los fundamentos para la reorganización de las funciones del Ministerio Público. No obstante, reconozco que existe un paso previo, el cual consiste en reconocer que la tarea inicia estableciendo los principios éticos de la sociedad correspondiente (en este caso, de la ética cívica de la sociedad panameña). Para construir una ética cívica es preciso apelar a una reconstrucción trascendental de los presupuestos de la argumentación que descubre los principios éticos de una ética crítica, a los que puede acceder una hermenéutica crítica174. En ese contexto recordemos a Habermas que habla de un principio de la ética del discurso, que en su formulación escueta dice así: “Sólo son válidas aquellas normas de acción con las que podrían estar de acuerdo todos los posibles afectados como participantes en un discurso práctico.” Mientras que en Kant el Imperativo categórico: nos enseña: “Obra de tal modo que trates a la Humanidad, tanto en tu persona como en la de cualquier otra, siempre como un fin al mismo tiempo, y nunca solamente como un medio”. De este imperativo se siguen dos principios, el primero de los cuales toma a las personas como fines limitativos de las acciones humanas y, por tanto, exige no dañarles, “no instrumentalizarles”, porque son fines en sí mismas y no pueden 174

Ibid., p. 47.

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ser tratadas sólo como simples medios. El segundo exige empoderarlas para que desarrollen los planes de vida que elijan, precisamente porque la libertad les constituye básicamente 175 . En este sentido, nos recuerda Amartya Sen, que ninguna institución social puede ser considerada justa sólo con base en la utilidad. En otras palabras, el criterio de justicia de las instituciones sociales se mide en la igualdad de capacidades que brinde a las personas, puesto que sólo estas competencias representan la libertad real de elegir los modos de vida176. 5.1.4. Principio de la razón cordial Partiendo del fundamento filosófico antes expuesto, el principio de la razón cordial, que se descubre a partir de la argumentación sobre la justicia de las normas, incluye que es preciso empoderar a las personas, a esos seres dignos y vulnerables, para que puedan participar en las discusiones, que no basta con permitirles participar en ellas177. Esto significa que la ética cívica (propia de una sociedad pluralista) se construye por ciudadanos empoderados con condiciones básicas que les permitan participar en la toma de decisiones, que a su vez tienen como límite que las personas son fines en sí mismos, por lo que no se les puede dañar. Podemos decir que el contenido de esta ética cívica debe incluir los derechos humanos, que se nutren de los valores de libertad, igualdad y solidaridad, y, por último, en una actitud dialógica, posible por la tolerancia activa, no sólo pasiva, del que quiere llegar a entenderse con otro, porque le interesa este entendimiento con el otro178. Todo este marco teórico sirve de norte para diseñar el mejoramiento del rol del Ministerio Público a partir de la ética Ibid., p. 48. SEN, AMARTYA, Desarrollo y Libertad, Op. Cit. 177 CORTINA, Adela, La Justicia cordial, Op. Cit., p. 48. 178 CORTINA, Adela, Los ciudadanos como protagonistas, Gutenberg, Barcelona, 1999, p. 83. 175 176

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de razón cordial teniendo como fin el logro de la justicia cordial, es decir una justicia compasiva que reconozca al otro como interlocutor válido (fin y no medio), quien debe estar dotado de capacidades básicas, es decir las herramientas necesarias para participar en el diálogo institucional y social. Conociendo cuál sería el marco de acción ético que debe regir las actividades del Ministerio Público, en la siguiente sección paso a dar una mirada crítica al sistema penal que actualmente rige. La posición es siempre para enfatizar que lo que se debe satisfacer son las exigencias de verdad y justicia de la sociedad. 5.1.5. Los desafíos del Sistema Penal Acusatorio Entrevistado en el 2018 un abogado sobre su opinión de los dos años de entrada en vigor del Sistema Penal Acusatorio en el Primer Distrito Judicial (entró en vigencia el 2 de septiembre de 2016 en este Distrito Judicial) mencionó una frase que lleva implícita una crítica profunda. Dice este abogado así: “El valor de la ley y la justicia”, Una cosa es la ley y otra cosa es la justicia, en otras palabras, la ley es el instrumento para aplicar justicia. Algunos jueces no han comprendido que el Sistema Acusatorio es hacer justicia y no aplicar solamente la Ley179. (lo cursiva es nuestra) Los medios locales han publicado las opiniones de abogados litigantes quienes manifiestan que, si bien el sistema trata de juzgar los casos con bastante rapidez, los procesos declarados complejos que implican varios delitos y pluralidad de imputados, el sistema cae en las mismas fallas que criticaba

CÁMARA DE COMERCIO, INDUSTRIAS Y AGRICULTURA DE PANAMÁ, ET AL. IX Informe del Observatorio de Seguridad Ciudadana: Monitoreo Operativo del Sistema Penal Acusatorio en la República de Panamá, Panamá, noviembre 2018, p. 84. 179

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del sistema inquisitivo, pues tarda hasta 3 años para la audiencia180. Entonces, tan pronto como en el 2018 la sociedad comienza a pedir reformas al nuevo sistema, que según se dice empezó con mucha expectativa, pero se ha venido fracturando y existe la posibilidad de que pueda colapsar. Hay audiencias que antes eran programadas para realizarse en un par de días ahora toman hasta años después de que son solicitadas181. Se dice que hay fiscales que manejan hasta 800 carpetas, lo que hace que el sistema que fue creado para que funcione con celeridad está absolutamente atrasado182. Unos dicen que es un sistema garantista para el que tiene poder económico para pagar pruebas periciales, testigos, entrevistas y toda clase de pruebas y atrasar las audiencias. Mientras que para las personas humildes les hacen las audiencias rápido y les dictan sentencia, con los defensores y fiscales llegando a acuerdos de pena lo más rápido que se pueda183. Otra crítica preocupante es que existe una baja o escasa participación y atención integral a las víctimas en el Sistema Penal Acusatorio184. Entonces no es un sistema propiamente garantista porque en muchos casos los defensores de oficio y los fiscales se apresuran a llegar a un acuerdo de pena y se LA PRENSA (2018, Septiembre 2), Lo bueno y lo malo del sistema penal acusatorio tras 2 años de vigencia, Recuperado en: https://www.prensa.com/impresa/panorama/bueno-sistema-penalacusatorio-vigencia_0_5112988676.html [consultado el 7 de enero de 2021] 181 Ibid. 182 LA ESTRELLA DE PANAMÁ (2020, Enero 16), El SPA es un sistema quebrado en todas las áreas de la justicia, Recuperado en: https://www.laestrella.com.pa/nacional/200115/spa-sistema-quebradoareas-justicia [consultado el 2 de enero de 2021] 183 LA PRENSA (2018, Septiembre 2), Lo bueno y lo malo del sistema penal acusatorio tras 2 años de vigencia, Op. Cit. 184 CÁMARA DE COMERCIO, INDUSTRIAS Y AGRICULTURA DE PANAMÁ, ET AL. IX Informe del Observatorio de Seguridad Ciudadana: Monitoreo Operativo del Sistema Penal Acusatorio en la República de Panamá, Op. Cit., p. 57. 180

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olvidan del resarcimiento a la víctima. Es alarmante cuando se indica que los acuerdos se aplican en casos de delitos de homicidio culposo y que al final parecen menos graves y con menor sanción que los delitos de hurto pecuario185. En materia de víctimas, en el documento de Monitoreo Operativo del Sistema Penal Acusatorio realizado en el 2018, tanto los Defensores, como los Jueces y Fiscales reconocieron que se debe mejorar el trato hacia las víctimas, teniendo en cuenta el grado de afectación que sufrió y que se debe dar una mayor efectividad en cuanto a los derechos de las víctimas, informándolas de algunos beneficios concedidos al imputado186. El Sistema Penal Acusatorio fue diseñado para que las víctimas estuvieran en el centro del nuevo sistema. No obstante, el informe revela que esto no es una realidad aún y que se debe fortalecer el derecho de la víctima y respetarla más. El informe detalla que se requiere más capacitación al Ministerio Público para un buen trato a la víctima e indicarle sus derechos y que se le permita una participación efectiva desde el inicio de la investigación187. Asimismo, al parecer persisten viejos problemas como audiencias que no se pueden realizar por falta de Defensores de Oficio, tal como lo criticaba el procurador Sossa durante su gestión. Considero que ni el Ministerio Público ni el Órgano Judicial tienen los recursos presupuestarios para mantener la eficiencia operativa del sistema lo que se muestra en que: El Ministerio Público no tiene personal ni tampoco peritos especializados para enfrentar la criminalidad. Tampoco hay suficientes salas de audiencias y las que hay no tienen mucho LA PRENSA, Lo bueno y lo malo del sistema penal acusatorio tras 2 años de vigencia, Op. Cit. 186 CÁMARA DE COMERCIO, INDUSTRIAS Y AGRICULTURA DE PANAMÁ, ET AL. IX Informe del Observatorio de Seguridad Ciudadana: Monitoreo Operativo del Sistema Penal Acusatorio en la República de Panamá, Op. Cit., p. 81. 187 Ibid. 185

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espacio y seguridad. Se requiere mejorar la infraestructura para poder atender mejor al público, esto incluye mayor capacidad en las instalaciones y cantidad de salas de audiencia. Considero que es urgente retomar el Proyecto de desarrollo de la Ciudad Judicial188. Otro dato revelador que muestra el informe realizado en el 2018, es la aparente disconformidad de los fiscales con ciertos aspectos del nuevo sistema, lo cual puede deducirse de recomendaciones puntuales que merecen ser analizadas. A nivel de mejoramiento de la gestión judicial, los fiscales han opinado que se debe tener acceso a la jurisprudencia, ya que se ha limitado, totalmente, el estudio académico de los casos189. Esto puede ser alarmante, pues alguien podría pensar que esta opinión obedece a que el Sistema Penal Acusatorio se ha reducido a mero procedimentalismo y que ha dejado de lado, el estudio profundo de los procesos penales y la búsqueda de la verdad y la justicia. Otra recomendación que resalta es aquella en la que los Fiscales manifiestan que los “Jueces deben minimizar el ser tan garantistas, valorar más el delito en sí. Considerar los delitos enmarcados en el Código Penal 190 .” Esta recomendación resulta aún más preocupante, pues el artículo 31 de la Constitución preceptúa que: “Sólo serán penados los hechos declarados punibles por Ley anterior a su perpetración y exactamente aplicable al acto imputado”. En este artículo, la Constitución protege dos principios que constituyen la piedra angular del Derecho Penal moderno, que son que no hay pena sin delito previamente establecido en una ley y que en el Derecho Penal no cabe la aplicación de una pena por analogía. Entonces cuál sería el sentido de recomendar que los jueces deban minimizar el ser tan garantistas y que consideren los delitos establecidos en el Ibid., pp. 80-81. Ibid., p. 78. 190 Ibid., p. 79. 188 189

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Código Penal. Lo que entendemos de un sistema garantista, no es que al imputado no se le aplique la sanción por el delito cometido según lo establece el Código Penal, pues la impunidad no es garantía ni para la víctima ni para la sociedad, que exige se satisfagan sus exigencias de justicia. Asimismo, los Fiscales manifestaron que se requiere “Más rapidez en las órdenes de allanamientos y también que se considere devolver al Ministerio Público la facultad de los allanamientos 191 ”. Será que puedo decir, sin temor a equivocarme, que está recomendación va ligada al hecho que el Sistema Penal Acusatorio puede que haya eliminado atribuciones que son cruciales para que el Ministerio Público cumpla las funciones jurisdiccionales de ente encargado de perseguir los delitos. Igualmente, otra opinión sugiere que los jueces se extralimitan en sus funciones y esto lo leemos de esta manera, pues la opinión de algunos fiscales exige el “Cumplimiento de los roles de cada actor y dicen textualmente: “El Juez se toma atribuciones que le corresponden al Fiscal” 192 . Esta recomendación lleva implícita una acusación en lo que respecta a la extralimitación de funciones, pues sabemos que las actuaciones de jueces y fiscales deben realizarse en el marco de la ley. El señalamiento es grave y merece una investigación profunda de aquellos jueces que se toman atribuciones que le corresponden al Fiscal. Hay quienes dicen que el problema surge porque existen jueces de garantías que han sido fiscales193. Lo antes expuesto se compagina con afirmaciones en los medios locales de que “el Sistema Penal Acusatorio es un sistema quebrado en todas las áreas de la justicia”. En entrevista publicada a Benedicto De León Fuentes, presidente Ibid. Ibid., p. 80. 193 LA ESTRELLA DE PANAMÁ (2020, Enero 16), El SPA es un sistema quebrado en todas las áreas de la justicia, Op. Cit. 191 192

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del Instituto Panameño de Derecho Procesal, expresa que el nuevo sistema penal requiere un mayor presupuesto para mejorar su operatividad y que la falta de presupuesto ha originado un colapso operativo del sistema, lo cual a su juicio le resta eficiencia y vulnera garantías194. Continúa diciendo De León Fuentes que hay muchas cosas que hacer para que el sistema rinda frutos, ya que no es posible que, en un sistema supuestamente garantista en la audiencia de imputación de cargos, el imputado no tenga derecho a defenderse, y cuestiona la concurrencia a una audiencia en la cual no existe la oportunidad de defensa. Dice: “Es mejor enviar la imputación por correo…”. En esta etapa, señala De León Fuentes, el sistema no se ajusta a las garantías constitucionales ni a las garantías convencionales sobre los detenidos195. Otro señalamiento se refiere al procedimiento, pues de acuerdo con De León Fuentes el imputado está en situación de desventaja, ya que en una audiencia, el fiscal como titular de la acción penal es el defensor por excelencia de la víctima; no obstante la víctima también tiene un defensor propio y son básicamente dos contra uno. Esto significa que el defensor del imputado sólo tiene la oportunidad de hablar una vez, mientras que son dos los que le acusan196. Los problemas del nuevo sistema penal surgieron desde su concepción, ya que repentinamente y en sólo tres años (20052008) se dio un giro total hacia un sistema penal acusatorio puro, para el cual la institución y el país no estaban preparados. Por lo que a nueve años (2011) de haber entrado a regir en el Segundo Distrito Judicial, que es el que menos casos maneja y a tan sólo cuatro años (2016) de haber entrado en vigencia en el Primer Distrito Judicial, que es el que tramita mayor cantidad de expedientes en el país, existe un Ibid. Ibid. 196 Ibid. 194 195

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clamor de la sociedad que se considera desprotegida frente a un aumento de la delincuencia y la facilidad con que el nuevo sistema deja en libertad y sin ninguna protección a los ciudadanos frente a delincuentes, quienes incluso se sirven del nuevo sistema para mantenerse en la impunidad. Considero que el Ministerio Público no poseía, ni aún posee, muchas de las herramientas y capacidades para hacerle frente a sus responsabilidades dentro del Sistema Penal Acusatorio. Carece del presupuesto y del personal capacitado necesario. Hay quienes dicen: “El Modelo es bueno, pero en el país no funciona”197. El propio magistrado Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Luis Ramón Fábrega, en sesión televisada el 3 de marzo de 2021 se “desahoga públicamente” ante la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional. Fábrega al sustentar el traslado de partida para hacerle frente al pago de arrendamientos de locales de oficinas judiciales, se queja diciendo que al principio de la entrada en vigor del Sistema Penal Acusatorio las audiencias se celebraban en tres días, después en tres meses y ahora se dilatan hasta tres años por falta de infraestructura y de personal. Expone Luis Ramón Fábrega que la situación se agrava por la falta de jueces y que incluso muchos jueces se niegan a migrar al Sistema Penal Acusatorio porque prefieren quedarse en sus “reinos” 198. El panorama descrito bien podría tratarse de una escena narrada por García Márquez, en el mundo del realismo mágico de Macondo. Considero que el nuevo sistema ha mostrado sus graves falencias que como si fuera una serie de círculos al caer una piedra a un pozo de agua, se agranda cada día más. Definitivamente ni el Órgano Judicial ni el LA ESTRELLA DE PANAMÁ (2020, Enero 16), El SPA es un sistema quebrado en todas las áreas de la justicia, Op. Cit. 197

LA PRENSA (2021, Marzo 7)“Los jueces preferían quedarse en sus reinos”: magistrado Fábrega, Recuperado en: https://www.prensa.com/impresa/panorama/los-jueces-preferian-quedarseen-sus-reinos-fabrega/ [consultado el 7 de marzo de 2021] 198

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Ministerio Público estaban debidamente preparados para asumir las nuevas funciones asignadas. El ejemplo más claro es la figura del “juez de garantía” que a mi juicio bien podría denominarse “juez pesquisidor”, pues controla muchas de las funciones que antes correspondían al Ministerio Público. En este contexto, planteo una perspectiva diferente para la reestructuración de la institución, la cual incluye una capacitación integral de los funcionarios en temas tanto técnicos como en ética y en una ética cordial, como un camino hacia la excelencia, que consiste en el logro de la justicia. Esto se alinea con el fin del Ministerio Público en cuanto a que es el ente encargado de la persecución del delito, que a su vez tiene como meta el logro de la justicia en el caso concreto. Considero que no es suficiente la aproximación utilitarista de cuantificar los “logros” del sistema penal, sólo en cuanto a la rapidez con que se tramitan las causas. Así pues, no puede ser válida la mera medición de los resultados en cuanto a que antes la duración de los procesos era de 296 días y ahora es de 46 días199, dejando de lado la determinación de si se cumplió con procurar justicia para la víctima y para la sociedad. En la siguiente sección resalto el papel de las capacitaciones en el desarrollo humano de los funcionarios públicos. La piedra angular sobre la cual descansa el cambio de mentalidad y el reforzamiento de nuevas ideas de compasión y deliberación es por medio del cultivo de nuevas capacidades. 5.2.

Capacitación y desarrollo humano del personal administrativo y de instrucción

En lo que respecta a la capacitación, debo decir que durante mi paso por la Procuraduría General de la Nación se invirtió un monto importante de recursos económicos en dotar a los funcionarios de instrucción y al personal administrativo del CÁMARA DE COMERCIO, INDUSTRIAS Y AGRICULTURA DE PANAMÁ, ET AL. IX Informe del Observatorio de Seguridad Ciudadana, Op. Cit., p. 84. 199

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Ministerio Público con herramientas técnico-legales para la ejecución de sus funciones. No obstante, las horas invertidas fueron dirigidas a reforzar el rol de los funcionarios dentro de un sistema mixto de instrucción penal, ya que se consideró que era el adecuado a la realidad del país. En el referido documento de Monitoreo Operativo del Sistema Penal Acusatorio realizado en el 2018, al encuestarse a Fiscales que participan de la gestión del Sistema Penal Acusatorio manifestaron entre sus recomendaciones que la capacitación continua era el fundamento para mejorar la eficiencia de la labor de los funcionarios del Ministerio Público 200 . Si bien coincido que la capacitación es siempre relevante, el énfasis que se necesita es en ética, una ética aplicada deontológica, como lo es la ética cordial. Con ello me aparto de cualquier criterio teleológico como es el utilitarismo. En efecto, lo que planteo es que la ética ha de moldear en una sociedad el marco de lo que es justo en ella. Lo justo es entonces lo universalmente exigible, por racional. En materia de capacitación, considero que los funcionarios del Ministerio Público deben ser capacitados en ética de la razón cordial que incluye el cultivo de las emociones y sentimientos de justicia y compasión. En este sentido, los Defensores de las Víctimas en el Sistema Penal Acusatorio llamaron la atención en que “Debe capacitarse al Ministerio Público para un buen trato a la víctima e indicarles sus derechos. Que se le permita una participación efectiva desde el inicio de la investigación.201” En la siguiente sección deseo concluir este capítulo realizando señalamientos concretos de las razones por las que considero que la ética cordial puede contribuir a mejorar el sistema CÁMARA DE COMERCIO, INDUSTRIAS Y AGRICULTURA DE PANAMÁ, ET AL. IX Informe del Observatorio de Seguridad Ciudadana: Monitoreo Operativo del Sistema Penal Acusatorio en la República de Panamá, Panamá, Op. Cit., pp. 78-82. 201 Ibid., p. 81. 200

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penal panameño. Sostengo que el rasgo ético del Ministerio Público es satisfacer las exigencias de verdad y justicia de la sociedad y que este rasgo ético es el que legitima la actividad que realiza. 5.3.

La Hoja de Ruta a partir de la Ética Cordial como horizonte de mejoramiento

En líneas precedentes he manifestado que el camino de la justicia debe iniciar por la ética, y una ética de la razón cordial, que a su vez se cimienta en una ética cívica cuyos fundamentos cada sociedad debe decidir por medio de un proceso administrativo democrático deliberativo. El proceso deliberativo abre el camino para la participación de toda la sociedad considerando a todos como interlocutores válidos en la toma de decisiones que los afectan. El partidario de la democracia deliberativa entiende que las preferencias e intereses no se forman en privado, no vienen ya dados, sino que se forman socialmente. Por tanto, la deliberación es un método racional para transformar públicamente las diferencias, más que para agregarlas. Reconociendo que la política no puede liberarse del conflicto moral o de intereses, la democracia deliberativa trataría de encontrar un punto de vista común sobre cómo los ciudadanos deberían decidir públicamente cuando están fundamentalmente en desacuerdo. La esencia de la legitimidad democrática descansa en la capacidad de los individuos, sujetos a una decisión colectiva, de entrar en una deliberación auténtica sobre la decisión que se debe tomar. Los individuos deberían aceptar la decisión sólo si pudiera resultar justificada para ellos en términos convincentes202. Cortina nos invita a “utilizar la deliberación como piedra filosofal” que nos permita transformar las preferencias individuales en una voluntad común.203” 202 203

Ibid. Ibid., pp. 80-81.

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Insisto en que una democracia auténtica es una democracia deliberativa que ha llevado, entre otras cosas, a recordar la trascendencia de la deliberación como instrumento epistemológico indispensable para llegar a descubrir, mediante argumentos, la aceptabilidad racional de determinadas normas y decisiones. Una norma o una decisión puede reclamar la obediencia de determinados agentes si es aceptable, es decir, si hay razones para reconocer que puede ser racionalmente aceptada o que debe serlo. Como es obvio, para que sea posible una auténtica deliberación, en la que se empleen cuantos instrumentos comunicativos sean necesarios, pero con voluntad de justicia, es necesario formar sujetos morales y también crear instituciones capaces de llevar a cabo con serenidad auténticos procesos deliberativos204. Los derechos de los interlocutores afectados por la norma, no pueden ser violados por la decisión tomada a través de un consenso, y éste es el sentido de la primacía de la justicia sobre el bien. Entonces sólo las personas, autónomas, responsables y solidarias pueden hacer un mundo justo y dichoso. Por eso conviene considerar la lista de valores para mantener una democracia deliberativa. Para esto, Cortina nos brinda lo que llama un caleidoscopio de valores para educar en una ética cívica205: 1Formación del carácter que lleva a los individuos a enfrentarse a la vida con una moral alta o desmoralizados. En este nivel resulta imprescindible tener un proyecto de felicidad y confianza suficiente en sí mismo como para intentar llevarlo a cabo.

204 205

Ibid., p. 94. CORTINA, Adela, Los ciudadanos como protagonistas, pp. 110-111.

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2Dimensión comunitaria de la ética cívica. Las comunidades constituyen lo que la ética discursiva llamaría una comunidad real de comunicación. Una democracia auténtica precisa ese tipo de solidaridad universalista de quienes, a la hora de decidir normas comunes, son capaces de ponerse en el lugar de cualquier otro. Lo cual significa como bien dice Rawls, ser capaz de ponerse en el lugar del menos aventajado. Una educación integral tiene, pues, que tener en cuenta la dimensión comunitaria de las personas, su proyecto personal y también su capacidad de universalización. 3La educación universalista ha de tener en cuenta la doble dimensión de la persona: la de la comunidad real en la que aprende a comportarse a través del humus de tradiciones, y la comunidad ideal de comunicación, a la que pertenece toda persona en cuanto tal, es decir, en cuanto interlocutora válida. De estos tres elementos, que según Cortina debe contener la ética cívica, lo que busco dejar claro es que las estructuras o en este caso las instituciones (el Ministerio Público) son transformables y deben ser transformadas cuando no respetan a sus portadores, sino que los ahogan como viene ocurriendo a lo largo de la historia humana. Lo cual no significa hablar de utopías y revoluciones totales, pero sí recordar que hay injusticia mientras sean despreciados sistemáticamente muchos, algunos o hasta un solo hombre de carne y hueso. En nuestro caso particular se le desprecia cuando se le deniega la justicia206. Sin embargo, medir la injusticia no es fácil si no contamos con algún canon de medida, canon que resulta complejo en la posmodernidad que rechaza la antropología metafísica y también la filosofía de la historia: si no puede apelarse a una CORTINA, Adela, Ética Aplicada y Democracia Radical, Editorial Tecnos, 3ra ed., Madrid, 2001, p. 143. 206

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esencia del hombre ni tampoco a un progreso histórico en la emancipación, ¿dónde encontrar la medida de lo justo?207 Para decidir lo justo partimos de una mínima concepción de hombre, que podríamos caracterizar como un interlocutor válido, facultado para decidir sobre la corrección de normas que le afectan, movido por intereses cuya satisfacción da sentido a la existencia de normas, capacitado para tomar decisiones desde la perspectiva de intereses generalizables. Con esto se muestra que las mujeres y hombres que necesita el Ministerio Público son seres capaces de autonomía, capaces de proyectos vitales y dotados de un sentido de la justicia208. Mi más profundo deseo es que este ensayo contribuya a que el Ministerio Público realice su rasgo ético abriendo paso a la Justicia fundamentada en la ética cordial, es decir una ética tejida sobre el reconocimiento recíproco de quienes se saben y sienten dignos, y a la vez vulnerables, conjuntamente hacedores de un mundo que debería estar a su servicio. Me permito proponer una hoja de ruta que establezca los cimientos de los cambios estructurales que requiere el Ministerio Público, de cara a cumplir su rasgo ético por excelencia: La procuración de la justicia. El primer paso en esta hoja de ruta sería sentar las bases para el diálogo caracterizado como hemos dicho por elementos de: participación de todos los afectados como interlocutores válidos. Para Habermas el diálogo no es un tema de procedimiento, sino que éste establece restricciones estructurales a la política al crear una relación de dos vías y una comunicación recíproca, en el cual el derecho sirve de correa de transmisión, entre la política y la sociedad civil209. A propósito de esta definición del filósofo alemán, deseo llamar la atención sobre el término diálogo, que hoy se utiliza sin mayor reparo para cualquier conversatorio o cruce de opiniones sin que el mismo cumpla su función legitimadora. Ibid. Ibid., pp. 143-144. 209 HABERMAS, Jürgen, Factididad y Validez, Op. Cit. p. 142. 207 208

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Por allí he escuchado a dirigentes sindicales levantarse de la mesa de negociación con autoridades gubernamentales, pues consideran que es un “diálogo de yo con yo”, es decir un monólogo. Definitivamente, bajo estas premisas, el diálogo de yo con yo no cumple su función legitimadora, sino más bien amplía las brechas del disenso. Contrario a lo que vivimos, propongo retomar el espíritu garantista y democrático de la Constitución de 1946, la más querida y democrática de las Constituciones panameñas. Es importante empoderar a todos los interesados a través de la acción deliberativa, tal como en 1989 lo puso en práctica Jorge Valdés Charris, al dar continuidad al Plan y al Programa de Mejoramiento de la Justicia en Panamá. Valdés logró abrir el compás para un diálogo fructífero en un tema tan álgido como la violencia doméstica, tema que en ese momento se trataba como un asunto administrativo de carácter policial. El diálogo propuesto en ese contexto presupuso la capacidad de estimar valores; la capacidad de sentir y la capacidad de formarse un juicio justo, separando el amplio mundo de la moralidad del de las normas. Esto es así, porque las normas son la expresión de la racionalidad sólo cuando son universalizables. Entonces, tal y como lo pudo realizar Valdés, proponemos un Diálogo traducido en acción, que sé que no es fácil y que implica responsabilidades, en cuanto requiere el cumplimiento de los requisitos mínimos que éste exige para la participación significativa de todos. Estos elementos se refieren a: evitar no considerar las aportaciones que provienen de determinados sectores por considerarlos inferiores, o bien negar a otros el derecho a participar por cualquiera razón o en el peor de los casos atentar contra su propia vida o integridad física por ejercer su derecho de participar en el diálogo210.

CORTINA, Adela, Ciudadanos del mundo: hacia una teoría de la ciudadanía, Op. Cit., p. 215. 210

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El siguiente paso consistiría en servirse de la ética de la razón cordial, que como he mencionado en líneas precedentes reconoce que, para estimar el valor de la justicia, no importa la justicia de la norma; sino la capacidad de estimar a los demás interlocutores como valiosos. Esto significa que a partir del diálogo participativo se deduce la justicia de las normas. En este panorama, las normas no legitimadas por el diálogo son un esqueleto sin sangre en las venas y esto lo supo reconocer Valdés, pues durante su administración la Procuraduría General de la Nación estimó lo valioso de todos los sujetos que participaron en la redacción de la nueva legislación sobre violencia doméstica, a saber: Promotores de Derechos Humanos, Universidades, Organizaciones no Gubernamentales, líderes en la promoción de derechos de mujeres como Teresita Yanis de Arias, Procuradores, Fiscales y Personeros. El tercer paso implica que a través de la razón práctica, que como lo dispuso la ética kantiana, es aquélla más fiel a la realidad, la capacitación del personal del Ministerio Público esté centrado “en el valor de la persona como fin en sí misma”, pues así lo vienen reconociendo los que se ocupan de la formación del carácter, del que se ha ocupado la ética desde Grecia a nuestros tiempos, la formación de virtudes y la excelencia es la clave para alcanzar nuevas metas en la profesión de abogado y en la investigación penal. Un ejemplo del ejercicio de la razón práctica se dio durante la administración de José Antonio Sossa cuando estuvo a cargo de la Procuraduría General de la Nación. Durante este período se dio continuidad a los planes y programas para el mejoramiento de la Administración de Justicia, con una clara visión de las atribuciones que la Procuraduría debe realizar de conformidad con la Constitución y la Ley. Sossa imprimió su carácter tenaz, íntegro e incorruptible, facilitando por diez años consecutivos la modernización administrativa y de la infraestructura del Ministerio Público. Esto dio estabilidad

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institucional, impulsó la carrera judicial y la capacitación continua de los funcionarios, y propició un diálogo serio, activo y cordial con todos los interesados en la búsqueda de la verdad y la justicia, incluyendo a la sociedad civil organizada, los gremios de abogados, los promotores y auxiliares de la justicia y el Órgano Judicial. El diálogo en el periodo de José Antonio Sossa comprometió a la totalidad de los actores que integran la Sistema de Justicia Penal, pasando de la pasividad para convertirse en protagonistas de las tareas compartidas que se bifurcaron en dos ramales. Estas ramas son la búsqueda de lo verdadero y lo justo y la concertación justa de conflictos respetando los Derechos Humanos en una sociedad pluralista y cosmopolita donde convergieran personas con diferentes máximos morales que estaban dispuestas a establecer mínimos de justicia universalizables para lograr una convivencia justa, lo que constituye el elemento legitimador del Estado de Derecho. El diálogo realizado supuso reglas esenciales que en todo momento se respetaron para que el Poder Comunicativo de la Procuraduría General de la Nación pudiera dar legitimidad a las acciones y decisiones, que con la sociedad civil, los gremios de abogados y los auxiliares de la justicia se acordaron. Estas reglas fueron como Adela Cortina detalla, aplicadas de forma pragmática en la década de los noventa en el Ministerio Público.  En el diálogo participaron todos los afectados por la decisión final.  Quien tomó el diálogo en serio ingresó convencido de que el interlocutor tenía mucho que aportar, por lo que estuvo dispuso a escucharlo.  El diálogo se entendió como una acción comunicativa bilateral y se dispuesto que se debía escuchar sin pensar que cada uno era dueño de la verdad.  Quienes dialogaron en serio estuvieron dispuestos a escuchar para mantener su posición si no lo convencen

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

los argumentos del interlocutor, o modificarlos si tales argumentos lo convencieron. Se dialogó en serio por lo que hubo una preocupación por encontrar una solución justa y por tanto por entenderse con su interlocutor. Un diálogo serio exigió que todos los interlocutores pudieran expresar sus puntos de vista, aducir sus argumentos y replicar otras intervenciones. Se tuvo claro que la decisión final para ser justa no debía atenderse a intereses individuales o grupales, sino a intereses universalizables es decir de todos los afectados. Se supo que la solución final, aunque pudo estar equivocada, se entendió que siempre debía estar abierta a revisión. Se consideró que lo justo en serio es rectificar el error cometido.

Lo que proponemos por medio de esta hoja de ruta es retomar y corregir el Plan de Mejoramiento a través de un Diálogo Discursivo, activo y cordial para una nueva visión ética de la Investigación Penal en búsqueda de la verdad y la justicia. Virtudes que dan suficiente fuerza de voluntad en el cumplimiento del deber, como lo ha entendido la tradición estoica en la que se han forjado el sujeto moral desde la infancia (al menos en el mundo occidental) y que propongo reforzar en los Procuradores, Fiscales y Personeros, para querer lo Justo y descubrir lo Justo ante el Juez.

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Administrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por el licenciado Teófanes López Ávila, actuando en representación de Humberto Luis Mas Calzadilla, para que la Resolución No. 041 de 11 de enero de 2005, emitido por la Procuradora General de la Nación, sea declarada nula, por ilegal, la igual que el acto confirmatorio; y para que se hagan otras declaraciones. SENTENCIA DE 28 DICIEMBRE DE 2007. Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia. Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, Interpuesta por el Licdo. Jaime Franco Pérez, en representación de Edwin Álvarez Camaño, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 58 del 28 de julio de 2005, emitida por la Procuraduría General de la Nación, el Acto Confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones. SOLER, Ricaurte, Pensamiento panameño y concepción de la nacionalidad durante el siglo XIX, Universidad de Panamá, 1954. SOSSA RODRÍGUEZ, José Antonio, Procurador General de la Nación, Facultades Jurisdiccionales del Ministerio Público, Ponencia presentada en el Primer Congreso Nacional de Procuradores, Fiscales y Personeros, Panamá, Memorias, octubre, 1995. SOSSA RODRÍGUEZ, José Antonio, Procurador General de la Nación, Técnicas de Investigación del Delito en la Lucha contra el Crimen Organizado, Ponencia compendiada en publicación de la Procuraduría General de la República, Panamá,1999. TAVARES DA SILVA RAPOZO, Joana, Pragmatismo y neoconstitucionalismo. Una contribución a la recepción de la filosofía pragmatista en el nuevo paradigma constitucional, recuperado del link: https://dialnet.unirioja.es/servlet/tesis?codigo=146352#:~:text=El%20pr agmatismo%20jur%C3%ADdico%20puede%20describirse,se%20funda menta%20en%20la%20analog%C3%ADa TESTA, Marlene. (2020, Enero 16), El SPA es un sistema quebrado en todas las áreas de la justicia. La Estrella de Panamá. Recuperado de: https://www.laestrella.com.pa/nacional/200115/spa-sistemaquebrado-areas-justicia

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ÍNDICE TEMÁTICO A Administración pública 44, 46, 56, 86, 136, 137 Agilización de Casos 38, 47, 115 Alicia Warde 42, 46 Atención a Víctimas 20, 30, 67, 75, 76, 79, 80, 82, 101, 113, 182, 189 Auditaje y Control Público 147 Autoritarios 19, 26, 41 B Banco de Datos sobre Delitos Relacionados con Droga (Banco de Datos) 52 Buzón Penitenciario 73 C Cambio de Paradigma 60,163 Caratulas Únicas 38, 47, 61 Cárcel Modelo 71, 72 Carrera de Instrucción Judicial 42, 43, 130, 131 Carrera Judicial 39, 41, 42, 43, 108, 130, 134, 196 Centro de Recepción de Denuncias 75, 76, 98, 100, 101, 104, 110 Ciudad Judicial 21, 45, 98, 115, 158, 162, 184 Comunicación Social 175 CONAPRED 7, 39, 49, 50, 51, 53, 54, 55, 56, 61, 95, 96 Concertación Social 20, 75, 76, 92, 98, 104 Consenso entrecruzado 78, 82, 145, 146, 147, 155 Corrupción 34, 35, 67, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 109, 153, 161 Currículum de Carrera de Instrucción Judicial 41, 42, 43, 61, 130 D Debilitamiento Institucional 147 Defensores de Oficio 74, 80, 182, 183 Deliberación Serena y razonada 176 Democracia deliberativa 155, 190, 191 Democracia Discursiva 58 Derechos Ambientales Derechos Humanos 20, 34, 36, 43, 44, 67, 68, 69, 70, 72, 73, 74, 76, 79, 80, 81, 91, 92, 109, 113, 134, 145, 166, 168, 180, 195, 196 Desarrollo Humano 6, 143, 175, 188 Deseos de Justicia 178

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Desigualdad Económica 32 Detenidos sin condena 73 Diálogo Activo 14, 169 Diálogo Social 176 Digitalización de Casos (Digitalización de la Instrucción Judicial) 162 Dignidad 5, 20, 24, 26, 27, 28, 154 E Eficiencia 5, 20, 46, 105, 106, 110, 115, 118, 123, 124, 131, 135, 142, 144, 145, 146, 183, 186, 189 Empirismo 69 Escuela Judicial 40, 41 Espíritu Garantista 5, 10, 23, 194 Estado 5, 9, 11, 15, 16, 17, 19, 23, 25, 34, 38, 46, 49, 54, 59, 66, 67, 86, 104, 123, 143, 147, 148, 149, 154, 159, 168, 169, 196 Estado de Derecho 5, 15, 23, 38, 49, 67, 147, 159, 196 Ethos Democrático 37 Ethos Dialógico 37 Ética Aplicada 177, 189 Ética Ciudadana Ética cordial 6, 14, 154, 171, 172, 173, 174, 176, 179, 188, 189, 190, 193 Ética del Discurso 173, 179 F Feminismo Liberal 30, 31 Fuerza vital 173 G Garantías Penales 25 H Hoja de ruta 6, 14, 170, 171, 190, 193, 197 I Ideales de vida buena 176 Ideología Patriarcal 30 Ileana Gólcher 42 Imperativo Categórico 179 Integración con la Policía Técnica Judicial 34 Interlocutores Válidos 155, 176, 190, 193

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J Jueces Pesquisidores (Pesquisidores) 16 Justicia 6, 7, 9, 10, 11, 13, 14 ,15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 31, 33, 34, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 53, 57, 58, 60, 62, 63, 64, 65, 66, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 78, 81, 82, 83, 89, 90, 91, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 112, 116, 118, 119, 121, 122, 123, 124, 127, 128, 129, 130, 132, 134, 135, 136, 137, 138, 140, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 161, 162, 163, 164, 165, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 184, 185, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197 Justicia Cordial 181 L Liberalismo Político 77 M Magistrados Pesquisidores Máximos 58, 196 Máximos Morales 58, 196 Mínimos 57, 58, 81, 147, 194, 196 Mínimos de justicia universalizables 58, 196 Mora Judicial 67, 74 N Nación 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 38, 45, 49, 50, 52, 53, 56, 57, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 73, 76, 83, 85, 90, 93, 105, 116, 118, 124, 126, 127, 129, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 139, 146, 149, 154, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 163, 165, 167, 168, 169, 171, 172, 174, 179, 188, 195, 196 Número Único de Expedientes 115 Nombramiento Inédito (Inédito nombramiento) 63 P Plan Piloto de San Miguelito 38 Plan Piloto en David (Plan Piloto) 38, 47, 74 Posposición de Audiencia 74 Pragmatismo (Pragmático (a)) 11, 164, 196 Pretor (es) 15, 17, 122 Principio de Oportunidad 5, 14, 20, 67, 88, 89, 90, 91, 92, 162 Procurador de Justicia 17 Procuraduría de la Administración 5, 39, 43, 44, 45, 46, 87, 149, 169

214

Procuraduría General de la Nación 5, 6, 7, 9, 10, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 33, 38, 49, 52, 56, 57, 60, 64, 66, 73, 85, 92, 93, 105, 112, 116, 118, 124, 126, 129, 131, 135, 136, 137, 146, 149, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 163, 168, 169, 171, 172, 174, 179, 188, 195, 196 Pueblo 87, 121, 149 R Reconocimiento recíproco 171, 176, 193 Reconstruir la razonabilidad (Reconstruir la racionalidad práctica) 178 Reglas de Tokio 71, 73 Resistencia ciudadana 78, 147 Retórica Aristotélica 174 S Sistema de Información Carcelaria (Sistema de información judicial y penitenciario) 73 Sistema Único de Estadísticas Judiciales (Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales) 6, 115 Sistematización de La Instrucción Judicial 5, 46 T Teoría de la Justicia 77, 138, 144, 155 Texto Único de la Ley de Drogas 61 Transición Ordenada 100 U Utilitarismo 6, 138, 139, 140, 141, 142 V Violencia Doméstica 5, 7, 13, 20, 24, 28, 29, 30, 58, 61, 74, 80, 194, 195 Visita a Cárceles por los Fiscales 71, 72, 73 Z Zar de Droga 61

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ÍNDICE DE ONOMÁSTICO A AMARTYA, Sen 121, 122, 138, 143 ARISTÓTELES 100 AVILA, LUIS B BINDER, Alberto 73, 74 C CANETTI, Elías 134 CASTILLO, José María 88 CORTINA, Adela 22, 42, 43, 132, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 153, 154, 155, 156 D DÍAZ LÓPEZ, Laurentino 2 E ESTRICH, Susan 16 F FERNÁNDEZ, Óscar 44 FRASER, Nancy 17, 18 G GONZÁLEZ OQUENDO, Luis 103, 104 GARGARELLA, Roberto 117, 118, 119, 120, 121, 123 H HABERMAS, Jürgen 42, 45, 118, 155 J JARAMILLO, Cristina Isabel 16 K KAUFMANN, Arthur 52, 102, 108 KLENNER, Hermann 108

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L LOZANO DE CORONELL, Lorena 14 LYOTARD, Jean- François 104 M MALEM SEÑA, Jorge F. 66 MEJÍA QUINTANA, Óscar 64, 65, 100, 101, 103 MIORELLI, Romina 44 MORALES GIL, Eliana 151 P PALM, Mónica 8 PEDRESCHI, Carlos Bolívar 10 PÉREZ BALLADARES, Ernesto 47 Q QUINTERO, César 10, 11 R RAWLS, John 60 RODRÍGUEZ, Olmedo 144, 145 ROSENTAL, M. S SOSSA RODRÍGUEZ, José Antonio 50, 72 T TAVARES DA SILVA RAPOZO, Joana TESTA, Marlene 145, 148, 149, 150 TIJERINO PACHECO, José María 71 V VALDÉS, Jorge Ramón 26

217

220

La Procuraduría General de la Nación: Luces y sombras

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Bibliografía General

Índice Temático

como horizonte de mejoramiento

5.1.5. Los desafíos del Sistema Penal Acusatorio

administrativo y de instrucción

5.1.4. Principio de la razón cordial

5.1.2. Rasgos éticos

5.1.3. Logro de la justicia

Capítulo V – Propuesta de Mejoramiento de la Procuraduría General de la Nación a la luz de la Ética Cordial

5.1. La Ética Cordial como camino a la excelencia

4.5. Reformar el sistema

4.4. A treinta y dos años de reconstruida la democracia

General de la Nación y del Ministerio Público

4.2. Persecución de los delitos, ética y política

4.1. Un nuevo periodo

Capítulo IV – Treinta y dos años, Tres períodos, Diez Procuradores: Un reflejo de la debilidad institucional

3.1.1. Un debate trascendente: liberalismo vs. utilitarismo

3.3. Una mirada retrospectiva

3.1. Resquebrajamiento de la institucionalidad

2.4. El modelo de gestión a la luz de la filosofía jurídica

Capítulo III – La institucionalidad fracturada. La Procuraduría General de la Nación bajo la dirección de Ana Matilde Gómez

2.3.3. Fortalecimiento de la capacidad investigativa

2.3.4. Sistema Nacional de Estadísticas Judiciales

en la modernización de la justicia penal

2.3.1. Énfasis en la educación continua

eficiencia y eficacia de la Procuraduría General

2.3.2. El nuevo modelo de gestión

2.2.2. Unidad Regional de San Miguelito

2.2.3. Otras edificaciones claves

2.1.4. Estrategia nacional en materia de drogas

2.1.2. Anticorrupción

2.1.3. Principio de oportunidad

2.1. La instrucción penal como política de Estado

2.1.1. Derechos Humanos

Capítulo II – La modernización infraestructural y administrativa. El período de José Antonio Sossa

1.4. Balance de la gestión

1.3.1. La labor del CONAPRED

1.2.3. La Procuraduría de la Administración

de un rol relevante en el Estado de Derecho

1.2.4. Hacia la sistematización de la instrucción judicial

1.2.1. La coordinación con el Órgano Judicial

operación de la Procuraduría General de la Nación

del currículum de instrucción judicial

y de la Fiscalía Auxiliar

Capítulo I – Relevancia y vigencia del debido proceso. La gestión de Jorge Ramón Valdés

1.1.2. Violencia doméstica

jurídico-penales con un espíritu garantista

y a la dignidad humana

Introducción

Agradecimiento

Prólogo

Antecedentes