Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada (El Reto, vol. 17) by CODHES

Vol. 17 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Volumen 17

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado

Equipo Nacional de Verificación Luis Jorge Garay Salamanca Director

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada El Reto ante la Tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado Volumen 17

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada El Reto ante la Tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado

Volumen 17

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado

Equipo Nacional de Verificación Luis Jorge Garay Salamanca, director Fernando Barberi Gómez, coordinador académico Clara Leonor Ramírez Gómez, investigadora Fernando Vargas Valencia, investigador

2022

El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado Volumen 17 Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada © Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado © Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES ISBN (papel): 978-958-8881-40-9 Equipo Nacional de Verificación Luis Jorge Garay Salamanca, director Fernando Barberi Gómez, coordinador académico Clara Leonor Ramírez Gómez, investigadora Fernando Vargas Valencia, investigador Organizaciones miembros de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Pastoral Social Cáritas Colombiana Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) Corporación Casa de la Mujer Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) Conferencia Nacional de Organizaciones Afrodescendientes (CNOA) Corporación Viva la Ciudadanía Académicos, investigadores y otras personalidades nacionales integrantes de la Comisión Mons. Rafael Castillo Torres Emigdio Cuesta Luis Jorge Garay Salamanca Mons. Héctor Fabio Henao Patricia Lara Salive Marco Romero Silva Olga Amparo Sánchez Luciano Sanín Pedro Santana Rodríguez Rodrigo Uprimny Yepes Fanny Uribe Idárraga Luis Ernesto Vargas Luis Fernando Arias (q. e. p. d.) Orlando Fals Borda (q. e. p. d.) Acompañamiento internacional Rigoberta Menchú Roberto Meyer

Preparación editorial Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Secretaría Técnica de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Carrera 6 n.° 34-62, of. 203 Tel. (+601) 2325666 Bogotá, Colombia, Suramérica www.codhes.org Director de CODHES Marco Romero Silva Subdirector de CODHES Jorge Ernesto Durán Coordinador de Incidencia Jurídica de CODHES Luis Fernando Sánchez Coordinación editorial Juan Sebastián Solano Ramírez Corrección de texto Ángela Franco con revisión de Ricardo Antonio Camacho Gil Imagen de carátula "Abstract Paint 1" by Sharandra is licensed under CC BY 2.0 Montaje de carátula y diagramación Filomena Edita Diseño editorial Diego Quintero Impresión DGP Editores S. A. S. 300 ejemplares Julio de 2022

Esta publicación se realiza en el marco de las acciones adelantadas por el Programa de Participación y Reparación Colectiva a las Víctimas, implementado por CODHES en cooperación con USAID. Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son responsabilidad de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado y no reflejan necesariamente las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

Contenido general

Lista de siglas ��9 Introducción ��11

R E V I S I Ó N D E L O S I N D I C A D O R E S D E G O C E E F E C T I VO D E D E R E C H O S , S A LVO V E R DA D, J U S T I C IA Y R E PA R A C I Ó N

Consideraciones generales ��25 Derecho a la subsistencia mínima ��27 Subsistema de derechos sociales fundamentales ��37 Subsistema de sostenibilidad ��43 Subsistema de derechos civiles y políticos ��61 Subsistema de derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral ��77 Referencias ��100

BA L A N C E D E L A D I S C U S I Ó N S O B R E I N D I C A D O R E S D E G O C E E F E C T I VO D E L O S D E R E C H O S A L A V E R DA D, L A J U S T I C IA Y L A S M E D I DA S D E S AT I S FA C C I Ó N

Comparación básica ��106 Conclusiones ��117 Referencias ��123

A P O RT E S C O M P L E M E N TA R I O S A L A NÁ L I S I S D E L E S TA D O D E C O S A S I N C O N S T I T U C I O NA L E N M AT E R IA D E V E R DA D, J U S T I C IA Y R E PA R A C I Ó N

Consideraciones generales ��129 Elementos conceptuales básicos para el análisis del GED a VJR ��131 Semántica y sintaxis de los derechos a VJR ��134 Aspectos que pueden complementar el análisis de la medición de los indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación ��139 Referencias ��148 Fuentes consultadas ��149

I N D I C A D O R E S D E G O C E E F E C T I VO D E D E R E C H O S N O I N C L U I D O S E N E L AU T O 3 3 1 D E 2 0 1 9

Derecho a la alimentación ��158 Derecho a la identificación ��159 Derecho a la reparación colectiva ��160 Derecho a la reparación integral ��161 Derecho a la salud ��162

L A MEDICIÓN DE LOS INDICADORES Y L O S R E G I S T R O S A D M I N I S T R AT I VO S

Consideraciones generales ��169 Ventajas y retos de los registros administrativos ��170 Debilidades de los registros administrativos ��172 Conclusiones ��191 Referencias ��194

E L D IÁ L O G O C O N E L G O B I E R N O NA C I O NA L S O B R E I N D I C A D O R E S D E G O C E E F E C T I VO D E D E R E C H O S : R E S P U E S TA P R E L I M I NA R A L AU T O 4 4 3 D E 2 0 2 0

Consideraciones generales ��199 Antecedentes ��200 Alcance del informe ��202 El diálogo ��203 Conclusiones ��219

E L D IÁ L O G O C O N E L G O B I E R N O NA C I O NA L S O B R E I N D I C A D O R E S D E G O C E E F E C T I VO D E D E R E C H O S D E L A P O B L AC I Ó N E N S I T UAC I Ó N D E D E S P L A Z A M I E N T O F O R Z A D O : R E S P U E S TA F I NA L A L AU T O 4 4 3 D E 2 0 2 0

Consideraciones generales ��229 Consideraciones por derecho ��236 Conclusiones ��262 Referencias ��265

Lista de siglas AHE

ayuda humanitaria de emergencia

AHI

ayuda humanitaria inmediata

Corte Constitucional

CEV

Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición

CGR

Contraloría General de la República

CIFIN CNMH Corte IDH

Central de Información Financiera Centro Nacional de Memoria Histórica Corte Interamericana de Derechos Humanos

COREC

Comando de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército

CSMLV

Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

CSPPDF DANE DD. HH.

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado Departamento Nacional de Estadística derechos humanos

DIH

derecho internacional humanitario

DNP

Departamento Nacional de Planeación

Defensoría del Pueblo

ECI

estado de cosas inconstitucional

ERE-G GED GN IGED

Estrategia de Recuperación Emocional a nivel Grupal con Adultos goce efectivo de derechos Gobierno nacional indicadores de goce efectivo de derechos

IPM

índice de pobreza multidimensional

IVA

impuesto al valor agregado

JEP

Jurisdicción Especial para la Paz

JyP

Justicia y Paz

MAP

minas antipersonales

MEN

Ministerio de Educación Nacional

MUSE OC PAE Papsivi

municiones sin explotar organismos de control Programa de Alimentación Escolar Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas

PGN RA

Procuraduría General de la Nación registros administrativos

RTDAF

Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente

RUPTA

Registro Único de Protección de Predios y Territorios Abandonados por la Violencia

RUV

Registro Único de Víctimas

SGSSS

Sistema General de Seguridad Social en Salud

SIJUF

Sistema de Información Judicial de la Fiscalía General de la Nación

SIMAT Simpade Sisbén SIVJRNR SNARIV SPOA UARIV

Sistema Integrado de Matrícula Sistema de Información para el Monitoreo, la Prevención y el Análisis de la Deserción Escolar Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas base de datos del Sistema Penal Oral Acusatorio Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas

UNP

Unidad Nacional de Protección

URT

Unidad de Restitución de Tierras

VJR

verdad, justicia y reparación

Introducción

El presente volumen de la serie El Reto ante la Tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado está dedicado al debate analítico y empírico sobre la medición del grado de satisfacción del goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Cabe recordar que para tal fin la Corte Constitucional adoptó un conjunto de indicadores de goce efectivo de derechos entre los años 2005 y 2008. Además, solicitó al Gobierno nacional que procediera a estimar anualmente dichos indicadores con el fin de conocer los avances, estancamientos o retrocesos en el grado de satisfacción de los derechos de este grupo poblacional. Para la definición de estos indicadores, la Corte Constitucional ha fomentado el diálogo entre el Gobierno nacional, los organismos de control del Estado y los acompañantes del proceso de seguimiento al estado de cosas inconstitucional, entre estos, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). A lo largo de los años, estos indicadores han sido revisados y modificados por parte de la corporación en referencia. Recientemente, se ha entrado en un proceso de revisión de estos indicadores, que ha comprendido varias etapas. De acuerdo con el numeral 6.3 del Auto 331 de 2019, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 concluyó, con base en la información reportada por el Gobierno nacional y la Contraloría General de la República, que no se contaba con todos los indicadores y fuentes de información necesarios para realizar la medición integral de los derechos de la población desplazada, y, en consecuencia, mediante el Auto 373 de 2016, esta corporación solicitó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) y al Departamento Nacional de Planeación (DNP) que, con la participación de la CSPPDF, identificaran, entre otros, los ajustes a la batería de indicadores que consideraran adecuados. Y que, posteriormente, realizaran un análisis comparativo de la situación de la población desplazada en relación con

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

el resto de la población, con víctimas de graves vulneraciones a los derechos humanos (DD. HH.) e infracciones al derecho internacional humanitario (DIH), teniendo en cuenta los motivos que condujeron a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional (ECI) en 2004. La tercera etapa del ajuste de estos indicadores inició con el cumplimiento de la orden primera del Auto 373 de 2016 y se espera que culmine con la consolidación de la batería de indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada, a partir de los criterios de idoneidad que se recapitulan y precisan en el Auto 331 de 2019. Esta tercera etapa ha contado, a su vez, con distintas fases: En la primera de ellas, el Gobierno nacional, en el informe anual que presentó ante la Corte en 2018, propuso un ajuste de los indicadores inicialmente formulados. A continuación, la Corte debió emprender la tarea de valorar la idoneidad de estos indicadores como medio de prueba pertinente, adecuado, suficiente y coherente que permitiera dar cuenta del avance en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Así, mediante el Auto 331 de 2019, la Corte adoptó, entre otras, las siguientes decisiones: • Ordenar a la directora del Departamento Nacional de Planeación que, en conjunto con el director de la Unidad para las Víctimas, remita un documento en el cual exponga si los indicadores del informe anual del Gobierno nacional presentado en 2018 se ajustan a los criterios de idoneidad precisados en la sección 2 de esta providencia y al contenido de los derechos de la población desplazada. Este informe debe precisar cuáles indicadores cumplen con los criterios de idoneidad y responden al contenido de los derechos de la población desplazada. Tambien, presentar una propuesta de indicadores para los derechos que no se encuentran formulados en consonancia con los criterios de idoneidad, así como para aquellos sobre los que aún no se cuenta con indicadores formulados y/o medidos. • Solicitar al Procurador General de la Nación, al Defensor del Pueblo y al Contralor General de la República que presenten un análisis del informe remitido por el Gobierno nacional, en virtud de lo dispuesto en la orden primera de este auto. En concreto, se solicita analizar si los indicadores identificados en el apartado 1 del informe presentado por el Gobierno nacional se encuentran formulados en consonancia con los criterios de idoneidad y el contenido del respectivo derecho; verificar si las propuestas de indicadores planteados en el apartado 2 del

informe del Gobierno nacional cumplen con los criterios de idoneidad referidos, así como con el contenido de los derechos objeto de examen; y desarrollar una propuesta alternativa en aquellos casos en los cuales se concluya que los indicadores propuestos por el Gobierno nacional no satisfacen los criterios señalados en las secciones 2 y 4 de esta providencia. • Invitar a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado, al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y al Consejo Noruego para los Refugiados, para que, en consideración de su experticia técnica, examinen la información remitida por el Gobierno nacional en virtud de lo dispuesto en la orden primera de esta providencia. En particular, se les invita a presentar un informe en el cual se analice si los indicadores identificados en el apartado 1 del informe presentado por el Gobierno nacional se encuentran formulados en consonancia con los criterios de idoneidad y el contenido del respectivo derecho; se examine si las propuestas expuestas en el apartado 2 del informe del Gobierno nacional cumplen con los criterios de idoneidad referidos, así como con el contenido de los derechos bajo examen; y se presente una propuesta alternativa en aquellos casos en los que se identifique que los indicadores propuestos por el Gobierno nacional no satisfacen los criterios contenidos en las secciones 2 y 4 de esta providencia. En el volumen 16 de El Reto ante la Tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado se presentó la respuesta de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado al Auto 331 de 2019. En el presente volumen (el n.º 17) se incluyen los desarrollos que ha tenido esta temática posteriormente por parte de la Comisión. Así, este volumen consta de siete documentos. El primero, titulado “Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación”, incluye, a juicio de la CSPPDF, las propuestas más relevantes de la Comisión, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, en relación con los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada, con excepción de los de verdad, justicia y reparación, y de aquellos no incluidos en el Auto 331 proferido por la Corte Constitucional. El segundo documento se denomina “Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción” e incorpora, a juicio de la CSPPDF, las propuestas más relevantes de la Comisión, la

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación sobre los indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción, que forman parte del derecho a la reparación. El tercero se titula “Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación” y contiene, con base en una síntesis de los principios internacionales y subreglas constitucionales reconocidos por la Corte Constitucional como de obligatorio cumplimiento para el Estado, una contribución complementaria que sirve de insumo para la decisión que este mismo tribunal tomará no solo respecto de la selección de los indicadores de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, sino también de las metodologías de análisis que tendrán que emplearse en cuanto a los resultados de la aplicación de dichos indicadores, así como de los estudios complementarios necesarios para explotar de manera comprehensiva sus funciones sustancial y probatoria, resaltando la complejidad, interconexión, complementariedad, y el carácter atributivo (no cuantitativo), de los derechos en mención. El cuarto documento, titulado “Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019”, presenta las propuestas de la CSPPDF relativas a los indicadores del goce de los derechos a la alimentación, la identificación (libreta militar), la reparación colectiva, la reparación integral y la salud. El quinto documento, denominado “La medición de los indicadores y los registros administrativos”, pone de manifiesto los vacíos y falencias de las fuentes de información utilizadas por el Gobierno nacional para la estimación de los indicadores de goce efectivo de derechos, y formula varias recomendaciones al respecto. Finalmente, el sexto y el séptimo documentos, que se titulan “El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020” y “El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020”, incluyen las posiciones de la CSPPDF sobre los comentarios que, en desarrollo del Auto 443 de 2020 proferido por la Corte, realizó el Gobierno nacional a las propuestas efectuadas por esta Comisión, así como sobre las presentadas por el Gobierno durante el diálogo técnico que sostuvo con la Comisión y los organismos de control durante el mes de octubre del 2020 y las incluidas en el informe final que sobre este diálogo presentó a consideración de la Corte Constitucional.

• Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Contenido

Consideraciones generales ��25 Derecho a la subsistencia mínima ��27 Ayuda inmediata ��27 Propuesta del Gobierno ��27 Propuesta de la Comisión ��27 Propuestas de la Defensoría del Pueblo ��27 Conclusiones ��28

Atención humanitaria de emergencia ��29 Primer año ��29 Propuesta del Gobierno nacional ��29 Propuesta de la Comisión ��30 Comentarios generales ��30 Conclusiones ��31

Carencias graves ��32 Propuesta del Gobierno nacional ��32 Propuesta de la Comisión ��32 Comentarios generales ��32 Conclusiones ��33

Carencias leves ��34 Propuesta del Gobierno nacional (el Gobierno no presenta indicador en el Auto 331, sino en el Informe de 2018) ��34

Propuesta de la Comisión ��34 Propuesta de la Defensoría del Pueblo ��34 Comentarios generales ��35 Conclusiones ��35

Atención humanitaria de emergencia en casos de extrema urgencia y vulnerabilidad ��35 Conclusiones ��36

No carencias ��36 Propuesta del Gobierno nacional ��36 Comentarios ��36 Conclusiones ��36

Subsistema de derechos sociales fundamentales ��37 Derecho a la educación ��37 Indicadores de matrícula (asistencia) ��37 Propuesta del Gobierno ��37 Propuesta de la Comisión ��38 Indicadores sectoriales: indicadores de repetición y de deserción ��38 Gobierno nacional ��38 Comentarios sobre los indicadores de repetición y deserción ��38 Indicadores sectoriales: medidas de acompañamiento para la permanencia ��39 Gobierno nacional ��39 Comentarios sobre los indicadores de acompañamiento ��39 Propuesta de otros indicadores y aspectos generales que se deben tener en cuenta ��40 Conclusiones ��41

Derecho a la salud ��42 Derecho a la alimentación ��42

Subsistema de sostenibilidad ��43 Derecho a la vivienda digna ��43 Propuesta del Gobierno ��43

Indicador de goce efectivo del derecho ��43 Indicadores complementarios ��44

Seguridad jurídica de la tenencia ��44 Materiales adecuados ��44 Acceso a servicios públicos ��44 Ubicación en zona libre de riesgo ��44 Hogares que no presentan hacinamiento crítico ��44 Comentarios ��45 Propuesta de la Comisión de Seguimiento ��47 IGED de vivienda digna ��47 Indicadores complementarios ��47 Indicadores adicionales ��48

Indicador de gasto soportable ��48 Indicador de adecuación de viviendas a las condiciones de las personas con movilidad reducida ��48 Indicadores de gestión: subsidios, acceso a programas, situación de siniestrados ��48 Gobierno nacional ��48 Contraloría ��49 Procuraduría ��49 Indicadores sobre mecanismos de priorización ��49 Conclusiones ��49

Derecho a la generación de ingresos ��50 Propuesta del Gobierno ��50 Indicador de goce efectivo de derechos ��50

Indicador de pobreza ��51 Indicador de pobreza extrema ��51 Otros indicadores ��51 Comentarios ��52 Conclusiones ��53

Derecho al retorno y a las reubicaciones ��54 Indicadores del Gobierno nacional ��54 Complementario (reformulación del indicador del informe 2018) ��54 Comentarios ��54

Procuraduría General de la Nación ��54 Contraloría General de la República ��55 Comisión de Seguimiento ��56 Indicadores propuestos ��56 Comisión de Seguimiento ��56 Defensoría del Pueblo ��56

Indicadores plan de retorno y/o reubicación - acompañamiento al retorno/ reubicación e integración local (viabilidad y sostenibilidad) ��56 Indicador plan de acompañamiento seguridad retorno y/o reubicación acompañamiento al retorno/reubicación e integración local (viabilidad y sostenibilidad) ��57 Indicador para los esquemas especiales de acompañamiento a procesos de retorno ��57 Indicador de retorno en situaciones de emergencia ��57 Procuraduría General de la Nación ��57 Conclusiones ��57

Subsistema de derechos civiles y políticos ��61 Derecho a la vida ��61 Indicador del Gobierno ��61 Comentarios ��61 Procuraduría General de la Nación ��61 Contraloría General de la República ��62 Defensoría del Pueblo ��62 Comisión de Seguimiento ��63 Indicadores propuestos ��63 Comisión de Seguimiento ��63 Conclusiones ��64

Derecho a la libertad ��64 Indicador del Gobierno ��64 Comentarios ��64 Procuraduría General de la Nación ��64 Contraloría General de la República ��65

Defensoría del Pueblo ��65 Comisión de Seguimiento ��65 Indicadores propuestos ��65 Defensoría del Pueblo ��65 Comisión de Seguimiento ��66 Conclusiones ��66

Derecho a la integridad ��68 Indicador del Gobierno ��68 Comentarios ��68 Procuraduría General de la Nación ��68 Contraloría General de la República ��68 Defensoría del Pueblo ��68 Comisión de Seguimiento ��69 Indicadores propuestos ��69 Defensoría del Pueblo ��69 Conclusiones ��69

Indicador del derecho a la protección ��70 Indicador del Gobierno ��70 Comentarios ��71 Procuraduría General de la Nación ��71 Contraloría General de la República ��71 Comisión de Seguimiento ��72 Indicadores Propuestos ��72 Defensoría del Pueblo ��72 Comisión de Seguimiento ��73 Conclusiones ��75

Subsistema de derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral ��77 Indemnización administrativa ��77 Propuesta del Gobierno ��77 Comentarios ��77

Comisión de Seguimiento ��77 Contraloría General de la República ��78 Procuraduría General de la Nación ��79 Propuesta de indicadores ��79 Comisión de Seguimiento ��79 Procuraduría ��80 Conclusiones ��80

Derecho a la restitución de tierras ��82 Propuesta del Gobierno ��82 Comentarios ��82 Propuesta de indicadores ��83 Comisión de Seguimiento ��83

Indicador de goce efectivo de derechos ��83 Indicadores complementarios ��83 Conclusiones ��87

Derecho a la protección de tierras ��89 Indicadores del Gobierno nacional. ��89 Comentarios ��89 Comisión de Seguimiento ��89 Procuraduría General de la Nación ��91 Contraloría General de la República ��91 Defensoría del Pueblo ��91 Conclusiones ��92

Derecho a la rehabilitación ��92 Indicador del Gobierno nacional ��92 Comentarios ��93 Contraloría General de la República ��93 Procuraduría General de la Nación ��94 Defensoría del Pueblo ��95 Comisión de Seguimiento ��95 Indicadores propuestos ��95 Comisión de Seguimiento ��95

Conclusiones ��96

Derecho a las garantías de no repetición ��98 Indicador del Gobierno ��98 Comentarios ��98 Procuraduría General de la Nación ��98 Contraloría General de la República ��98 Comisión de Seguimiento ��98 Propuesta de Indicadores ��99 Comisión de Seguimiento ��99 Conclusiones ��99

Referencias ��100

Consideraciones generales

En este documento se presenta una revisión detallada de la discusión sobre los indicadores de goce efectivo de derechos (GED) presentados por el Gobierno nacional en respuesta al Auto 331 de 2019 de la Corte Constitucional. Se basa en la lectura de los comentarios presentados por los órganos de control (Procuraduría General de la Nación [PGN], Contraloría General de la República [CGR], Defensoría del Pueblo [DP]) y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF), a la Corte Constitucional. El objeto del ejercicio es avanzar en la discusión sobre la batería de indicadores de goce efectivo de derechos (GED), sobre la cual la Corte Constitucional hará el seguimiento de la superación del estado de cosas inconstitucional (ECI). Al mismo tiempo, de los indicadores propuestos, se establecerá cuáles deben o pueden ser estimados a través de una encuesta a la población víctima, cuya preparación emprendieron conjuntamente los tres organismos de control y la CSPPDF desde finales de 2019. Adicionalmente, se identifican aspectos en los cuales se evidencian falencias importantes en materia de indicadores, pues estos no han sido aún establecidos ni se incluyen en la propuesta gubernamental. Con posterioridad al inicio de este análisis, es necesario señalar que la Corte Constitucional ordena, en el Auto 166 de 2020, al Departamento Nacional de Planeación (DNP) y a la Unidad para las Víctimas (UARIV) que de acuerdo con las pautas que se establecen en esta providencia, analicen las observaciones y las propuestas efectuadas para ajustar y complementar estos instrumentos de medición y, de acuerdo con la viabilidad técnica y la capacidad institucional para adoptar las recomendaciones referidas, consoliden la batería de los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada. (Corte Constitucional, Auto 166/20, p. 1)

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

En este sentido, el documento que se presenta a continuación contribuye al proceso de deliberación técnica propuesto por la honorable Corte. El documento sigue el orden en el que se presentó a la Corte la respuesta de la CSPPDF al Auto 331 de 2019 (Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, 2019), por subsistema de derechos. El primer subsistema es el de subsistencia mínima, cuyos fines y medios tienen un carácter transitorio y cuyos efectos se orientan a contener o morigerar el impacto inicial generado por el desplazamiento forzado. El segundo subsistema está conformado por los derechos sociales fundamentales de orden prestacional como la alimentación, la salud y la educación, cuya garantía se deriva de obligaciones en cabeza del Estado, que cobran alta exigibilidad, dada la situación de extrema vulnerabilidad de la población desplazada forzosamente. El tercer subsistema se refiere a la sostenibilidad, y está conformado por los componentes de vivienda y generación de ingresos. El cuarto subsistema es de carácter transversal, como conjunto de derechos civiles y políticos que debe garantizarse en todas las etapas o fases del desplazamiento forzado, y determina la realización de los demás derechos. El quinto subsistema está constituido por aquellos derechos atribuibles a la población desplazada como víctima del delito: derechos a la verdad, la justicia, la reparación integral (que contempla indemnización, satisfacción, restitución, rehabilitación y garantías de no repetición) y el retorno o la reubicación. En general, para cada indicador, se presenta la propuesta gubernamental, un resumen de las observaciones realizadas por los órganos de control y la CSPPDF, y algunas notas aclaratorias cuando se considera preciso. Al final, se incluyen unas conclusiones sobre el indicador en cuestión.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Derecho a la subsistencia mínima

Ayuda inmediata

Propuesta del Gobierno Número de hogares que recibieron atención humanitaria inmediata durante el último año en alguno de los componentes, dentro de los tres meses posteriores al hecho victimizante / Número de hogares relacionados en declaraciones por el hecho de desplazamiento forzado, presentadas ante el Ministerio Público, durante el último año, cuyo evento ocurrió dentro de los 3 meses previos a dicha declaración.

Propuesta de la Comisión Número de personas que recibieron atención humanitaria inmediata durante los tres meses posteriores al hecho victimizante en los componentes solicitados / Número de personas relacionadas en las declaraciones por el hecho de desplazamiento forzado presentadas ante el Ministerio Público durante el año n, cuyo evento ocurrió durante los tres meses previos a dicha declaración, que solicitaron al menos algún componente de la atención humanitaria inmediata. El año n sería el correspondiente a la vigencia para la cual se quiere calcular el indicador.

Propuestas de la Defensoría del Pueblo Indicador de subsistencia mínima en escenarios de riesgo de desplazamiento: 27

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Número de comunidades en riesgo de desplazamiento que acceden a la atención humanitaria / Número de comunidades identificadas como en riesgo de desplazamiento × 100. Comunidades identificadas como en riesgo de desplazamiento porque durante el último año han presentado situaciones como reclutamiento forzado, estigmatizaciones, señalamientos, confinamiento, desplazamientos masivos, retornos sin acompañamiento. Por ende, no cuentan con el concepto de seguridad y se ven enfrentadas a accidentes con minas antipersonales, combates entre grupos armados, principalmente. Indicador de subsistencia mínima para desplazamientos masivos: Número de hogares desplazados de manera masiva que acceden a la atención humanitaria inmediata a más tardar a la semana de haber ocurrido el evento / Número de hogares censados en eventos de desplazamientos masivo × 100.

Conclusiones • El indicador propuesto por la CSPPDF se reformula en términos de hogares/ grupos familiares, así: Número de grupos familiares que recibieron atención humanitaria inmediata durante los tres meses posteriores a la declaración del hecho victimizante en los componentes solicitados / Número de grupos familiares relacionados en las declaraciones por el hecho de desplazamiento forzado presentadas ante el Ministerio Público durante el año n, cuyo evento ocurrió durante los tres meses previos a dicha declaración que solicitaron al menos algún componente de la atención humanitaria inmediata. El año n sería el correspondiente a la vigencia para la cual se quiere calcular el indicador. • De acuerdo con el principio de que ante la existencia de varias normas que se refieren a un mismo derecho prima la fuente jurídica más favorable a la víctima, se definirán como componentes de la ayuda humanitaria inmediata (AHI): alimentación y agua potable, aseo personal, vestuario, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

• Se podría calcular el indicador del Gobierno y el propuesto por la Comisión de Seguimiento, para establecer diferencias en la valoración del GED. • De los indicadores propuestos por la DP, el de AHI en desplazamientos masivos es pertinente y medible por encuesta, por lo cual se sugiere agregarlo. El indicador propuesto para las comunidades en riesgo de desplazamiento es pertinente, pero no calculable por encuesta. • Se podría preguntar en la encuesta el tiempo transcurrido entre la fecha de declaración del desplazamiento y la fecha efectiva de entrega de la ayuda inmediata, con el fin de contar con un mejor parámetro de evaluación de efectividad de la entrega. • Se debe preguntar por el último desplazamiento. • Para efectos de análisis de pertenencia étnica, se hará referencia a hogares con jefatura étnica, aunque se indague por el autorreconocimiento étnico de cada uno de los miembros del hogar. • Los cálculos se harán por grupo familiar.

Atención humanitaria de emergencia

Primer año Es un nuevo indicador, pues anteriormente la ayuda humanitaria de emergencia no se dividía en primer año y subsiguientes. Propuesta del Gobierno nacional Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos que cumplen el criterio del primer año (diferencia entre la fecha de ocurrencia del hecho y la fecha de la declaración no es mayor de un año) que recibieron atención humanitaria / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado, cuya inclusión se realizó en el último año, con respecto a un evento ocurrido dentro de los doce meses previos a la solicitud (entendiendo solicitud como fecha de declaración).

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Propuesta de la Comisión Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos en el RUV cuyo desplazamiento ocurrió en un lapso no superior a un año contado a partir de la fecha de la presentación de la declaración y que recibieron todos los componentes previstos de la atención humanitaria en especie o en dinero para adquirirlos / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado, cuya inclusión en el RUV se realizó en el último año, respecto a un evento ocurrido dentro de los doce meses previos a la fecha de la declaración del hecho victimizante.

Comentarios generales • El indicador no es comparable con encuestas anteriores, porque no existía esta división de primer año (Decreto 1084 de 2015). • Medición de la AHE en zonas de confinamiento. Es posible y pertinente hacerlo, pero no sería por encuesta, sino directamente a través de la UARIV y las autoridades municipales. El indicador propuesto por la DP para comunidades en riesgo, y señalado anteriormente, es pertinente para este fin. Puede revisarse también lo relacionado con la atención a poblaciones en riesgo establecida en el Decreto 205 de 2005. • Sobre los aspectos diferenciales: cuando el indicador se hace por hogar se puede captar el enfoque diferencial puesto que se pregunta a cada persona encuestada su autorreconocimiento étnico y otras variables diferenciales como edad, sexo, de manera que en los análisis se pueden definir distintos tipos de hogares. • La CGR identifica posibles duplicidades en la entrega de la AHI y AHE de primer año. • La ayuda de primer año se entrega únicamente en dinero. La UARIV tiene establecidos los montos de los tres giros, que dependen, para alimentación, del número de integrantes del hogar, para alojamiento del tipo de ciudad y del número de integrantes del hogar. Además, se entrega un monto adicional para hogares con madres gestantes o lactantes y niños y niñas menores de 5 años, y otro monto adicional por concepto de educación, vestuario y salud, que se entrega por una vez, y hasta a 5 víctimas en el hogar.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Conclusiones • Para la medición de la AHE, se debe tomar como criterio la fuente jurídica más favorable a las víctimas. Esto implica que el dinero que se otorgue debería cubrir los gastos en alimentación, alojamiento, manejo de abastecimiento, utensilios de cocina, elementos de aseo, vestuario, un porcentaje de gastos básicos en educación y un porcentaje de gastos básicos en salud. • Aplicando el criterio de mayor favorabilidad, se debe contar el comienzo del primer año a partir de la fecha de inscripción de la víctima de desplazamiento en el RUV. • Para efectos de análisis de pertenencia étnica, se hará referencia a hogares con jefatura étnica, aunque se indague por el autorreconocimiento étnico de cada uno de los miembros del hogar. • Se debe preguntar por el último desplazamiento. • Para desplazamientos intraurbanos, la medición de la AHE sería la misma. • El indicador propuesto para las comunidades en riesgo de desplazamiento por la DP es pertinente, pero no calculable por encuesta. • Las duplicidades que menciona la CGR entre AHI y AHE de primer año pueden darse y es necesario buscar la forma de identificarlas en los registros administrativos. • En la encuesta se deberá indagar sobre número de giros recibidos y monto de los mismos. • Los cálculos se harán tanto para el hogar como para el grupo familiar. • Se podría calcular el indicador del Gobierno y el propuesto por la CSPPDF, para establecer diferencias en la valoración del GED.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Carencias graves

Propuesta del Gobierno nacional Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado identificados con carencias graves que recibieron atención humanitaria en el último año / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado identificados con carencias graves que solicitaron atención humanitaria durante el último año.

Propuesta de la Comisión Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado identificados con carencias graves que recibieron atención humanitaria en dinero o en especie en el último año / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado identificados con carencias graves que solicitaron atención humanitaria durante el último año.

Comentarios generales • No hay un único método para la identificación de carencias (entrevista, encuesta de caracterización, cruce con registros administrativos —PILA, CIFIN, Sisbén—). Según el manual operativo de identificación de carencias en subsistencia mínima, versión de diciembre de 2019, solamente se identifican carencias en alimentación y alojamiento. • En el proceso se identifica si el hogar cuenta con personas de especial protección constitucional o múltiples victimizaciones, para otorgar puntajes que reconozcan al hogar como con mayores carencias. Así mismo, se realizan cruces con todos los registros administrativos y se verifica la fecha del último desplazamiento, con el supuesto de que a menor tiempo de desplazamiento mayor vulnerabilidad. Para la identificación de las carencias en alimentación, se aplica el Food Consumption Score y, dependiendo del grado de carencia, se suman los puntos. En vivienda, se aplican los criterios de vivienda adecuada.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

• Según el manual operativo mencionado, las ayudas se otorgan únicamente en dinero y se entregan en giros. En alimentación, el monto de los giros depende del nivel de carencias; y una vez determinado este nivel, dependerá del número de víctimas en el hogar (máximo 5). Con respecto al alojamiento, se calculará en función de carencias; y una vez definido este nivel, del tamaño de la ciudad y del número de víctimas. Como en el caso de la de primer año, se otorga un giro adicional para madres gestantes y lactantes, y otro para niños y niñas menores de 5 años. • Por encuesta se puede calcular quiénes lo recibieron y, si lo recibieron de acuerdo con lo establecido, determinar el número de giros y el valor de cada uno. Sin embargo, no se puede valorar la gravedad de las carencias de las personas o de los hogares. Lo que sí se puede hacer es preguntar si fueron sujetos del proceso de caracterización de carencias, si conocieron el resultado del mismo y si fueron notificados por acto administrativo.

Conclusiones • Para la medición de la AHE, se debe tomar como criterio la fuente jurídica más favorable a las víctimas. Esto implica que el dinero que se otorgue debe cubrir los gastos en alimentación, alojamiento y elementos de aseo. • Aplicando el criterio de mayor favorabilidad, debe haber transcurrido un año a partir de la fecha de inscripción de la víctima de desplazamiento en el RUV. • Para efectos de análisis de pertenencia étnica, se hará referencia a hogares con jefatura étnica, aunque se indague por el autorreconocimiento étnico de cada uno de los miembros del hogar. • Se debe preguntar por el último desplazamiento. • Para desplazamientos intraurbanos, la medición de la AHE sería igual. • En la encuesta se deberá indagar sobre el número de giros recibidos, monto y periodicidad de los mismos. Esto permitirá verificar el cumplimiento de la normativa. • Los cálculos se harán tanto para el hogar como para el grupo familiar. • Se podría calcular el indicador del Gobierno y el propuesto por la Comisión, para establecer diferencias en la valoración del GED.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• En la encuesta se debe tener cuidado en la forma de preguntar, pues, durante la pandemia, pueden variar las entregas adelantándose o confundiéndose con otras ayudas.

Carencias leves

Propuesta del Gobierno nacional (el Gobierno no presenta indicador en el Auto 331, sino en el Informe de 2018) Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado identificados con carencias leves que recibieron atención humanitaria durante el último año / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado con carencias leves que solicitaron atención humanitaria en el último año.

Propuesta de la Comisión Número de hogares identificados con carencias leves que recibieron los componentes de alojamiento temporal o alimentación en dinero o en especie solicitados durante el último año / Número de hogares identificados con carencias leves que solicitaron alojamiento temporal o alimentación durante el último año. Este indicador es susceptible de verificarse por medio de encuesta.

Propuesta de la Defensoría del Pueblo Indicador de subsistencia mínima en escenarios de restablecimiento: Número de hogares en procesos de restablecimiento que acceden a la atención humanitaria / Número de hogares en procesos de restablecimiento ocurridos en los últimos 12 meses × 100. Mide el acceso de comunidades que están incluidas en planes de retorno, reubicación y/o integración local aprobados, a la atención humanitaria como una medida de atención humanitaria de transición (carencias leves) para contribuir a la sostenibilidad de los retornos.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Comentarios generales El indicador de la Defensoría es un indicador que mide la atención humanitaria en el retorno y reubicaciones. Sin embargo, no se podría medir por encuesta, puesto que está dirigido a comunidades.

Conclusiones • Para la medición de la AHE por carencias leves, se debe tomar como criterio la fuente jurídica más favorable a las víctimas. Esto implica que el dinero que se otorgue debe cubrir los gastos en alimentación y alojamiento. • Para efectos de análisis, la pertenencia étnica se establecerá en referencia a hogares con jefatura étnica, aunque se indague por el autorreconocimiento étnico de cada uno de los miembros del hogar. • Para desplazamientos intraurbanos, la medición de la AHE sería igual. • En la encuesta se deberá indagar sobre el número de giros recibidos, monto y periodicidad de los mismos. Hay que tener cuidado en la forma de preguntar, pues durante la pandemia pueden variar las entregas, adelantarse o confundirse con otras ayudas. • Los cálculos se harán tanto para el hogar como para el grupo familiar. • Se podría calcular el indicador del Gobierno y el propuesto por la Comisión, para establecer diferencias en la valoración del GED.

Atención humanitaria de emergencia en casos de extrema urgencia y vulnerabilidad Así mismo y dado que el Decreto 1084 de 2015 establece que las víctimas de desplazamiento forzado, cuya situación sea de extrema urgencia y vulnerabilidad, tienen derecho a recibir atención humanitaria independientemente del tiempo transcurrido desde la ocurrencia del hecho victimizante, la Comisión propone el siguiente indicador:

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado que se encuentran en situación de extrema urgencia y vulnerabilidad que recibieron atención humanitaria en dinero o en especie en el último año / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado que se encuentran en situación de extrema urgencia y vulnerabilidad que solicitaron atención humanitaria durante el último año.

Conclusiones • Incluir el indicador propuesto por la CSPPDF con las mismas características y condiciones que el de carencias graves. • No es susceptible de medición por medio de encuesta.

No carencias Propuesta del Gobierno nacional Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado identificados con no carencias en los componentes (alojamiento y alimentación) de la subsistencia mínima en el último año / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado con solicitudes de atención humanitaria que aplicaron para el procedimiento de identificación de carencias durante el último año.

Comentarios • En criterio de la Comisión, este no es un indicador de atención humanitaria y no procede estimarlo por encuesta. Puede ser un indicador auxiliar que mida cuántos hogares sin carencias solicitan el procedimiento de identificación. • Adicionalmente, la Comisión considera que no tener carencias en los dos componentes considerados no equivale a carecer de ellas.

Conclusiones No incluir indicador de no carencias.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Subsistema de derechos sociales fundamentales

Derecho a la educación El informe del Gobierno propone 8 indicadores. Los dos primeros están dados en términos de matrícula; los siguientes cuatro indicadores se relacionan con repetición y deserción (que el Gobierno calcula diferenciadamente para el grupo de 5 a 16 años de edad y para el grupo de 17 años de edad); luego, se presenta un indicador para acompañamiento en transporte escolar; y, finalmente, otro para alimentación escolar.

Indicadores de matrícula (asistencia) Propuesta del Gobierno 1. Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años que para el último año lectivo se encontraban matriculadas en los niveles de educación preescolar, básica o media / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años a 31 de diciembre de la vigencia. 2. Número de víctimas de desplazamiento forzado de 17 años que para el último año lectivo se encontraban matriculadas en los niveles de educación preescolar, básica o media / Número de víctimas de desplazamiento forzado de 17 años de edad a 31 de diciembre de la vigencia.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Propuesta de la Comisión El indicador idóneo para medir el acceso a la educación es el que se ha calculado desde el Auto 116 de 2008, que fue ratificado en la batería de 2013: Número de personas víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que en el último año lectivo se encontraban asistiendo a algún nivel de educación preescolar, básica o media / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad1. El desglose por edades o por niveles de este indicador permitiría calcular los indicadores educativos tradicionales de coberturas brutas y netas, coberturas corregidas por adelanto escolar e indicadores de extraedad, por ejemplo.

Indicadores sectoriales: indicadores de repetición y de deserción Gobierno nacional Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años matriculados en el mismo grado que el año anterior / Número de víctimas entre 5 y 16 años de desplazamiento forzado matriculados en el último año lectivo. Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años que habiéndose matriculado en el último año lectivo desertaron antes de terminar el mismo / Número víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años matriculados en el último año lectivo. Presenta otros dos indicadores iguales para la población de 17 años. Comentarios sobre los indicadores de repetición y deserción • Hay diferencia entre “matrícula” y “asistencia”. La PGN recomienda mantener la asistencia, como lo hace la CSPPDF. 1

También, existen alternativas técnicas para ajustar la medición. Estas permiten, por ejemplo, incluir a quienes a los 15, 16 o 17 años de edad asisten a la educación terciaria, ya que, aunque este nivel no es obligatorio, tendría en cuenta el adelanto escolar y permitiría medir la asistencia para el conjunto de niños, niñas y adolescentes.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

• Con relación al grupo de edad, la PGN recomienda incluir víctimas entre 5 y 17 años, en lo que coincide con la CSPPDF. • A través de encuesta, es posible identificar los enfoques diferenciales de discapacidad y etnia, y calcular para cada grupo específico las tasas de asistencia y otras. Cabe preguntarse si con registros administrativos (Sistema de Matrículas) es posible esa identificación. • La CSPPDF considera que estos indicadores de repitencia y deserción deben calcularse de igual manera que los referidos al conjunto de la población estudiantil, pero para el grupo de edad de 5 a 17 años. En esto coincide con la PGN. • Se debe especificar el indicador de deserción, para que no se capten como deserciones los traslados de los alumnos entre instituciones educativas (CGR).

Indicadores sectoriales: medidas de acompañamiento para la permanencia Gobierno nacional 1. Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años de edad que se matricularon en el año lectivo de dicha vigencia y recibieron transporte para ir al colegio / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años de edad que se matricularon en el último año lectivo. 2. Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años de edad que se matricularon en el año lectivo de dicha vigencia y recibieron alimentación en el colegio / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años de edad que se matricularon en el último año lectivo.

Comentarios sobre los indicadores de acompañamiento • El Gobierno nacional propone solamente dos indicadores y deja de lado componentes importantes del acompañamiento, como son las jornadas educativas complementarias y los modelos flexibles.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• El indicador de transporte escolar no es completo, puesto que al no ser un servicio de carácter universal se debe definir solo para aquellas personas que necesitan el servicio. En este sentido, la CSPPDF propone un ajuste: Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que se matricularon en establecimiento escolar durante la vigencia, que necesitan y reciben transporte escolar (o subsidio para el mismo) / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que asisten a establecimiento escolar durante la vigencia y necesitan transporte escolar. • El indicador de alimentación escolar debe ajustarse, de tal manera que capte solo los servicios de alimentación que se entregan en forma permanente a los alumnos. Tanto por encuesta como por registros administrativos, se debe poder identificar si se trata de la entrega de un almuerzo escolar, de un desayuno o de un refrigerio. Con el ajuste propuesto por la CSPPDF, el indicador del Gobierno quedaría así: Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que se matricularon en establecimiento escolar en el año lectivo de dicha vigencia y recibieron en forma permanente alimentación en el colegio / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que se matricularon en el último año lectivo.

Propuesta de otros indicadores y aspectos generales que se deben tener en cuenta • Para medir las obligaciones de ampliación progresiva que menciona la Corte en el Auto 331 de 2019, es importante construir un indicador que capte la asistencia de niños y niñas de 3 a 5 años a los tres niveles de preescolar previstos legalmente para ellos. En la construcción del indicador, es necesario diferenciar la educación preescolar propiamente dicha de las labores de cuidado infantil que no implican un currículo educativo. • En el mismo sentido es necesario medir el acceso real de adolescentes de 15 a 17 años a la educación media. • En relación con los enfoques diferenciales, los indicadores deben permitir su cálculo para poblaciones diferenciales con referencia a discapacidad, género, etnia. Esto se puede realizar a través de encuesta. Es conveniente verificar si es

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

posible también hacerlo a través del registro administrativo (SIMAT) y con qué nivel de confiabilidad. • Es necesario contar con información que dé cuenta de las causas de inasistencia escolar. En las encuestas para población desplazada y víctima, se indaga por ello. • Es necesario contar con indicadores que permitan dar cuenta de las especificidades de la etnoeducación. Esto no podría calcularse a través de encuesta. • Es conveniente conocer las condiciones y necesidades de la infraestructura y la dotación educativa, en especial, de aquella que atiende a la población víctima y de la que se encuentra en las zonas PDET. A través de encuesta, solo puede conocerse la opinión de los hogares sobre la infraestructura y dotación de los establecimientos a los que asisten los hijos, pero una indagación más adecuada debe hacerse por otros medios. • Se identifican dificultades en el cruce de información de los dos principales registros administrativos (RUV y SIMAT). La PGN afirma que presentan falencias y no están actualizados. • Sobre gratuidad, la CGR presenta inquietudes. Por disposición legal, no se pueden hacer cobros a los hogares en educación preescolar, básica y media. Aunque se puede preguntar a los hogares a través de encuesta si tuvieron que incurrir en algún costo, sería conveniente también verificar a través de otros medios que se esté dando cumplimiento a la disposición legal de gratuidad.

Conclusiones • Mantener el grupo de edad de 5 a 17 años (PGN, CSPPDF) para todos los indicadores. • Mantener los indicadores en términos de asistencia, como lo proponen la PGN y la CSPPDF. • Especificar el indicador de deserción, para que no se capten como deserciones los traslados de los alumnos a otras instituciones educativas (CGR). • Incluir el indicador de transporte presentado por la CSPPDF y el de alimentación escolar ajustándolo, para que solo capte los servicios de alimentación que se entregan en forma cotidiana a los alumnos (alerta sobre el tema de la CGR).

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• Es necesario estimar un indicador que dé cuenta de las causas de inasistencia escolar. • Para conocer las condiciones y necesidades de la infraestructura y la dotación educativa, es necesario recurrir a fuentes distintas a una encuesta. Pero a través de ella, se puede indagar la opinión de los hogares sobre la infraestructura y dotación de los establecimientos a los que asisten los hijos, así como sobre otras variables relacionadas con el entorno escolar. • Se debe tener un indicador que capte la asistencia de niños y niñas de 3 a 5 años a los tres niveles de preescolar previstos legalmente para ellos. En este se debe diferenciar la educación preescolar propiamente dicha de la asistencia a instituciones u hogares de cuidado infantil que no implican un currículo educativo. • Es conveniente contar con un indicador para medir que los hijos de 15 a 17 años de edad cursen efectivamente a la media (tasa neta). • Es necesario preguntar en los hogares por la existencia de computador y teléfono celular, así como por el acceso a internet. • El indicador de acceso a la educación puede ampliarse para tener en cuenta a quienes asisten a educación terciaria y tienen menos de 18 años. • En la encuesta hay que prestar atención a las preguntas sobre transporte escolar, alimentación escolar, currículos flexibles, acceso a TIC durante la coyuntura de confinamiento y posconfinamiento, pues las necesidades y formas de entrega pueden variar.

Derecho a la salud Pese a que la Corte ha declarado la superación del ECI en la materia y, por lo tanto, el Gobierno no estima el GED del derecho a la salud, la coyuntura sanitaria originada por la pandemia hace necesario la valoración en terreno del cumplimiento de este derecho, que puede haberse visto afectado considerablemente. Podrían retomarse los indicadores existentes en la batería de IGED de 2013, los cuales se incluyen en documento adjunto.

Derecho a la alimentación El documento del Gobierno no presenta indicadores de alimentación. En documento adjunto, se hacen consideraciones sobre el mismo. 42

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Subsistema de sostenibilidad

Derecho a la vivienda digna El análisis se dividirá en tres partes. La primera abordará el indicador de GED, con sus indicadores complementarios. La segunda y la tercera se referirán a indicadores de gestión, así: 1) indicadores de acceso de la población desplazada a las políticas públicas de vivienda (subsidios, programas); 2) indicadores para medir la existencia de mecanismos de priorización en el acceso a la vivienda para la población desplazada.

Propuesta del Gobierno Indicador de goce efectivo del derecho Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan un inmueble en condiciones adecuadas / Número de hogares al periodo de referencia con al menos una víctima de desplazamiento forzado. La definición de inmueble en condiciones adecuadas hace referencia a cinco indicadores, cada uno de los cuales se calcula para zona urbana o rural (salvo el de materiales adecuados que se presenta específicamente para zona urbana). Son ellos a saber: seguridad jurídica de la tenencia, materiales adecuados, acceso a servicios públicos, ubicación en zona libre de riesgo y ausencia de hacinamiento crítico. El indicador final se calcula como la suma de los indicadores complementarios, aunque no es claro cómo se realiza la suma.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Indicadores complementarios Seguridad jurídica de la tenencia Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan un inmueble del cual algún miembro del hogar es propietario o arrendatario / Número de hogares al periodo de referencia con al menos una víctima de desplazamiento forzado. Materiales adecuados Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan en zona urbana una vivienda que no tenga pisos de tierra y que cuente con paredes exteriores, con materiales adecuados de acuerdo con la metodología para el cálculo del IPM / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado. Acceso a servicios públicos Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, cuya vivienda cuenta con acceso a servicios de energía eléctrica, agua potable y eliminación de excretas, en condiciones adecuadas según la zona de ubicación y la metodología para el cálculo del IPM / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado. Ubicación en zona libre de riesgo Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan una vivienda que no ha sido afectada por desastres naturales en los últimos dos años / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado. Hogares que no presentan hacinamiento crítico Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que no se encuentran en hacinamiento crítico de acuerdo con los criterios estable44

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

cidos en la metodología para el cálculo del IPM / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado. Comentarios • No es equivalente decir que se trata de un inmueble o de una vivienda, puesto que inmueble incluye los destinados a vivienda y los destinados a otros fines. • No basta con establecer que las condiciones de la vivienda sean “adecuadas”. Es necesario que sean condiciones “dignas” (tanto la Contraloría como la Comisión hacen énfasis en que el indicador sea de vivienda digna). • La suma de indicadores complementarios no implica que todos y cada uno de los indicadores deban cumplirse simultáneamente, como es requerido para su debida calificación. Adicionalmente, el Gobierno no señala cómo se realiza la suma de indicadores. La Comisión y la Contraloría reiteran que no se trata de una suma, sino del cumplimiento simultáneo de todas las condiciones para que una vivienda sea catalogada como digna. • Tanto la Contraloría como la Comisión señalan la necesidad de medir otros componentes del derecho. La Comisión propone un indicador de “gasto soportable”, en lo cual coincide con la PGN, y otro para medir las posibilidades de acceso a la vivienda para personas con movilidad reducida. Por su parte, la Contraloría y la Procuraduría proponen entre las condiciones de vivienda digna las facilidades de infraestructura, entendiendo por estas que esté situada cerca de colegios, puestos de salud, sitios de trabajo, entre otros bienes públicos. Además, la Procuraduría señala la necesidad de medir la adecuación cultural de la vivienda (materiales y construcción que permitan la expresión cultural y diversidad). • La Contraloría coincide con el Gobierno en la forma de medición del indicador de seguridad jurídica de la tenencia. La Comisión considera que el indicador gubernamental no garantiza la seguridad jurídica de la tenencia, puesto que no incluye que el hogar tenga una escritura registrada o un contrato de arrendamiento escrito. • El indicador de acceso a servicios públicos debe definir a cuáles servicios básicos se hace referencia. El Gobierno señala tres: electricidad, agua potable y elimi-

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

nación de excretas adecuada. La CSPPDF agrega el servicio de recolección de basura. La actual coyuntura muestra adicionalmente la pertinencia de medir el acceso a telefonía móvil y a internet, puesto que constituyen un medio para la realización de otros derechos (subsistencia mínima, educación, salud). • Indicador de zona libre de riesgo: no basta, como lo hace el Gobierno, con medir que la vivienda no haya sufrido afectación en los dos últimos años, sino que, como lo proponen la Comisión y la Contraloría, se debe medir no solo la afectación ocurrida sino también la ubicación en zona de riesgo o mitigación. • La medición del IGED a la vivienda digna es posible y así se ha hecho a través de encuestas realizadas en los hogares. Sobre la medición por registros administrativos, la Contraloría señala algunos inconvenientes. Los indicadores complementarios que forman parte del indicador principal se calculan con fuentes diversas tomadas en distintas fechas de corte. Para garantizar que los indicadores se generen de manera adecuada y con oportunidad, las fuentes de información requeridas deberían cubrir la totalidad de la población establecida como el universo, estar actualizadas e interconectados los sistemas de información. Esto no se cumple toda vez que el universo no se construye a través de un barrido actualizado y los indicadores complementarios no se soportan en fuentes primarias, sino en registros administrativos que no logran caracterizar el total de la población objetivo. No es clara la forma en que se utilizan los diferentes registros ni se especifica su periodicidad. En esto coincide con la Comisión que señala lo siguiente: “La información proviene de distintas fuentes, sin que sea clara su coincidencia en la definición de hogar, ni permitan, en la mayor parte de los casos, establecer presencialmente algunas características básicas de la vivienda”. • El Gobierno propone la medición anual; la Comisión y la Contraloría, la medición acumulada. • La Procuraduría sugiere que, teniendo en cuenta que los indicadores solo contemplan los riesgos derivados de desastres naturales, se deben formular indicadores complementarios de proceso que den cuenta de las zonas de riesgo provocado por actos del hombre que pueden afectar negativamente dichos lugares y sus alrededores como, por ejemplo, la minería, la guerra, la deforestación, entre otros.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Propuesta de la Comisión de Seguimiento IGED de vivienda digna Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado que habitan una vivienda en condiciones dignas / Total de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado. Para el cálculo de este indicador, se considera que no están en vivienda digna los que viven en albergues temporales o alojamientos colectivos. Indicadores complementarios La definición de vivienda en condiciones dignas implica que las viviendas que habitan las personas desplazadas, ya estén ubicadas en zona urbana o rural, cumplen simultáneamente con las siguientes condiciones: • Materiales adecuados: en pisos y paredes exteriores se cuenta con materiales adecuados, definidos de la misma forma que en la propuesta del Gobierno. • Espacio suficiente: el hogar no sufre de hacinamiento crítico, definido de acuerdo con la propuesta gubernamental, pero con base en información confiable sobre número de hogares y número de miembros en el hogar. • Seguridad jurídica: el hogar habita una vivienda propia con escritura registrada o cuenta con un contrato de arrendamiento escrito. En zona rural, se agrega como cumplimiento de seguridad jurídica el contar con un certificado de sana posesión. • Zona libre de riesgo: la vivienda que habita el hogar no está ubicada en zona de alto riesgo de desastre natural ni ha sido afectada por uno de ellos en los últimos cinco años. • Servicios públicos domiciliarios: el hogar habita una vivienda que cuenta con acceso a servicios públicos básicos (energía eléctrica, acueducto, alcantarillado y recolección de basuras)2. El acceso al servicio de recolección de 2

En zona rural, un hogar cumple con las condiciones de acceso a acueducto si, como lo propone el IPM, el agua para el consumo proviene de fuente distinta a pozo sin bomba, agua lluvia, río, manantial, pila

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

basuras, que no se toma como servicio básico en la propuesta gubernamental, en zona urbana implica contar con el servicio público de recolección y en zona rural contar con el mismo o con formas alternativas de recolección de basuras. Indicadores adicionales Indicador de gasto soportable Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado en los cuales el gasto en vivienda no exceda el 38 %3 del gasto total / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado. Indicador de adecuación de viviendas a las condiciones de las personas con movilidad reducida Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado en condición de discapacidad o persona mayor, que cuenta con alguna adecuación de su vivienda para contrarrestar la dificultad de movilidad / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado en condición de discapacidad o persona mayor.

Indicadores de gestión: subsidios, acceso a programas, situación de siniestrados Gobierno nacional El Gobierno no plantea indicadores para analizar estos aspectos del derecho.

pública, carrotanque aguatero u otra fuente; y en zona urbana, el hogar cumple con acceso a alcantarillado si tiene acceso al mismo o si cuenta con inodoro conectado a pozo séptico. 3

El 38 % que se toma como referencia es el promedio simple del porcentaje que, de acuerdo con el DANE, gastan las familias clasificadas como pobres (40,17 %) y vulnerables (36,33 %) en el rubro “alojamiento, agua, electricidad, gas y otros combustibles” (DANE, 2021).

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Contraloría El Gobierno no incluye indicadores de subsidios asignados, viviendas terminadas, viviendas entregadas, ni indicadores que permitan realizar una evaluación integral del uso de los recursos y de la gestión, y cumplimiento de metas y de resultados. Propone contar con indicadores complementarios relativos al ciclo de la vivienda desde la gestión de la oferta del nivel nacional y territorial hasta la postulación, asignación, construcción, escrituración y entrega de la vivienda. Procuraduría Propone la formulación de indicadores específicos de proceso para medir el acceso de la población desplazada a los actuales programas de vivienda y el avance en la satisfacción de este derecho a las víctimas a las que les fue entregada una carta-cheque.

Indicadores sobre mecanismos de priorización Gobierno nacional. El Gobierno no propone indicadores que midan el cumplimiento de los mecanismos de priorización. Contraloría. Señala la ausencia de indicadores para medir el cumplimiento de las prioridades establecidas en la asignación de los subsidios4, para medir el acceso preferente de la población víctima que haya sido afectada por el despojo, abandono, pérdida o menoscabo a los programas de vivienda, y para medir la priorización y acceso preferente de las víctimas en condición diferencial (mujeres cabeza de familia desplazadas, adultos mayores desplazados y población discapacitada desplazada).

Conclusiones • Mantener como indicadores de GED los señalados por la CSPPDF. • Esto requiere mantener los indicadores complementarios como han sido especificados por la Comisión, así como la fórmula de cálculo que implica que para 4

Las prioridades para la asignación de los subsidios son las siguientes: 1) mujeres cabeza de familia desplazadas, 2) adultos mayores desplazados, 3) población discapacitada desplazada, 4) hogares que decidan el retorno a predios afectados previa verificación de condiciones de seguridad por parte de la autoridad competente.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

tener una vivienda digna se deben cumplir simultáneamente todos los componentes del indicador. • El cálculo debe hacerse por encuesta, por lo menos mientras no exista una fuente única para la estimación por registros administrativos. El indicador muestra el cumplimiento del GED a una vivienda digna hasta el momento de realización de la encuesta. • Se pueden definir indicadores de gestión que muestren el acceso de la población desplazada a los distintos programas y subsidios, así como el cumplimiento de los mecanismos de priorización establecidos, tal como lo proponen la Contraloría y la Procuraduría. Dada la cobertura de los programas, la estimación por encuesta puede tener problemas de representatividad. • Explorar la posibilidad de incluir en el indicador de vivienda digna el acceso a internet como servicio básico. Para ello, habría que preguntar en la encuesta la disponibilidad de internet en el hogar y el tipo de servicio (móvil o fijo). Posteriormente, se podría ensayar la medición del acceso al servicio incluyendo el acceso a internet. • Explorar la forma más acertada de incluir entre los riesgos a los que puede estar expuesta una vivienda y sus habitantes, aquellos producidos por la acción humana y no solamente los de causa natural.

Derecho a la generación de ingresos

Propuesta del Gobierno Indicador de goce efectivo de derechos Propone dos indicadores de pobreza monetaria y de pobreza monetaria extrema, que fueron aprobados desde el Auto 116 y reafirmados por la matriz consolidada de 2013.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Indicador de pobreza Número de víctimas de desplazamiento forzado que pertenecen a hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza / Número de víctimas de desplazamiento forzado. Indicador de pobreza extrema Número de víctimas de desplazamiento forzado que pertenecen a hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza extrema (indigencia) / Número de víctimas de desplazamiento forzado. La Comisión de Seguimiento está de acuerdo con estos indicadores. Otros indicadores • La Contraloría señala que el Gobierno no presenta indicadores que permitan entender el funcionamiento de la política pública y el cumplimiento de la ruta diseñada para la generación de ingresos y conocer si sus resultados contribuyen al GED. Los dos indicadores propuestos no permiten establecer si la superación de la pobreza se da en forma sostenible. • En el mismo sentido, la Procuraduría señala que no existen bases claras para la construcción de una política pública de generación de ingresos, que permita a las personas desplazadas lograr su estabilización socioeconómica. También manifiesta que no se ha cumplido con la orden de la Corte Constitucional, desde el Auto 008 de 2009, de reformular la política pública de generación de ingresos dirigida a la población desplazada. • La matriz de IGED de 2013 buscó aproximarse a esa estabilización o sostenibilidad, a través de indicadores como: Número de hogares víctimas del desplazamiento en los cuales la relación entre el total de personas en el hogar y el total de personas ocupadas o pensionadas mayores de 18 años que reciben ingreso en dinero es menor o igual a tres / Número de hogares víctimas del desplazamiento forzado. • Por su parte, la Comisión señala la necesidad de establecer indicadores complementarios, relacionados con la condición laboral de la población desplazada, 51

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

por considerar que justamente es en la relación de la población con el mercado laboral que se logran generar los ingresos necesarios para superar la pobreza. En consecuencia, se deben calcular los indicadores laborales generales (tasa de participación, tasa de ocupación, tasa de desempleo, informalidad, horas trabajadas, salarios y otros ingresos, entre los más comunes). Comentarios • Los cálculos de la población por debajo de la línea de pobreza y por debajo de la línea de pobreza extrema deben estimarse a través de encuestas representativas, como se realiza para el conjunto de la población, y no con registros administrativos de fuentes disímiles y distintas coberturas. • Puede ser necesario establecer nuevos intervalos en los valores de la línea de pobreza, con el fin de medir la situación de riesgo extremo o de vulnerabilidad en que se encuentran grupos específicos de población, por ejemplo, hogares muy por debajo de la línea de pobreza extrema, cuya situación pone en riesgo la subsistencia; hogares un poco por encima de la línea de pobreza extrema, cuya situación puede ser afectada por un choque externo y caer por debajo de la línea; hogares, que habiendo superado la línea de pobreza, se encuentran en un nivel de ingresos susceptible de disminuir, pues no se cuenta con empleos estables o porque no tienen aún la fortaleza para hacer frente a un choque externo. • Aparte de los indicadores laborales tradicionales, que se calculan con información de encuesta, es difícil definir los indicadores de seguimiento a la política de generación de ingresos, justamente por la ausencia de tal política. En la matriz de IGED de 2013, por ejemplo, se introdujeron algunos indicadores que buscaban medir el acceso de la población a programas de empleabilidad, emprendimiento y participación en proyectos productivos, pues era la ruta establecida en ese momento.5 Estos indicadores podían ser calculados también para poblaciones específicas como, por ejemplo, mujeres, jóvenes, etnias.

Ejemplo de este tipo de indicador: Número de personas víctimas de desplazamiento forzado desocupadas que, dado su perfil laboral, acceden a una oferta de enganche laboral (o de formación en capacidades, o de emprendimiento) / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que, dado su perfil laboral, deben acceder a oferta de intermediación laboral (o de formación en capacidades o de emprendimiento).

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Conclusiones • Mantener los indicadores de línea de pobreza y de línea de indigencia como indicadores GED. • Establecer intervalos adicionales en los ingresos (por ejemplo, la mitad de la línea de pobreza extrema; un 20 % por encima de la línea de pobreza) con el fin de hacer análisis de sensibilidad que den luces sobre la sostenibilidad y el avance en la superación del ECI. • Se deben calcular los indicadores laborales clásicos (como por ejemplo tasas de participación, ocupación, desempleo, informalidad, horas de trabajo, ingresos). • La encuesta es la fuente para el cálculo de estos indicadores. • Estos indicadores pueden calcularse para los distintos enfoques diferenciales. • Dependiendo de los programas gubernamentales, se podrían establecer indicadores de gestión para medir acceso y posible impacto de programas dirigidos a poblaciones específicas. • Para medir efectos de pandemia, se debe preguntar en la encuesta sobre recepción de ayudas gubernamentales6 (en dinero o en especie), diferentes de la ayuda humanitaria y de la indemnización, pérdida de empleo o de fuentes de generación de ingresos, disminución de salarios o ingresos laborales y no laborales (remesas, arrendamientos, ayudas de otros hogares, entre otros).

Hasta ahora el Gobierno nacional, en el contexto de la pandemia, ha creado el programa de Ingreso Solidario y ha acelerado el mecanismo de devolución del IVA a los hogares pobres, previsto en la última reforma tributaria. Se mantienen programas de transferencias monetarias condicionadas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción, y de apoyo a las personas mayores como Colombia Mayor. Cuando se diseñe el formulario de la encuesta, se deberá contar con una lista exhaustiva de todos los mecanismos de transferencias monetarias o en especie que hayan operado o estén operando.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho al retorno y a las reubicaciones

Indicadores del Gobierno nacional Número de personas que solicitaron acompañamiento y superaron su situación de vulnerabilidad / Número de personas que solicitaron acompañamiento para el retorno o reubicación.

Complementario (reformulación del indicador del informe 2018) Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que, habiendo solicitado acompañamiento para el retorno y/o reubicación en el último año, lo recibieron / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que solicitaron acompañamiento para el retorno o reubicación en el último año.

Comentarios Procuraduría General de la Nación • El indicador es ambiguo, porque no señala explícitamente que se trata de víctimas de desplazamiento forzado ni señala que el acompañamiento solicitado es para retornos y reubicaciones. • No permite medir la eficacia de la política pública ni los esfuerzos del Gobierno nacional, ni tampoco medir avances o retrocesos. • No mide todos los componentes del derecho. • Las fuentes, que son los registros administrativos según cita de la CGR, no son adecuadas para estimar el goce de este derecho: “la combinación de fuentes con registros administrativos para calcular estos indicadores no permite asegurar que los hogares efectivamente hayan mejorado su condición”.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Contraloría General de la República • Ninguno de los dos indicadores da cuenta del contenido del derecho, dado que restringe el universo y la medición a las personas solicitantes y excluye, por tanto, a la población desplazada que ha retornado o se ha reubicado por sus propios medios o que no ha realizado una solicitud expresa. • Las fuentes limitan el universo a quienes han respondido encuestas de caracterización. • No existe un sistema de información que identifique a la población retornada y a la que potencialmente puede retornar. • El indicador principal no se desagrega por los ocho derechos que lo constituyen, como señala la Corte Constitucional. • No se establece una diferencia entre población reubicada y retornada, que pueden tener procesos diferentes en cuanto al GED. • No se establece un umbral ni una línea de base. • El indicador propuesto evidencia la capacidad de autogestión de las personas y no el GED causado por el acompañamiento en los procesos de retorno. • La medición de superación de la vulnerabilidad es un cruce de registros administrativos que no incluye los indicadores de GED de identificación, salud, educación alimentación, reunificación familiar, vivienda digna, generación de ingresos y restitución de tierras. • La medición de la superación de la situación de vulnerabilidad presenta problemas de continuidad en el dato; los registros administrativos presentan solo valores agregados. Propone la aplicación de una encuesta como método de contraste de los registros administrativos. • No dan cuenta de los planes de acompañamiento de la fuerza pública para garantizar el principio de seguridad, ni de la implementación de los esquemas especiales de acompañamiento, ni de las rutas individuales y colectivas. • El enfoque del Gobierno nacional solo hace referencia a casos individuales, invisibilizando los procesos colectivos de retorno.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Comisión de Seguimiento • Deja por fuera el objetivo planteado por la Corte Constitucional de garantizar la estabilización socioeconómica de las personas voluntariamente retornadas o reubicadas. • Deja de lado a las personas que, sin solicitud, emprendieron procesos de retorno o reubicación y, por ende, no capta integralmente la población titular del derecho. • Tampoco incluye a quienes, habiendo solicitado el acompañamiento, no lo recibieron, por lo cual da solo parcialmente cuenta de avances y retrocesos.

Indicadores propuestos Comisión de Seguimiento Número de hogares que habiendo emprendido un proceso de retorno o reubicación (en zona urbana o rural) tiene garantizados los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, alimentación en la atención humanitaria, y han recibido orientación ocupacional / Número de hogares que han emprendido un proceso de retorno o reubicación. Defensoría del Pueblo Indicadores plan de retorno y/o reubicación - acompañamiento al retorno/ reubicación e integración local (viabilidad y sostenibilidad) 1. Número de hogares que recibieron acompañamiento en el marco de un plan de retorno y superaron la situación de vulnerabilidad / Número de personas y/o comunidades que solicitaron acompañamiento para el proceso de retorno. 2. Número de comunidades que recibieron acompañamiento en el marco de un plan de retorno y superaron la situación de vulnerabilidad / Número de personas y/o comunidades que solicitaron acompañamiento para el proceso de retorno.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Indicador plan de acompañamiento seguridad retorno y/o reubicación - acompañamiento al retorno/reubicación e integración local (viabilidad y sostenibilidad) Número de comunidades víctimas de desplazamiento forzado que cuentan con un plan de acompañamiento de la fuerza pública que hace parte de un plan de retorno y/o reubicación aprobado / Número de comunidades que han solicitado acompañamiento de la fuerza pública dentro de un plan de retorno y/o reubicación aprobado. Indicador para los esquemas especiales de acompañamiento a procesos de retorno Número de comunidades con esquemas especiales de acompañamiento al retorno / planes de retornos aprobados. Indicador de retorno en situaciones de emergencia Número de comunidades en retornos de emergencia que cuentan con un concepto de seguridad / Número de comunidades que cuentan con un plan de retorno de emergencia. Procuraduría General de la Nación • Se recomienda ajustar la redacción del indicador de SSV (aclarar que se trata de víctimas de desplazamiento forzado; que el acompañamiento es para retorno o reubicación; y agregar a quienes recibieron el acompañamiento). • Formular indicadores de proceso para verificar: 1) cumplimiento del principio de seguridad (verificar, por ejemplo, nuevos desplazamientos de comunidades retornadas); 2) garantía del mínimo vital en la etapa inicial; 3) cumplimiento de los planes de retorno y reubicaciones. Conclusiones • Estimar el indicador propuesto por la Comisión, dado que capta el contenido del derecho y el universo de personas desplazadas retornadas o reubicadas, que reza así: 57

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado que, habiendo emprendido un proceso de retorno o reubicación (en zona urbana o rural), tienen garantizados los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, alimentación en la atención humanitaria, y han recibido orientación ocupacional / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado que han emprendido un proceso de retorno o reubicación. • Estimar tres indicadores complementarios: el primero para conocer la participación de los hogares que retornaron o se reubicaron con acompañamiento estatal sobre el total; los otros dos para verificar la garantía de los ocho derechos en forma diferenciada entre quienes retornaron o se reubicaron por su propio esfuerzo e iniciativa y los que lo hicieron en el marco del acompañamiento por parte de alguno de los programas gubernamentales. Estos indicadores serían los siguientes: 1. Número de hogares acompañados en su proceso de retorno o reubicación / Número total de hogares retornados o reubicados. 2. Número de hogares que, habiendo emprendido un proceso de retorno o reubicación por iniciativa propia (en zona urbana o rural), tienen garantizados los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, alimentación en la atención humanitaria, y han recibido orientación ocupacional / Número de hogares que han emprendido un proceso de retorno o reubicación por iniciativa propia. 3. Número de hogares que, habiendo emprendido un proceso de retorno o reubicación en el marco de un programa de acompañamiento gubernamental (en zona urbana o rural), tiene garantizados los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, alimentación en la atención humanitaria, y han recibido orientación ocupacional / Número de hogares que han emprendido un proceso de retorno o reubicación en el marco de un programa de acompañamiento gubernamental. • El esfuerzo gubernamental se puede valorar con el análisis conjunto de estos tres indicadores, puesto que es posible medir la participación de los hogares retornados o reubicados con acompañamiento estatal sobre el total de hogares retornados o reubicados y verificar el grado de cumplimiento del GED de los ocho

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

derechos asociados al retorno y reubicación de la población desplazada, tanto en el escenario de acompañamiento gubernamental como en el de la propia iniciativa de los hogares. • Adicionalmente, se pueden medir algunos indicadores que la Corte Constitucional (Auto 331 de 2019, p. 69) propone como derechos que se deben garantizar de manera complementaria, progresiva y gradual: 1. Restitución de tierras: se mediría con el indicador de restitución que se propone para toda la población desplazada. 2. Servicios básicos: está contenido en el indicador de vivienda digna. 3. Seguridad alimentaria: se puede medir aproximadamente con el indicador de síntomas de insuficiencia alimentaria. 4. Ingresos y trabajo: se puede medir con los indicadores de GED y complementarios de generación de ingresos. Los otros dos que propone la CC son de difícil medición: 5. Las vías y comunicaciones. 6. Fortalecimiento de la organización social. • Los indicadores propuestos por la Comisión no se pueden medir a través de encuesta general, puesto que no se cuenta con información sobre la ubicación de las personas retornadas y reubicadas, y muchas pueden estar ubicadas en zona rural, que no será cubierta por la encuesta. Sin embargo, en la encuesta se pueden explorar cuestiones como intención de retorno y una aproximación a la proporción de personas desplazadas que han retornado o se han reubicado, con la respectiva medición de los GED, sin que esta sea estrictamente representativa de la población retornada o reubicada. Las consideraciones de la PGN y de la CGR, en sus respectivos documentos, muestran las dificultades de medición a través de registros administrativos. Por tanto, sería conveniente adelantar una encuesta de retorno que pueda servir de base para el cálculo del GED al retorno. • La medición de superación de la situación de vulnerabilidad que propone el indicador gubernamental es un cruce de registros administrativos que no incluye los indicadores de GED de identificación, salud, educación alimentación, reuni-

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

ficación familiar, vivienda digna, generación de ingresos y restitución de tierras (DP, 2020). • Se deben incluir los indicadores propuestos por la Defensoría del Pueblo para los procesos colectivos de retorno, así: –– Indicador plan de acompañamiento seguridad en el retorno y/o reubicación: Número de comunidades víctimas de desplazamiento forzado que cuentan con un plan de acompañamiento de la fuerza pública, que hace parte de un plan de retorno y/o reubicación aprobado / Número de comunidades que han solicitado acompañamiento de la fuerza pública dentro de un plan de retorno y/o reubicación aprobado. –– Esquemas especiales de acompañamiento a procesos de retorno: Número de comunidades con esquemas especiales de acompañamiento al retorno / Planes de retornos aprobados. –– Indicador de retorno de emergencia: Número de comunidades en retornos de emergencia que cuentan con un concepto de seguridad / Número de comunidades que cuentan con un plan de retorno de emergencia. Estos últimos indicadores no pueden medirse por encuesta, puesto que se trata de retornos comunitarios. • Formular, como propone la PGN, indicadores para verificar: 1) cumplimiento del principio de seguridad (verificar, por ejemplo, nuevos desplazamientos de comunidades retornadas); 2) garantía del mínimo vital en la etapa inicial; 3) cumplimiento de los planes de retorno y reubicaciones.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Subsistema de derechos civiles y políticos

Derecho a la vida

Indicador del Gobierno Número de víctimas de desplazamiento forzado que fueron víctimas de homicidio en la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado × 100 000. Este indicador utiliza como fuentes el RUV y Medicina Legal (Sistema de información red de cadáveres y desaparecidos).

Comentarios Procuraduría General de la Nación • El indicador cumple parcialmente la función sustancial, las fuentes de información son idóneas y los datos se pueden desagregar. • El indicador no permite medir si la política ha mitigado factores de riesgo o prevenido violaciones de DD. HH.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• La definición de estos indicadores es compleja. Propone construir indicadores que midan la respuesta a alertas tempranas o medir la reducción de otros delitos como reclutamiento forzado, accidentes con minas o nuevos eventos de desplazamiento. • Formular indicadores complementarios de procesos que identifiquen estancamientos y retrocesos en los programas o componentes asociados. Contraloría General de la República • Son indicadores de resultado (para vida, libertad e integridad). • El indicador final muestra de manera numérica el goce o no del derecho, pero es necesario complementar el resultado con indicadores que evidencien las acciones de prevención. • No permiten análisis de brechas, porque no consideran a la población en riesgo de desplazamiento, ni permiten el análisis de las medidas de prevención. • Se consideran poco relevantes por medir solo resultados y no el proceso. • No son adecuados, porque solo miden estadísticamente el disfrute de los derechos. • Se recomienda: 1) incluir en la medición tanto población desplazada inscrita en RUV como población en riesgo de desplazamiento a la que se dirigen los planes de prevención; 2) construir indicadores de proceso; 3) incluir en ficha técnica la forma en que el indicador muestra avances o retrocesos. Defensoría del Pueblo • No es idóneo medir el derecho solo a partir de cifras acumuladas, pues no permite tener en cuenta situaciones de deterioro progresivo o los cambios por efectos de las políticas públicas. • No se hacen visibles otras situaciones de violación del derecho a la vida. • No se refiere a los componentes de la política de prevención y protección. • Es necesario complementar el indicador, que es de resultado, con indicadores de proceso. 62

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

• Se recomienda calcular los indicadores por entidad territorial, enfoque étnico y poblacional. Comisión de Seguimiento • El indicador del Gobierno cubre el contenido del derecho y permite dar cuenta de avances y retrocesos. • No da cuenta de demanda efectiva por protección de la PD. • Solo da parcialmente cuenta de la efectividad de la política de prevención y protección. • No incluye otros delitos que también atentan contra el derecho a la vida, como atentados y amenazas.

Indicadores propuestos Comisión de Seguimiento • Construir un indicador de goce efectivo que dé cuenta del derecho a la vida, así: Número de víctimas de desplazamiento forzado que fueron víctimas de homicidio, amenazas contra su vida o atentados no mortales contra su vida durante la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado × 100 000 víctimas de desplazamiento forzado. • Incorporar tres indicadores complementarios 1. Indicador propuesto por el Gobierno: Número de víctimas de desplazamiento forzado que fueron víctimas de homicidio en la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado × 100 000. 2. Número de víctimas de desplazamiento forzado que fueron víctimas de atentados (no mortales) contra su vida en la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado × 100 000 víctimas de desplazamiento forzado.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

3. Número de víctimas de desplazamiento forzado que fueron víctimas de amenazas contra su vida en la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado × 100 000.

Conclusiones • Calcular el nuevo indicador propuesto por la CSPPDF y los tres indicadores complementarios (el que el Gobierno nacional propone como de GED y los dos indicadores propuestos por la Comisión de Seguimiento). • Los indicadores se deben medir por entidad territorial, con enfoque étnico y poblacional. • Los indicadores no pueden medirse a través de encuesta, sino solo con los registros administrativos.

Derecho a la libertad

Indicador del Gobierno Número de víctimas de desplazamiento forzado que fueron víctimas de secuestro en la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado × 100 000. Este indicador usa como fuentes el RUV y el Ministerio de Defensa.

Comentarios Procuraduría General de la Nación • El indicador es suficiente y cumple con las especificaciones técnicas, pero es necesario incluir indicadores de proceso. • Deben considerarse otros delitos, como confinamiento y reclutamiento forzado.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

• En particular, construir un indicador para medir las acciones adelantadas para la prevención del uso, utilización y reclutamiento de menores de edad. • Construir otro indicador para dar cuenta de la gestión del Estado para prevenir situaciones de confinamiento. Contraloría General de la República Las mismas consideraciones que se anotaron para el derecho a la vida. Defensoría del Pueblo • En la medición propuesta, se desconocen otros delitos contra la libertad, como el confinamiento, las restricciones a la libertad de expresión y de asociación, las intimidaciones, el reclutamiento y la desaparición forzada, la inviolabilidad del domicilio. • No se define la línea de base. • Se propone desagregar el indicador por enfoques territorial, étnico y poblacional. • El indicador de tasa de secuestros no mide el derecho a la libertad. Comisión de Seguimiento • No cubre todos los componentes del derecho. Solo incluye el delito del secuestro. • Faltan delitos como detenciones arbitrarias, confinamiento, desaparición forzada.

Indicadores propuestos Defensoría del Pueblo Indicador sobre situaciones de confinamiento y desplazamiento masivos: Número de medidas adoptadas por el subcomité nacional de prevención y protección para prevenir la ocurrencia de situaciones de desplazamiento masivo,

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

confinamiento y/o restricciones a la movilidad humana / Número de medidas de prevención de situaciones de riesgo de desplazamiento o confinamiento identificadas en los documentos de advertencia de la Defensoría del Pueblo × 100. Objetivo: Establecer las medidas desarrolladas para prevenir el desplazamiento, confinamiento y/o restricciones a la movilidad con ocasión de los documentos de advertencia que emite la Defensoría del Pueblo. Comisión de Seguimiento 1. Número de víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de confinamiento durante la vigencia / Número de víctimas del desplazamiento forzado × 100 000. 2. Número de personas que han sido víctimas de confinamiento / Población total de los municipios donde se produce × 100 000. 3. Número de víctimas de desplazamiento forzado que fueron víctimas de desaparición forzada durante la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado × 100 000.

Conclusiones • Construir un indicador que dé cuenta de las afectaciones al derecho a la libertad, así: Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de delitos contra su libertad personal / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. Se entienden por delitos contra la libertad personal los siguientes: desaparición forzada, secuestro, confinamiento, reclutamiento forzado, detenciones ilegales o arbitrarias, las coacciones y amenazas contra la libertad. • Construir indicadores complementarios que midan las afectaciones en cada uno de los delitos, así:

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

1. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de desaparición forzada / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 2. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de secuestro / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 3. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de reclutamiento forzado / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 4. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de confinamiento / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 5. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de coacciones / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 6. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de detenciones ilegales o arbitrarias / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 7. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de amenazas contra la libertad / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. Adicionalmente se mantendría el otro indicador para confinamiento propuesto por la Comisión: 1. Número de personas que han sido víctimas de confinamiento / Población total de los municipios donde se produce el confinamiento × 100 000. • Los indicadores se deben medir por entidad territorial, con enfoque étnico y poblacional. • Los indicadores no pueden medirse a través de encuesta, sino solo con registros administrativos.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho a la integridad Indicador del Gobierno Número de víctimas de desplazamiento forzado que fueron víctimas de delitos contra su integridad sexual durante la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado × 100 000. Este indicador usa como fuentes el RUV y Medicina Legal (Sistema de Vigilancia Epidemiológica).

Comentarios Procuraduría General de la Nación • No permite medir en su totalidad el contenido del derecho. • No mide otras afectaciones (tortura, accidentes con MAP, MUSE), ni tiene las fuentes para hacerlo. • Se recomienda formular indicadores de proceso que den cuenta de las gestiones de prevención. Contraloría General de la República • Las mismas consideraciones que se anotaron para el derecho a la vida. Defensoría del Pueblo • El indicador, centrado en la integridad sexual, es insuficiente y deja de lado delitos como torturas, agresiones, tratos crueles, inhumanos o degradantes, ataques y lesiones. • Se recomienda adicionar una “encuesta que permita reflejar la percepción de individuos y comunidades concretas, sobre daños a su integridad física, psico-

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

lógica y moral expresados por ejemplo en señalamientos, estigmatizaciones, desplazamientos individuales y confinamientos”. Comisión de Seguimiento • No cumple todos los componentes del derecho. • Es necesario construir un indicador del derecho a la integridad personal.

Indicadores propuestos Defensoría del Pueblo Número de casos MAP/MUSE registrados en víctimas de desplazamiento forzado / Número total de víctimas MAP/MUSE registrados en todo el país × 100. Objetivo: establecer la eficacia de las medidas desarrolladas para prevenir o atenuar situaciones de riesgo y accidentes de minas antipersonales y artefactos sin explotar en personas en situación de desplazamiento forzado.

Conclusiones • En la medida en que el indicador del Gobierno solo se refiere a la integridad sexual, es necesario construir un indicador que capte distintas formas de atentar contra la integridad personal de las víctimas de desplazamiento forzado, así: Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de acciones contra su integridad personal / Número de personas víctimas de desplazamiento. Se consideran acciones contra la integridad personal las siguientes: víctimas de minas, víctimas de tortura y tratos crueles o inhumanos, víctimas de acoso y de actos hostiles o humillantes; víctimas de violencia sexual (violaciones, embarazo forzado, esterilización forzada, aborto forzado, prostitución forzada, esclavitud sexual, explotación sexual).

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• Construir cuatro indicadores complementarios para dar cuenta de cada una de las afectaciones, así: 1. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de minas antipersonales o municiones sin explotar / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 2. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de torturas o tratos crueles e inhumanos / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 3. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de violencia sexual / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. 4. Número de personas víctimas de desplazamiento forzado que han sido víctimas de acoso o de actos hostiles o humillantes / Número de personas víctimas de desplazamiento forzado. • Los indicadores se deben medir por entidad territorial, con enfoque étnico y poblacional. • Los indicadores no pueden medirse a través de encuesta, sino solo con los registros administrativos.

Indicador del derecho a la protección

Indicador del Gobierno Número de víctimas de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, incluyendo dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población desplazada y reclamante de tierra identificados con riesgo extraordinario, extremo o inminente con medidas de protección de competencia de la UNP implementadas dentro de los términos establecidos / Número de víctimas de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, incluyendo dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población desplazada y reclamante de tierras

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

identificadas con riesgo extraordinario, extremo o inminente con medidas de protección adoptadas a implementarse en el periodo por la UNP × 100. Este indicador utiliza como fuente la Unidad Nacional de Protección.

Comentarios Procuraduría General de la Nación • Permite la medición de la protección individual de personas en riesgo, pero solo para personas que son competencia de la UNP. • No permite medir la efectividad de planes de protección a nivel territorial. • Se recomienda formular indicadores de proceso complementarios para medir el tiempo de respuesta, tanto para personas como para sujetos colectivos, frente a las solicitudes y a la materialización de las medidas de protección. • Se recomienda formular indicadores de proceso y resultado que tengan en cuenta los esquemas y medidas de protección colectiva solicitadas y las que se han implementado, y de percepción de los colectivos que han recibido tales medidas. Contraloría General de la República • El indicador no está expresado en términos de los derechos que busca proteger, esto es, los derechos a la vida, integridad, seguridad y libertad de la población desplazada o en riesgo de estarlo, ante riesgos extraordinarios o extremos. • Se refiere solamente a la protección individual y está orientado a las personas que ya gozan de protección. • No tiene en cuenta la población en riesgo de desplazamiento, por lo cual debe modificarse el universo. • No hay indicador de protección colectiva. • No se considera adecuado y debe modificarse, y construirse indicadores complementarios.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• Se recomienda modificar la formulación para tener en cuenta tanto la ruta individual como la colectiva. Comisión de Seguimiento • El indicador propuesto no tiene en cuenta el componente de prevención ni al conjunto de la población desplazada o en riesgo de estarlo. Es decir, no tiene en cuenta la adopción de medidas para la prevención temprana, la prevención urgente o las garantías de no repetición. • No contempla la protección colectiva. • Cubre solo la proporción de población identificada con riesgo extraordinario o extremo, pero no se sabe qué proporción de la población fue cubierta con medidas. • No mide oportunidad, idoneidad ni eficacia de las medidas. • No permite conocer el efecto real de las medidas sobre la población. • No permite conocer si las medidas adoptadas e implementadas tuvieron realmente efecto en la mitigación del riesgo de la población.

Indicadores propuestos Defensoría del Pueblo Presenta un conjunto de indicadores sobre las situaciones particulares que afronta la población en riesgo, en situación de desplazamiento, o en curso de retornos y reubicaciones, con sus respectivas hojas de vida. Por eso, no trabaja con tasas nacionales. Los indicadores propuestos son los siguientes: • Indicador para la prevención temprana/desactivación de causas que pueden generar vulneración a los derechos a la vida, libertad e integridad: Número de planes de prevención y protección formulados con presupuesto asignado y enfoque territorial y poblacional para evitar la ocurrencia de vulneración a los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad adoptados por las entidades territoriales.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Objetivo: establecer las medidas y verificar si existe política pública en los gobiernos territoriales para evitar o desactivar la ocurrencia de eventos que vulneren el derecho a la vida de las comunidades en riesgo y/o situación de desplazamiento que retornan. • Indicador de prevención temprana y urgente para salvaguardar los derechos a la vida, libertad e integridad: Número de medidas adoptadas por las Secretarías de Gobierno municipales dentro del Plan de Prevención y Protección / Número de medidas recomendadas en las alertas tempranas para garantizar los derechos a la vida, libertad e integridad × 100. Objetivo: medir el número de acciones que se desarrollan para desactivar las amenazas y riesgos de vulneración a los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad que fueron identificados por la Defensoría del Pueblo - Defensoría Delegada para la Prevención de Riesgos y Sistema de Alertas Tempranas (SAT). • Indicadores de protección: 1. Número de víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado medidas de protección ante la UNP / Número de solicitudes de generales que ha recibido la UNP en el año × 100. 2. Número de medidas entregadas a la población desplazada por la UNP / Número de solicitudes hechas ante el UNP por la población desplazada en el año × 100. 3. Número de medidas colectivas aprobadas ante la UNP / Número de medidas colectivas solicitadas ante la UNP en el año × 100. Objetivo: establecer la efectividad (eficiencia/eficacia) de los mecanismos de protección individual y colectivos Comisión de Seguimiento El indicador de GED debe desagregarse así: 1. Número de personas desplazadas que solicitaron medidas de protección, fueron valoradas con riesgos extraordinario, extremo o inminente, contaron

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

con medidas de protección implementadas, y preservan su vida, libertad e integridad durante la vigencia / Número de personas desplazadas que solicitaron medidas de protección y fueron valoradas con riesgos extraordinario, extremo o inminente. 2. Número de personas desplazadas que solicitaron medidas de protección, fueron valoradas con riesgo extraordinario, extremo e inminente, no contaron con medidas de protección implementadas, y preservan su vida, libertad e integridad durante la vigencia / Número de personas desplazadas que solicitaron medidas de protección y fueron valoradas con riesgos extraordinario, extremo o inminente. 3. Número de personas desplazadas que solicitaron medidas de protección, fueron valoradas con riesgo mínimo u ordinario, y preservan su vida, libertad e integridad durante la vigencia / Número de personas desplazadas que solicitaron medidas de protección y fueron valoradas con riesgo mínimo u ordinario. Introducir indicadores de protección colectiva: 1. Número de pueblos o comunidades étnicas o diferenciadas, desplazadas o en riesgo de desplazamiento, que solicitaron y contaron con medidas de protección de la autoridad competente, y no sufrieron ninguna violación de sus derechos colectivos / Número de grupos o comunidades étnicas o diferenciadas, desplazadas o en riesgo de desplazamiento, que solicitaron medidas de protección ante la autoridad competente. 2. Número de personas pertenecientes a pueblos o comunidades étnicas o diferenciadas, desplazadas o en riesgo de desplazamiento, que solicitaron y no contaron con medidas de protección, y no preservaron su vida, libertad o integridad / Número de personas pertenecientes a pueblos o comunidades étnicas o diferenciadas, desplazadas o en riesgo de desplazamiento, que contaron con medidas de protección. Se consideran comunidades étnicas o diferenciadas las siguientes: pueblos indígenas, comunidades negras, afrodescendientes, raizales, palenqueros, campesinos, mujeres rurales, grupos LGBTIQ.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Conclusiones • Calcular los siguientes indicadores que captan parcialmente el GED para las personas que solicitaron medidas de protección a la UNP: 1. Los tres indicadores de protección individual propuestos por la Comisión. 2. Los dos indicadores de protección colectiva propuestos por la Comisión ajustados. • Incluir el indicador propuesto por la Defensoría ajustado así: Número de víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado y recibido medidas de protección a la UNP / Número de solicitudes de protección que ha recibido la UNP en el año × 100. • Incluir el indicador propuesto por la Defensoría que reza así: Número de medidas de protección entregadas a la población desplazada por la UNP / Número de solicitudes de protección hechas ante el UNP por la población desplazada en el año × 100. • Incluir el indicador de protección colectiva propuesto por la Defensoría, que se expresa de la siguiente manera: Número de medidas colectivas aprobadas ante la UNP / Número de medidas colectivas solicitadas ante la UNP solicitadas en el año × 100. • Estimar el indicador de prevención temprana y urgente propuesto por la Defensoría, que reza así: Número de medidas adoptadas por las Secretarías de Gobierno municipales dentro del plan de prevención y protección / Número de medidas recomendadas en las alertas tempranas para garantizar los derechos a la vida, libertad e integridad × 100. • El indicador del Gobierno se puede calcular para medir la gestión —eficacia— de la UNP.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• Formular indicadores de proceso complementarios para medir el tiempo de respuesta, tanto para personas como para sujetos colectivos, frente a las solicitudes y a la materialización de las medidas de protección. • Ningún indicador de protección es medible por encuesta. • Todos los indicadores deberán desagregarse por enfoque diferencial.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Subsistema de derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral

Los indicadores de los derechos a la verdad y a la justicia, y sus respectivos comentarios y propuestas, se presentan en el segundo documento de este volumen (p. 101).

Indemnización administrativa

Propuesta del Gobierno Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas en el RUV que accedieron a la indemnización / Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas en el RUV con derecho a acceder a la indemnización.

Comentarios Comisión de Seguimiento • La indemnización para desplazamiento forzado es por núcleo familiar y no por persona. • Debe aclararse que el indicador debe referirse al recibo efectivo de la indemnización.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• El indicador debe calcularse tanto con vigencia anual como acumulativo. • La denominación del grupo armado y la calificación del actor como grupo organizado al margen de la ley no debe ser un requisito para considerar que el daño guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto armado. Contraloría General de la República • Es un indicador de resultado. Requiere incorporar ajustes en cuanto a titular del derecho y extensión de la obligación. • Requiere indicadores complementarios. • No es oportuno. No permite evaluar el avance de la gestión. No es excluyente. No permite obtener información sobre los aspectos específicos del derecho como, por ejemplo, el titular del derecho. No es claro. Hace uso de vocablos que se prestan para una interpretación ambigua: accedieron, derecho a acceder. • Es verificable. Las bases de datos del RUV y de las indemnizaciones son auditables. El indicador permite realizar seguimiento específico, puesto que las bases de datos están elaboradas con base en los hechos victimizantes y la modalidad de pago individual y colectiva. • Se sugiere que la medición sea trimestral. • El indicador no da cuenta de la priorización determinada para el pago de la indemnización, por lo que no permite una valoración del criterio de igualdad y no discriminación. • El indicador debería presentarse también desagregado por fuente legal de su autorización: Ley 387/97, Decreto 1290/2008 y Ley 1448/2011. • La medición, si bien incluye desagregación por población étnica, no permite conocer claramente la participación de los sujetos colectivos beneficiarios de la medida, debido a que ella se aplica de forma diferenciada para los colectivos étnicos. Se sugiere proponer un indicador específico para sujetos colectivos étnicos. • El indicador debe reformularse para que se estime por núcleo familiar en el caso de desplazamiento forzado; y el de reparación colectiva debe expresarse en términos de pueblos o comunidades indígenas. • Se propone adoptar indicadores de proceso que den cuenta, por una parte, del avance en la comunicación a las víctimas de las condiciones de modo, tiempo y 78

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

lugar bajo los cuales se realizará la evaluación que determine si se priorizará o no el núcleo familiar; y, por otra parte, del plazo en el cual la población víctima accederá a este derecho. Procuraduría General de la Nación • La Procuraduría comparte con el Gobierno nacional que el indicador para medir el acceso a este derecho debe ser de producto, puesto que responde a la entrega de un bien y/o servicio a partir de la intervención pública, y no a la evaluación del cambio en el bienestar de las víctimas. • Sostiene que para que sea un indicador de resultado se podría preguntar en la encuesta cómo la indemnización ha contribuido a la reconstrucción del proyecto de vida de la víctima. • El indicador no identifica el acceso, pues la UARIV puede considerar tres escenarios: a) cuando reconoce el derecho, b) cuando entrega efectivamente el dinero, y c) cuando, en el caso de NNA, constituye el encargo fiduciario. • El indicador de indemnización cumple con lo dispuesto en las categorías de titular del derecho y responsable de la garantía. Está formulado en función de las víctimas de desplazamiento forzado incluidas en el RUV, que tienen derecho a esta medida y establece como responsable de la administración de los recursos a la UARIV. • La UARIV, según la Resolución 1049/2019, no proporciona información del monto y el plazo en que la víctima va a recibir la indemnización, por tanto, no da cuenta de la efectividad de la indemnización. • El indicador se puede desagregar por variables como género, ciclo vital, pertenencia étnica y situación de discapacidad.

Propuesta de indicadores Comisión de Seguimiento Número de núcleos familiares víctimas de desplazamiento forzado incluidos en el RUV que recibieron el pago total de la indemnización administrativa / Número de núcleos familiares de desplazamiento forzado incluidos en el RUV.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Procuraduría Propone dos indicadores complementarios, a saber: 1. Tiempo promedio que transcurre entre la solicitud de la indemnización y el reconocimiento mediante acto administrativo. 2. Tiempo promedio que transcurre entre el reconocimiento mediante acto administrativo y el desembolso efectivo del dinero.

Conclusiones • Mantener el indicador propuesto por la CSPPDF para medir la entrega efectiva de la indemnización a los hogares/núcleos completos de desplazamiento forzado agregando explícitamente que se trata de indemnización administrativa. • Este indicador se complementa con un indicador por personas para medir la entrega efectiva de la indemnización administrativa a las víctimas calificadas como en extrema urgencia y vulnerabilidad. • Cuando este sea el caso, habría lugar a un indicador para medir cuántos núcleos familiares, en los cuales se identificó y se hizo entrega efectiva de la indemnización administrativa a un miembro en situación de extrema urgencia y vulnerabilidad, recibieron la indemnización faltante. • Estimar los indicadores propuestos anual y acumulativo, para estimar el cumplimiento del derecho y los avances en el mismo. • En la encuesta podría preguntarse sobre el monto recibido por hecho victimizante7. Se puede indagar por núcleo familiar y, si no lo recibió el núcleo, preguntar si alguna persona del núcleo familiar recibió la indemnización por estar en situación de extrema urgencia. • Aclarar con la UARIV si hay población desplazada incluida en el RUV que no tiene derecho a indemnización administrativa y, por este motivo, se menciona a los que tienen derecho a acceder.

Hay que recordar que las víctimas del delito de desplazamiento forzado también pudieron haberlo sido de otros hechos victimizantes.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

• El indicador podría presentarse discriminado por fuente legal (administrativa/ judicial) y por acceso (pagado/reconocido). • En la encuesta, puede preguntarse cómo ha contribuido la indemnización recibida a la reconstrucción del proyecto de vida. • Podría introducirse un indicador complementario para medir el acceso de los pueblos étnicos a la indemnización colectiva. El acceso a la indemnización individual de las personas pertenecientes a un pueblo étnico se mediría con el indicador general, desagregado por etnia. Dicho indicador sería así: Número de sujetos colectivos étnicos (diferenciado por indígena, afro, rom) con indemnización para el restablecimiento de sus derechos reconocida y pagada a través de un Plan Integral de Reparación Colectiva (PIRC) o por vía judicial / Número de sujetos colectivos étnicos (diferenciado por indígena, afro, rom) con indemnización colectiva reconocida. • Estimar los indicadores de tiempo promedio que propone la PGN. • Los indicadores de indemnización administrativa no colectivos se pueden medir a través de encuesta y de registros administrativos. Los de indemnización colectiva solo mediante registros administrativos.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho a la restitución de tierras

Propuesta del Gobierno El Gobierno nacional propone dos indicadores de restitución de tierras y dos indicadores de protección. Indicadores de restitución de tierras: 1. Número de solicitudes de inclusión en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente que, encontrándose en las zonas microfocalizadas para el proceso de restitución, fueron decididas / Número de solicitudes de inclusión en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, que se encuentren en zonas microfocalizadas para el proceso de restitución. 2. Número de egresos efectivos durante la vigencia / Inventario inicial de procesos de restitución activos más los ingresos de la vigencia.

Comentarios • La Contraloría General de la República considera que, como lo afirma el Gobierno, ninguno de los indicadores propuestos da cuenta del resultado final de la garantía del derecho a la restitución, ni de todo el proceso. Adicionalmente, el indicador no involucra al titular del derecho, dado que está formulado en términos de solicitudes o medidas y no de víctimas. La medición, además, es imperfecta, pues excluye las solicitudes de predios ubicados en las zonas no microfocalizadas. • En la etapa judicial, la medición se refiere solamente a la cantidad de egresos con respecto al inventario de procesos. Se omiten otros resultados importantes para el GED, como la entrega material de predios o el cumplimiento de las órdenes relacionadas con beneficios complementarios (vivienda, generación de ingresos). • Al no involucrar en la medición a las comunidades étnicas, se restringe el goce efectivo del derecho de estas poblaciones, que no solo han estado más expuestas, sino que para ellas las consecuencias del despojo o el abandono son más graves, si se tiene en cuenta que su relación con el territorio trasciende el significado socioeconómico, y las afectaciones alcanzan tanto su cosmovisión como su cultura. 82

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

• La Comisión coincide con la Contraloría y considera que, de acuerdo con la normativa vigente y la jurisprudencia, los indicadores presentados por el Gobierno nacional en esta materia no pueden considerarse como IGED. Ninguno de ellos expresa el avance en la restitución material y el disfrute de la tierra por parte de las víctimas a que se refieren la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011. A su juicio, los indicadores propuestos por el Gobierno no son de goce efectivo de derechos, sino de gestión; y permiten evaluar avances en las etapas administrativa y judicial del proceso de restitución de tierras de la Ley 1448 de 2011.

Propuesta de indicadores Comisión de Seguimiento Indicador de goce efectivo de derechos Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie que cuenta con vivienda digna y proyecto productivo terminado + Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie que cuenta con vivienda digna + Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie que cuenta con proyecto productivo terminado + Número de personas víctimas solo con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie o en dinero / Número de personas víctimas con sentencias de restitución. Indicadores complementarios Este indicador es la sumatoria de cuatro indicadores complementarios. 1. Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie que cuenta con vivienda digna8 y con proyecto productivo terminado / Número de personas víctimas con sentencia de restitución, con órdenes de acceso o mejoramiento de vivienda y de proyectos productivos. 8

Vivienda digna implica que cumple con las condiciones establecidas en el GED de vivienda digna.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

2. Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie que cuenta con vivienda digna / Número de personas víctimas con sentencia de restitución o con órdenes de acceso o mejoramiento de vivienda. 3. Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie que cuenta con proyecto productivo terminado / Número de personas víctimas con sentencia de restitución con órdenes de proyectos productivos. 4. Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie o en dinero / Número de personas víctimas con sentencia con orden de restitución. El primer indicador da cuenta de las personas víctimas que logran la restitución jurídica y material del predio rural, o la compensación en especie, complementado con vivienda digna y proyecto productivo. Pero como no todas las sentencias establecen que la restitución incluya vivienda y proyecto productivo, se establecen los otros tres indicadores, el último de los cuales recoge que una víctima se considera restituida, en términos de la Ley 1448 de 2011, cuando logra la entrega jurídica y material del predio o la compensación en especie o en dinero. • Indicadores de gestión. La Comisión comparte el indicador de gestión de la fase administrativa del proceso de restitución de tierras formulado por el Gobierno, modifica el correspondiente a la gestión en la fase judicial y sugiere agregar cuatro indicadores de gestión adicionales, que permitirían hacer un seguimiento del proceso de restitución. — Indicador de gestión en la fase judicial propuesto por la Comisión. Número de sentencias de restitución o compensación en dinero o en especie proferidas / Inventario inicial de demandas admitidas más demandas admitidas durante la vigencia. — Cuatro indicadores de gestión adicionales. 1. Tiempo promedio transcurrido entre la admisión de una demanda de restitución de tierras y la expedición de la sentencia correspondiente por parte de los jueces.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

2. Tiempo promedio transcurrido entre la admisión de una demanda de restitución de tierras y la expedición de la sentencia correspondiente por parte de los magistrados. 3. Número de demandas presentadas por la Unidad de Restitución de Tierras ante los jueces o magistrados de restitución de tierras / Número de solicitudes de restitución incluidas en el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas Forzosamente (RTDAF). 4. Tiempo promedio transcurrido entre las resoluciones de inscripción de los predios en el RTDAF y la presentación de las demandas correspondientes ante los jueces o magistrados de restitución de tierras. Adicionalmente, propone algunos indicadores de gestión en la etapa posfallo, relacionados con la vivienda digna y con el proyecto productivo. En el primer caso, se busca establecer, primero, si se asignó el subsidio de vivienda; y segundo, si se cuenta con acta de entrega de la vivienda: 1. Número de hogares con al menos una persona víctima de desplazamiento con sentencia de restitución o compensación y orden de vivienda con subsidio de vivienda familiar asignado / Número de hogares con al menos una persona víctima de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de vivienda. 2. Número de hogares con al menos una persona víctima de desplazamiento con sentencia de restitución o compensación y orden de vivienda con acta de entrega de vivienda, recibida favorablemente / Número de hogares con al menos una persona víctima de desplazamiento con sentencia de restitución o compensación y orden de vivienda. En cuanto a los proyectos productivos, se proponen tres indicadores de gestión para establecer la fase del desarrollo del proyecto: 1. Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución o compensación y orden de proyectos productivos, beneficiarias de proyectos productivos en formulación / Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

2. Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución o compensación y orden de proyectos productivos, beneficiarias de proyectos productivos en ejecución / Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos. 3. Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución o compensación y orden de proyectos productivos, beneficiarias de proyectos productivos finalizados / Número de personas víctimas de desplazamiento con sentencia de restitución y orden de proyectos productivos. La Comisión, en lógica similar, propone un indicador de goce efectivo de los derechos territoriales: Número de derechos territoriales restituidos jurídica y materialmente con proyecto productivo terminado o programa de seguridad alimentaria garantizado y con proyecto de vivienda digna entregado + Número de derechos territoriales restituidos jurídica y materialmente que cuentan con proyecto productivo terminado o programa de seguridad alimentaria garantizado + Número de derechos territoriales restituidos jurídica y materialmente que cuentan con proyecto de vivienda digna entregado + Número de derechos territoriales restituidos judicial y materialmente / Número de órdenes de restitución de derechos territoriales proferidas. Con cuatro indicadores complementarios: 1. Número de derechos territoriales restituidos jurídica y materialmente que cuentan con proyecto productivo terminado o programa de seguridad alimentaria garantizado, y con proyecto de vivienda digna entregado / Número de derechos territoriales con orden de restitución, de proyecto productivo o programa de seguridad alimentaria y orden de vivienda. 2. Número de derechos territoriales restituidos jurídica y materialmente que cuentan con proyecto productivo terminado o programa de seguridad alimentaria garantizado / Número de derechos territoriales con orden de restitución, de proyecto productivo o programa de seguridad alimentaria.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

3. Número de derechos territoriales restituidos jurídica y materialmente que cuentan con proyecto de vivienda digna entregado / Número de derechos territoriales con orden de restitución, y proyecto de vivienda digna. 4. Número de derechos territoriales restituidos jurídica y materialmente / Número de derechos territoriales con orden de restitución.

Conclusiones • Según la CGR y la CSPPDF los indicadores de restitución de tierras del Gobierno no son de GED, pues ninguno de ellos expresa el avance en la restitución material y el disfrute de la tierra por parte de las víctimas a que se refieren la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011. • Según la CGR el indicador del Gobierno no involucra al titular del derecho, al estar formulado en términos de solicitudes o medidas y no de víctimas. Además, la medición es imperfecta, pues excluye las solicitudes de predios ubicados en las zonas no microfocalizadas. • Los indicadores de gestión propuestos por el Gobierno se calculan con registros administrativos. • A través de encuesta, se puede captar el número de personas víctimas de desplazamiento forzado que, habiendo perdido tierras, presentaron una solicitud de restitución vía Ley 1448 de 2011 y también por otras vías. Desde 2013, existe una batería de preguntas que especifican el proceso que debe seguir la solicitud y, en la medida en que se cuenta con un mayor número de solicitudes (125 600), es posible obtener resultados de interés. No sucede lo mismo con la etapa judicial, dado el pequeño número de sentencias (5680). • Mantener los indicadores de restitución, propuestos por la Comisión con algunas correcciones al indicador de GED de restitución de tierras, así: el denominador será “Número de personas víctimas con sentencia de restitución o compensación” y se introduce en el numerador la posibilidad de que el predio sea compensado en especie o en dinero. Este indicador permite incluir a las víctimas restituidas por procesos judiciales diferentes al reglado por la Ley 1448 de 2011:

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie, que cuenta con vivienda digna y proyecto productivo terminado + Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie, que cuenta con vivienda digna + Número de personas víctimas con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie que cuenta con proyecto productivo terminado + Número de personas víctimas solo con predio rural restituido jurídica y materialmente o compensado en especie o en dinero / Número de personas víctimas con sentencias de restitución. • Ajustar el denominador de los cuatro indicadores complementarios para incluir la posibilidad de compensación y el numerador del cuarto para incluir compensación en especie o en dinero. • El denominador de los indicadores complementarios propuestos para el post posfallo tanto en vivienda como en proyectos productivos debe ajustarse para incluir la posibilidad de compensación. • Los indicadores del Gobierno no involucran a las comunidades étnicas en la medición (CGR). • Los indicadores de la Comisión para restitución de derechos territoriales no pueden ser medidos a través de encuestas. Se requiere acceso a los registros de información de las entidades involucradas (URT, CSJ, ANT, Minvivienda, entre los principales). • Para la construcción de indicadores étnicos adicionales se deberían tomar en cuenta los siguientes aspectos: 1. Obtención efectiva de medidas de titulación colectiva, constitución, ampliación, reestructuración o saneamiento de resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, en el marco de la restitución de derechos territoriales. 2. Restablecimiento efectivo del derecho al hábitat ancestral. 3. Reversión efectiva de afectaciones territoriales y otras formas de limitación al GED en el territorio, llevada a cabo de conformidad con los usos, costumbres y autonomía de gestión territorial del pueblo o comunidad restituida.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

4. Restitución efectiva del equilibrio, armonía, salud y soberanía alimentaria del pueblo o comunidad respectiva. 5. Reversión efectiva del despojo de recursos naturales y de componentes o espacios del territorio de uso espiritual y cultural.

Derecho a la protección de tierras

Indicadores del Gobierno nacional Los indicadores propuestos en el informe del 2018 fueron los siguientes: 1. Número de solicitudes de restitución de tierras que tienen trámite de medidas de protección en zonas no microfocalizadas por la Unidad de Restitución de Tierras / Número de solicitudes de restitución de tierras con requerimientos de protección, que no se encuentran en zonas no microfocalizadas por la URT. 2. Número de solicitudes de restitución de tierras con requerimientos de protección en zonas no microfocalizadas que accedieron a medidas de protección / Número de solicitudes de restitución de tierras con requerimientos de protección en zonas no microfocalizadas por la URT que, de acuerdo con el trámite, tienen derecho a medidas de protección de predios.

Comentarios Comisión de Seguimiento • El primero de estos indicadores es de gestión, pues evalúa la agilidad administrativa de la URT en tramitar las solicitudes de protección de tierras. • El segundo no es un indicador del goce efectivo del derecho, pues solo se materializa en el caso del propietario con la inscripción de la medida en el Folio de Matrícula Inmobiliaria, que excluye el bien del comercio; y en el del poseedor,

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

igualmente con esta inscripción, que tiene un efecto publicitario. En el caso del ocupante de baldío, este podría aproximarse con el aviso de la adopción de la medida de protección por parte de la URT a la Agencia Nacional de Tierras, para que no titule dicho predio a otro sujeto. • Este último indicador tampoco permite medir la efectividad de la política pública a partir de la garantía de los derechos fundamentales, puesto que no informa sobre el resultado de la solicitud de la medida de protección, la cual, como recién se anotó, solo es efectiva cuando ella se inscribe en el Folio de Matrícula Inmobiliaria. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, al menos parcialmente, el Gobierno propuso dos nuevos indicadores: 1. Número de solicitudes de inclusión en el RUPTA decididas / Número de solicitudes de inscripción en el RUPTA recibidas. 2. Número de solicitudes de inclusión en el RUPTA que son inscritas en el FMI de la vigencia / Número de decisiones de inclusión en el RUPTA adoptadas por la URT durante la vigencia. La CSPPDF considera que la reformulación de los indicadores es adecuada: el primero podría calcularse de manera individual para poseedores y ocupantes de baldíos; y el segundo, solo para propietarios y poseedores. • Para ocupantes de baldíos se podría calcular el siguiente indicador: Número de solicitudes de inclusión en el RUPTA, cuya medida de protección es comunicada oficialmente a la Agencia Nacional de Tierras durante la vigencia / Número de decisiones de inclusión en el RUPTA adoptadas por la URT durante la vigencia. Todos los indicadores pueden calcularse de manera anual y acumulada.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Procuraduría General de la Nación • El primer indicador del Gobierno reformulado solo se concentra en solicitudes decididas en las zonas no microfocalizadas, pero no da cuenta de aquellas que se encuentran en zonas microfocalizadas. Es insuficiente, pues no da cuenta del contenido del derecho al referirse solo a un trámite para el acceso a la oferta institucional. • No cumple con la finalidad del derecho, pues no revela cuántas solicitudes de inclusión en el RUPTA se deciden afirmativamente, sino que da cuenta únicamente de la cantidad de decisiones que se emiten. Tampoco realiza una medición de los casos en que la URT inscribe de oficio en el RUPTA y se requiere conocer los casos en que se ha solicitado la inscripción dentro de las zonas microfocalizadas. • El segundo indicador reformulado cumple con los criterios técnicos establecidos por la Corte. Contraloría General de la República • Los indicadores propuestos por el Gobierno miden los resultados de dos etapas consecutivas del procedimiento de protección. • La medición del indicador de trámite reformulado da cuenta de cuales solicitudes terminaron su trámite sin que se presente el problema de incluir aquellas que se encuentren en curso. • El indicador de asignación calcula la efectividad de la medida de protección para las solicitudes que fueron decididas. • La fuente de información presenta dificultades para determinar el hecho victimizante de desplazamiento forzado, puesto que el registro administrativo incluye también las solicitudes de protección realizadas por motivos diferentes al abandono del lugar de residencia. Defensoría del Pueblo La Defensoría no presentó comentarios sobre el derecho a la protección de tierras.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Conclusiones • Se comparten los dos indicadores de protección de tierras reformulados por el Gobierno nacional. • Los indicadores son de gestión y se pueden calcular con los registros del RUPTA y de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. Por encuesta, se puede preguntar si se solicitó y se otorgó medida de protección y si la persona sabe si esta medida está o no inscrita en el folio de matrícula. • Para ocupantes de baldíos, se podría calcular el siguiente indicador: Número de solicitudes de inclusión en el RUPTA, cuya medida de protección es comunicada oficialmente a la Agencia Nacional de Tierras durante la vigencia / Número de decisiones de inclusión en el RUPTA adoptadas por la URT durante la vigencia. • Incluir un indicador adicional que haga referencia a las medidas de protección existentes o aplicables con posterioridad al fallo de restitución de que trata la Ley 1448 de 2011, que sería del siguiente tenor: “Total de predios restituidos jurídicamente con medida de protección inscrita en el folio de matrícula / Total de predios restituidos jurídicamente”.

Derecho a la rehabilitación

Indicador del Gobierno nacional Número de víctimas de desplazamiento forzado que han accedido a la atención psicosocial junto a aquellas que han sido focalizadas y, de forma voluntaria, han decidido no hacer parte de la medida de rehabilitación / Número de víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado medidas de rehabilitación psicosocial y/o han sido focalizadas a través de estrategias de búsqueda activa.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Comentarios Contraloría General de la República • El indicador propuesto es de proceso y solo referencia el resultado de la oferta institucional y el acceso de la población objetivo. No se complementa con un indicador de resultado que permita dar cuenta aproximada del nivel de goce efectivo del derecho y se restringe solo a la rehabilitación psicosocial, sin incluir la rehabilitación física. La medición está limitada frente al universo total de víctimas de desplazamiento forzado que deberían ser incluidas. • El indicador no evalúa el resultado del Papsivi ni de la ERE-G. Se carece de un indicador que pueda dar cuenta de la rehabilitación de la población afectada física o psicosocialmente con ocasión del conflicto armado. En materia de la población discapacitada físicamente, el universo podría ser consolidado de manera más pertinente a través de registros administrativos. • Es importante conocer la evolución de los resultados de la atención física y psicosocial de las víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren en el sistema de atención en salud. • Es importante discriminar geográficamente el indicador no solo en el caso de la atención psicosocial, sino también el indicador que se refiera a la atención a la discapacidad física. • Es importante tener en cuenta que la rehabilitación integral trasciende la atención médica y debe integrarse con otros servicios sociales. Por ello, al atender la medición a todos los titulares del derecho, también debe extenderse la responsabilidad de la atención a otras instituciones distintas del Ministerio de Salud y Protección Social. • No se puede inferir una correspondencia total de la medición propuesta con la finalidad del derecho, dado que se requiere incluir indicadores que aborden el ejercicio de actividades que propendan por la inclusión social de las personas discapacitadas físicamente.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Procuraduría General de la Nación • Solo se refiere a atención psicosocial. • Resulta insuficiente, pues no está en consonancia con el escenario real de víctimas que requieren rehabilitación, por ello es necesario ajustar el denominador al universo de víctimas que requieren la atención. • Es un indicador de producto, toda vez que mide el número de víctimas que han accedido al servicio, pero no permite hacer seguimiento a los resultados en términos de su efectividad. Por ello, se considera un indicador complementario, ya que, si se ajusta el denominador, puede ser idóneo para medir únicamente el acceso a la atención psicosocial. • A pesar de que la Corte ha señalado que el Gobierno debe propiciar la adopción de indicadores de resultado y de proceso para medir el goce efectivo de derechos, la Procuraduría comparte con el Gobierno nacional que el alcance de este derecho implica un proceso de atención que responde a las particularidades de cada víctima. Además, se trata de una obligación de medio, teniendo en cuenta que en parte depende de factores externos que no pueden ser controlados en el servicio prestado por el Estado. • Debería pensarse en una encuesta nacional para medir el resultado de la atención psicosocial. Una estrategia similar es la que ha venido implementando el Ministerio de Salud a través de la recolección de información sobre la percepción del cambio producto de la atención psicosocial, en el marco de la rehabilitación integral. Sería pertinente que se indagaran las razones para el rechazo de las víctimas a la atención psicosocial y se realizaran, de ser necesario, los consecuentes ajustes cualitativos a estos programas con el fin de que este grupo de víctimas pueda acceder a ella. • Si bien el indicador del Gobierno nacional es idóneo para medir el acceso a la atención psicosocial exclusivamente para el Papsivi, el Gobierno debe formular otros indicadores por cuanto medir únicamente el acceso a este aspecto del contenido del derecho no permite identificar avances, estancamientos o retrocesos de la calidad o la aceptabilidad de los programas de rehabilitación. Se debe

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

formular: 1) un indicador principal que incluya la rehabilitación física; 2) indicadores de proceso que den cuenta del tiempo que requieren las víctimas para recibir esta medida; 3) indicadores complementarios de proceso y de producto para medir el avance y la contribución a la garantía de la rehabilitación psicosocial de los programas Entrelazando (se aplica a sujetos de reparación colectiva) y ERG. Defensoría del Pueblo La Defensoría no se refirió al derecho a la rehabilitación. Comisión de Seguimiento • El indicador del Gobierno es un indicador de gestión de la atención psicosocial. Mide el acceso de quienes la solicitaron sin haber sido focalizados, de quienes fueron focalizados y atendidos, y de quienes fueron focalizados y rechazaron la atención. Se podría afirmar que es un enfoque “mixto” entre oferta focalizada y demanda por solicitud. • El Gobierno incluye como “atendidos”, a efectos del indicador, a aquellas personas que habiendo sido focalizadas no estuvieron de acuerdo con recibir la atención. Si bien estas personas forman parte del esfuerzo del Gobierno por prestar el servicio de atención, no pueden considerarse como atendidas.

Indicadores propuestos Comisión de Seguimiento La Comisión de Seguimiento propuso, en su respuesta a la Corte Constitucional, el siguiente indicador de GED: Número de víctimas que han accedido a la atención física o psicosocial y han sido atendidas de acuerdo con sus necesidades / Número de víctimas que han solicitado atención física o psicosocial.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Este indicador es de demanda, puesto que se tiene como universo a aquellas personas que solicitaron la atención. Además, parte de la consideración de que la atención psicosocial debe ser voluntaria, para que rinda frutos y no se caiga en el riesgo de revictimización. El indicador califica la atención recibida, para que esté de acuerdo con las necesidades identificadas. Las estrategias de carácter jurídico y social, contempladas por la ley como parte de las medidas de rehabilitación, no han sido hasta ahora definidas ni medidas. Propuso, además, tres indicadores complementarios, a saber: 1. Número de víctimas que han accedido a la atención física / Número de personas que han solicitado atención física. 2. Número de víctimas que han recibido atención psicosocial / Número de personas que han solicitado atención psicosocial. 3. Número de víctimas que han accedido a atención física y psicosocial / Número de personas que han solicitado atención física y psicosocial. Para la atención psicosocial, propone dos indicadores complementarios adicionales: uno referido a la atención individual y otro, a la atención grupal, que comprende la familiar y comunitaria.

Conclusiones • Reformular el indicador propuesto por la Comisión para que, al considerar una valoración del efecto de la atención en el restablecimiento de las víctimas de desplazamiento, se aproxime más a un GED. Con los ajustes propuestos, el indicador sería: Número de víctimas que han recibido atención para su restablecimiento físico o psicosocial como medida de reparación, han sido atendidas de acuerdo con sus necesidades y consideran que el resultado ha contribuido a su rehabilitación / Número de víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado atención física o psicosocial. • Esta reformulación implica ajustes en los indicadores complementarios, así:

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

1. Número de víctimas que han recibido atención para su restablecimiento físico de acuerdo con sus necesidades y consideran que el resultado ha contribuido a su rehabilitación / Número de personas que han solicitado atención física. 2. Número de víctimas que han recibido atención para su restablecimiento psicosocial de acuerdo con sus necesidades y consideran que el resultado ha contribuido a su rehabilitación / Número de personas que han solicitado atención psicosocial. • Estimar tanto el indicador propuesto por el Gobierno como el propuesto por la Comisión. Pueden ser estimables por encuesta y por registros administrativos. • Por encuesta, se pueden conocer las víctimas que creen requerir atención, las víctimas que han solicitado atención o que han sido abordadas por el Gobierno para focalizarlas y las víctimas que han recibido atención. Se puede indagar sobre el tipo de atención recibido, la duración de dicha atención y la valoración de la víctima sobre el resultado obtenido. • En todo caso, deberían estimarse los indicadores de proceso, tanto para la atención psicosocial del Papsivi como para la atención grupal y comunitaria de la estrategia de recuperación emocional (ERE-G). • Es necesario formular un indicador para medir el avance y la contribución a la garantía de la rehabilitación psicosocial del programa Entrelazando (sujetos de reparación colectiva). Tal indicador no sería medible por encuesta. • Los indicadores propuestos podrían discriminarse geográficamente por regiones a través de la encuesta y por municipio por medio de registros administrativos. • Sería conveniente preguntar las causas por las cuales las víctimas de desplazamiento forzado rechazan el servicio de atención psicosocial. • La medición del indicador de goce efectivo a la rehabilitación que contemple todos los componentes fijados por la Corte Constitucional no es posible ni por registros administrativos ni por encuesta. • Es necesario indagar sobre la metodología empleada para determinar el universo estimado de víctimas para atención psicosocial proyectado por la RNI, que es de 3 472 453 (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas).

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• Podría construirse un indicador de gestión que valorara específicamente el esfuerzo del Gobierno que no se traduce en atención: Número de víctimas de desplazamiento forzado focalizadas que no aceptan la atención / Número de víctimas de desplazamiento forzado focalizadas. Esto puede hacerse con el sistema de información del Papsivi.

Derecho a las garantías de no repetición Indicador del Gobierno Número de víctimas de desplazamiento forzado que han sufrido nuevos hechos victimizantes durante el último año / Número de víctimas de desplazamiento forzado. Este indicador usa como fuentes el RUV y Medicina Legal (Sistema de Vigilancia Epidemiológica).

Comentarios Procuraduría General de la Nación Permite medir nuevos hechos victimizantes, pero no da cuenta de la satisfacción del derecho, sino de hechos consumados. Contraloría General de la República El indicador es un resultado estadístico y no mide resultados en términos de logros. No aborda la integralidad del derecho. No considera la dimensión reparadora del derecho. Comisión de Seguimiento El indicador propuesto permite medir un ámbito del derecho: que las víctimas de desplazamiento forzado no hayan sido nuevamente víctimas de cada uno de los hechos reconocidos en el RUV. Además, no se refiere a las condiciones estructurales que es necesario modificar para garantizar la no repetición.

Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación

Propuesta de indicadores Comisión de Seguimiento La Comisión propone tres indicadores dirigidos a medir esfuerzos para la modificación de algunas condiciones estructurales que han permitido la victimización: 1. Número de normas y actos administrativos derogados que coadyuvarían a la ocurrencia de nuevas violaciones al DIH o a los DD. HH. contra las víctimas de desplazamiento forzado / Número de normas y actos administrativos identificados que coadyuvaban a la ocurrencia de violaciones al DIH o a los DD. HH. contra las víctimas de desplazamiento forzado. 2. Número de estructuras económicas y políticas identificadas, que han beneficiado o sustentado a los grupos armados al margen de la ley, que han sido sancionadas / Número de estructuras económicas y políticas identificadas, que han beneficiado o sustentado a los grupos armados al margen de la ley. 3. Número de grupos armados al margen de la ley que han sido desmovilizados o desmantelados / Total de grupos armados al margen de la ley identificados.

Conclusiones • Modificar la redacción del indicador del Gobierno, así: Número de víctimas de desplazamiento forzado que no han sufrido nuevos hechos victimizantes / Número de víctimas de desplazamiento forzado. • Incluir los indicadores complementarios propuestos por la Comisión, introduciendo una adición a la redacción del segundo indicador así: Número de estructuras económicas y políticas identificadas, que han beneficiado o sustentado a los grupos armados al margen de la ley, que han sido sancionadas y desmanteladas / Número de estructuras económicas y políticas identificadas, que han beneficiado o sustentado a los grupos armados al margen de la ley. • Estos indicadores no son calculables por medio de encuestas.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Referencias

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). (12 de noviembre de 2019). Respuesta a la Honorable Corte Constitucional, Auto 331 de 2019. Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (20 de junio de 2019). Auto 331/20. M. S.: G. Ortiz. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2019/a331-19. htm Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (11 de mayo de 2020). Auto 166/20. M. S.: G. Ortiz. https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/autos/2020/A16620.htm

100

• Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

Contenido

Comparación básica ��106 Conclusiones ��117 Referencias ��123

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

En el marco del seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, la honorable Corte Constitucional (CC) ha insistido en que los indicadores a aplicarse para la comprobación del goce deben cumplir unos criterios de idoneidad, los cuales se encuentran principalmente enfocados a que resulte una medición útil para demostrar la superación o vigencia del estado de cosas inconstitucional (ECI) en materia de desplazamiento. Lo que se demanda es que cumplan la doble función de servir de medio de prueba para examinar el avance en el goce efectivo de derechos (GED) de la población desplazada, en estrecha relación con el contenido sustancial de cada uno de los derechos objeto de medición y análisis. Con ocasión de lo anterior, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) ofrece a continuación una síntesis de las posiciones que, respecto al diseño de indicadores de goce efectivo de derechos (IGED), en materia de verdad, justicia y medidas de reparación orientadas a la satisfacción moral de las víctimas, se han ventilado en el marco de los informes de respuesta al Auto 331 de 2019 entregados por el Gobierno nacional (GN) a la honorable CC en 2018 y 2019. Todo esto con el objetivo de brindar algunas conclusiones útiles al seguimiento en clave de la relación entre la idoneidad de los indicadores y la posibilidad de aplicarlos en el marco de una Encuesta Nacional de Verificación de Derechos Fundamentales.

105

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Comparación básica

Tabla 1. Comparación de posiciones sobre los indicadores de goce efectivo del derecho a la verdad Derecho

Verdad

Contenido mínimo según la Corte Constitucional

El derecho a la verdad abarca 1) el deber estatal de recordar y 2) el derecho de las víctimas a saber. Cada una de estas facetas corresponde a la dimensión colectiva y la dimensión individual del derecho, respectivamente9.

Posición del Gobierno nacional

No presenta indicadores. Hace énfasis en la interdependencia e indivisibilidad de los derechos VJR. Considera como preocupante que el Gobierno nacional (GN) no haya formulado ningún indicador.

Posición de la Defensoría del Pueblo

Considera que el GN no aborda en profundidad los ajustes a política pública que debieron realizarse con la Ley 1448 de 2011 y otras normas. Opina que la garantía de este derecho va más allá de la enunciación de lo ocurrido. Advierte que obviar un seguimiento serio y riguroso al derecho a la verdad incide directamente en revictimizaciones.

Véanse las providencias de la Corte Constitucional: Sentencia C-370 de 2006; Auto 008 de 2009 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004); Sentencia SU-254 de 2013; Sentencia C-795 de 2014; Auto 373 de 2016 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004); Auto 206 de 2017 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004); Auto 474 de 2017 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004); Sentencia C-674 de 2017; Sentencia C-007 de 2018; y Auto 331 de 2019 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004).

106

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

Derecho

Verdad Para la DP, los indicadores deben contemplar diferencialmente, conforme a la Ley 1448 de 2011, las dimensiones individual y colectiva del derecho a la verdad. Considera necesario observar las diferencias de acceso al derecho según el escenario en el que se busquen la verdad procesal y la real. Se recomienda incluir como responsable de la garantía del derecho al Ministerio de Justicia y del Derecho y la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV). Se recomienda que el GN incluya el seguimiento al Conpes 3726 de 2012 (Plan Nacional de Atención y Reparación a Víctimas).

Posición de la Defensoría del Pueblo

Para la dimensión colectiva del derecho, propone indagar sobre el porcentaje de avance en la implementación de programas e instituciones en el marco de la Ley 1448 de 2011 y el Acuerdo Final de Paz de 2016 (AFP). Considera que la dimensión individual del derecho a la verdad se circunscribe a la verdad judicial o procesal solamente, de manera que su seguimiento debe hacerse en el marco de los IGED sobre justicia. En dicho marco propone la medición de: Porcentaje de personas víctimas de desplazamiento forzado reconocidas sumariamente que participan y aportan su testimonio en audiencias e incidentes en procesos judiciales. Porcentaje de actos de reconocimiento público realizados.

Destaca la creación de la CEV en el marco de implementación del Acuerdo Final de Paz de 2016 (AFP). Considera que las fuentes de información para el GED de este derecho son justicia ordinaria, justicia y paz, Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) y Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH). Posición de la Contraloría General de la República

Considera que el titular del derecho son las personas desplazadas, sus familiares y la sociedad. Así mismo, los responsables del GED para la CGR serían CNMH, Fiscalía y jueces, sin perjuicio de lo dispuesto para la CEV, la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas (UBPDD) y la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Considera que el IGED debe establecer el grado de conocimiento de la verdad de las circunstancias de desplazamiento. Finalmente, señala que debe medirse con independencia de los IGED de justicia.

107

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho

Verdad Considera que el GED del derecho a la verdad no puede ser una condición para superar el ECI, por cuanto no todas las víctimas pueden acceder a sus mecanismos de garantía10. Señala que además de las dimensiones individual y colectiva, la medición GED debe reflejar el acceso a la verdad por mecanismos judiciales (verdad procesal) y por mecanismos extrajudiciales (verdad real). En lo referente a la verdad judicial, destaca que en Colombia se tienen como mecanismos judiciales para el esclarecimiento de la verdad los siguientes: 1) la jurisdicción ordinaria; 2) el sistema de justicia transicional, justicia y paz (JyP); y 3) la JEP como otro sistema igualmente de Justicia Transicional. Destaca que cada uno presenta procedimientos y alcances diferentes. Sostiene que en el escenario penal acusatorio, como escenario de justicia ordinaria para acceder a la verdad, la obtención de la misma no se concentra en el derecho de reparación de la víctima, sino en el sistema judicial. También destaca que en este escenario no existe una vocación reparadora para la víctima del delito.

Posición Procuraduría General de la Nación

Señala que en el escenario transicional de JyP, el derecho a la verdad, además de depender de un factor externo, se encuentra limitado por la aplicación de criterios de priorización y selección de casos y delitos (lo cual implica que no todas las víctimas de grupos paramilitares tendrán acceso a la verdad). Esta es una característica que comparte con el modelo transicional de justicia establecido en la JEP. Destaca que en la Sentencia C-674 de 2017, la CC ha considerado que en acuerdos de paz resultan admisibles ciertas restricciones a los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. Considera que en materia de verdad judicial, el GN debe articularse con las instancias judiciales para avanzar en la garantía del derecho. Nota con preocupación la omisión del GN de formular un indicador de justicia relacionado con el derecho a la verdad (verdad judicial). En dicho marco, considera que el indicador gubernamental sobre GED justicia no apunta a esclarecer los hechos, responsables ni las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrieron hechos de desplazamiento forzado. Considera que es necesario que el GN formule nuevos IGED que se ajusten a cada jurisdicción que tiene incidencia en el goce del derecho de verdad. Resalta que los únicos mecanismos de acceso al derecho a la verdad extrajudicial existentes son el CNMH y la CEV.

“Para la Procuraduría es importante resaltar que el goce del derecho de verdad, como se tiene previsto, no puede ser una condición para superar el ECI” (PGN, 2019, p. 52).

108

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

Derecho Posición Procuraduría General de la Nación

Verdad Respecto a la verdad extrajudicial, considera que es indispensable formular indicadores que se puedan medir a partir del levantamiento de información primaria que dé cuenta de la percepción sobre el acceso al derecho, pues resultaría insuficiente medir su satisfacción mediante el solo cruce de los registros administrativos. Parte de los instrumentos interamericanos para contribuir a definir el alcance del derecho, olvidando que los tratados y principios internacionales del sistema universal de derechos humanos los establecen con precisión en escenarios transicionales y no transicionales. Destaca como instrumentos nacionales asociados al derecho a la verdad los siguientes: 1) el CNMH y 2) el SIVJRNR. Presenta una propuesta de indicadores que distingue entre la dimensión individual y la colectiva del derecho:

Posición de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado

Dimensión individual: tres (3) indicadores que enfatizan en la relación entre el derecho a la verdad y el derecho a la justicia, y ofrecen un complemento con respecto a desapariciones forzadas sufridas por familiares de personas desplazadas.

Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas en investigaciones penales que tienen acceso a la verdad sobre los responsables, causas y consecuencias del desplazamiento forzado / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV.

Número de víctimas reconocidas en procesos criminales por el delito de desplazamiento forzado, en cuya sentencia se determinó que los hechos implicaron una grave violación a los derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad / Número de personas incluidas como presuntas víctimas en investigaciones penales por el delito del desplazamiento forzado.

Número de víctimas de desplazamiento forzado con familiares desaparecidos forzadamente que conocen la suerte de sus familiares desaparecidos y tienen información precisa sobre su paradero / Número de víctimas de desplazamiento forzado con familiares desaparecidos forzadamente.

Dimensión colectiva: enfatiza en el deber estatal de memoria traducido en el conocimiento social de la victimización y la difusión amplia de la verdad sobre el desplazamiento forzado.

En esta dimensión la sociedad colombiana conoce oportuna y satisfactoriamente la verdad del desplazamiento y el despojo de tierras en Colombia, con ocasión del conflicto armado, a través de procesos de esclarecimiento de verdad.

Propone un indicador que hace referencia a la participación de las víctimas en algún escenario de esclarecimiento de la verdad o de construcción de memoria:

109

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho Posición de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado

Verdad

Número de víctimas de desplazamiento forzado que han participado en algún escenario de esclarecimiento de verdad o de construcción de memoria histórica / Total de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV.

Los documentos consultados coinciden en considerar como alarmante la falta de formulación de IGED sobre verdad por parte del Gobierno. Se sugiere tener en cuenta que el marco normativo de la Ley 1448 de 2011 se vuelve una limitante para determinar el alcance de los IGED, pues reducen sustancialmente el alcance de la medición, habida cuenta de sus restricciones sustanciales y procedimentales11. La PGN no resalta que la Corte Constitucional, en la misma decisión que cita sobre las posibilidades de limitación a los derechos VJR en acuerdos de paz, señaló que tales limitaciones no son absolutas y no pueden afectar ni el GED ni el núcleo esencial de dichos derechos. Comentario

En términos generales, los documentos consultados coinciden en considerar al CNMH como una institución idónea para garantizar el GED a la verdad en su faceta extrajudicial. Lo anterior puede llevar a una distorsión, puesto que dicha institución no es un mecanismo de esclarecimiento de la verdad, sino un dispositivo institucional de gestión de la memoria, no es independiente, ni de rango constitucional y se encuentra limitado por las restricciones espacio-temporales, fiscales y de política pública que presenta la Ley 1448 de 2011 que lo crea. Además, este Centro tuvo la responsabilidad de implementar la Ley 1424 de 2010 con respecto a la cual no se ha compartido a la CC un diagnóstico y análisis de sus efectos negativos relacionados con el GED a la verdad de las víctimas.

Por ejemplo: 1) la Ley 1448 de 2011 solo es aplicable a víctimas de violaciones acaecidas con anterioridad al 1 de enero de 1985; 2) el acceso a medidas de reparación, como la indemnización administrativa en el marco de la reglamentación de dicha ley, se encuentra supeditada a la superación de ciertas condiciones socioeconómicas de las víctimas; 3) el acceso a las medidas de restitución de tierras se encuentra condicionado a un modelo de focalización donde los criterios de seguridad tienen mayor preponderancia que otros como el de densidad histórica del despojo.

110

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

Derecho

Comentario

Verdad

Se sugiere que, para la indagación del GED en materia de verdad, se incluyan otras instituciones con deberes precisos y expresos respecto del mismo, tales como las siguientes: el Archivo General de la Nación (en el marco del programa de archivos sobre derechos humanos que ha debido formular, implementar y monitorear), los archivos históricos descentralizados, los organismos de inteligencia12, los centros e iniciativas de memoria de carácter territorial, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), la CEV, el Congreso de la República a partir del Acto Legislativo 01 de 2012 (la omisión legislativa puede configurar un obstáculo al GED13). Finalmente, se destaca que los documentos consultados insisten en medir el derecho en clave de participación de las víctimas en escenarios de esclarecimiento, lo cual no aborda el enfoque de goce efectivo, pues para ello es necesario que el indicador mida grados de conocimiento adquirido por las víctimas sobre la verdad de las violaciones.

Según el Decreto 588 de 2017, este tipo de organismos y otras instituciones análogas se encuentran en la obligación explícita de entregar información a entidades como la CEV para garantizar el GED del derecho a la verdad de las víctimas de violaciones a derechos humanos. De manera complementaria, la Ley 1581 de 2012 establece que la reserva de toda información sobre violaciones a derechos humanos no es oponible a las instituciones y organizaciones encargadas de proteger y salvaguardar los derechos de las víctimas.

A partir de actos legislativos o avances en la suscripción de acuerdos de paz, el Congreso de la República adquiere obligaciones de expedición de normativas encaminadas a facilitar o garantizar el GED de derechos de las víctimas como el de la verdad. El seguimiento al ECI podría tener en cuenta aquellos momentos en que la falta de creación de instituciones o de regulación normativa sobre ciertos aspectos del derecho a la verdad (o su postergación) puede ser considerada como un retroceso en el GED.

111

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Tabla 2. Comparación de posiciones sobre los indicadores de goce efectivo del derecho a la justicia Derecho

Contenido mínimo según la CC

Posición GN

Justicia Garantía efectiva de acceso a mecanismos judiciales internos para investigar, juzgar y sancionar el desplazamiento forzado, exigiendo que los procesos judiciales no conduzcan a la impunidad y al ocultamiento de la verdad. La Corte ha destacado que la ausencia de medidas para combatir la impunidad denota un mensaje institucional de tolerancia con el delito de desplazamiento forzado14.

“Número de conglomerados de desplazamiento forzado que tienen coincidencia en el periodo y municipio de ocurrencia con investigaciones de la Fiscalía / Número de conglomerados de desplazamiento forzado”.

Se recomienda que una medición de la superación de la impunidad se tome en términos de sentencias proferidas. Las condiciones de acceso a la justicia deben tener en cuenta las particularidades y contextos diferenciales de las víctimas (condiciones de pobreza o precariedad y rasgos diferenciales que inciden en las oportunidades de acceso a la justicia tales como género o edad). Se recomienda que el titular del derecho sea la persona desplazada definida en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997. Posición DP

Considera que el indicador del GN limita el universo de titularidad del derecho, al tomar como marco de referencia la Ley 975 de 2005. Considera que la medición por conglomerados deja de lado a víctimas de eventos por fuera de la metodología de conformación de los mismos. Opina que el indicador del GN se limita a medir los resultados de una de las etapas del proceso judicial penal (la investigación) dejando por fuera los resultados de la etapa de juzgamiento. Indica que tampoco permite conocer los resultados de la política pública de acceso a la justicia, lucha contra la criminalidad y mecanismos judiciales transicionales.

Véanse las providencias de la Corte Constitucional: Sentencia C-370 de 2006, Auto 008 de 2009 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004), Sentencia SU-254 de 2013, Sentencia C-795 de 2014, Auto 373 de 2016 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004), Auto 206 de 2017 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004), Auto 474 de 2017 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004), Sentencia C-674 de 2017, Sentencia C-007 de 2018, Auto 331 de 2019 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004).

112

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

Derecho

Justicia Señala que la propuesta del Gobierno es parcial y limitada porque: 1) no permite establecer el estado de disminución o aumento de la impunidad; 2) no señala número de víctimas reconocidas en los procesos penales; 3) no mide el número de procesos penales adelantados que coincidan con los eventos de desplazamiento forzado declarados. Se sugieren indicadores complementarios orientados a: 1.

Medir el número de aperturas de investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado vs. Declaraciones de desplazamiento forzado a partir de la vigencia de la Ley 1448 de 2011.

Número de personas víctimas reconocidas en una investigación penal del delito de desplazamiento forzado cuya investigación finalizó con resolución de acusación a partir de la vigencia de la Ley 1448 de 2011.

Posición DP

Número de sentencias condenatorias o decisiones con atribución de responsabilidad, determinación y sanción de responsables y reconocimiento de las víctimas a partir de la vigencia de la Ley 1448. Señala que el Ministerio de Justicia tiene la obligación de adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar una política pública de acceso a la justicia formal de lucha contra la criminalidad y la adopción de mecanismos judiciales transicionales. Considera que las fuentes de información del IGED, presentado por el GN, solo se concentran en la Fiscalía y excluyen la JEP. Posición CGR

Opina que el IGED del Gobierno no tiene enfoque diferencial. La medición de conglomerados solo permite desagregar por pertenencia étnica. No considera el indicador del GN como idóneo porque: 1) no se refiere a la totalidad de las víctimas; 2) solo cubre la parte inicial de las facetas del derecho a la justicia (la investigación), dejando por fuera el juicio y la sanción; 3) es de medio y no de resultado, porque no satisface el criterio de cumplimiento total del derecho. Considera que el indicador gubernamental no permite dar cuenta de la culminación de los procesos judiciales en un plazo razonable. Considera que en el indicador formulado por el GN hace falta medir el cumplimiento de la extensión de la obligación, traducido en el juzgamiento y la sanción a los autores y partícipes del delito de desplazamiento forzado.

Posición PGN

Opina que el IGED, en materia de justicia, debe dar cuenta de la existencia de un producto o resultado, representado en sentencias o fallos judiciales. Al no contar con ello, el IGED presentado por el GN carece de medición exacta de la demanda real. Reitera la importancia de proponer nuevos indicadores que, aplicados en su conjunto, puedan dar cuenta del contenido completo del derecho.

113

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho

Justicia

A diferencia de los otros informes, hace un análisis técnico-estadístico del alcance de la medición por conglomerados de víctimas, establecida en el IGED y propuesto por el GN, concluyendo que dicho indicador distorsiona la titularidad del derecho, pues no se refiere a las víctimas, sino a los eventos de desplazamiento. Considera que el indicador propuesto por el GN no mide el derecho que se debe garantizar, puesto que no se refiere a las víctimas y, en el mejor de los casos, cubriría tan solo la parte inicial de uno de los ámbitos del derecho a la justicia, consistente en investigar los hechos. Opina que el indicador del GN no mide la efectividad de las metodologías aplicadas para investigar el desplazamiento forzado. Considera que aun en lógicas de investigación penal basadas en modelos de priorización, el número de víctimas que participan en los procesos penales y son reconocidas en el marco de la investigación y sanción es susceptible de ser desagregado.

Posición CSPPDF

114

Presenta una propuesta de indicadores orientados a reflejar cada etapa procesal de la persecución penal y a contemplar la forma de abordar la investigación, tanto individual como colectiva, y las distintas jurisdicciones en las cuales puede ser incluida una víctima de desplazamiento: a.

Número de víctimas de desplazamiento forzado amparadas por investigaciones penales por ese delito / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV.

Número de víctimas de desplazamiento forzado amparadas por investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado, cuya investigación finalizó / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV.

Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en los patrones de macrocriminalidad esclarecidos judicialmente / Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas en alguna investigación penal.

Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en procesos que concluyeron con sentencias / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV.

Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en procesos que concluyeron con sentencias donde se esclarece el contexto y el patrón de macrocriminalidad frente al delito de desplazamiento forzado / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV.

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

Derecho

Justicia Los documentos consultados coinciden en considerar que el indicador presentado y ajustado por el GN no es idóneo. Todos los informes consultados coinciden en considerar que la fórmula de medición basada en conglomerados de víctimas es técnicamente inadecuada y distorsiona el alcance de la titularidad del derecho (la totalidad de las víctimas del desplazamiento). También, hay coincidencias en la crítica sobre el carácter incompleto del indicador del GN que impide la medición en las fases del proceso penal referentes al juzgamiento y la aplicación de la respectiva sanción. Se sugiere adicionar a los indicadores propuestos inicialmente por la CS indicadores complementarios que desagreguen la medición según el escenario jurisdiccional en el que se enmarca el acceso de las víctimas a la justicia:

Comentario

Sistema penal ordinario enfáticamente inquisitivo (Ley 600 de 2000).

ii.

Sistema penal ordinario enfáticamente acusatorio (Ley 906 de 2004).

iii. Sistema alternativo de JyP (Ley 975 de 2005) iv. Sistema restaurativo JEP (Acto Legislativo 01 de 2017). También, resultaría importante indagar en la medición los efectos de la aplicación de la Directiva 001 de 2012 de la FGN15, tanto en la persecución penal ordinaria como en la transicional. Es importante recordar que la directiva en mención reenfoca el modelo de persecución penal orientándolo hacia la de máximos responsables en un marco de priorización y selección de casos según criterios subjetivos, objetivos y complementarios. De esta manera, se sugiere diferenciar el alcance de la medición en justicia ordinaria y JyP, antes y después de octubre de 2012.

Por medio de la cual se adoptan unos criterios de priorización de situaciones y casos.

115

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Tabla 3. Comparación de posiciones sobre los indicadores de goce efectivo del derecho a la reparación (satisfacción) Derecho

Contenido mínimo según la CC

Reparación (satisfacción) Conjunto de medidas dirigidas al restablecimiento integral de los derechos de las víctimas mediante el resarcimiento material e inmaterial de los daños sufridos. Las medidas de satisfacción son de carácter simbólico, dirigidas al reconocimiento público del desplazamiento forzado y su rechazo, en un marco de restauración de la dignidad de las víctimas.16

Posición GN

No presenta indicadores.

Posición DP

No hace referencia a estos IGED.

Posición CGR

No hace referencia a estos IGED.

Posición PGN

No hace referencia a estos IGED.

Posición CSPPDF

No hace referencia a estos IGED.

Comentario

Es un vacío del seguimiento que es pertinente resaltar. Es importante abordar el contenido de las medidas de satisfacción desde la perspectiva de las fuentes de derecho internacional.

Véanse las providencias de la Corte Constitucional: Sentencia C-370 de 2006; Auto 008 de 2009 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004); Sentencia SU-254 de 2013; Sentencia C-795 de 2014; Auto 373 de 2016 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004); Auto 206 de 2017 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004); Auto 474 de 2017 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004); Sentencia C-674 de 2017; Sentencia C-007 de 2018; Auto 331 de 2019 (Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004).

116

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

Conclusiones

La conclusión general de este balance es que, en materia de verdad y justicia, hay graves rezagos, no solo de política pública, como lo ha recalcado en varios Autos la honorable CC desde 2009 en términos de “vacío protuberante” o “falla estructural” (Cfr. Autos 008 de 2009 y 373 de 2016), sino de medición por parte del GN. Por un lado, no fueron presentados indicadores sobre verdad. Por otro lado, el único indicador presentado para el derecho a la justicia carece de idoneidad, aun a pesar de que el GN lo presentó como ajustado con respecto a un indicador previamente presentado a la CC. Lo anterior supone que el Gobierno o bien no está preparado o bien no está interesado en medir el GED en estas materias, ya sea por la complejidad del ejercicio (el contenido y alcance de estos derechos obliga a que la medición tenga altos componentes cualitativos), ya sea por la imposibilidad de demostrar avances sustantivos en la superación del ECI en este subsistema de derechos. En cualquiera de los dos escenarios anteriormente mencionados, resulta importante advertir a la honorable CC sobre este rezago, en especial, cuando la PGN (2019) considera en su informe que la medición del GED de estos derechos no debería impactar el juicio de superación del ECI. Esto significa que no serían derechos de importancia, para que el seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 contribuya a que se recobre la normalidad constitucional en cuanto a la dignificación material y moral de las personas desplazadas. Se sugiere enfatizar en la posición contraria, en el sentido en que los derechos VJR son de cardinal importancia para evaluar la superación o continuidad del ECI, pues configuran aquellas garantías de las que son titulares las personas desplazadas en su condición de víctimas de una violación a los derechos humanos, cuya representatividad, gravedad, sistematicidad, lesividad y masividad es un hecho notorio. Las garantías de VJR impactan los demás derechos de manera significativa por la sencilla razón de que profundizan en el resarcimiento de la dignidad de las víctimas,

117

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

de manera que el GED de otros derechos se vería privado de su significado de restablecimiento al carecer de medidas reparadoras de los daños, de garantías para superar la impunidad del desplazamiento y de escenarios eficaces para que sus víctimas sepan la verdad del mismo. Lo anterior apareja las siguientes conclusiones complementarias: • Se sugiere, entonces, a la honorable CC que el punto de partida normativo para definir el universo de víctimas que configura la titularidad de los derechos en el diseño de los IGED de VJR no sea la definición de la Ley 975 de 2005, sino la definición más amplia y favorable al GED de la totalidad de las víctimas de desplazamiento forzado, la cual puede ser la contenida en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997 o en los Principios Deng de la ONU. • La honorable CC establece el criterio de suficiencia para determinar la idoneidad de los IGED de manera precisa, pues establece que los indicadores deben abarcar la totalidad del contenido básico del derecho (no una de sus facetas solamente), dar cuenta de sus aspectos sustanciales y demostrar que el acceso al derecho es oportuno y efectivo (Cfr. Auto 337). Este es el norte mínimo y necesario para orientar la definición de indicadores en los derechos a la verdad y a la justicia. • Es importante formular indicadores para las medidas de reparación referidas a la satisfacción moral de las víctimas, destacando sus relaciones estrechas con el derecho a la verdad y en conexión con los resultados que puedan surgir en el GED a la justicia y el GED a la verdad17. Para ello, se proponen los siguientes enunciados: 1. Número de víctimas de desplazamiento forzado que recibieron del Estado medidas de carácter simbólico dirigidas específicamente a su re-dignificación moral / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. 2. Número de víctimas de desplazamiento forzado que recibieron del Estado medidas de reconocimiento público y de rechazo a su desplazamiento forzado / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. 17

Por ejemplo, se podría medir en el escenario judicial el “número de sentencias que ponen fin a un proceso de investigación y sanción de desplazamiento forzado que ordenan garantías de no repetición y garantías de no repetición ordenadas en sentencia judicial efectivamente cumplidas o ejecutadas”; así mismo, en escenarios de verdad extrajudicial se podría intentar medir “recomendaciones sobre no repetición efectivamente emitidas por la CEV y efectivamente ejecutadas por los órganos competentes”.

118

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

3. Número de víctimas de desplazamiento forzado que accedieron a mecanismos de restauración de su dignidad en escenarios de reproche público del desplazamiento forzado o de violaciones asociadas / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. Las fuentes de información son las siguientes: 1) registros administrativos; 2) encuesta. • Los distintos escenarios de acceso a la justicia y a la verdad judicial se caracterizan por ciertas limitantes para garantizar la cobertura del GED para todas las víctimas de desplazamiento como, por ejemplo, la priorización y selección de casos en la justicia transicional penal. De allí que sea recomendable proponer mediciones diferenciadas sobre el número de víctimas que acceden al GED por cada escenario (procesos penales ordinarios [Ley 600 de 2000 y Ley 906 de 200418], procesos penales transicionales [JyP/JEP]), para luego agregar los datos, pues ninguno de los escenarios existentes tiene vocación de garantizar el acceso universal a la justicia y a la verdad judicial. Para ello, se proponen los siguientes IGED complementarios: 1. Número de víctimas de desplazamiento forzado amparadas por investigaciones penales por ese delito en la justicia ordinaria (Ley 600 de 2000/Ley 906 de 2004) / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. 2. Número de víctimas de desplazamiento forzado amparadas por investigaciones penales por ese delito en justicia transicional (Ley 975 de 2005/Ley Estatutaria 1957 2019) / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. 3. Número de víctimas de desplazamiento forzado amparadas por investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado en la justicia ordinaria

No se comparte la idea de la PGN según la cual no sería útil medir estos escenarios porque no están formulados para contribuir al esclarecimiento de la verdad ni a la reparación, ya que dicha postura desconoce que la propia CC enmendó esta situación normativa reconociendo que en los procesos penales ordinarios también son exigibles los derechos VJR de las víctimas (véanse Sentencias C-805 y C-916 de 2002; C-570 y C-899 de 2003).

119

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

(ley 600 de 2000/Ley 906 de 2004), cuya investigación finalizó / Número total de víctimas de desplazamiento forzado. 4. Número de víctimas de desplazamiento forzado amparadas por investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado en justicia transicional (Ley 975 de 2005/Ley Estatutaria 1957 2019), cuya investigación finalizó / Número total de víctimas de desplazamiento forzado. 5. Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en los patrones de macrocriminalidad esclarecidos judicialmente en la justicia ordinaria (Ley 600 de 2000/Ley 906 de 2004) a partir de 2012 / Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas en alguna investigación penal. 6. Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en los patrones de macrocriminalidad esclarecidos judicialmente en justicia transicional (Ley 975 de 2005/Ley Estatutaria 1957 2019) / Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas en alguna investigación penal. 7. Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en procesos penales de justicia ordinaria (Ley 600 de 2000/Ley 906 de 2004), que concluyeron con sentencias / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. 8. Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en procesos penales de justicia transicional (Ley 975 de 2005/Ley Estatutaria 1957 2019), que concluyeron con sentencias / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. 9. Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en procesos penales de justicia ordinaria (Ley 600 de 2000/Ley 906 de 2004), que concluyeron con sentencias donde se esclarece el contexto y el patrón de macrocriminalidad frente el delito de desplazamiento forzado a partir de 2012 / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. 10. Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en procesos penales de justicia transicional (ley 975 de 2005/Ley Estatutaria 1957 2019), que concluyeron con sentencias donde se esclarece el contexto y el patrón de macrocriminalidad frente el delito de desplazamiento forzado a

120

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

partir de 2012 / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV. Las fuentes de información de estos indicadores son las bases de datos que sobre procesos penales tengan la Fiscalía General de la Nación (SPOA, SIJUF, SIJYP) y el Consejo Superior de la Judicatura (CPNU, Justicia Siglo XXI). Estos sistemas deberían contar con criterios de búsqueda que tengan relación con los contenidos básicos de descripción de los IGED. • En el caso del desplazamiento forzado, se sugiere recomendar a la honorable CC que, en el marco de la medición IGED de los derechos a la verdad (judicial) y a la justicia, se adopten unos lineamientos para la aplicación judicial de una metodología que permita evaluar la inclusión forzosa de este delito en las decisiones de priorización, pues éste cumple con los estándares de selección que hacen referencia a su gravedad y representatividad, así como a su carácter lesivo para la organización social y política. No es del todo cierta la idea insinuada en el informe de PGN (2019) según la cual la medición de ciertos escenarios judiciales basados en criterios de selección de situaciones y casos no sería útil porque habría restricciones de acceso para las víctimas del desplazamiento. En nuestro criterio, si tal medición arrojara resultados bajos, ello quiere decir que el modelo de priorización penal no estaría atendiendo a sus propios criterios ni visibilizando las exigencias del seguimiento al ECI en lo que respecta a la gravedad y representatividad de un fenómeno como el desplazamiento forzado, que ha comprometido la vigencia de la Constitución misma. • Se sugiere a la CC mantener los indicadores que se propusieron en materia de verdad. También, se aconseja, por un lado, tener en cuenta en el análisis de los resultados de la aplicación de los indicadores la necesidad de ahondar en la existencia de enfoques de esclarecimiento integral en las investigaciones judiciales. Por otro lado, se propone una reformulación del correspondiente a participación de las personas desplazadas en escenarios de esclarecimiento o de construcción de memoria, presentado en la respuesta al Auto 331 de 2019, para que apunte de mejor manera a un resultado o producto palpable de goce efectivo del derecho. Indudablemente, la sola participación de las víctimas en los escenarios no satisface plenamente el acceso efectivo al mismo. En el marco

121

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

de dicho indicador, es necesario resaltar que no solo el CNMH y la CEV son las fuentes exclusivas de información para medirlo, sino otras instituciones que se resaltaron en el apartado de comentarios del cuadro. El nuevo indicador propuesto es el siguiente: Número de informes de esclarecimiento de la verdad o de construcción de memoria histórica que contribuyen a la revelación de las causas y consecuencias del desplazamiento forzado y cuya elaboración contó con la participación de las víctimas de este delito / Total de informes de esclarecimiento de la verdad o de construcción de memoria histórica. • Se recomienda a la honorable CC la necesidad de complementar la medición basada en indicadores, con 1) captura de información de registros administrativos y de carácter documental/narrativo (como sentencias judiciales, las cuales requieren de un análisis contextual amplio); 2) interpretación de los resultados a partir de la complementariedad e interdependencia entre los derechos VJR; 3) análisis cualitativos complementarios del contenido y alcance dado a los derechos por la normativa vigente o de referencia; 4) evaluación de las condiciones de acceso a los mecanismos y su efectividad; 5) así como análisis de la existencia o eficacia de la políticas públicas necesarias para el GED en materia de VJR19 .

En particular, existen aspectos de los derechos VJR que se escapan a la medición a través de IGED, pero cuyo seguimiento es necesario para aproximarse a un panorama del GED, tales como: el plazo razonable o la efectividad de las metodologías de investigación en materia de justicia, por ejemplo, o el carácter idóneo, participativo y completo del esclarecimiento amplio de las circunstancias de desplazamiento forzado en materia de verdad extrajudicial. Estas facetas de los derechos se abordan aproximativamente en el documento intitulado “Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación” (pp. 125-151).

122

Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción

Referencias

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). (12 de noviembre de 2019). Respuesta a la Honorable Corte Constitucional, Auto 331 de 2019. Contraloría General de la República (CGR). (Diciembre de 2019). Respuesta a la Honorable Corte Constitucional, Auto 331 de 2019. Corte Constitucional (Sala Tercera de Revisión). (22 de enero de 2004). Sentencia T-025 de 2004. M. P.: M. Cepeda. https://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/2004/t-025-04.htm Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (20 de junio de 2019). Auto 331 de 2019. M. P.: G. Ortiz. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2019/ a331-19.htm Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (11 de mayo de 2020). Auto 166 de 2020. M. P: G. Ortiz. https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/autos/2020/ A166-20.htm DANE. (2021). Índice de precios al consumidor IPC: información enero 2021. https://www. dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/precios-y-costos/indice-de-precios-alconsumidor-ipc/ipc-informacion-tecnica#ipc-indices Defensoría del Pueblo (DP) (Defensoría Delegada para los Derechos de la Población en Movilidad Humana). (2020). Análisis de los indicadores para medir el goce efectivo de los derechos en comunidades en riesgo, situación de desplazamiento, retornadas y reubicadas. Procuraduría General de la Nación (PGN). (2019). Informe en cumplimiento de la orden cuarta del Auto 331 de 2019 emitido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T 025 de 2004. https://apps.procuraduria.gov.co/gp/gp/anexos/informe_ pgn_auto_331.pdf

123

• Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

Contenido

Consideraciones generales ��129 Elementos conceptuales básicos para el análisis del GED a VJR ��131 Semántica y sintaxis de los derechos a VJR ��134 Reparación ��134 Verdad ��136 Justicia ��137

Aspectos que pueden complementar el análisis de la medición de los indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación ��139 Recomendaciones para el análisis complementario del GED a la reparación ��140 Respecto de medidas de restitución ��140 Respecto de medidas de indemnización ��142 Respecto de medidas de rehabilitación ��143 Respecto de medidas de satisfacción ��144 Respecto de garantías de no repetición ��144

Recomendaciones para el análisis complementario del GED a la verdad ��144 Recomendaciones para el análisis complementario del GED a la justicia ��145

Referencias ��148

Fuentes consultadas ��149 Normas y principios internacionales ��149 Jurisprudencia interamericana ��150 Jurisprudencia constitucional ��150

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

Consideraciones generales

• En el marco del seguimiento al estado de cosas inconstitucional (ECI), la honorable Corte Constitucional ha insistido al Gobierno nacional en la demostración de la existencia de condiciones razonables de goce efectivo de derechos fundamentales (GED) para la población víctima de desplazamiento forzado. Esto se considera como una premisa mayor para determinar las probabilidades de superación del estado de ruptura constitucional actualmente existente en la materia. • De conformidad con decisiones contenidas, entre otros, en los Autos 116 de 2008, 206 de 2017 y 331 de 2019, la Corte Constitucional ha destacado la relevancia que para la medición del GED tiene la formulación, ajuste y aplicación de indicadores. Estos son entendidos como instrumentos de comprobación cuantitativa de la superación del ECI con una doble función, a saber: 1) sustancial: contribuye al diseño, implementación y seguimiento de la política pública dispuesta para garantizar los derechos de la población desplazada; 2) instrumental; sirve de medio de prueba para evidenciar la materialización de los derechos de la población desplazada, entre ellos, los correspondientes al subsistema de verdad, justicia y reparación (VJR). • Al tiempo que el alto tribunal constitucional ha constatado en el Auto 373 de 2016 que “persiste una falla estructural que, no solo afecta negativamente y desdibuja los esfuerzos y resultados alcanzados hasta el momento sino que, más aún, entorpece el goce de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición”, ha enfatizado en el Auto 331 anteriormente citado la necesidad de una reformulación de los IGED asociados a dicho subsistema que

129

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

responda a las características específicas del contenido/alcance de los derechos y medidas que lo componen. • En el marco de lo anterior, el presente documento busca brindar, con base en una síntesis de los principios internacionales y subreglas constitucionales reconocidos por la Corte Constitucional como de obligatorio cumplimiento para el Estado20, una contribución complementaria que sirva de insumo para la decisión que este mismo tribunal tomará no solo con respecto a la selección de IGED de VJR, sino también de las metodologías de análisis que tendrán que emplearse con respecto a los resultados de la aplicación de dichos indicadores. De igual manera, la decisión versará sobre los estudios complementarios necesarios para explotar de manera comprehensiva sus funciones sustancial y probatoria, resaltando la complejidad, interconexión, complementariedad y el carácter atributivo (no cuantitativo) de los derechos en mención21. • En dicho contexto, el documento reconoce que se aproxima a contenidos de los derechos que son de difícil (mas no imposible) medición o análisis en clave de GED, en el marco de un seguimiento integral que identifique la interrelación entre distintos escenarios de acceso (judiciales ordinarios, judiciales transicionales, administrativos, mixtos), incluyendo el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) al que refiere la implementación del Acuerdo Final de Paz de noviembre de 2016 (AFP), de conformidad con el Auto 474 de 2017.

Las fuentes específicas de dichos principios y reglas se encuentran relacionadas en el acápite final del presente documento.

Con este concepto, se hace referencia a que la medición de estos derechos requiere un análisis enfocado en las variables de 1) cualidad y 2) calidad, haciendo referencia a las propiedades existentes en las entidades de análisis, que pueden depender de las percepciones sociales, culturales o subjetivas de los titulares de los respectivos derechos.

130

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

Elementos conceptuales básicos para el análisis del GED a VJR

• Los derechos a la verdad, justicia y reparación, de los cuales son titulares las víctimas del desplazamiento forzado, son un subconjunto dentro de los derechos fundamentales. Por ello, establecen obligaciones para el Estado y tienen un contenido complejo, cuyo conocimiento es esencial para la identificación de todas aquellas garantías que componen su sintaxis, es decir, que configuran las pretensiones básicas que legítimamente pueden tener las víctimas con respecto a su goce efectivo. • Por otra parte, estos derechos presentan relaciones de interdependencia entre sí (y con otros derechos) y son indivisibles, pues su materialización integral y comprehensiva es una condición de vigencia de la dignidad humana de las víctimas. • Como consecuencia de lo anterior, existe una relación básica de interdependencia entre los derechos en referencia, de lo cual se desprende que la medición de su GED tendría que fundamentarse en tres aspectos primordiales: no puede haber avances en materia de verdad si no se presentan en materia de justicia y reparación; no puede haber avances en materia de justicia si no los hay en verdad y reparación; y, por último, no puede haber avances en reparación si no se demuestran en materia de verdad y de justicia. • La honorable Corte Constitucional, en las sentencias referidas en el acápite final del presente documento, a partir de las reglas jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ha reiterado de manera pacífica que no es posible lograr la justicia sin la verdad, así como tampoco es

131

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

posible llegar a la reparación sin la justicia, ni puede haber una verdad desprovista de un efecto reparador. • Dicho de otra manera, la integralidad de la reparación supone una coherencia externa de las medidas de resarcimiento que tienen su correlato en el reconocimiento de un enfoque o dimensión reparadora en el GED a la justicia y a la verdad. Lo anterior exige que el análisis del goce efectivo tenga en cuenta una interpretación integral y comprehensiva de la relación entre indicadores y descriptores de verdad, justicia y reparación. • En el marco de las anteriores características de estos derechos, es altamente útil considerar que existe un factor cualitativo de medición que puede considerarse básico y fundamental para situar el examen de la superación del ECI en el subsistema de derechos a la verdad, la justicia y la reparación (VJR) en un marco de análisis razonable: la existencia o no de condiciones reales y efectivas de acceso real a un recurso institucional idóneo o eficaz que garantice la tutela efectiva de dichos derechos. • Lo anterior se desprende de lo que en términos teóricos puede considerarse como 1) el significado o sintaxis y 2) el contenido o semántica de los derechos VJR (Coleman y Kraus, 1986; Coleman, 2010). Para efectos de la comprobación de condiciones mínimas de GED, como es el caso del seguimiento al ECI declarado en la Sentencia T-025 de 2004, resulta útil tener en cuenta que en la base de la sintaxis de los derechos VJR se encuentra una función transversal (Dworkin, 2002), cual es el restablecimiento de la dignidad humana de las víctimas22. • De allí que la verificación del GED de VJR, además de requerir de tácticas y estrategias complementarias a la basada en indicadores, en razón de su clara complejidad, requiera la identificación de lo que Coleman (2010) denomina “el conjunto de pretensiones válidas” (p. 341) y legítimas de re-dignificación, que se encontrarían en la base del GED de esta triada de derechos. Si bien dichas pretensiones básicas pueden reflejarse en un indicador que dé cuenta de su existencia, la comparación más exhaustiva posible del estado del GED requeriría de análisis cualitativos agregados.

En nutrida jurisprudencia, la honorable Corte Constitucional ha señalado que el fundamento constitucional de los derechos VJR es su dignidad como principio y derecho superior (ver, entre otras, Sentencia C-228 de 2002, C-454 de 2006, C-210 de 2007 y C-344 de 2017).

132

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

• Sin embargo, el significado analítico de los derechos a la VJR de la población desplazada se encuentra determinado por su contenido, pues este permite determinar las específicas pretensiones asociadas a estos derechos, constituyendo finalmente la semántica de las mismas. Se requiere entonces de una teoría de los derechos a la VJR que destaque, para efectos de la determinación del levantamiento o no del ECI, el contenido básico de los mismos, es decir, los mínimos de configuración de su sintaxis y su semántica.

133

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Semántica y sintaxis de los derechos a VJR

Reparación • De conformidad con las fuentes internacionales y jurisprudenciales consultadas para la elaboración del presente documento, el contenido básico del derecho a la reparación se encuentra configurado por: 1) la obligación de las autoridades de orientar sus acciones hacia el restablecimiento integral de los derechos de las víctimas en tanto vulnerados por una violación; 2) la garantía, cuando menos, de los derechos de las víctimas (a) a la verdad, (b) a la justicia y (c) al resarcimiento material e inmaterial de los daños sufridos; 3) la exigencia a los responsables de desagraviar a las víctimas de manera plena, adecuada, efectiva, rápida y proporcional al agravio. A la base de la sintaxis del derecho a la reparación se encuentra que el restablecimiento es entendido como una situación de garantía de los derechos fundamentales de la víctima. • La reparación es 1) integral en el sentido que las víctimas son sujetos de medidas de diferente naturaleza orientadas a la restauración plena del goce efectivo de sus derechos fundamentales, que respondan a los distintos tipos de afectación que hayan sufrido, lo cual implica que no son excluyentes ni exclusivas. La reparación es 2) proporcional en el sentido en que debe ser acorde con el contenido y alcance del impacto de las violaciones de los derechos humanos. • En el marco de las medidas que aseguran el atributo de integralidad del derecho a la reparación, la restitución 1) se realiza a través de acciones orientadas a

134

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

devolver, en la medida de lo posible, a la víctima a la situación en la que se encontraba antes de ser afectada por la violación a sus derechos humanos y 2) tiene un alcance que trasciende lo meramente pecuniario en cuanto atañe al restablecimiento de todos sus derechos que le permitan continuar con una vida normal en su entorno social, familiar, de ciudadanía, laboral y económico. • En el marco de las medidas que aseguran el atributo de integralidad del derecho a la reparación, los principios y reglas consultadas establecen que de resultar imposible la restitución plena, es procedente la remediación económica a través de medidas como la indemnización, consistente en una compensación de los daños 1) materiales (daño emergente y lucro cesante) y 2) morales (que resultan principalmente de los efectos psíquicos que han sufrido las víctimas y sus familiares, susceptibles de ser reconocidos conforme a principios de equidad). El componente de la indemnización, apropiada y proporcional a la gravedad y a las circunstancias del caso, implica el resarcimiento económico del daño cuantificable. • En el marco de las medidas que aseguran el atributo de integralidad del derecho a la reparación, la rehabilitación comprende medidas de readaptación 1) médica, 2) psicológica, 3) jurídica y 4) social que se requieran para el restablecimiento de las condiciones físicas y psíquicas de la víctima. La rehabilitación se encamina a restablecer la salud física y mental de la víctima, así como otros aspectos que le permitan desarrollar una existencia digna. • En el marco de las medidas que aseguran el atributo de integralidad del derecho a la reparación, las de satisfacción son aquellas 1) de carácter simbólico o 2) que se proyectan a la comunidad a través del reconocimiento público del crimen cometido y su rechazo, como mecanismos de restauración de la dignidad de las víctimas, a partir del reproche público de las violaciones. En suma, como parte del componente de satisfacción, se incluyen todas aquellas medidas tendientes a garantizar el acceso y difusión del derecho a la verdad23.

Entre dichas medidas, se destacan 1) la presentación de disculpas públicas y testimonios oficiales, 2) y otras tendientes a remediar el agravio padecido por la víctima, incluyendo 3) la cesación de violaciones continuadas, 4) la verificación de los hechos constitutivos de crímenes internacionales, 5) la difusión pública y completa de los resultados de las investigaciones destinadas a establecer la verdad de lo sucedido. También, se destacan entre las medidas de satisfacción, 1) la emisión de declaraciones oficiales o de decisiones judiciales para restablecer la dignidad, la reputación y los derechos de las víctimas y de las

135

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• En el marco de las medidas que aseguran el atributo de integralidad del derecho a la reparación, las garantías de no repetición se encuentran encaminadas a asegurar que las organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y que las estructuras que permitieron su comisión sean removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de derechos se repitan. • Estas garantías incluyen, entre otros 1) el deber del Estado de emprender reformas que tengan por objeto evitar nuevas violaciones a los derechos humanos, promoviendo la participación de mujeres y de grupos minoritarios; 2) medidas para garantizar la adhesión de las instituciones públicas al imperio de la ley; 3) derogación de leyes que permitan la vulneración de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario (DIH); 4) garantía de control civil a las fuerzas militares y de seguridad; 5) desmantelamiento de fuerzas armadas paraestatales; y 6) reintegración de los niños que participaron en el conflicto.

Verdad • El derecho a la verdad abarca 1) el deber estatal de recordar y 2) el derecho de las víctimas a saber. De igual forma, este derecho no se reduce al conocimiento de lo que sucedió sino que debe ofrecer un esclarecimiento orientado hacia la identificación de los responsables de las circunstancias traumáticas del pasado, aparejando tanto una dimensión individual, como una colectiva. • La dimensión individual del derecho a la verdad implica que las víctimas y sus familiares conozcan la verdad sobre 1) los hechos, 2) los responsables y 3) las consecuencias de lo sucedido y abarca el derecho a conocer si el delito que se investiga constituye una grave violación a los derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad. • La dimensión colectiva del derecho a la verdad exige que la sociedad debe conocer la realidad de lo sucedido, su propia historia, y la posibilidad de elaborar un relato colectivo (deber de memoria del Estado). Así mismo, requiere la adopción

personas a ellas vinculadas, 2) el reconocimiento público de los sucesos y de las responsabilidades, 3) la recuperación de la memoria de las víctimas y 4) la enseñanza de la verdad histórica.

136

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

de diseños institucionales que permitan el esclarecimiento amplio de las circunstancias de victimización de manera idónea, participativa y completa, para que eviten obstáculos jurídicos o de hecho.

Justicia • Del deber internacional de garantizar los derechos humanos deriva la obligación del Estado de configurar recursos judiciales efectivos, que se sustancien de acuerdo con las reglas del debido proceso y, a través de los cuales se aseguren los derechos de las víctimas, y se materialice el deber estatal de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de las violaciones. • En el marco de lo anterior, el derecho a la justicia tiene como contenido básico el deber constitucional del Estado de velar por que los mecanismos judiciales internos tanto de justicia ordinaria, como de procesos de transición hacia la paz, tales como amnistías e indultos, no conduzcan a la impunidad y al ocultamiento de la verdad. • En virtud de lo anterior, el Estado tiene la obligación de 1) investigar, 2) juzgar y 3) sancionar las violaciones a los derechos humanos de las que han sido víctimas las personas desplazadas forzadamente, para defender la efectividad de sus derechos en el Estado constitucional. Esta obligación debe asumirse oficiosamente, aunque puede impulsarse también por iniciativa de las víctimas. • En razón del derecho a la justicia, el proceso penal, que se estructura en torno al investigado y en ese ámbito reconoce el derecho al debido proceso, adquiere una connotación adicional, al ser concebido como una garantía para las víctimas. • En el marco del derecho de las víctimas a la justicia, la investigación judicial supone una vía en la que se pretende 1) la reivindicación del bien lesionado y 2) el restablecimiento de las posiciones afectadas por la comisión del ilícito. Dicha reivindicación supone una reparación integral y facetas del derecho a la verdad. • De la comprensión del derecho a la justicia como parte de la sintaxis del derecho humano a un recurso judicial efectivo, se desprenden tres atributos fundamentales: 1) debida diligencia; 2) plazo razonable; 3) efectividad del mecanismo de justicia.

137

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• Tales atributos del derecho a la justicia exigen: 1) establecer mayor relevancia a delitos considerados graves o sistemáticos y que afecten derechos que comprometan la dignidad humana; 2) garantizar el estudio sistemático, cuando se trate de crímenes complejos, de los patrones que permitieron su perpetración; 3) remover los obstáculos de facto o iure que dificulten la lucha contra la impunidad; 4) proceder de oficio, esto es, no depender de la promoción ni del impulso de las víctimas; 5) adelantar las investigaciones con seriedad e imparcialidad; 6) evitar dilaciones indebidas que se traduzcan en denegación de justicia o generen perjuicios irremediables para las víctimas; 7) ofrecer rápida solución teniendo en cuenta (a) la complejidad del asunto, (b) la conducta de las autoridades, (c) la actividad procesal del interesado y (d) la afectación generada en la situación jurídica de la persona; 8) garantizar que la investigación sea idónea y efectiva; 9) aplicar el principio de proporcionalidad de la sanción.

138

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

Aspectos que pueden complementar el análisis de la medición de los indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación

• Los análisis, estudios y comprobaciones complementarias a la medición basada en IGED sobre VJR están llamados a contribuir a indagar sobre el restablecimiento de los derechos de las víctimas, diferenciando entre acceso efectivo a medidas de reparación individual, y a medidas colectivas de reparación. Con ello, la evaluación de las condiciones de superación del ECI sería más comprehensiva pues la específica condición atributiva del contenido básico de los derechos y medidas VJR hace necesaria la definición de procedimientos o metodologías de medición complementaria del GED, distintos a encuestas o al análisis de datos alojados en registros administrativos, tales como: 1. Análisis integral de las políticas públicas y marcos normativos en los que se inscriben los esfuerzos institucionales presentados como escenarios del GED a VJR. 2. Análisis cualitativo de las narrativas contenidas en la documentación que puede considerarse como resultado de los procedimientos o escenarios institucionales de acceso a VJR, tales como informes de memoria y de verdad o sentencias judiciales, a la luz de los criterios básicos de GED establecidos por la honorable Corte Constitucional.

139

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

3. Análisis del cumplimiento de las medidas establecidas en sentencias judiciales o unidades de análisis similares, y de la percepción de las víctimas sobre el mismo. 4. Análisis sobre la cobertura (respecto de un universo o subuniverso de víctimas específico) de una sentencia, informe de verdad u otra unidad de análisis similar, así como de su difusión (conocimiento de las mismas por parte de las víctimas) y de las circunstancias y condiciones de participación de las víctimas en su producción. 5. Realización de entrevistas semiestructuradas o de profundidad, o de otras metodologías de captura de datos cualitativos con base en consultas a las víctimas sobre su satisfacción respecto al acceso y goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. • De lo anterior se desprende que actualmente se requiere de un sistema de información comprehensivo y específico que contribuya a medir el goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, de manera complementaria a la medición basada en IGED. A continuación se comparten algunas recomendaciones de análisis complementario que deben interpretarse a la luz de la interconexión y complementariedad de derechos y medidas que se encuentran a la base del resarcimiento integral de las víctimas del desplazamiento forzado.

Recomendaciones para el análisis complementario del GED a la reparación Respecto de medidas de restitución • De conformidad con el contenido básico aquí resaltado, el análisis del GED asociado a las medidas de restitución no puede limitarse exclusivamente al tema de tierras, pues precisa incluir el restablecimiento de otros derechos como 1) la libertad de locomoción y otros relevantes para casos de confinamiento, 2) el empleo, 3) la unidad familiar o 4) la representación política y otros derechos de expresión y participación democrática.

140

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

• Por la dinámica actual del escenario de restitución de tierras, el análisis dirigido a la comprobación del GED debería involucrar la medición de otros contenidos ponderables que contribuyen a indagar sobre la eficacia y garantía efectiva de satisfacción del derecho, tales como: 1) restitución efectivamente acompañada de medidas que garanticen el pleno uso y goce de la propiedad, y en el caso en que haya voluntad de retornar por parte de las víctimas, seguida del retorno efectivo, seguro y digno o de la reubicación (necesidad de contrastar IGED de restitución con IGED de retorno); 2) existencia efectiva de condiciones de seguridad y sostenibilidad (en un plazo razonable que garantice la reconstrucción del proyecto de vida) que permitan el cumplimiento material de la sentencia de restitución, cuanto menos en lo referente al uso y disfrute del predio restituido; 3) restitución judicial con formalización efectiva, incluyendo aquella con enfoque diferencial de género (titulación paritaria a nombre de hombre y mujer); 4) solución judicial efectiva de situaciones jurídicas subyacentes en el marco del proceso de restitución (p. ej. sucesiones y de asuntos patrimoniales de la pareja24); 5) entrega material de bienes restituidos en ausencia de vicisitudes de facto (amenazas, destrucción de bienes, saboteos a las diligencias por parte de terceros) o suscitadas por interposición de recursos legales por parte de opositores vencidos en proceso o de terceros. • El análisis en materia de restitución del territorio exige una orientación que responda a las exigencias específicas que el enfoque diferencial impone al GED. Así, por ejemplo, en materia de restitución territorial para pueblos étnicamente diferenciados, es preciso indagar sobre: 1) la obtención efectiva de medidas de titulación colectiva, constitución, ampliación, reestructuración o saneamiento de resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, en el marco de la restitución de derechos territoriales; 2) el restablecimiento efectivo del derecho al hábitat ancestral; 3) la reversión efectiva de afectaciones territoriales y otras formas de limitación al GED al territorio, llevada a cabo de conformidad con los usos, costumbres y autonomía de gestión territorial del pueblo o comunidad restituida; 4) restitución efectiva del equilibrio, armonía, salud y soberanía alimentaria del pueblo

Tales como: liquidación y disolución de la sociedad conyugal entre esposos o de la sociedad patrimonial entre compañeros permanentes, separación de bienes, fijación de cuotas alimentarias entre cónyuges, entre otros.

141

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

o comunidad respectiva; 5) reversión efectiva del despojo de recursos naturales y de componentes o espacios del territorio de uso espiritual y cultural.

Respecto de medidas de indemnización • Para el análisis del GED en materia de indemnización, resulta útil diferenciar entre escenarios de medición que indaguen sobre la obtención efectiva, por parte de las víctimas de desplazamiento forzado, de 1) indemnizaciones administrativas y 2) indemnizaciones judiciales. En dicho marco, resulta de especial relevancia medir la complementariedad efectiva entre ambas aproximaciones, teniendo en cuenta que el contenido mínimo de dicha medida plantearía una medición diferenciada de las dimensiones material e inmaterial del daño indemnizable. • En el marco de lo anterior, la medición del GED referente a medidas de indemnización administrativa no puede limitarse a las restricciones institucionales, temporales u operativas contempladas en el Decreto 1290 de 2008 (reglamentario de la Ley 975 de 2005) y en los decretos, resoluciones y actos administrativos de implementación de la Ley 1448 de 2011. Tampoco puede limitarse a las restricciones que presenta la Ley 1448 de 2011 en lo que respecta al carácter universal de dicho derecho. • En lo referente a la indemnización administrativa, es importante la medición del impacto que sobre el GED provocan los condicionantes de acceso establecidos a las personas desplazadas en virtud del ejercicio de la discrecionalidad administrativa en el marco de la reglamentación de la Ley 1448 de 2011, los cuales podrían representar eventualmente escenarios de negación del derecho25. 25

V. g. la supeditación de acceso al Programa Administrativo de Indemnizaciones a la valoración de la situación de carencias de la persona desplazada, contemplada expresamente en el Decreto 1377 de 2014, reglamentario de la Ley 1448 de 2011. Así mismo, las cargas probatorias exigidas a las víctimas para acceder a la ruta administrativa prioritaria de indemnizaciones, contenidas en la Resolución UARIV 01049 de 2019, que desdibujan el cumplimiento de las garantías mínimas 1) probatorias (flexibilidad pro víctima), 2) de debido proceso (acceso cierto a la indemnización en un plazo razonable) y 3) de racionalidad (vía expedita y guiada por los principios de equidad e igualdad entre víctimas) de un programa administrativo de reparaciones constitucionalmente genuino, en los términos del párr. iv del Auto 206 de 2017 y del párr. 235 del Auto 331 de 2019. La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado en marzo de 2018 alertó a la honorable Corte Constitucional sobre esta situación respecto de un proyecto de decreto cuyos contenidos básicos reproduce la resolución mencionada, destacando las siguientes situaciones que devienen en negación de acceso a la medida de reparación: 1) se crea

142

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

Respecto de medidas de rehabilitación • Para efectos del análisis del GED en materia de rehabilitación, se recomienda a la honorable Corte Constitucional establecer mecanismos conceptuales y metodológicos que garanticen que la enunciación de este tipo de medidas no solo no se confunda con servicios sociales26 sino que tampoco lo haga con medidas de atención psicosocial (enmarcadas en un modelo de mitigación), pues ello desdibujaría su encuadre en el contexto de restablecimiento integral de derechos de las víctimas en las facetas psíquica, jurídica y social, con enfoque diferencial27. • Es recomendable, para efectos de lograr la diferenciación anteriormente destacada, propender por la indagación sobre los resultados efectivos de la orientación institucional a las víctimas, dirigida, cuando menos, a 1) la recuperación de su capacidad de agencia, 2) su inclusión sociolaboral y 3) la reconstrucción de su proyecto de vida.

un deber de las víctimas que les exige pedir cita ante la UARIV y asumir cargas probatorias, en particular, presentar documentos, que pueden considerarse onerosas en razón de la presunción de vulnerabilidad que las ampara en su condición de tales; 2) establece plazos, rutas y turnos por demanda, adicionales y distintas al procedimiento contemplado para la indemnización administrativa en la propia Ley 1448 de 2011; 3) establece como condición para el acceso prioritario a las medidas de indemnización que la víctima se encuentre en una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuya valoración se establece a cargo de la UARIV, institución administrativa que tiene discrecionalidad para autodeterminarse las pautas de dicha valoración; 4) establece la postergación no razonable del acceso a la medida de indemnización para aquellas víctimas cuya situación es considerada por la resolución como no enmarcada en los criterios de priorización haciendo una distinción ilegal entre la respuesta de fondo de la solicitud de indemnización administrativa y la entrega efectiva de la medida solicitada; 5) establece diferenciaciones entre víctimas, no con el objetivo de establecer acciones afirmativas para aquellas que se encuentren amparadas por enfoques diferenciales, sino para postergar el acceso a la medida de indemnización para aquellas que no cumplan con el reducido número de condiciones de priorización contempladas. 26 27

De conformidad con el párr. 248 del Auto 331 de 2019. En este caso, al hacer mención a un modelo de mitigación, se hace referencia a un conjunto no sistemático de respuestas inmediatas que la institucionalidad se encuentra en el deber de brindar a las víctimas para atender a los efectos de las circunstancias dañinas más próximas al momento de producción del daño. La mitigación del daño se encuentra asociada al ofrecimiento de medidas paliativas que hagan más soportable el dolor en el cual la sitúa en el campo de la ayuda o la asistencia humanitaria. A diferencia de lo anterior, las medidas de reparación son mucho más amplias y estructurales, pues están orientadas a la no repetición de las circunstancias de sufrimiento, a la compensación del dolor no mitigable y a la reconstrucción integral de la dignidad y proyecto de vida de la víctima.

143

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Respecto de medidas de satisfacción • Resulta necesario desarrollar un modelo de análisis cualitativo que, de manera complementaria a la medición de IGED relativos a las medidas de satisfacción, articule lo medido/medible en lo referente al derecho a la verdad con ciertos aspectos que son propios del restablecimiento moral/simbólico, visto como parte de las medidas de reparación. • A título de ejemplo, tales aspectos pueden ser: 1) contenido re-dignificador de las medidas de carácter simbólico efectivamente recibidas por las víctimas de parte del Estado; 2) proyección a la comunidad de medidas efectivas de reconocimiento público a las víctimas y de rechazo al desplazamiento forzado; 3) medidas de restauración de su dignidad efectivamente obtenidas por las víctimas en procesos, actos o iniciativas de reproche público del desplazamiento forzado o de violaciones asociadas.

Respecto de garantías de no repetición • El análisis de garantías de no repetición tendría que indagar sobre la existencia y aplicación efectiva de medidas preventivas de los daños y violaciones, que cuanto menos empezarían con la revelación y reconocimiento de las atrocidades del pasado, ya que la sociedad tiene el derecho a conocer la verdad en cuanto a tales daños y violaciones. Todo ello con el propósito de que el Estado y la sociedad tengan la capacidad de prevenirlos en el futuro. • En el marco de lo anterior, resulta necesario que el análisis o medición del GED a la no repetición se lleve a cabo en un ámbito de contrastación con los resultados de la medición de los IGED sobre prevención y protección.

Recomendaciones para el análisis complementario del GED a la verdad • Una medición del GED a la verdad suficientemente amplia requiere un enfoque que vaya más allá del deber estatal de memoria a través de una aproximación a la articulación efectiva del cumplimiento de dicha obligación con la del esclare-

144

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

cimiento en escenarios de verdad judicial (órganos jurisdiccionales ordinarios y transicionales) y extrajudicial (Comisión de la Verdad). También, exigiría la medición de los aportes que diversidad de iniciativas descentralizadas y territoriales de preservación de memoria brindan al deber de recordar. • Un análisis cualitativo complementario sobre el GED en materia de verdad está llamado a indagar, de manera diferenciada y complementaria, entre otros, sobre la existencia de acciones efectivas desplegadas por el Estado para garantizar un enfoque integral de esclarecimiento en iniciativas judiciales de investigación y sanción del delito de desplazamiento forzado, de manera autónoma o en conexidad con otros delitos. Esta medición, además, tendría que diferenciar entre escenarios judiciales ordinarios y transicionales. • Este mismo análisis podría indagar de manera adicional sobre: 1) la participación real y efectiva de las víctimas en procesos de reconstrucción de la memoria que hayan contribuido a esclarecer las causas del desplazamiento forzado; 2) la restitución efectiva del buen nombre de las víctimas28, acaecida en el marco de escenarios (judiciales/extrajudiciales) idóneos, participativos y completos de esclarecimiento de circunstancias de desplazamiento forzado; 3) la existencia y efectividad de iniciativas, en curso o culminadas, orientadas a revelar patrones de sistematicidad, responsabilidades y causas del desplazamiento forzado. • El análisis complementario también podría incluir estrategias de medición del esclarecimiento de la verdad del despojo en procesos de restitución de tierras y de derechos territoriales, tal como lo estableció la honorable Corte Constitucional en el Auto 008 de 2009.

Recomendaciones para el análisis complementario del GED a la justicia • Un análisis cualitativo complementario sobre el GED en materia de justicia tendría que explorar fuentes tales como sentencias o expedientes judiciales, y en todo caso, podría incluir ciertos aspectos más específicos del contenido del

Ya sea aquí o en el ítem de GED respecto de medidas de satisfacción o de restitución.

145

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

derecho, discriminando entre los distintos escenarios jurisdiccionales a los que tendrían acceso las víctimas (ordinarios y transicionales) en aras de: 1. Analizar de manera diferenciada la efectividad de la investigación en términos del esclarecimiento judicial de la verdad, así como el reconocimiento de sanciones adecuadas e idóneas29. 2. Aproximarse a casos en los cuales el proceso penal significó un recurso judicial efectivo para la satisfacción de los derechos a la verdad y a la reparación integral, es decir, garantizó el acceso de las víctimas a: 1) medidas judiciales de reparación integral; 2) el esclarecimiento judicial de la verdad sobre los hechos victimizantes; y 3) una investigación y sanción proporcionales a la gravedad del daño ocasionado. 3. Medir la efectividad de la participación de las víctimas como sujetos procesales en escenarios de investigación/sanción judicial del desplazamiento forzado. 4. Indagar sobre casos de desplazamiento forzado en los cuales las víctimas obtuvieron justicia (investigación, juzgamiento y sanción) en un plazo razonable. 5. Medir la efectividad30 de los mecanismos de justicia desde la perspectiva de la debida diligencia de las autoridades públicas respecto de la investigación y sanción adecuada/proporcional de casos de desplazamiento forzado.

Para analizar el atributo de efectividad de los mecanismos de acceso a VJR, es importante tener en cuenta que la Corte IDH señala como condiciones mínimas o básicas de la misma, entre otras, las siguientes: 1) que estos mecanismos den resultados o respuestas a las violaciones de derechos de las víctimas; 2) que se demuestra el despliegue de medidas positivas para garantizar que los mecanismos de VJR existentes contribuyen realmente al GED en el sentido de que son idóneos para esclarecer las circunstancias de las violaciones y para proporcionar reparaciones; 3) que se garanticen los medios para ejecutar las respectivas decisiones, recomendaciones y sentencias definitivas emitidas por las autoridades; 4) que los procedimientos y rutas sean accesibles para las víctimas, sin obstáculos o demoras indebidas, a fin de que alcancen su objetivo de manera rápida, sencilla e integral; 5) que los mecanismos de VJR sean independientes, imparciales, sencillos y rápidos; 6) que no existan impedimentos de acceso (fácticos, institucionales o normativos) para las víctimas a los mecanismos de VJR; y 7) se garantice que las víctimas o sus familiares cuentan con amplias posibilidades de participar, ser oídas y actuar en los respectivos escenarios y procesos para obtener VJR. Ver nota de pie de página anterior.

146

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

• En el marco de la medición a través de IGED, es importante resaltar que solo algunos indicadores tendrían que medir la atribución de responsabilidad de máximos responsables y solo respecto de aquellos escenarios judiciales que se ven orientados a dicho propósito. De esta manera, sería preciso formular indicadores adicionales que den cuenta del GED a la justicia en el marco de investigaciones penales orientadas por otros paradigmas de atribución de responsabilidad. • En el mismo sentido, en el análisis del ECI en materia de justicia, sería útil contribuir a medir el impacto GED de las sanciones, discriminando su contenido y alcance según el escenario procesal diferenciado de juzgamiento del desplazamiento forzado respectivo: penal con énfasis inquisitivo, penal acusatorio, transicional alternativo, transicional restaurativo31. Resultaría interesante indagar sobre los efectos de amnistías, indultos o tratamientos penales especiales en el derecho a la justicia, incluyendo la renuncia a la investigación en procedimientos penales ordinarios, a través de figuras como el principio de oportunidad. En dicho sentido, algunas formulaciones de medición podrían orientarse eventualmente a indagar sobre casos o macrocasos que obtuvieron justicia en el marco del otorgamiento de mecanismos ordinarios y transicionales de renuncia a la persecución penal que impactan el juzgamiento del desplazamiento forzado32.

Véanse, respectivamente, Ley 600 de 2000, Ley 906 de 2004, Ley 975 de 2005, Acto Legislativo 01 de 2017 y Ley Estatutaria 1957 de 2019.

El Estado tiene la potestad y la obligación de adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de las conductas consideradas como delitos por su propia legislación. Sin embargo, existen casos en los cuales el mismo Estado decide no iniciar la acción penal y, por lo tanto, renunciar a llevar a cabo su investigación y a imponer la correlativa sanción. Dentro de las figuras de renuncia a la persecución penal sobresalen: 1) la aplicación del principio de oportunidad, 2) la amnistía o indulto y, en contextos de justicia transicional, algunos analistas incluyen 3) la aplicación de criterios de priorización y selección de casos.

147

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Referencias

Coleman, J. C. (2010). Riesgos y daños. Marcial Pons. Coleman, J. C. y Kraus, J. (1986). Rethinking the theory of legal rights. Yale Law Journal, 95(7), 1335-1371. Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). (2018). Aspectos críticos del proyecto de decreto que modifica el 1084 de 2015 en materia de indemnización administrativa. Informe entregado a la Corte Constitucional en marzo de 2018. Dworkin, R. (2002). Los derechos en serio. Ariel.

148

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

Fuentes consultadas

Normas y principios internacionales Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. (1998). https://www.un.org/spanish/law/ icc/statute/spanish/rome_statute(s).pdf Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. (1985). Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder. Adoptada por la Asamblea General de ONU en su Resolución 40/34 de 29 de noviembre de 1985. https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/ pages/victimsofcrimeandabuseofpower.aspx Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. (2005). Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones [ONU AG Res. 60/147 del 16 de diciembre de 2005]. https://www.ohchr. org/SP/ProfessionalInterest/Pages/RemedyAndReparation.aspx Asamblea General de las Naciones Unidas. (2002). Resolución ONU A/RES/56/83 del 12 de diciembre de 2001, relativa a la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos. https://documents.un.org/prod/ods.nsf/home.xsp Comisión de Derechos Humanos. (2005a). Resolución sobre el derecho a la verdad, número 2005/66 de la Comisión de Derechos Humanos. http://ap.ohchr.org/documents/S/ CHR/resolutions/E-CN_4-RES-2005-66.doc Comisión de Derechos Humanos. (2005b). Resolución sobre impunidad, número 2005/81 de la Comisión de Derechos Humanos. http://ap.ohchr.org/documents/S/CHR/ resolutions/E-CN_4-RES-2005-81.doc

149

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Organización de los Estados Americanos. (1969). Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_ convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm

Jurisprudencia interamericana Corte Interamericana de Derechos Humanos. (6 de octubre de 1987). Garantías judiciales en estados de emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [Opinión Consultiva OC9/87]. Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2001). Caso Ivcher Bronstein vs. Perú. Sentencia (fondo, reparaciones y costas). https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/ articulos/Seriec_74_esp.pdf Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2006). Caso Ximenes Lopes vs. Brasil. Sentencia. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_149_esp.pdf Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2017). Caso Lagos del Campo vs. Perú. Sentencia (excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas). https://www. corteidh.or.cr/corteidh/docs/casos/articulos/seriec_340_esp.pdf

Jurisprudencia constitucional Corte Constitucional (Sala Plena). (18 de mayo de 2006). Sentencia C-370. M. P.: M. Cepeda, J. Córdoba, R. Escobar, M. Monroy, Á. Tafur, C. Vargas. https://www. corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-370-06.htm Corte Constitucional (Sala Segunda de Revisión). (26 de enero de 2009). Auto 008 de 2009. Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. M. P.: M. Cepeda. https://www. corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2009/A008-09.htm Corte Constitucional (Sala Plena). (24 de abril de 2013). Sentencia SU-254 de 2013. M. P.: L. Vargas. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/SU254-13.htm Corte Constitucional (Sala Plena). (30 de octubre de 2014). Sentencia C-795 de 2014. M. P.: J. Palacio. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-795-14.htm

150

Aportes complementarios al análisis del estado de cosas inconstitucional en materia de verdad, justicia y reparación

Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (23 de agosto de 2016). Auto 373 de 2016. Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. M. P.: L. Vargas. https://www. corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2016/A373-16.htm Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (28 de abril de 2017). Auto 206 de 2017. Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. M. P.: G. Ortiz. https://www. corteconstitucional.gov.co/T-025-04/AUTOS%202016/Auto%20206%20del%2028%20 de%20abril%20de%202017%20Suspenci%C3%B3n.pdf Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (11 de septiembre de 2017). Auto 474 de 2017. Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. M. P.: G. Ortiz. https://www. corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2017/a474-17.htm Corte Constitucional (Sala Plena). (14 de noviembre de 2017). Sentencia C-674 de 2017. M. P.: L. Guerrero. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-674-17. htm Corte Constitucional (Sala Plena). (1 de marzo de 2018). Sentencia C-007 de 2018. M. P.: D. Fajardo. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/C-007-18.htm Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (20 de junio de 2019). Auto 331 de 2019. Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. M. P.: G. Ortiz. https://www. corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2019/a331-19.htm

151

• Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019

Contenido

Derecho a la alimentación ��158 Derecho a la identificación ��159 Derecho a la reparación colectiva ��160 Derecho a la reparación integral ��161 Derecho a la salud ��162 Afiliación ��162 Atención ��162

Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019

La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) ha emitido su concepto sobre los indicadores de goce efectivo de derechos propuestos por el Gobierno en su respuesta al Auto 331 de 2019, proferido por la honorable Corte Constitucional. Con todo, resulta necesario resaltar la importancia de que esta corporación continúe velando por el acceso de la población víctima de desplazamiento forzado a los derechos de alimentación, identificación, reparación colectiva, satisfacción, garantías de no repetición y reparación integral y que, además, ante la pandemia por la que atraviesa el país, retome la vigilancia del derecho a la salud. Estos derechos contaban con indicadores de goce efectivo aprobados por la Corte, algunos de los cuales fueron utilizados, entre otros, con motivo de la realización de la Primera Encuesta Nacional de Víctimas por parte de la Contraloría General de la República. A continuación, se presentan estos indicadores y su forma de cálculo, aclarando que, en el caso de los relativos a reparación colectiva, se comienza por aclarar qué se entiende por este tipo de reparación; en lo que se refiere a salud, se especifica qué se entiende por atención en salud; y en lo relativo al de reparación integral, se hacen explícitas las medidas que deben satisfacerse para contar con el goce efectivo de este derecho.

157

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho a la alimentación

El indicador de goce efectivo de este derecho se define así: Todos los hogares víctimas de desplazamiento forzado disponen de alimentos aptos para el consumo y acceden a una cantidad suficiente de los mismos (la cantidad mínima requerida es de 2100 kilocalorías por día y por persona). Este indicador resulta muy difícil de medir y requeriría de la realización de una encuesta específica. El Gobierno ha estimado este indicador en el pasado recurriendo al Food Consumption Score o Puntaje del Consumo de Alimentos, una metodología del Programa Mundial de Alimentos, para medir la adecuación de la alimentación del hogar en términos de diversidad y frecuencia en el consumo de los alimentos. Por su parte, la CSPPDF, en sus encuestas de verificación, así como la CGR, en su encuesta de víctimas, recurrieron a estimar como aproximación a este derecho los Síntomas de Insuficiencia Alimentaria, expresados en términos de comer menos de lo deseado por falta de alimentos o de dinero para comprarlos, quedarse con hambre por igual motivo; o también, por esta misma razón, dejar de consumir una de las comidas básicas diarias (desayuno, almuerzo o comida). La medición del indicador de este derecho, que siempre se ha considerado trascendental, cobra especial relevancia en las circunstancias actuales ante la pandemia del covid-19 que vive el país.

158

Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019

Derecho a la identificación

El indicador de goce efectivo del derecho a la identificación se define de la siguiente manera: Todos los miembros del hogar cuentan con sus documentos de identificación de acuerdo con su edad y género. Su fórmula de cálculo viene expresada por la relación existente entre los hogares víctimas de desplazamiento forzado en el que todos sus miembros cuentan con documentos de identidad acordes con su edad y género, y el total de hogares víctimas de desplazamiento forzado. En términos generales, a juzgar por el resultado de las encuestas realizadas, puede afirmarse que la provisión de la mayoría de los documentos de identificación a la población desplazada ha venido mejorando ostensiblemente con el transcurso del tiempo, con excepción de la libreta militar con que deben contar los hombres cuyas edades oscilan entre los 18 y los 50 años. A pesar del compromiso adquirido por parte de las autoridades militares ante la Corte Constitucional, se sigue presentando una deficiencia notoria en el suministro de este documento. En efecto, parece muy bajo el número de libretas militares entregadas entre el 2014 y el 2018, que alcanzó a 72 642, teniendo en cuenta el tamaño de la población víctima de desplazamiento forzado y su distribución por género y edad33. No sobra resaltar la importancia que reviste este documento para los hombres, puesto que es considerado indispensable para el acceso al mercado laboral formal. En consecuencia, se considera que el Gobierno debería medir específicamente la proporción de hombres víctimas de desplazamiento forzado entre 18 y 50 años de edad que cuentan con libreta militar, y buscar la corrección de cualquier deficiencia en el goce efectivo de este derecho.

Véase información reportada por el COREC en el sexto informe de seguimiento presentado por la CSMLV al Congreso de la República (2019, tabla 90, p. 206).

159

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho a la reparación colectiva

El indicador de goce efectivo del derecho a la reparación colectiva se encuentra definido así: Todas las víctimas sujeto de reparación colectiva por causa del desplazamiento forzado han sido reparadas integralmente. Su fórmula de cálculo está dada así: Número de víctimas sujeto de reparación colectiva por causa del desplazamiento forzado que han sido reparadas integralmente / Número de víctimas sujeto de reparación colectiva por causa del desplazamiento forzado. Es preciso aclarar que la CSPPDF entiende que los sujetos de reparación colectiva han sido reparados de manera integral cuando se han implementado todas las medidas previstas en los Planes Integrales de Reparación Colectiva y, por lo tanto, cuando estos instrumentos se encuentran debidamente cerrados.

160

Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019

Derecho a la reparación integral

El indicador de goce efectivo del derecho a la reparación integral se expresa de la siguiente manera: Todas las víctimas individuales del delito de desplazamiento forzado han sido reparadas integralmente por este delito. Su forma de cálculo viene dada por el porcentaje de víctimas de desplazamiento forzado que han sido reparadas integralmente. Esto implica que son las víctimas que hayan recibido todas las medidas que contempla la reparación; esto es, restitución de tierras si ostentan ese derecho, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.

161

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Derecho a la salud

Como se mencionó anteriormente, a pesar de que la Corte Constitucional declaró superado el estado de cosas inconstitucional de este derecho, resulta indispensable que la corporación retome su control ante la precaria situación del Sistema de Salud que se ha hecho evidente frente a la pandemia del covid-19. Probablemente, esta situación afecta en mayor medida a la población pobre y vulnerable, como son la mayoría de los desplazados. Este derecho cuenta con dos indicadores de goce efectivo, uno de ellos relacionado con la atención en salud y otro, con la vacunación El enunciado de uno de los indicadores de goce efectivo del derecho a la salud se encuentra definido así: Todas las personas víctimas de desplazamiento forzado están afiliadas al SGSSS y reciben atención en salud cuando así lo requieran. Este indicador tiene dos componentes, a saber: uno de afiliación al SGSSS y otro de atención en salud cuando se requiera. Las fórmulas de cálculo de estos componentes son las siguientes:

Afiliación Número de víctimas de desplazamiento forzado que cuentan con afiliación al SGSSS / Número de víctimas de desplazamiento forzado.

Atención Número de víctimas de desplazamiento forzado que reciben atención en salud cuando la solicitan / Número de víctimas que requieran atención en salud. Debe entenderse que la CSPPDF considera que el indicador se refiere a la provisión de atención oportuna en salud.

162

Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019

El enunciado del segundo indicador de goce efectivo del derecho a la salud reza de la siguiente manera: Todos los niños y niñas de 0 a 5 años de edad cuentan con el esquema de vacunación completo. Su fórmula de cálculo se expresa de la siguiente manera: Número de niños y niñas de 0 a 5 años víctimas de desplazamiento forzado que tienen el esquema de vacunación completo / Número de niños y niñas de 0 a 5 años víctimas de desplazamiento forzado.

163

• La medición de los indicadores y los registros administrativos

Contenido

Consideraciones generales ��169 Ventajas y retos de los registros administrativos ��170 Debilidades de los registros administrativos ��172 Aspectos generales ��172 El informe de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado para la Audiencia en la Corte Constitucional del 29 de noviembre de 2018 ��172

Respuesta del Gobierno nacional al Auto 331 de 2019 proferido por la Corte Constitucional ��174 Respuesta de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado al Auto 331 de 2019 ��176 Problemas de los registros administrativos por derechos ��177 Indemnización ��177 Libreta militar ��177 Protección ��178 Subsistencia mínima ��178 Retornos y reubicaciones ��179 Rehabilitación ��181 Restitución de tierras ��181 Protección de tierras ��182 Vivienda ��183

Generación de ingresos ��185 Vida ��186 Libertad ��186 Integridad ��187 Garantías de no repetición ��187 Verdad ��187 Justicia ��189

Conclusiones ��191 Referencias ��194

La medición de los indicadores y los registros administrativos

Consideraciones generales

El presente documento pretende mostrar las debilidades y vacíos existentes en algunos de los registros administrativos (RA) utilizados por la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas (UARIV) para evaluar la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y, por consiguiente, para medir el grado de avance en la garantía del goce efectivo de derechos de la población desplazada. El desarrollo del trabajo se basa exclusivamente en información secundaria proveniente de informes de la UARIV, de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (CSMLV); de los organismos de control, es decir, la Contraloría General de la República (CGR), la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la Defensoría del Pueblo (DP), así como de la Corte Constitucional; y de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). Este hecho obedece a la falta de facultades de esta última entidad para adelantar labores de auditoría a los registros administrativos. El documento contiene la presente introducción, dos capítulos y las respectivas conclusiones. El primero presenta las ventajas y los retos de los registros administrativos; el segundo, las debilidades y vacíos de estas fuentes de información, el cual, a su vez, está dividido en dos secciones: la primera de ellas sobre aspectos generales, y la segunda sobre aspectos específicos por derechos, y el último apartado incluye las conclusiones del trabajo.

169

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Ventajas y retos de los registros administrativos

El Departamento Nacional de Planeación (DNP), en presentación realizada el 16 de abril de 2020 (“Registros Administrativos en el Seguimiento de la Política de Víctimas”), señala las ventajas generales de los RA, entre las cuales se presentan las siguientes: • Desagregación: según las variables disponibles en el RUV (género, etnia, edad, municipio). • Bajos costos: no requiere recolección adicional y los asociados a la medición son reducidos. • Comparabilidad: puede compararse con otras poblaciones incluidas en los mismos registros, lo cual facilitaría el cálculo de los umbrales establecidos por la Corte Constitucional. • Son menos subjetivos. • Se señalan igualmente los principales retos de su utilización, a saber: • Oportunidad y sensibilidad: depende de la actualización de los registros. • Completitud: los RA no cubren en todos los casos el 100 % de las víctimas. • Especificidad: algunos temas específicos de víctimas no están cubiertos por los RA (retornos y reubicaciones, verdad y justicia). • Exactitud de la identificación: los nombres y documentos de identidad en algunos RA pueden no estar correctos. • Interoperabilidad: los sistemas de información no están integrados.

170

La medición de los indicadores y los registros administrativos

Proponen, en consecuencia, algunas medidas, como “trabajo con el DANE para identificar el universo de desplazados”, “crear nuevos registros”, limitar las estadísticas a listas como Sisbén o Sispro, y avanzar en la consolidación del registro social establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). De lo anterior resalta que, a efectos de la medición del GED, los RA presentan dos graves falencias: la falta de completitud y la inexactitud en la identificación. Esto dificulta la utilización de herramientas como el Sisbén, que, como muestran los resultados de la misma presentación, hasta el 16 de abril de 2020 solamente incluía el 39 % del total de víctimas reportadas en el RUV. Además, se señala la inexistencia de RA para temas tan sensibles como el retorno. Por último, la falta de interoperabilidad entre los registros administrativos puede ser fuente de problemas relativos a la información que se utiliza para estimar los indicadores de goce efectivo de derechos.

171

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Debilidades de los registros administrativos

Aspectos generales

El informe de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado para la Audiencia en la Corte Constitucional del 29 de noviembre de 2018 En el informe que presentó la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) a la Corte Constitucional el 20 de noviembre de 2018 con motivo de la audiencia celebrada el 29 de noviembre del mismo año, se pusieron de presente, a manera de ejemplo, distintas falencias en materia de información, señaladas en el V informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (CSMLV). En materia de educación se señala en el informe aludido que el Ministerio de Educación Nacional (MEN) encontró inconsistencias al realizar un cruce entre la información del RUV y la del Sistema de Matrículas del MEN (SIMAT). De igual manera, se evidenciaron problemas de calidad y consistencia de la información por departamentos, puesto que los porcentajes de cobertura en los departamentos de San Andrés, Cundinamarca, Casanare y Boyacá resultan atípicos al alcanzar niveles del 775,5 %, 112,1 %, 100,5 % y 144,2 %, en su orden. Así, las imprecisiones de datos entre el Registro Único Víctimas, el Sistema de Matrícula y la información de los Planes de Acción Territorial impiden identificar efectivamente la población que se encuentra cubierta por el sistema escolar y aquella que está desescolarizada.

172

La medición de los indicadores y los registros administrativos

Adicionalmente, es pertinente comentar que el indicador del goce efectivo del derecho a la educación está definido en términos de asistencia y no de matrícula. De esta forma, la medición realizada por el Gobierno resulta inexacta, ya que, por una parte, incluye personas que habiéndose matriculado han desertado; y, por otra parte, no tiene en cuenta personas que se encuentren asistiendo a los establecimientos educativos sin haberse matriculado. Además, el indicador presenta dificultades al cruzar la base de datos del RUV y el SIMAT por los problemas de plena identificación de los niños, niñas y adolescentes en el RUV. En este sentido, se insiste en que es necesario que se implementen por parte de la UARIV, el Ministerio de Educación y las Entidades Territoriales acciones encaminadas a mejorar la interoperabilidad de las bases, con el fin de poder realizar de manera óptima los correspondientes cruces de datos sobre las matrículas y de caracterización de los niños, niñas y adolescentes víctimas de desplazamiento forzado a nivel nacional y regional. Por último, debe señalarse que los registros administrativos existentes no constituyen la fuente apropiada para medir los indicadores de acceso al transporte y a la alimentación escolar. En el caso del transporte, el indicador propuesto capta la cobertura del servicio, pero no permite, como está formulado, estimar la demanda efectiva del mismo. No todos los niños, niñas y adolescentes desplazados tienen necesidad de transporte escolar, por lo cual sería necesario conocer cuántos de ellos requieren del servicio. Mientras no se conozca esta cifra, el indicador no mide el goce efectivo del derecho, sino únicamente la cobertura estatal. Entonces, no es posible valorar si se responde o no las necesidades de la población. En el caso de la alimentación escolar, es necesario ajustar el indicador para que solo capte los servicios de alimentación que se entregan de manera regular y no incluya aquellos que se proveen solo de manera eventual a los alumnos. En materia de identificación, la información que entregó la Registraduría a la CSMLV no concuerda con la que esta entidad incluyó en el módulo de seguimiento a los proyectos de inversión para la vigencia 2017 del Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP). En este reporte, dicha entidad presentó como meta de cedulación la expedición de 42 690 documentos, habiendo emitido 38 361, lo cual representa un cumplimiento del 89,9 %. Este porcentaje de ejecución dista de lo reportado de manera oficial, en el sentido de haber expedido más de 67 212, lo que muestra, por tanto, un avance superior al 157 %.

173

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

De igual manera, se presentan deficiencias en la información referente a la atención humanitaria. A este respecto, en el informe de la CSPPDF para la audiencia en referencia, se menciona la afirmación de la CSMLV, que señala la presencia de incertidumbre sobre la real ejecución presupuestal para el proyecto de inversión que soporta el pago de atención humanitaria. Esta incertidumbre se deriva de la falta de consistencia de la información en las distintas fases que componen el ciclo de la inversión pública, lo que pone en riesgo la coherencia entre la formulación, la programación, la ejecución y el seguimiento a los proyectos de inversión que se realizan a través del SUIFP. En este sentido, conviene también indicar que el seguimiento y control a los recursos destinados a víctimas del desplazamiento forzado para atención humanitaria, tanto de emergencia como de transición, se ve limitado por cuanto la Unidad Administrativa Especial de Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) no discrimina en sus registros la ejecución presupuestal por tipo de atención, sino que la presenta de manera global para las distintas etapas de la atención humanitaria. Por último, es de señalar la ausencia de información por parte del Gobierno nacional para poder establecer con claridad el universo de personas en proceso de retorno o de reubicación acompañados o no acompañados (CSPPDF, 2018b, pp. 16-17).

Respuesta del Gobierno nacional al Auto 331 de 2019 proferido por la Corte Constitucional En dicha respuesta, el Gobierno nacional hizo explícito un conjunto de vacíos para contar con indicadores precisos del goce efectivo de derechos de las víctimas de desplazamiento forzado. Específicamente, mencionó que el indicador de inmediatez, inherente al derecho a la subsistencia mínima, presentaba problemas para la obtención de los reportes de las entidades territoriales, lo cual dificultaba el cálculo exacto del indicador. En cuanto al derecho a la indemnización, señaló que se encontraron dificultades con algunos campos e información general para la identificación de las víctimas indemnizadas, ya que no se genera la novedad de cambio de documento, lo que lleva a perder la trazabilidad de la información. En lo que se refiere al derecho a la vivienda, se encuentran dificultades a la hora de medir los hogares actuales, ya que las conformaciones no son estables en el tiempo y la información referente a subsidios habitualmente reporta solo información del beneficiario directo y no del hogar. Las limitaciones para los indicadores de los derechos a la vida, la libertad, la integridad

174

La medición de los indicadores y los registros administrativos

y las garantías de no repetición son producto de las inconsistencias propias del RUV que, según informaron, se encontraban en proceso de subsanar. Finalmente, con respecto al indicador del derecho a la generación de ingresos, indicó que la dificultad real se reside en el hecho de que no todas las personas se encuentran incluidas ni en los registros administrativos ni en el Sisbén, por lo cual deben realizar un proxy del cálculo de pobreza que lleva a cabo el DANE. En dicho informe, el Gobierno nacional también señaló que continúa trabajando hacia la obtención de una información de mejor calidad para efectos de establecer la situación de las víctimas de desplazamiento forzado y que a este respecto ha desarrollado las siguientes acciones: Se realiza un proceso de calidad al universo, para depurarlo de registros que se han marcado como inconsistentes por no tener los criterios mínimos para el cruce con las fuentes administrativas. Se estableció el grupo de “Data Quality” con el fin de hacer del Registro Único de Víctimas una herramienta que contenga información completa, precisa, consistente y actualizada. La Dirección de Registro y Gestión de la Información ha analizado 302 162 registros en los campos de: fecha de ocurrencia del hecho victimizante, fecha de la declaración, tipo de documento de identidad, nombres y apellidos, pertenencia étnica, rrom e indígena y declaraciones con enfoque de género. Respecto a la completitud, aplicando la metodología del DANE, en el año 2018, se elaboró un diagnóstico para medir el nivel de completitud de los datos y como resultado se obtuvo un porcentaje alto de datos completos en los campos de etnia, hecho, lugar de ocurrencia, lugar de residencia, fecha de declaración, fecha de ocurrencia, etc. De acuerdo con el proceso de análisis de la información elaborado por el DANE, se pudieron identificar las fortalezas y oportunidades de mejora que presentaba el registro, tanto en materia de procesamiento como de diseño de información. A nivel de actualización de información, la Dirección de Registro y Gestión de la Información, a través de la Red Nacional de Información, ha logrado establecer convenios de intercambio de información con entidades del SNARIV que permiten, entre otras, tener validación del documento de identidad con la Registraduría Nacional del Estado Civil, mejorar los datos, la ubicación y contacto de la población víctima y mejorar la información sobre la pertenencia

175

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

étnica, rrom e indígena. (Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y DNP, 2020, pp. 79-80)

Respuesta de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado al Auto 331 de 2019 A los planteamientos presentados por el Gobierno nacional en relación con las acciones desarrolladas para mejorar los registros, la CSPPDF responde que las acciones adoptadas, salvo la primera, parecen en principio bien encaminadas en la búsqueda de una mejor calidad en la información sobre la población desplazada. En lo que se refiere a la depuración del registro que se efectúa anualmente, señala que esta acción puede llevar a una subestimación de la población desplazada, puesto que se excluye del universo el registro de grupos familiares que no cuentan con los criterios mínimos para el cruce con las fuentes administrativas. Esto, en términos generales, conduce a mostrar niveles mayores de goce efectivo de derechos. Sería interesante que se explicara en detalle en qué consiste el grupo denominado Data Quality, las labores que ha emprendido y los resultados que se han obtenido en los distintos campos. De cualquier forma, el número de registros analizados por la Dirección de Registro y Gestión es un porcentaje muy bajo frente al total de grupos familiares que conforman el RUV. Adicionalmente, indica que sería conveniente conocer en qué consistió el diagnóstico para obtener el nivel de completitud de los datos, es decir, conocer los porcentajes de completitud de todas y cada una de las variables que identifican y afectan a la población desplazada, así como también las fortalezas de la información identificadas, pero también sus debilidades y las oportunidades de mejora del registro, tanto en materia de diseño como de procesamiento de información. Finalmente, sería preciso conocer en detalle los convenios suscritos por la UARIV con las demás entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) y ante todo las evaluaciones de su operatividad (CSPPDF, 2019). Debe indicarse que, a pesar del esfuerzo realizado por el Gobierno nacional, aún no puede confiarse en los registros administrativos como la fuente de información para calcular los indicadores de GED en todos los derechos de la población desplazada.

176

La medición de los indicadores y los registros administrativos

Problemas de los registros administrativos por derechos La información que se presenta a continuación proviene, en gran medida, de la contenida en el VI Informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, sin perjuicio del uso en algunos casos de otras fuentes.

Indemnización Se presenta inconsistencia de las cifras. El total de víctimas indemnizadas ascendía a 821 836 a marzo de 2019, pero en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, este número, a septiembre de 2018, era de 865 997, lo que revela una clara contradicción (CSPPDF, 2019; Departamento Nacional de Planeación, 2019). Además, debe afirmarse que la UARIV debía presentar dos registros de información, uno de ellos con las indemnizaciones concedidas, y otro con las indemnizaciones pagadas. Adicionalmente, los informes presentados por esta entidad no permiten dilucidar si la indemnización que se entrega por persona, atendiendo a la priorización establecida en el caso de las víctimas de desplazamiento forzado, corresponde al monto del núcleo familiar o no. En este último caso, debería conocerse cuándo se reconoce y paga la indemnización a los restantes miembros del hogar.

Libreta militar La información relativa a la entrega de las libretas militares no es clara. Se observa que la entregada por el Comando de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército (COREC) a marzo de 2019, correspondiente a los años 2016 y 2017, para el VI Informe de la CSMLV al Congreso de la República, no coincide con la que fue reportada para la elaboración del V Informe de esta Comisión. Al respecto, el COREC manifestó que, en marzo de 2019, realizaron un cruce masivo entre la plataforma Fénix del COREC y la UARIV, que arrojó los resultados que se evidencian en la información entregada en 2019. Sin embargo, al momento de la validación, algunos ciudadanos ya habían definido la situación militar como víctimas del conflicto, pero esta información no fue cargada oportunamente. Además, debe observarse que la información entregada por el COREC para el año 2018 tampoco coincide con la que se encuentra en la plataforma Sinergia. El número de libretas militares expedidas, reportadas para el VI Informe de la CSMLV para el año 2018

177

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

según el COREC, fue de 21 591 frente a las 4470 que para dicho año se encuentran en Sinergia (Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011, 2019, p. 206).

Protección En materia del derecho a la protección, se evidencia que las cifras presentadas en el portal Sinergia, al compararse con el reporte presentado por el Informe Estadístico de la Secretaría Técnica del Comité para la Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (Cerrem), no coinciden, lo que dificulta el análisis de la gestión de la UNP (Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011, 2019, p 191; Departamento Nacional de Planeación, 2019, p. 618).

Subsistencia mínima En lo que se refiere a la atención humanitaria inmediata, la Contraloría General de la Nación manifiesta que: “De acuerdo con la ficha técnica (hoja de vida) la fuente de información es el Registro Único de Víctimas (RUV), la ayuda humanitaria en especiedinero y la matriz consolidada de hogares. No obstante, el responsable de la garantía es el nivel territorial y subsidiariamente la UARIV, de manera que no se cuenta con información para la medición” (Contraloría General de la República, 2019, p. 9). En este sentido, precisa el informe que estas diferencias alcanzan hasta 500 000 hogares y que entre 2014 y 2018, 412 490 hogares, a pesar de tener carencias identificadas y haber realizado la solicitud de atención humanitaria, no accedieron a este componente. Finalmente, en cuanto a la ayuda inmediata provista por la UARIV en el caso de desplazamientos masivos, también se presenta una inconsistencia, puesto que en una de las respuestas recibidas por la comisión en referencia se relacionan 130 eventos y en otra 106, por lo que no se tiene certeza sobre el número desplazamientos masivos ocurridos (Contraloría General de la República, 2019, pp. 84-85, 87). Por tal razón, se recomienda a la UARIV informar a los entes de control la cantidad de personas que acceden al derecho y compararla con el número de personas que deberían acceder al mismo. De esta manera, se podría contar con información clara y precisa para tomar decisiones y realizar la evaluación del nivel de cumplimiento del derecho a solicitar y recibir atención humanitaria (Contraloría General de la República, 2019, p. 94). En esta materia, la Contraloría recuerda también la afirmación de la Corte Constitucional en el Auto 373 de 2016, en el que indica que la situación más compleja se presenta en el caso de las comunidades confinadas, que tienen poca probabilidad de

178

La medición de los indicadores y los registros administrativos

acceder a la atención estatal, puesto que la UARIV no alcanza a tener conocimiento de esta situación en todos los casos (Contraloría General de la República, 2019, p. 12). Hasta el momento, esta entidad no se ha vuelto a pronunciar al respecto, por lo que se desconoce si ya logró superar esta falencia. Adicionalmente, este organismo de control manifiesta que la información presentada relativa a la atención de primer año genera incertidumbre sobre el número de atendidos (Contraloría General de la República, 2019, p. 13). También, debe señalarse que la atención prestada a personas de extrema urgencia y vulnerabilidad puede no ser real, puesto que la calificación de los hogares en esta condición se otorga solo a aquellos en los que no existen personas con capacidad productiva o en los que más de cuatro personas dependen de un miembro con capacidad productiva. Por tanto, se desconoce la posibilidad de que las personas con capacidad productiva se encuentren desempleadas (Contraloría General de la República, 2019, p. 15). En lo que se refiere a la información sobre el avance, estancamiento o retroceso del derecho en referencia para las comunidades étnicas, la Contraloría constató en el informe del Gobierno del 2018 que la UARIV no cruza la base de colocaciones con la información del RUV. También, identificó, en el informe de auditoría que realizó a los programas de indemnizaciones administrativas, Fondo para la Reparación a las Víctimas (FRV) y ayuda humanitaria de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, varias inconsistencias desde el número mismo de identificación que fueron objeto de hallazgo. Entonces, concluye que, además de las restricciones para la población étnica, la medición debe estar sujeta a la mejora en los sistemas de información de la UARIV (Contraloría General de la República, 2019, p. 17). En lo relativo a la ayuda humanitaria para los hogares que presentan carencias graves, se encuentran restricciones de información para medir las características de las viviendas y del consumo de alimentos, de forma que los resultados no pueden ser confiables (Contraloría General de la República, 2019, p. 18).

Retornos y reubicaciones En materia de retornos y reubicaciones, existe una discrepancia significativa entre la información reportada a Sinergia y la suministrada a la CSMLV por la UARIV y por Prosperidad Social, en lo relativo al número de víctimas acompañadas mediante esquemas especiales en retorno o reubicación, durante el cuatrienio 2015-2018. En este periodo, las cifras suministradas por estas últimas instituciones ascendieron a 77 846

179

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

hogares, mientras que las reportadas a Sinergia alcanzaron apenas a 37 892. Así mismo, se encuentra una discrepancia similar entre las cifras reportadas de miembros de hogares beneficiados con esquemas especiales de acompañamiento y enfoque diferencial. Esto se evidencia en que el número de miembros es inferior al número de hogares acompañados, situación que se explica por el hecho de que solo la UARIV reportó este dato, excepto el número de miembros de los esquemas ejecutados por Prosperidad Social (Contraloría General de la República, 2019, p. 100). Adicionalmente, debe señalarse que, como lo manifestó la Contraloría General de la República en su momento, “la combinación de fuentes con registros administrativos para calcular estos indicadores no permite asegurar que los hogares efectivamente hayan mejorado su condición” (citado por Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 12). A lo anterior, se suma que la Superación de la Situación de Vulnerabilidad (SSV) se evalúa con base en el Índice Global de Estabilización Social y Económica, y con el Sisbén como herramienta de caracterización. En este caso, la idoneidad del Sisbén es cuestionable, dada su baja cobertura de las víctimas de desplazamiento forzado. Según la Procuraduría, la ficha técnica de este IGED no menciona dicho Índice, aunque en las fuentes de información incluye la SSV de la UARIV. Al respecto, llama la atención que no contemplan todas las posibles fuentes para medir los derechos que componen la medición de SSV como, por ejemplo, el Ministerio de Educación (SIMAT) o el Ministerio de salud (atención psicosocial) (Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 12). El indicador complementario del goce efectivo de este derecho que presenta la UARIV reza así: “Indicador: Porcentaje de personas que solicitan y reciben acompañamiento en retornos y reubicaciones”. Frente a este indicador, el organismo de control en referencia señala lo siguiente: “el Gobierno nacional informa que ‘la información sobre la demanda y el acompañamiento en retornos y reubicaciones se extrae de un instrumento de caracterización’ sin especificar a qué instrumento se refiere” (Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 14). Es preciso también indicar que las fuentes utilizadas para estimar los dos indicadores del goce efectivo de este derecho limitan el universo a las personas que han podido responder los instrumentos de caracterización existentes. Entonces, a juicio de la Contraloría, se requiere disponer de un sistema de información que identifique a la población retornada y potencialmente por retornar (Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 25).

180

La medición de los indicadores y los registros administrativos

Ninguno de los indicadores propuestos por el Gobierno nacional ofrece información sobre la seguridad en los territorios ni sobre la no repetición de hechos de victimización sobre la población desplazada o reubicada. Tampoco se presenta el grado de avance en la formalización de los predios de la población retornada. De esta forma, no se cuenta con la información requerida para determinar la sostenibilidad, la permanencia y el arraigo de la población retornada (Procuraduría General de la Nación, 2019, p. 26).

Rehabilitación En lo que atañe al derecho a la rehabilitación, se hace necesario señalar que los datos reportados a la CSMLV, correspondientes al número de víctimas que acceden a la rehabilitación física y mental, difieren de las publicadas en Sinergia. En efecto, mientras que según el reporte del Ministerio de Salud y Protección Social, este número asciende a 459 151 personas en el cuatrienio 2015-2018, la información suministrada a Sinergia para este mismo periodo es sustancialmente mayor, pues alcanza la cifra de 952 202 personas. De esta forma, como se afirma en el informe de la Comisión en referencia, no se tiene certeza sobre el porcentaje de cumplimiento de la meta establecida para este propósito en el Plan de Desarrollo del Gobierno del presidente Santos (Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011, 2019, p 191; Departamento Nacional de Planeación, 2019, p. 618), ni sobre el alcance real de la medida de rehabilitación.

Restitución de tierras En lo que se refiere a este derecho, es necesario llamar la atención sobre la ausencia de información que permita determinar los avances en el indicador del goce efectivo. A la fecha, se carece de información sistematizada sobre las sentencias proferidas por los jueces o magistrados de restitución de tierras, que permita conocer el grado de cumplimiento de las órdenes por ellos proferidas. De manera que no existe información administrativa que refleje el GED al menos en términos del cumplimiento real y efectivo de las órdenes de restitución, tanto desde el punto de vista de la formalización efectiva de la titularidad de la tierra restituida en cabeza de las personas despojadas o forzadas a abandonar sus predios como desde el enfoque de la entrega material de los respectivos predios. La Unidad de Tierras no cuenta con información que refleje la etapa ulterior a la sentencia de restitución, que puede denominarse “etapa posfallo”, en la cual se debería hacer un seguimiento minucioso al cumplimiento de las órdenes de los jueces y salas civiles especializadas en restitución de tierras.

181

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Protección de tierras De otra parte y con base en la respuesta de la CSPPDF al Auto 331 de 2019 proferido por la Corte Constitucional en respuesta al informe del Gobierno nacional, a la Corte en el año 2019 es indispensable anotar la existencia de serias dudas sobre la idoneidad de la información relativa al derecho a la protección de tierras. Para una mejor comprensión de la problemática en la materia, se transcriben los planteamientos efectuados en el informe aludido: Iniciada entonces la trasferencia del registro, finalizando el mes de agosto de 2016, la Unidad de Restitución de Tierras comunicó al Incoder algunas ostensibles diferencias y/o modificaciones que se evidenciaba existían entre la copia de la base de datos de RUPTA suministrada en febrero de 2016 (cuyo inventario se realizó el 26 de julio de 2016) y la actualizada el día 01 de agosto 2016. Posteriormente, mediante el acta 0025 del 6 de octubre de 2016 radicada en la Unidad de Restitución de Tierras con el oficio DSC1-201614804 se firma el acta de entrega oficial del RUPTA a la Unidad de Restitución de Tierras, en la cual se dejan consignadas las anotaciones correspondientes con el estado real de la información recibida. La línea del tiempo en la operativización del RUPTA en el sistema de información de la Unidad, permite observar que el día 3 de mayo de 2017 se logró la incorporación de los registros del RUPTA ruta individual a las bases de datos del Sistema de Registro de Tierras Despojadas correspondiente a 58 801 casos, el 27 de junio de 2017 se logró la migración de 130 101 casos correspondientes a las declaratorias de ruta colectiva y el 12 de septiembre de 2017 se migraron los 156 casos étnicos que se encontraban en las bases de datos del RUPTA entregados por el Incoder liquidado. Así las cosas, y una vez la Unidad de Restitución de Tierras estableció las pautas para propender por la articulación del RUPTA con el RTADF, con el propósito de optimizar la administración de estos instrumentos, facilitar el respectivo trámite a las víctimas, y hacer eficiente la actuación administrativa, el 17 de mayo de 2017 se elaboraron los lineamientos para el desarrollo de la Ruta de Protección en trámite administrativo así como los desarrollos para la generación de documentos para medidas de protección los cuales entran en producción el día 10 de julio de 2017, momento a partir del cual se cuenta con lineamientos en materia de tecnología para implementar en el SRTADF el RUPTA. Esto significa, que solo a partir de esta fecha es posible gestionar datos específicos para las mediciones relacionadas (CSPPDF, 2019; Corte Constitucional, Auto 331 de 2019, pp. 105-106).

182

La medición de los indicadores y los registros administrativos

Por su parte, la Contraloría plantea la dificultad de identificar el hecho victimizante de desplazamiento forzado en el RUPTA, pues, como es conocido, dicho registro incluye solicitudes presentadas por hechos diferentes a este delito (Contraloría General de la República, 2019, p. 30).

Vivienda En materia de vivienda es necesario señalar que las fuentes de información que utiliza la UARIV para estimar indicador de goce efectivo del derecho a la vivienda son originadas por distintas entidades del Estado. Esta unidad hace uso de la ficha única de caracterización y de la entrevista de caracterización, del DNP del Sisbén y el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) del Programa Unidos para determinar el grado de adecuación de las viviendas de la población desplazada. Adicionalmente, participan también el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio a través del Programa de Viviendas Gratis y del Sistema de información para la Administración del Subsidio Familiar de Vivienda. Hasta el año 2018, participaba también el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por medio del Programa de Vivienda Rural que llevaba a cabo por intermedio del Banco Agrario34. Sobre la medición por registros administrativos, la Contraloría resalta algunos inconvenientes: los indicadores complementarios, que forman parte del indicador principal, se calculan con fuentes diversas tomadas en distintas fechas de corte. Para garantizar que los indicadores se generen de manera adecuada y con oportunidad, las fuentes de información requeridas deberían cubrir la totalidad de la población establecida como el universo, estar actualizadas y los sistemas de información interconectados. Esto no se cumple toda vez que el universo no se construye a través de un barrido actualizado y los indicadores complementarios no se soportan en fuentes primarias, sino en registros administrativos que no logran caracterizar el total de la población objetivo. No es clara la forma en que se utilizan los difrentes registros ni se especifica su periodicidad. En esto coincide con la CSPPDF que afirma lo siguiente: “La información proviene de distintas fuentes, sin que sea clara su coincidencia en la

Sin embargo, a este respecto es necesario hacer dos precisiones: la primera de ellas para aclarar que si bien para el Gobierno nacional es suficiente con que la vivienda sea adecuada, para la Corte Constitucional y la CSPPDF es necesario que la vivienda sea digna; y la segunda para señalar que, en la Ley que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo del periodo 2019-2022, se transfirió la administración del programa de vivienda rural al Ministerio de Vivienda.

183

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

definición de hogar, ni permita, en la mayor parte de los casos, establecer presencialmente algunas características básicas de la vivienda” (CSPPDF, 2020). En el análisis de idoneidad de los indicadores de goce efectivo que realizó el Gobierno nacional, en respuesta al Auto 331 de la Corte Constitucional, reconoce que no se contaba con una estimación adecuada de los indicadores para una población comparable. Sin embargo, a nuestro juicio, probablemente de manera errónea, afirma que, dado que el ejercicio de Sisbén IV ha estado avanzando, se cuenta con información para probar las metodologías propuestas a la Corte en su respuesta al Auto 373 de 2016 (Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y DNP, 2020, p. 18). Se piensa que la afirmación es errónea puesto que hasta febrero 20 las encuestas de Sisbén IV solo cuentan con un 37,2 % de los hogares víctimas de desplazamiento forzado, de acuerdo con lo afirmado por el Departamento Nacional de Planeación en la presentación, que sobre los Registros Administrativos en el Seguimiento de la Política de Víctimas, hiciera ante los organismos de control en abril del 2020. Así mismo, afirma el Gobierno, en dicho documento, que en la actualidad el indicador toma múltiples fuentes de información, dentro de las que se encuentran encuestas y entrega de subsidios de vivienda a hogares, lo que puede llevar a sesgos en la información. Además, debe tenerse en cuenta que el indicador es muy sensible respecto de las actualizaciones en la información, y su estimación adecuada requeriría, entre otros, que todas las fuentes empleadas tuvieran la misma fecha de corte. Por último, en el documento en referencia, el Gobierno afirma que no es posible identificar la demanda real, pues no es posible determinar la demanda efectiva de la población desplazada (Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y DNP, 2020, p. 20). Si no es posible determinar esta demanda, no sería factible conocer el porcentaje de avance en el goce efectivo del derecho a la vivienda. En la respuesta de la CSPPDF al Auto 331 de 2019, se menciona un problema adicional de los registros administrativos, pues no es clara la coincidencia en la definición de hogar de las distintas fuentes de información que se emplean, ni permiten, en la mayoría de los casos, establecer presencialmente algunas características básicas de la vivienda. También, se presentan algunas inquietudes en relación con afirmaciones realizadas por el Gobierno en el análisis de idoneidad del indicador de goce efectivo al derecho de la vivienda digna. Específicamente, se afirma que no es clara la frase “los resultados pueden variar dependiendo de los cambios en la conformación de los hogares”. ¿Tal vez se refiera a que no es clara y homogénea la definición de hogar utilizada en las distintas fuentes? (CSPPDF, 2019, p. 35). Y se sostiene que el hecho de que

184

La medición de los indicadores y los registros administrativos

una política sea o no del resorte de una entidad no obsta para que se deban considerar todos los elementos del derecho para la medición del GED. Por eso, es por lo menos confuso afirmar lo siguiente: “Cabe aclarar que la UARIV hace referencia dentro de las condiciones adecuadas, dentro de sus competencias, a las condiciones materiales; los otros elementos mencionados por la honorable Corte Constitucional sobre estas condiciones son del resorte de la articulación de diferentes políticas públicas más allá de la Política Pública para las Víctimas” (CSPPDF, 2019, p. 36). Entonces, la CSPPDF coincide con la CGR en que la identificación de los hogares desplazados, que cumplen condición de vivienda adecuada, presenta sesgos y subestimaciones, además del problema de no considerar el concepto de vivienda digna, sino el de adecuada. Lo anterior responde a que no se calcula de manera directa, a través de encuestas representativas, sino por medio de registros administrativos que presentan diferentes fechas de corte y que no se encuentran interconectadas. Todas las debilidades señaladas en los registros administrativos relacionados con la vivienda hacen necesario la realización de encuestas representativas a la población víctima de desplazamiento forzado para poder evaluar avances, estancamientos o retrocesos en el goce efectivo de este derecho.

Generación de ingresos Para estimar el indicador de generación de ingresos, el Gobierno nacional recurre a un sinnúmero de registros administrativos: “la Ficha de caracterización y la Entrevista Única de Caracterización (PAARI-Unificado) de la UARIV; la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) del Ministerio de Salud y Protección Social; la Central de Información Financiera (CIFIN); la encuesta Sisbén del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el reporte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)” (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y DNP, 2020, p. 22). De esta manera, hace uso de fuentes de información disímiles, buena parte de ellas relacionadas con el empleo formal, lo cual, en el mejor de los casos, sería útil para corroborar la información de ingresos de personas formalmente vinculadas al mercado laboral. Algo similar sucede con la CIFIN, cuya información es apropiada para personas que han tenido o tienen acceso al crédito. En cuanto a la ficha Sisbén, se debe esperar a que concluya su puesta en marcha para poder valorarla plenamente. Por ahora, cabe anotar que, en el formulario colgado en línea, los ingresos se solicitan por persona del hogar, lo cual es adecuado, pero en forma bastante agregada, por lo que puede llevar a subestimaciones importantes que debilitan la medición de la línea

185

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

de pobreza (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y DNP, 2020, p. 48). En este caso, es preciso también tener en cuenta que, en primer lugar, en la encuesta del Sisbén VI no se incluyó una pregunta tendiente a identificar si la persona en cuestión ha sido víctima del desplazamiento forzado y, en segundo lugar, que la cobertura de esta base de datos de la población inscrita en el RUV es muy baja.

Vida Las fuentes de información para el cálculo del denominador del indicador del derecho a la vida son el RUV; y, para el numerador, este mismo registro con la información proveniente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (Sistema de Información Red de Desaparecidos y Cadáveres), en adelante Medicina Legal (SIFDC). Dichas fuentes resultan apropiadas. Sin embargo, debe anotarse que el indicador empleado por el Gobierno es incompleto, pues no incluye la comisión de otros delitos que atentan contra la vida de la población desplazada como son los atentados y las amenazas de muerte. De esta manera, el indicador debe ajustarse y las fuentes de información deben complementarse. Además, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, la medición de la situación de goce efectivo del derecho a la vida debe ser ajustada a los enfoques territoriales y las particularidades comunitarias, de manera que se refleje la situación de las comunidades asentadas en los departamentos y municipios. El uso de promedios nacionales diluye las particularidades territoriales y comunitarias y condiciones institucionales, que explican la emergencia y persistencia de amenazas y riesgos. Lo anterior desembocará en la vulneración del derecho a la vida de personas y comunidades en riesgo y situación de desplazamiento (Defensoría del Pueblo, 2020, p. 9).

Libertad Al igual que en el caso del derecho a la vida, el indicador es insuficiente, dado que no incluye otros delitos, además del secuestro, que afectan la libertad de las personas. Entre ellos, conviene mencionar la desaparición forzada, el reclutamiento forzado, las detenciones arbitrarias, las intimidaciones, las amenazas contra la libertad y el confinamiento. De esta forma, la fuente de información del Consejo Nacional de Lucha contra el Secuestro (Conase) debe ser complementada. De igual manera, la Defensoría recomienda que el indicador de este derecho sea presentado por departamento, municipio y entidad territorial étnica (Defensoría del Pueblo, 2020, p. 12).

186

La medición de los indicadores y los registros administrativos

Integridad En lo que se refiere al derecho a la integridad, el Gobierno nacional presenta un indicador de goce efectivo que incluye solo una de las facetas del derecho: la integridad sexual. Entonces, no considera otros delitos que atentan contra la integridad, como la tortura o tratos crueles e inhumanos, el acoso o los actos hostiles o humillantes, la explosión de minas antipersonales o de municiones sin explotar. En consecuencia, las fuentes de información, que son el RUV y el Sistema de Vigilancia Epidemiológica (Sevielce) de Medicina Legal y Ciencias Forenses, deben ser complementadas con otras fuentes, tales como el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal (Paicma).

Garantías de no repetición El indicador de goce efectivo formulado por el Gobierno nacional requeriría, a juicio de la CSPPDF, de indicadores complementarios que permitan evaluar las acciones de política adoptadas en esta materia. Así resultaría pertinente contar con información sobre los siguientes aspectos: a) número de normas y actos administrativos que coadyuvarían a la ocurrencia de nuevas violaciones al DIH o a los DD. HH. y cuántos de ellos han sido derogados; b) número de estructuras económicas y políticas que han beneficiado o sustentado a los grupos armados al margen de la ley y cuántas han sido sancionadas; c) número de grupos armados al margen de la ley y cuántos de ellos han sido desmovilizados. En consecuencia, el Gobierno nacional debería iniciar la recolección o sistematización de este tipo de información.

Verdad El Gobierno nacional se abstiene de presentar indicadores de verdad, lo cual afecta seriamente la medición de los indicadores de goce efectivo de los derechos de la población desplazada, dada la interdependencia existente entre los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. En este sentido, la CSPPDF propone la adopción de indicadores que distingan entre la dimensión individual y colectiva del derecho y destaca como instrumentos nacionales asociados al derecho, entre otros, al Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) y al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).

187

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

En lo que se refiere a la dimensión individual, propone cuatro indicadores que enfatizan en la relación entre el derecho a la verdad y el derecho a la justicia, que ofrece un complemento respecto de las desapariciones forzadas sufridas por familiares de personas desplazadas. En lo relativo a la dimensión colectiva, enfatiza en el deber estatal de memoria traducido en el conocimiento social de la victimización y la difusión amplia de la verdad sobre el desplazamiento forzado. Considera que este derecho se satisfaría en esta dimensión cuando la sociedad colombiana conociera oportuna y satisfactoriamente la verdad del desplazamiento forzado y el despojo de tierras con ocasión del conflicto armado, a través de procesos de esclarecimiento de verdad. Además, propone dos indicadores para estimar el grado de satisfacción de este derecho. La estimación de estos indicadores requiere recabar información sobre diferentes aspectos. En lo que se refiere a la dimensión individual del derecho a la verdad, se requiere contar, en primer lugar, con el número de víctimas de desplazamiento forzado que han sido reconocidas en investigaciones penales. En segundo lugar, es procedente tener acceso al número de víctimas reconocidas en procesos criminales por el delito de desplazamiento forzado, en cuya sentencia se determinó que los hechos implicaron una grave violación a los derechos humanos, un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad. En tercer lugar, es necesario disponer de la información acerca del número de personas presuntamente incluidas como víctimas en investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado. En cuarto lugar, se requiere también contar con información sobre el número de víctimas de desplazamiento forzado con familiares desaparecidos forzadamente, que conocen la suerte de sus familiares desaparecidos y tienen información precisa sobre su paradero, y el número de víctimas de desplazamiento forzado con familiares desaparecidos forzadamente. Para estimar los indicadores de la dimensión colectiva del derecho a la verdad, se requiere disponer de lo siguiente: a) el número de informes de esclarecimiento de la verdad o de construcción de memoria histórica que contribuyen a la revelación de las causas y consecuencias del desplazamiento forzado, cuya elaboración contó con la participación de las víctimas de este delito; b) el número total de informes que han contribuido al esclarecimiento de la verdad o a la construcción de memoria histórica; c) el número de víctimas de desplazamiento forzado que ha participado en escenarios de esclarecimiento de la verdad o en procesos de construcción de memoria histórica. Además del CNMH y el SIVJRNR, como fuentes de información para la estimación de los indicadores, deben considerarse el Consejo Superior de la Judicatura; el Archivo General de la Nación (en el marco del Programa de archivos sobre derechos

188

La medición de los indicadores y los registros administrativos

humanos que ha debido formular, implementar y monitorear); los archivos históricos descentralizados; los organismos de inteligencia; los Centros e iniciativas de memoria de carácter territorial; la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR); la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV); y el Congreso de la República a partir del Acto Legislativo 01 de 2012. En este sentido, existe una inmensa tarea para construir y sistematizar estas bases de datos, así como para garantizar su operatividad y contar con bases de datos fidedignas que permitan estimar los indicadores del derecho a la verdad.

Justicia En la respuesta al Auto 331 de 2019, el Gobierno nacional presentó un indicador del derecho a la justicia basado en el número de conglomerados de desplazamiento forzado que tienen coincidencia en el periodo y municipio de ocurrencia con investigaciones de la Fiscalía General de la Nación. Tanto la CSPPDF como los organismos de control, manifestaron que el indicador propuesto por el Gobierno no es idóneo. En efecto, consideraron que la fórmula de medición propuesta, basada en conglomerados de víctimas, es técnicamente inadecuada y distorsiona el alcance de la titularidad del derecho. Además, coincidieron en señalar que es un indicador incompleto, puesto que impide la medición en las fases del proceso penal referentes al juzgamiento y a la aplicación de las sanciones correspondientes. Para subsanar estas falencias y estimar de manera adecuada el indicador del derecho a la justicia, la CSPPDF presenta una propuesta de indicadores orientados a reflejar cada etapa procesal de la persecución penal y a contemplar la forma de abordar la investigación, tanto individual como colectiva, y las distintas jurisdicciones en las cuales puede ser incluida una víctima de desplazamiento35. Para estimar los indicadores propuestos por la Comisión, se requeriría contar con información sobre los siguientes aspectos: a) Número de víctimas reconocidas en investigaciones penales; b) Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas en investigaciones penales finalizadas; c) Número de víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en los patrones de macrocriminalidad esclarecidos judicialmente; d) Número de víctimas de desplazamiento forzado en investigaciones penales que concluyeron con sentencias; e) Número de víctimas de desplazamiento

Ver las respuestas de los organismos de control y de la CSPPDF al Auto 331 de 2019 proferido por la Corte Constitucional.

189

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

forzado en investigaciones penales que concluyeron con sentencias donde se esclarece el contexto y el patrón de macrocriminalidad. De todas formas, conviene anotar que los distintos escenarios de acceso a la justicia y a la verdad judicial se caracterizan por ciertas limitantes existentes en el momento de garantizar la cobertura del GED para todas las víctimas de desplazamiento forzado como, por ejemplo, la priorización y selección de casos en la justicia transicional penal. De allí que resulta pertinente proponer mediciones diferenciadas sobre el número de víctimas que acceden al GED por cada escenario (procesos penales ordinarios, Ley 600 de 2000 y Ley 906 de 200436, procesos penales transicionales, Justicia y Paz y Jurisdicción Especial para la Paz), para luego agregar los datos, pues ninguno de los escenarios existentes tiene vocación de garantizar el acceso universal a la justicia y a la verdad judicial. La fuente central para estimar los indicadores a la justicia y a la verdad judicial es el Consejo Superior de la Judicatura.

190

La medición de los indicadores y los registros administrativos

Conclusiones

La revisión que se ha efectuado de los registros administrativos empleados por la UARIV para estimar los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada presenta una serie de falencias y vacíos. Estos generan serios interrogantes sobre la bondad de los indicadores estimados por el Gobierno y sobre los avances en la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. En primer lugar, en el caso de algunos derechos, como los de Vida, Integridad y Libertad, el Gobierno se limita equívocamente a incluir solo una de sus facetas. Por ello, se requiere complementar las fuentes de información empleadas para adicionar otras facetas de estos derechos. En este aspecto, resulta pertinente asegurarse de la interoperabilidad del cruce de las bases de datos complementarias con el RUV. En segundo lugar, para algunos derechos, como los de Verdad, Justicia y Restitución de Tierras, no existen bases de datos sistematizadas para estimar los indicadores de su goce efectivo. Adicionalmente, en lo que se refiere al componente de la ayuda inmediata del derecho a la subsistencia mínima, el Gobierno nacional no ha logrado que las entidades territoriales le reporten adecuadamente las ayudas de este tipo que hayan sido concedidas exclusivamente con fondos municipales o departamentales. En lo que se refiere al derecho a la vivienda, se señalan algunos inconvenientes: los indicadores complementarios que forman parte del indicador principal, se calculan con fuentes diversas tomadas en distintas fechas de corte. También, es conocida la problemática de la base de datos del Registro Único de Protección de Predios y Territorios Abandonados por la Violencia (RUPTA), que manejaba el desaparecido Incoder, originada en la falta de cuidado de este instituto para el manejo de sus archivos. Para la estimación de los indicadores de goce efectivo del derecho a la generación de ingresos, se recurre a fuentes de información disímiles, que, en su mayoría

191

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

se relacionan con el empleo formal. Esto sería útil para corroborar la información de ingresos de personas formalmente vinculadas al mercado laboral. Igualmente, la información arrojada por la CIFIN es apropiada solo para personas que han tenido o tienen acceso al crédito. Por último, la información reportada por la UARIV u otras entidades gubernamentales para la estimación de los indicadores de algunos derechos presenta inconsistencias: • En materia de retornos y reubicaciones, existe una discrepancia significativa entre la información reportada a Sinergia y la suministrada a la CSMLV por la UARIV y Prosperidad Social, en lo relativo al número de víctimas acompañadas mediante esquemas especiales durante el cuatrienio 2015-2018. • En lo relativo a la subsistencia mínima, se observan diferencias notables entre las cifras reportadas por la UARIV a Sinergia en 2018, y las reportadas por esta misma entidad para el mismo periodo a la CSMLV en mayo de 2019, con relación a las de víctimas de desplazamiento forzado con carencias en este derecho que reciben atención humanitaria. Así mismo, en cuanto a la ayuda inmediata provista por la UARIV en el caso de desplazamientos masivos, también se presenta una inconsistencia, puesto que en una de las respuestas recibidas por la CSMLV, se relacionan 130 eventos y en otra, 106. Por tanto, no se tiene certeza sobre el número de desplazamientos masivos ocurridos. • Existe una falta de claridad en la información relativa a la entrega de las libretas militares por parte del COREC. La suministrada a marzo de 2019 para el VI Informe de la CSMLV al Congreso de la República, correspondiente a los años 2016 y 2017, no coincide con la que fue reportada para estos mismos años para la elaboración del V Informe de esta Comisión. • En lo que atañe al derecho a la rehabilitación, se hace necesario señalar que los datos reportados a la CSMLV, correspondientes al número de víctimas que acceden a la rehabilitación física y mental para el cuatrienio 2015-2018, difieren de las publicadas en Sinergia. • En lo relativo al derecho a la educación, se afirma en el V informe de la CSMLV que el Ministerio de Educación Nacional encontró inconsistencias al realizar un cruce entre la información del RUV y la del Sistema de Matrículas (SIMAT) del MEN. De igual manera, se evidenciaron problemas de calidad y consistencia en

192

la información por departamentos, puesto que los porcentajes de cobertura en los departamentos de San Andrés, Cundinamarca, Casanare y Boyacá resultan atípicos al alcanzar niveles del 775,5 %, 112,1 %, 100,5 % y 144,2 %, en su orden. • En lo que atañe al derecho a la indemnización, la UARIV informa que el total de víctimas indemnizadas ascendía a 821 836 a marzo de 2019. Sin embargo, en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, este número, a septiembre de 2018, era de 865 997, lo que reveló una clara contradicción. En síntesis, como el propio Gobierno nacional lo resalta, los registros administrativos carecen de exactitud y completitud, así como de falta de interoperabilidad. A lo anterior, se agrega la falta de especificidad para un número significativo de derechos como son restitución de tierras, retornos, verdad y justicia, y la ausencia de interoperabilidad entre las bases de datos. Lo anterior genera serias dudas sobre la bondad de la estimación del goce efectivo de derechos de la población desplazada y de los avances en la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Se recomienda completar revisar y actualizar las fuentes de información empleadas para la estimación de los indicadores de goce efectivo de derechos y mejorar ostensiblemente la interoperabilidad entre los sistemas de información. Con todo, se considera que al menos los indicadores de los derechos de vivienda, generación de ingresos y retorno deben estimarse a través de encuestas representativas periódicas.

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Referencias

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). (2018). Informe preliminar presentado a la Corte Constituciónal en la audiencia pública del 29 de noviembre de 2018. Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). (2019). Respuesta al Auto 331 de 2019. Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). (2020). Revisión de los indicadores del Auto 331 de 2019 para la estimación en la ENV 2020-2021. Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011. (2019). VI Informe al Congreso de la República. Contraloría General de la República. (2019). Respuesta a la Honorable Corte Constitucional Auto 331 de 2019. Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (20 de junio de 2019). Auto 331 de 2019. M. P.: G. Ortiz. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2019/ a331-19.htm Defensoría del Pueblo. (2020). Análisis de los indicadores para medir el goce efectivo de los derechos en comunidades en riesgo, situación de desplazamiento, retornadas y reubicadas. Departamento Nacional de Planeación. (2019). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 20182022. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf Procuraduría General de la Nación. (2019). Informe en cumplimiento de la orden cuarta del Auto 331 de 2019 emitido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T 025 de 2004 de la Corte Constitucional. Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y DNP. (2020). Análisis de Idoneidad. Auto 331 - IGED.

194

• El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

Contenido

Consideraciones generales ��199 Antecedentes ��200 Alcance del informe ��202 El diálogo ��203 Consideraciones generales ��203 Las fichas de los indicadores ��204 Seguridad jurídica urbana ��204 Hacinamiento crítico urbano ��205 Vivienda adecuada urbana ��205 Garantías de no repetición ��205 Integridad ��206

Características del diálogo ��206 La voluntad del Gobierno nacional ��206 Propuestas de indicadores de la CSPPDF ��207 Subsistencia mínima ��207 Indemnización ��209 Restitución de tierras ��210 Protección de tierras ��212 Educación ��212

Asistencia ��212 Alimentación escolar ��215 Deserción escolar ��216 Repitencia ��216 Transporte escolar ��217 Otros indicadores del derecho a la educación ��217 Sistemas de información ��217

Conclusiones ��219

Consideraciones generales

El presente informe, que tiene el carácter de preliminar, sintetiza los resultados del proceso de deliberación sobre los indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado entre el Gobierno nacional, los organismos de control y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado promovido por la Corte Constitucional mediante el Auto 166 del 2020. Ante todo, debe aclararse que la Comisión no representa a la población desplazada. En consecuencia, no tiene la capacidad de acordar los indicadores de goce efectivo de derechos. Por lo tanto, su tarea se limita al análisis de las propuestas que presente el Gobierno y a manifestar sus coincidencias o discrepancias. En este último caso, la Comisión se reserva el derecho de presentar sus propuestas. Este documento consta de la presente introducción, tres capítulos y un anexo. En el primer capítulo, se presentan los antecedentes del proceso de deliberación; en el segundo, se incluye el alcance del informe; y en el tercero, se presentan los aspectos centrales del diálogo sostenido con el Gobierno nacional en el mes de octubre del 2020. Este último capítulo consta de tres secciones. La primera alude a las consideraciones generales. La segunda se refiere a las fichas de los indicadores elaboradas por el Gobierno nacional, de acuerdo con el anexo al Auto 166 de 2020, para dar respuesta a las observaciones realizadas por la Comisión y por los organismos de control al análisis de idoneidad de los indicadores presentados por el Gobierno a la Corte Constitucional; que constituyeron el insumo principal para el desarrollo del diálogo. La tercera sección presenta las características generales del diálogo. Finalmente, en el anexo, se incluyen las fichas imperfectas, así como las de los indicadores de los derechos que fueron objeto de análisis en este informe. Se presentan las fichas correspondientes a Seguridad Jurídica Urbana; Hacinamiento Crítico Urbano; Vivienda Adecuada Urbana, en el caso del derecho a la vivienda digna; garantías de no repetición, e integridad; por último, las relativas a los derechos a la subsistencia mínima, la indemnización, la restitución de tierras, la protección de tierras y la educación.

199

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Antecedentes

El diálogo técnico, que se llevó a cabo entre las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), los organismos de control (OC) y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF), en torno a los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada (IGED), fue propiciado por la Corte Constitucional con el fin de que, en el momento de valorar la medición de los IGED, la deliberación se concentre en el análisis de los resultados y no en la fórmula de medición de los indicadores (Corte Constitucional, Auto 166 de 2020). Este diálogo fue el resultado de un proceso cuyas etapas principales estuvieron constituidas por el análisis de los IGED que presentó el Gobierno en el informe a la Corte Constitucional, correspondiente a la vigencia del año 2018; por el análisis de idoneidad de estos indicadores que le encomendó la Corte al Gobierno nacional, de acuerdo con lo dispuesto por el Auto 331 de 2019; por el análisis de idoneidad de los mismos presentado a esta corporación por el Gobierno nacional; por la respuesta a dicho informe realizada, tanto por los OC como por la CSPPDF; y, finalmente, por la elaboración por parte de las entidades del SNARIV de las fichas de los indicadores. Mediante estas fichas se busca señalar cuáles son los ajustes adoptados y las recomendaciones no adoptadas derivadas del análisis de las observaciones y las propuestas que sobre los IGED realizaron los OC y la CSPPDF, que constituyeron el insumo principal del diálogo. A este respecto, conviene anotar que durante el mes de julio del 2020 la CSPPDF envió a la Corte Constitucional un conjunto de documentos en los cuales se modificaron las propuestas de unos cuantos indicadores enviados en respuesta del Auto 331 de 2020. Se enfatizó en la necesidad de incorporar los IGED de los derechos a los que

200

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

no hace referencia el Auto 373 de 2016, como son los de alimentación, identificación (libreta militar), reparación colectiva, satisfacción y reparación integral. Además, se presentó un análisis de los registros administrativos por medio del cual se indicaron una serie de falencias y vacíos en dichos registros. Estos documentos fueron remitidos por la Corte al Gobierno nacional, de acuerdo con el resuelve tercero del Auto 333 de 2020 de septiembre de este año, para que, en caso de considerarlo necesario, se pronunciaran sobre su contenido y tuvieran en cuenta esta información en la tercera etapa del plan de trabajo de consolidación de los indicadores de goce efectivo de derechos. También, mediante el resuelve primero de este auto, la Corte Constitucional solicitó a la UARIV y al DNP que con una antelación no inferior a siete días hábiles del inicio del diálogo remitieran a los OC y a la CSPPDF lo siguiente: 1) los resultados del análisis de las observaciones y recomendaciones presentadas por la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, de conformidad con las pautas establecidas en el Auto 166 de 2020; 2) la respuesta sobre las consideraciones presentadas por los organismos de control sobre los indicadores relacionados con los derechos de los pueblos étnicos, así como de los demás sujetos de especial protección constitucional.

201

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Alcance del informe

El presente informe sobre el diálogo sostenido entre la UARIV y el DNP, por una parte, y los OC y la CSPPDF, por la otra, tiene el carácter de preliminar, ya que en el desarrollo del mismo las entidades del Gobierno nacional manifestaron que, como resultado de este proceso, procederían a reformar algunas fichas de los indicadores que fueron objeto de discusión. Una vez corregidas, se anexarían al informe que enviarán a la Corte Constitucional sobre esta temática en el mes de noviembre. En consecuencia, la Comisión se reserva el derecho de presentar a esta honorable corporación un informe final, una vez se conozca el correspondiente del Gobierno nacional.

202

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

El diálogo

Consideraciones generales El diálogo tuvo lugar entre el 1.º y el 28 de octubre de 2020, periodo en el cual se llevaron a cabo catorce sesiones de trabajo sobre los IGED. Durante estas sesiones de trabajo, no se contemplaron discusiones ni sobre los indicadores no incluidos en el Auto 373 de 2016 ni sobre los indicadores étnicos, así como tampoco se tuvieron en cuenta las modificaciones a las propuestas presentadas por la Comisión en la respuesta al Auto 331 contenidas en los documentos que la Corte envió al DNP y a la UARIV, de acuerdo con lo dispuesto en el Auto 333 de 2020. En el primer caso, el Gobierno adujo que no era claro que la garantía de estos derechos tuviera que ver con la superación del estado de cosas inconstitucional. En el segundo caso, planteó que los indicadores étnicos serían objeto de tratamiento en el marco de la respuesta al Auto 266 de 2017. En el último caso, argumentó que no habían contado con tiempo suficiente para su análisis. En primer lugar, es importante señalar que el Gobierno nacional incumplió el plazo establecido para remitir a los demás intervinientes del diálogo el resultado de los análisis de las observaciones y propuestas presentadas. En efecto, estas empezaron a ser enviadas al inicio del diálogo y fueron entregadas paulatinamente con muy poca antelación a la discusión de cada indicador. Este hecho dificultó el análisis de las fichas por parte de la CSPPDF y, por tanto, no permitió llevar a cabo una discusión tan enriquecedora como era necesario sobre los puntos de vista y los argumentos del Gobierno nacional. A este último hecho, contribuyó también la metodología en el sentido de planear una reunión simultánea con los OC y la CSPPDF, puesto que se careció del tiempo requerido para que todos los actores pudieran expresar sus opiniones y profundizar en el análisis de las respuestas del Gobierno nacional, dado el cúmulo de observaciones y

203

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

propuestas presentadas por los intervinientes. En este sentido, fueron más fructíferas las reuniones que sobre los IGED sostuvo esta Comisión con el Gobierno nacional en el año 2013. Producto de ellas, se llegó a coincidir en los IGED de la mayoría de los derechos de la población desplazada que aparecen consagrados en la matriz de indicadores de goce efectivo de derechos de la Corte Constitucional.

Las fichas de los indicadores Es preciso señalar que las fichas diligenciadas por el Gobierno nacional para la discusión de los indicadores, elaboradas siguiendo los lineamientos del anexo al Auto 166 de 2020, contenían falencias y vacíos para varios de los IGED objeto de análisis. En algunos casos, no se presentaron de manera suficientemente clara las razones por las cuales no fueron acogidas las propuestas de la CSPPDF. Por ejemplo, en algunos casos, no se obtuvo respuesta a las observaciones de la Comisión; y en otros casos, se incluyeron respuestas inadecuadas e indebidamente sustentadas. A manera de ilustración, se incluyen a continuación las anomalías registradas en las fichas correspondientes al derecho a la vivienda urbana, en lo que respecta a la seguridad jurídica de la tenencia, el hacinamiento crítico y la vivienda adecuada, así como en las referidas a los derechos de garantías de no repetición e integridad.

Seguridad jurídica urbana • Sería necesario señalar cuáles son las respuestas dadas por el Gobierno, bajo el subtítulo Ajustes Adoptados, a las observaciones identificadas como CSPPDF 1, CSPPDF 2 y CSPPDF 3, ya que se limitan a señalar CSPPDF 1 y CSPPDF 2, respectivamente, sin presentar argumentación alguna. • Sería necesario aclarar por qué dichas observaciones se incluyen igualmente bajo el subtítulo Recomendaciones no Adoptadas. • Independientemente de que la CSPPDF considera que la respuesta a la observación 4 es inadecuada, porque la Comisión no se está refiriendo al conflicto armado (despojo y abandono de vivienda); y que la respuesta a la observación 5 si bien es cierta, es solo parcial, pues solo se refiere a las viviendas con asignación de subsidios; no es claro por qué se incluyen también simultáneamente bajo los títulos de Ajustes Adoptados y Recomendaciones no Adoptadas.

204

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

• A la luz de la ficha, se desconoce si el ajuste propuesto por la Comisión fue acogido o no por el Gobierno nacional. Se trataba de considerar como seguridad jurídica solamente los hogares que tuvieran escritura registrada en las zonas urbanas, escritura registrada o certificado de sana posesión en las zonas rurales o contratos de arrendamiento escritos.

Hacinamiento crítico urbano • La respuesta a la observación identificada como CSPPDF 1 se encuentra bajo el subtítulo tanto de Ajustes Adoptados como de Recomendaciones no Adoptadas. • La respuesta de la ficha resulta parcial, puesto que se limita a los hogares que tenían asignado subsidio de vivienda, que corresponde a un porcentaje bajo de la población desplazada, sin contar que no todos estos hogares han logrado materializar el subsidio. • No quedó claro si el Gobierno acoge la recomendación de la Comisión o no.

Vivienda adecuada urbana • No se presentan respuestas a las observaciones de la CSPPDF, identificadas con los números 1, 2, 3, 4, 5 y 6, pues bajo el subtítulo tanto de Ajustes Adoptados como el de Recomendaciones no Adoptadas en la columna de respuestas solo se indica CSPPDF 1, CSPPDF 2, CSPPDF3, CSPPDF 4, CSPPDF 5 y CSPPDF 6. Por lo tanto, no es claro si fueron tenidas en cuenta o no por el Gobierno. • Tres propuestas de indicadores de la CSPPDF, identificadas como Propuesta de indicadores 1, Propuesta de indicadores 2 y Propuesta de indicadores 3, aparecen al mismo tiempo bajo el subtítulo Ajustes Adoptados y Recomendaciones no adoptadas. Por tanto, se desconoce si el Gobierno acoge o no los indicadores propuestos.

Garantías de no repetición • El segundo subtítulo de la ficha no es apropiado, porque, en armonía con el resto de fichas de los indicadores, debería ser Recomendaciones no Adoptadas. En

205

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

cambio, se incluye como subtítulo seguramente la respuesta a alguna observación, puesto que reza así: “No estamos de acuerdo, pues se presume la legalidad de los actos administrativos y le corresponde a la Corte Constitucional revisar la constitucionalidad de las normas y declarar su exequibilidad o inexequibilidad conforme a ello”. • La respuesta a la propuesta 2 de la CSPPDF es equívoca. Es claro que, en la medida en que se vayan desmontando las estructuras económicas y políticas a que hace referencia el artículo 150 de la Ley 1448 de 2011, se reduce la posibilidad de repetición de los hechos victimizantes.

Integridad • Las respuestas a las observaciones PGN 3 y CGR 24 se clasifican, bajo el subtítulo tanto de Ajustes Adoptados como de Recomendaciones no Adoptadas RTA PGN 3 y CGR 24. Por ello, se desconoce la opinión del Gobierno sobre estas observaciones y si fueron adoptadas o no. • No se entiende por qué aparece bajo Ajustes Adoptados una respuesta a la observación CGR 8, que es claramente indicativa de que no se acoge la recomendación, respuesta que también se incluye bajo el subtítulo Recomendaciones no Adoptadas.

Características del diálogo

La voluntad del Gobierno nacional El diálogo estuvo caracterizado por la buena voluntad de los funcionarios del Gobierno nacional de responder las inquietudes y los planteamientos que les fueron formulados en las distintas sesiones, tanto por los funcionarios de los organismos de control como por parte de los miembros del equipo de verificación de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado. De manera especial, conviene resaltar en esta materia la participación y la disposición de los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio de Educación y del Instituto Nacional de Medicina Legal, quienes fueron particularmente atentos a resolver las inquietudes que se les presentaron. 206

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

Resultó desafortunada la discusión del indicador del derecho a la vivienda digna, cuya ficha contenía exclusivamente información diligenciada por el Ministerio de Vivienda. Dicha información se limitaba a un aspecto parcial de este derecho, referente a los aspectos relacionados con los subsidios a la vivienda. Otra anomalía ocurrió con el indicador de restitución de tierras, para cuya fase judicial no se presentó ficha alguna. A pesar de la voluntad que animó al Gobierno para el desarrollo del diálogo, es necesario señalar que con inusitada frecuencia fueron evasivas las respuestas a las inquietudes de la Comisión.

Propuestas de indicadores de la CSPPDF El Gobierno nacional mostró un bajo nivel de receptividad frente a las propuestas de indicadores presentadas por la CSPPDF. En efecto, la inmensa mayoría de ellas fueron rechazadas mediante justificaciones erróneas o excusándose en la deficiencia que persiste en los registros administrativos. Esto denota una falta de interés de las instituciones del SNARIV por adecuar sus sistemas de información de forma tal que se encuentren en capacidad de asegurar la interoperabilidad de los mismos y poder así garantizar a la población desplazada con verdaderos indicadores del goce efectivo de derechos (IGED) para todos los derechos. De cualquier forma, es ineludible contar con IGED que reflejen debidamente el contenido y alcance del derecho, para estimarlos con base en una encuesta representativa hasta tanto no existan los registros administrativos que permitan estimarlos de manera confiable estadísticamente. A manera de ilustración de esta baja receptividad, se encuentra la no inclusión de los derechos a la alimentación, la identificación (libreta militar), la reparación colectiva y la reparación integral, que forman parte de los derechos de la población desplazada y que la CSPPDF considera que deben estar garantizados como requisito de la superación del estado de cosas inconstitucional. En consecuencia, se debe contar con IGED para poder evaluar el avance, estancamiento o retroceso en la garantía de estos derechos. También, para constatar la baja receptividad gubernamental, se analizarán, por ejemplo, las fichas y las discusiones de los derechos a la subsistencia mínima, la indemnización, la restitución de tierras, la protección de tierras y la educación. Subsistencia mínima La CSPPDF presentó seis propuestas de modificación de los indicadores para los componentes de ayuda inmediata primer año, carencias extremas, carencias graves, carencias leves y no carencias.

207

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Sin tener en cuenta este último componente, por no corresponder a un indicador de goce efectivo, puede afirmarse que el Gobierno aceptó solo una de las cinco propuestas presentadas, es decir, la correspondiente a la ayuda inmediata. Sin embargo, a este respecto, el Gobierno señaló la dificultad de contar con información proveniente de las entidades territoriales e indicó que están trabajando para incluir esta información en el Sistema de Información de Gestión de oferta; y que, además, esperaban contar para la medición del año 2020 con información del mayor número de municipios, pero principalmente de la proveniente de las ciudades capitales de categorías 1 y 2. El rechazo a las propuestas de modificación del indicador de carencias leves es inaceptable, puesto que el indicador propuesto por el Gobierno se satisfaría con la entrega de uno solo de los componentes de esta atención, así se hubieran requerido los dos componentes en conjunto. Tampoco es aceptable el rechazo a la propuesta del indicador para el primer año. A este respecto, debe afirmarse que el Gobierno modificó el indicador que había presentado en el análisis de idoneidad y propone un indicador inadecuado e impreciso, que es el siguiente: “Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidas que cumplen con el criterio del primer año (la fecha de ocurrencia del hecho y la fecha de declaración no es mayor a un año) que recibieron atención humanitaria en los tres meses siguientes a su inclusión / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado cuya inclusión se realizó en el último año, respecto a un evento ocurrido dentro de los doce meses previos a la declaración”. Se desconocen las razones por las cuales se introdujo un requisito para el acceso a este tipo de atención, no contemplado en el artículo 2.2.6.5.2.4 del Decreto 1084 de 2015. A este respecto, es conveniente también mantener el indicador propuesto por la CSPPDF, el cual especifica que se deben otorgar todos los componentes previstos de este tipo de atención. La no aceptación de la propuesta para el indicador del componente de carencias extremas, al igual que la correspondiente a la del primer año, en lo que se refiere a especificar que la entrega puede ser en especie o en dinero, resulta claramente discutible. Hay que tener en cuenta que en algunos años se entregó la atención humanitaria en especie. La aceptación de las propuestas de la Comisión dejaría abierta la posibilidad de que algún día pueda entregarse de nuevo de esta manera.

208

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

Indemnización La CSPPDF presentó al Gobierno nacional dos propuestas de modificación del indicador. Una de ellas para recordar que, de acuerdo con lo estipulado en el parágrafo 3.º, artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, la indemnización a la población desplazada debe entregarse por núcleo familiar y no por persona. La otra propuesta pretendía aclarar el texto del numerador, de manera que reflejara que este indicador es de resultado, es decir, que solo se cumple cuando se paga efectivamente la indemnización y no cuando simplemente se concede. Además, durante el diálogo, la Comisión planteó la inquietud relacionada con la discrecionalidad existente en el sentido en que, para tener derecho a la indemnización, el daño debe haber sido causado por un hecho que guarde una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado. Se mencionó que esta discrecionalidad ha sido fuente de controversias entre el Gobierno nacional y la Corte Constitucional. Como puede observarse, en la ficha del indicador de indemnización, el Gobierno aceptó precisar el indicador, para que se refiriera claramente a las víctimas que han recibido los recursos, incluyendo aquellos menores de edad cuyos encargos fiduciarios fueron constituidos. Por el contrario, a pesar de haberse insistido durante el diálogo, el Gobierno se negó a reconocer que la indemnización debe pagarse por núcleo familiar y no por persona. En este sentido, continuaría contraviniendo claramente el parágrafo 3.º del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, aduciendo simplemente que era inviable técnicamente, sin justificar las razones de esta inviabilidad y sin que a juicio de la Comisión constituya una justificación válida. En lo que se refiere a la discrecionalidad señalada durante el diálogo, el Gobierno nacional insistió en que no todos los inscritos en el RUV guardan una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado. A este respecto, el Gobierno nacional podría aclarar cuántas y cuáles de las víctimas de desplazamiento forzado, a pesar de estar incluidas en el RUV, no cuentan con derecho a la indemnización, así como las circunstancias por las cuales se calificó en estos casos que dichas víctimas carecen de una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado. En síntesis, en lo relativo a este derecho, se acogió apenas una de las tres recomendaciones planteadas.

209

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Restitución de tierras Las observaciones y las propuestas de la CSPPDF, en lo relacionado con el derecho en referencia, no tuvieron acogida por parte del Gobierno nacional. En todos los casos, las razones expuestas, a juicio de la Comisión, son equívocas e injustificadas, como se deduce de los planteamientos que se presentan a continuación. La respuesta a la observación de que el cambio que se introdujo en el análisis de idoneidad al numerador del indicador presentado en el informe correspondiente a la vigencia del 2018, en el que sustituyó en el numerador del indicador de la fase administrativa la frase “fueron resueltas o no” por la frase “fueron decididas” era solo marginal, resulta claramente errónea por cuanto las solicitudes pueden también ser decididas negativa o positivamente. Tampoco resulta afortunada la razón aludida para no adoptar el indicador que propuso la Comisión en materia de desistimientos. Este indicador no fue pensado como uno de goce efectivo de derechos, sino, fundamentalmente, como uno de control, para detectar en qué medida se está presentando este fenómeno. No es desconocida la presión que pueden ejercer los despojadores o los ocupantes de tierras abandonadas ante los reclamantes de restitución de tierras. De igual forma, la decisión de rechazar la propuesta de considerar alguna aproximación al indicador de goce efectivo del derecho a la restitución de tierras, que necesariamente conlleva la adopción de indicadores posfallo, desconoce de plano la posibilidad de empezar a contar con información más relevante sobre la garantía de este derecho. Los indicadores hoy vigentes solo corresponden a gestión de las fases administrativa y judicial de la restitución de tierras y territorios. En efecto, no puede negarse que, así los indicadores propuestos por la Comisión no incluyan a todos los titulares del derecho, sí constituyen una aproximación importante hacia indicadores de goce efectivo tanto de la restitución de tierras como de la de territorios. Razón para ello es que, además de la restitución del predio, con frecuencia los jueces dictan también órdenes adicionales tales como la provisión de vivienda y el otorgamiento de un proyecto productivo, en el caso de la restitución de tierras, o como el otorgamiento de vivienda digna, la entrega de un proyecto productivo y la garantía de un programa de seguridad alimentaria. Tampoco es cierto del todo que sea inviable técnicamente adoptar los indicadores posfallo. Para ello, a corto plazo, se puede hacer uso del seguimiento que realiza la Unidad de Tierras a las sentencias de restitución de tierras y empezar a canalizar recursos al establecimiento de un sistema de información. Dicho sistema permitiría

210

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

al Consejo Superior de la Judicatura, en el mediano plazo, hacer el seguimiento al cumplimiento de las órdenes dictadas por los jueces y magistrados de restitución de tierras. De esta manera, se podría estar en capacidad de suministrar información suficiente sobre el goce efectivo del derecho a la restitución de tierras. Además, este sistema de información debería contar con información para dar cuenta del tiempo promedio que transcurre entre la admisión de una demanda y la expedición de una sentencia, tanto por parte de los jueces como de los magistrados de Restitución de Tierras. Algunas respuestas presentadas sobre estos indicadores posfallo señalan la falta de coordinación entre los responsables de la garantía del derecho a la restitución. Es claro que no compete a la Unidad de Tierras suministrar información relacionada con la vivienda. Sin embargo, este hecho no puede aducirse como razón para no adoptar la observación de la CSPPDF, identificada como CSPPDF 5 en la ficha del derecho a la restitución. Llama también la atención la falta de respuesta sobre la propuesta de ajuste del indicador de la fase judicial planteada por la CSPPDF, que rezaba de la siguiente manera: “Número de sentencias de restitución o compensación en dinero o en especie proferidas / Inventario inicial de demandas admitidas más demandas admitidas durante la vigencia”. Con respecto a la observación de presentar la restitución de predios en el área urbana, es claro que las cifras de los predios incluidos en el RTDAF corresponden tanto a los rurales como a los urbanos. No obstante, no existe razón alguna para no contar con dos indicadores complementarios: uno para predios rurales y otro para predios urbanos. A su turno, las razones aducidas para no estimar los indicadores propuestos por la Comisión para evaluar la eficiencia del proceso en la fase administrativa carecen de fundamento. Por una parte, estos no se consideran como indicadores de goce efectivo y, por lo tanto, es irrelevante que no sean suficientes para examinar los aspectos fundamentales del derecho en referencia. Por otra parte, la CSPPDF resalta la importancia de contar con un indicador que permita evaluar la eficiencia de la Unidad de Restitución de Tierras en la presentación de las demandas de aquellos solicitantes que le hayan otorgado la representación judicial. Por ello, el indicador propuesto, que mide la relación entre las demandas presentadas ante los jueces o magistrados y las solicitudes de restitución incluidas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, puede calcularse solamente teniendo en cuenta el registro en el RTDAF de los predios cuyos solicitantes otorgaron la representación judicial a la

211

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

URT y las demandas que sean presentadas por funcionarios de esta Unidad ante los jueces o magistrados. Tampoco se ve razón válida alguna para que no se pueda estimar el tiempo promedio que se toman los funcionarios de la URT para presentar las demandas ante los jueces y magistrados en los casos en los que esta unidad ejerce las funciones de representación judicial de los solicitantes de restitución de tierras. Protección de tierras El Gobierno nacional procedió a ajustar acertadamente este indicador. Sin embargo, como lo reconoce en la ficha del indicador, este solo es aplicable para los propietarios o poseedores. A pesar de la argumentación presentada por el Gobierno para no acoger la recomendación efectuada en materia del indicador para ocupantes de baldíos, la Comisión piensa que la comunicación a la Agencia Nacional de Tierras de la medida adoptada por la URT garantiza el derecho de protección de los ocupantes legítimos de baldíos. Tampoco se ve razón para que no se adopte el indicador propuesto en materia de cancelación de medidas de protección, puesto que permite distinguir entre aquellas que fueron solicitadas directamente por los beneficiarios de la cancelación y aquellas realizadas de oficio. Finalmente, existe al menos una aparente falta de cuidado del Gobierno al analizar las observaciones al derecho de protección de tierras, ya que la Comisión no presentó a este derecho la observación identificada como CSPPDF 1. Educación Asistencia A pesar de la sustentación jurídica presentada en la respuesta de la CSPPDF para estimar el rango de edad en los indicadores correspondientes al derecho a la educación entre los cinco y los 17 años, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) mantuvo su tesis de considerar idóneo el indicador de goce efectivo la estimación del indicador del derecho de Asistencia, que se calcula como un proxy con la información incluida en el SIMAT de los alumnos que se encuentren en un rango de edad comprendido entre los 5 y los 16 años, y por aparte estimar un indicador complementario para contar con la asistencia para la población desplazada de 17 años de edad. La argumentación básica utilizada para acoger este rango de edad es la inexistencia de una tasa nacional comparable.

212

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

La CSPPDF considera que la tasa nacional comparable puede construirse si se considera imprescindible. Esta sería necesaria solo para fines de comparabilidad. El contenido del derecho no puede menoscabarse por problemas de bases de datos. Con respecto a los argumentos presentados por el Gobierno en el sentido de que dado que un gran porcentaje de la población de 17 años y más ya ha terminado la educación preescolar, básica y media (EPBM) y se encuentra en la educación para el trabajo y desarrollo humano, en la educación superior, está laborando o no está ni estudiando ni laborando, lo que sesgaría el indicador nacional, la CSPPDF considera que siempre es posible, y de hecho se realiza, la construcción de indicadores, como la tasa neta ajustada, que tenga en cuenta a las personas de 17 años que ya terminaron la educación media o a aquellas que habiéndola terminado se encuentran en un nivel superior. El problema justamente es con aquellos adolescentes de 17 años que, como anota el Gobierno nacional, “no están estudiando ni laborando”, a los cuales es necesario captar en el indicador de población desplazada, puesto que no se les está garantizando el derecho, así como para aquellos quienes, sin terminar el ciclo educativo constitucional, se encuentran trabajando. No hay ninguna razón de peso que haga inviable técnicamente el cálculo del indicador para el grupo de 5 a 17 años. Es evidente que puede estimarse para la población en general y para la población desplazada en particular. El Gobierno nacional no acogió la recomendación de desglosar el indicador por edades y niveles que permitiría verificar la cobertura específica del nivel preescolar de niños y niñas menores de 6 años de edad. A este respecto, adujo que, con la información de cruce entre SIMAT y el RUV se puede obtener información por niveles educativos que complementan el análisis en el informe anual, mas no que se vaya a calcular un nuevo indicador, porque debido a los anteriores argumentos, a su juicio resulta inviable técnicamente. La respuesta del Gobierno no da solución al problema planteado por la Comisión, que es el referido a la cobertura específica de preescolar. La respuesta es ambigua, puesto que no es claro qué quiere decir con “se puede obtener información”, ¿De qué tipo? Así mismo, tampoco se expresan los argumentos presentados antes para una inviabilidad técnica. Con respecto a la necesidad planteada en el sentido de que es importante desde ya construir el indicador que permita captar la asistencia de niños y niñas de 3 a 5 años de edad a los tres niveles de preescolar previstos legalmente para ellos, al igual que para medir el acceso real de los adolescentes de 15, 16 y 17 años de edad a la educación media, como se afirma en la página 27 de la respuesta de la CSPPDF al

213

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Auto 331 de 2019, la respuesta del Gobierno es igual a la del comentario anterior. No resuelve la inquietud de la CSPPDF, pues finalmente no aclara qué tipo de información pertinente se obtendría del cruce entre los dos sistemas de información. Al afirmar el Gobierno que “el Auto 331 de 2019 solo plantea como mínimo la necesidad de garantizar un grado de preescolar para niños menores de 6 años y educación básica y media para niños y adolescentes entre 6 y 18 años”, desconoce que la propia Corte, en el mencionado auto (p. 105, numeral 176), señala como “obligaciones de ampliación progresiva”, entre otras, el alcanzar progresivamente los tres niveles de preescolar para menores de seis años, y la educación media secundaria, a menores entre los quince y los dieciocho años, así como que en el numeral 177 dispone que se debe examinar el cumplimiento de la satisfacción progresiva de estas obligaciones. Con respecto a la inexistencia de indicadores para verificar medidas como el desarrollo de programas de apoyo pedagógico para personas en situación de discapacidad, o la forma en que se garantiza el respeto de creencias, tradiciones, lenguas y dialectos de los grupos étnicos, o se adapta la educación campesina o rural a procesos de formación técnica, el Gobierno responde que no es viable calcular un indicador que capture esas desagregaciones, pero no explica por qué. En la ficha del indicador propone que a partir del Simpade y de las diferentes estrategias y grupos de trabajo del Ministerio, “se complemente en el informe anual la acción que como gobierno realiza esta entidad para garantizar la prestación del servicio educativo, incorporando metodologías flexibles que contempla la ruralidad, la etnicidad, entre otras”. De nuevo, la respuesta no soluciona la falta de indicador, ni explica cuál sería la información que se agregaría al informe para suplir esta carencia. En relación con la inquietud que se presentara ante la ausencia de indicadores para verificar el cumplimiento del artículo 19 de la Ley 387 de 1997 de establecer programas educativos especiales en educación básica y media para asegurar la rehabilitación y el desarrollo social, laboral y productivo, el Gobierno responde que “No existe una tasa nacional que se pueda calcular con dichas desagregaciones”. Desconoce el Gobierno en su respuesta que no todo debe ser comparable con las tasas nacionales, menos aún cuando se trata de atender problemas específicos de la población desplazada, referidos por ejemplo a la rehabilitación, y denota una visión poco integral de los derechos al afirmar que: “La sugerencia de la Comisión puede estar contenida (una parte) en el derecho a la rehabilitación Psicosocial o en las demás medidas dentro de la ruta de reparación integral, las cuales no son objeto de este derecho” (resaltado propio).

214

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

El Gobierno argumentó que no resulta viable técnicamente contar con indicadores que valoren el componente de aceptabilidad como pertinencia de los programas y métodos pedagógicos, y que además no existe una tasa comparable que incorpore estas desagregaciones, pero que se puede complementar el informe anual con acciones que realiza el Ministerio desde la dirección de calidad. Como se observa, esta es una respuesta genérica que se da a buena parte de las recomendaciones de la CSPPDF. Se descarta por ser “inviable técnicamente” sin decir las causas de dicha inviabilidad, tales como: ¿Está mal formulada la observación? ¿No es pertinente? ¿No existe información para un posible cálculo? Además, se tratan como desagregaciones los componentes estructurales del derecho; en este caso la aceptabilidad, señalada por la Corte en el numeral 178.4 del Auto 331, como uno de los componentes que se deben tener en cuenta para formulación y medición del IGED. Finalmente, la respuesta genérica también anuncia que “se puede complementar el informe anual con acciones que realiza el Ministerio…”, lo cual desvirtúa la importancia del componente del derecho, reduciéndolo a “acciones que realiza el Ministerio” sin que sea preciso en definir a qué tipo de acciones se refiere, cómo se tendrían en cuenta y cuál sería su importancia en la medición del IGED. Alimentación escolar El MEN aceptó la sugerencia de modificar el indicador para referirlo a la población que se encuentre en el rango de edad comprendido entre los cinco (5) y los diecisiete (17) años de edad. Así mismo, acogió la sugerencia presentada por la Procuraduría General de la Nación en el sentido de estimar dos indicadores complementarios: uno para la zona urbana y otro para la zona rural, especificando que no incluye aquellos municipios donde aún no hay acceso al Programa de Alimentación Escolar (PAE). Igualmente, aceptó el comentario formulado por la Contraloría General de la República (CGR) para precisar que se trata de un indicador de producto y no de proceso. Se aclaró que por recepción de alimentación se entiende aquella provista durante el calendario escolar y no aquella que se otorgue de forma esporádica. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que se registran como beneficiarios los estudiantes que hayan recibido esta ayuda durante su permanencia en establecimientos oficiales, así se hayan trasladado a establecimientos privados durante la vigencia escolar. También, se consideran beneficiaros los alumnos que durante el transcurso de una vigencia escolar se trasladen de los establecimientos seleccionados a otros centros educativos

215

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

no escogidos para prestar este servicio. Estas aclaraciones serían incorporadas a la hoja de vida del indicador. Deserción escolar De igual manera que en el caso de la alimentación escolar, el MEN acogió la sugerencia presentada por la CSPPDF en el sentido de considerar el rango de edad comprendido entre los cinco (5) y los diecisiete (17) años de edad para estimar el indicador de deserción escolar. De igual manera, en el transcurso del diálogo, el Gobierno manifestó que estudiaría la posibilidad de acoger la sugerencia de la CSPPDF de contar con un indicador de las causas de deserción y otro de las causas de inasistencia. A este respecto, se informó que, con base en el Sistema de Información para el Monitoreo, la Prevención y el Análisis de la Deserción Escolar (Simpade), se podría contar con estos indicadores siempre y cuando se consideraran como una aproximación a estos indicadores, pues hasta ahora el sistema contaba con información del 50 % de la incluida en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT). Así mismo, se indicó que la responsabilidad de diligenciar la información requerida por el Simpade recaía en las entidades territoriales y que el Ministerio de Educación estaba adelantando una campaña para motivarlas a ello a través de la prestación de asistencia técnica y la difusión de los beneficios que se derivarían de su diligenciamiento. Finalmente, se determinó que el indicador de deserción no incluía a aquellos alumnos que durante el mismo año lectivo se trasladaron de un establecimiento a otro. Repitencia El MEN acogió también el rango de edad entre 5 y 17 años de edad para estimar el indicador de repitencia. Aclaró que no se cuenta con un indicador que capte la flexibilidad o la obligatoriedad del acceso sin trabas al ingreso de la población desplazada al sistema educativo en el momento del desplazamiento. Al respecto, indicó que en el informe anual se incluirán las acciones que como Gobierno lleva a cabo el MEN para garantizar el acceso de la población desplazada al Sistema Educativo. Esta institución adujo que por problemas de interoperabilidad de las bases de información no podía presentar la información desagregada por discapacidad.

216

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

Transporte escolar El MEN acogió la sugerencia efectuada por la CSPPDF y la PGN de establecer este indicador para el rango de edad comprendido entre los cinco (5) y los (17) años de edad. Además, compartió la tesis planteada por la CSPPDF en el sentido en que este indicador no es de goce efectivo de derecho, sino que simplemente estima el porcentaje de población desplazada que cuenta con el servicio de transporte escolar. El indicador apropiado para medir el goce efectivo del derecho, que corresponde al propuesto por la CSPPDF, no puede estimarse, ya que el MEN desconoce las necesidades de transporte de los alumnos de la población desplazada. A diferencia del Programa de Alimentación Escolar, que cuenta con recursos del Gobierno nacional, las necesidades de transporte escolar que deben ser detectadas por las entidades territoriales, deben subsanarse con recursos propios de dichas entidades. Afirma que aunque estas entidades han avanzado en la detección de estas necesidades, aún falta un trecho largo por recorrer. En este punto, la CSPPDF anotó la necesidad de realizar encuestas de verificación del goce efectivo de derechos, único medio por el cual se puede contar con información de asistencia, que es la variable adecuada para estimar el derecho a la educación apropiada, y no la de matrícula, y el método por el cual se puede estimar un indicador idóneo de transporte escolar. Otros indicadores del derecho a la educación En el futuro cercano (2021), se prevé contar con nuevos indicadores adicionales sobre el derecho a la educación. En efecto, de una parte, el MEN anunció que pronto finalizará un estudio que adelanta, conjuntamente con el Observatorio de Trayectorias Educativas de la Universidad de los Andes, que le permitirá hacer seguimientos por cohortes. Se espera que este estudio permita estimar el porcentaje de alumnos desplazados que finalizan la educación media; y de otra, aceptó la sugerencia de estimar un indicador de la calidad de la educación consistente en la comparación del puntaje promedio obtenido por la población desplazada en las pruebas Saber con el puntaje promedio obtenido en dichas pruebas por la población colombiana excluyendo la desplazada.

Sistemas de información En el transcurso del proceso de diálogo con el Gobierno nacional, se pudieron constatar los vacíos de información que impiden contar con los indicadores de goce efectivo para

217

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

varios derechos. Este hecho fue evidente, a manera de ejemplo, en el caso del derecho a la restitución de tierras, debido a que el sistema de información del Consejo Superior de la Judicatura no permite hacer el seguimiento al cumplimiento de las órdenes proferidas por los jueces y magistrados de Restitución de Tierras. Ni siquiera puede aportar información sobre el tiempo promedio que se toman dichos funcionarios para decidir las demandas que son presentadas a su consideración. De otro lado, el estado en que se encuentra el Simpade no permite aún contar con indicadores sólidos de inasistencia y repitencia escolar como tampoco estimar el indicador de transporte escolar. Por último, en lo que se refiere al derecho a la verdad tanto histórica como judicial, apenas se está empezando a pensar en cuáles serían los indicadores de su goce efectivo, y qué requerimientos de información demandarían. Sobre este indicador, así como sobre los de justicia, se acordó seguir manteniendo una mesa técnica para avanzar en la definición de los indicadores pertinentes y en la adecuación de los sistemas de información. Para ello, es de fundamental importancia contar con la participación de funcionarios de Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.

218

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

Conclusiones

• El Gobierno nacional incumplió el plazo fijado por el Auto 333 de 2020, de entregar al inicio del diálogo con una determinada antelación no inferior a siete días, la respuesta a las observaciones y propuestas presentadas por los organismos de control y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado, al análisis de la idoneidad de los Indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada, elaborado por el Gobierno nacional en respuesta al Auto 331 de 2019 proferido por la Corte Constitucional. • El Gobierno nacional se abstuvo de dialogar sobre las propuestas de los indicadores de goce efectivo no incluidos en el Auto 373 de 2016, que le remitiera la Corte Constitucional de acuerdo con lo dispuesto por el Auto 333 de 2020. • El Gobierno nacional no tuvo en cuenta para el diálogo las modificaciones propuestas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado a los indicadores de goce efectivo de derecho que le remitiera la Corte Constitucional de acuerdo con el Auto 333 de 2020. • El Gobierno nacional no tuvo en cuenta para el diálogo las consideraciones presentadas por los organismos de control sobre los indicadores relacionados con los derechos de los pueblos étnicos, así como de los demás sujetos de especial protección constitucional. • Las fichas de los indicadores que constituyeron el insumo principal para el desarrollo del diálogo no fueron construidas con el suficiente rigor para algunos derechos. • El Gobierno nacional manifestó formalmente y en términos generales su disposición para atender las inquietudes de los intervinientes. Sin embargo, mostró una

219

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

muy baja receptividad para acoger las propuestas presentadas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado. • El diálogo confirmó los vacíos de información del gobierno para estimar los indicadores de goce efectivo del conjunto de derechos de la población desplazada. • La Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado mantiene las propuestas para los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada, incluidas en su respuesta al Auto 331 proferido por la Corte Constitucional, con las modificaciones introducidas en los documentos intitulados “Compilación de indicadores salvo verdad y justicia” y “Compilación de indicadores de verdad y justicia”, remitidos a la Corte Constitucional el 29 de julio de 2020 y puestos a consideración del Gobierno nacional por esta Corporación de acuerdo con el Auto 333 de 2019. • La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado quiere insistir ante la honorable Corte Constitucional sobre el imperativo categórico de que los indicadores de goce efectivo de derechos se construyan bajo el propósito de reflejar rigurosamente el contenido, alcance y dimensiones de cada uno de los derechos de la población en condiciones de desplazamiento interno, independientemente de la disponibilidad de información actualmente existente con base en los registros administrativos gubernamentales. Resulta indispensable que los registros se adecúen al alcance de aquel(los) IGED para cada derecho que sea(n) lo(s) más comprensivo(s), consistente(s) e idóneo(s) posible(s) del contenido y alcance del correspondiente derecho, como requisito para que puedan ser útiles para una estimación empírica robusta del goce efectivo de derechos. • Ante el inventario del alcance y deficiencia de los registros administrativos realizado por el Gobierno nacional en el transcurso de los diálogos en referencia, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado quiere expresarle a la honorable Corte Constitucional la conveniencia de que, una vez definidos los IGED para todo el conjunto de derechos de la población en desplazamiento forzado interno, se proceda a solicitar una nueva medición del grado de avance, estancamiento o retroceso de los IGED con base en una encuesta representativa por parte del Gobierno y, de ser el caso, de otra una encuesta adicional por parte de los OC y/o de la CSPPDF en el 2021. La urgencia de una pronta verificación de los IGED de la población en desplaza-

220

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020

miento forzado interno reside en los graves impactos en pobreza, desigualdad, desempleo e informalidad, acceso oportuno a servicios sociales de calidad y pérdida de tejido social, especialmente en detrimento de las poblaciones vulnerables del país como la población desplazada en una perspectiva duradera, que están reproduciéndose con la pandemia del covid-19, y la consecuente necesidad de la implantación de potentes políticas públicas sociales con el propósito de revertir en el menor tiempo posible los sustanciales retrocesos en la observancia de derechos fundamentales que ello implica.

221

• El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Contenido

Consideraciones generales ��229 Indicadores no incluidos en el Auto 331 de 2019 ��229 Los indicadores de goce efectivo de derechos y el sistema de información ��231 Los indicadores étnicos ��234

Consideraciones por derecho ��236 Subsistencia mínima ��236 Rehabilitación ��237 Retorno y reubicaciones ��241 Vida, libertad, integridad, protección ��243 Vida ��243 Integridad ��244 Libertad ��244 Protección ��245

Garantías de no repetición ��245 Vivienda digna ��246 Zona libre de riesgo ��247 Hacinamiento crítico ��247 Materiales adecuados ��249 Seguridad jurídica ��249 Servicios públicos ��250

Vivienda adecuada ��251

Educación ��253 Generación de ingresos ��255 Justicia ��255 Verdad ��260

Conclusiones ��262 Referencias ��265

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

El presente informe somete a consideración de la Corte Constitucional la posición definitiva de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) con relación a los indicadores de goce efectivo de derechos (IGED) de la población desplazada, una vez surtido el proceso de deliberación realizado con el Gobierno nacional, en desarrollo de lo dispuesto por el Auto 166 de 2020, proferido por la corporación en referencia. Cabe aclarar que en el desarrollo de este informe no se repetirán los análisis efectuados por la CSPPDF para cada uno de los IGED en su respuesta al Auto 331 de 2019 (CSPPDF, 2019), y que las propuestas sobre estos IGED corresponden a las incluidas en los documentos entregados a la honorable Corte Constitucional durante el mes de julio del 2020 que forman parte de este volumen, titulados: “Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación” (pp. 15-100) ; el análisis correspondiente a los derechos a la salud, la alimentación, la identificación (libreta militar), la reparación colectiva y la reparación integral se encuentra en el documento titulado “Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019” (pp. 153-163) ; mientras que el análisis efectuado sobre los indicadores de verdad, justicia y satisfacción se incluye en el documento titulado “Balance de la discusión sobre indicadores de goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y las medidas de satisfacción” (pp. 101-123). Adicionalmente, debe señalarse que en este informe no se presentan comentarios sobre los indicadores de los derechos a la subsistencia mínima, con excepción del de ayuda inmediata, a la indemnización, a la restitución de tierras y a la protección de tierras, puesto que ya fueron incluidos en el informe preliminar entregado a la Corte a mediados del mes de noviembre del 2020 que igualmente forma parte del presente volumen (pp. 195-222) . Sin embargo, no sobra recalcar que las propuestas de la

227

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

CSPPDF para estos derechos son las contenidas en el documento “Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos, salvo verdad, justicia y reparación”, el cual no fue analizado por el Gobierno nacional previo al proceso de diálogo. El presente informe incluye dos capítulos, y las respectivas conclusiones. El primer capítulo se denomina “Consideraciones generales” y contiene tres secciones: la primera se refiere a los derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019; la segunda, a la necesidad inaplazable de adecuar el sistema de información para estimar los IGED, en lugar de lo que pretende el Gobierno nacional, en el sentido de adecuar los indicadores al sistema de información actual, lo cual redundaría en el hecho de que para muchos de ellos se incumpla con el contenido y el alcance del derecho, y se relajen en exceso los estándares para considerar la satisfacción de los mismos; la tercera alude a los indicadores étnicos. El segundo capítulo, denominado “Consideraciones por derecho”, contiene las consideraciones de la CSPPDF a los indicadores presentados por el Gobierno nacional y remitidos por la Corte Constitucional como anexos del Auto 443 de 2020.

228

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Consideraciones generales

Indicadores no incluidos en el Auto 331 de 2019 La CSPPDF reitera que en la propuesta del Gobierno no se incluyen varios derechos como el derecho a la alimentación, la identificación (libreta militar), la satisfacción, la reparación colectiva y la reparación integral, que forman parte de los derechos de la población desplazada. El argumento principal del Gobierno nacional, expresado durante el diálogo, ha sido que estos no se señalaron en el Auto 331 de 2019 y que su garantía no es relevante para mantener o superar el estado de cosas inconstitucional. En primera medida, es importante señalar que no podría argumentarse que el proceso deliberativo para la consolidación de la batería de indicadores de goce efectivo deba restringirse a los derechos señalados en el Auto 331 de 2019. Tal como lo señaló la misma Corte Constitucional en esta misma providencia en el apartado denominado “Contenido de los derechos para orientar la formulación de los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada”: El contenido de este aparte tiene un carácter eminentemente enunciativo e indicativo y no constituye un catálogo taxativo de las obligaciones del Estado para proteger y garantizar los derechos de la población desplazada. En este sentido, no se definen núcleos esenciales de derechos fundamentales ni se delimitan las obligaciones del Estado en materia de desplazamiento forzado. (Resaltado nuestro.) En esa medida, desde la misma formulación de las órdenes contenidas en el Auto 331 de 2019, se contempló que el mismo no era una “camisa de fuerza”, y por el contrario se dio a entender que en el proceso deliberativo de construcción de indicadores podían incluirse derechos adicionales o contenidos de estos.

229

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Igualmente, hay que considerar al menos dos elementos adicionales: 1. La misma Corte Constitucional ha señalado que la población desplazada es titular de al menos tres grupos de derechos: — derechos asociados a la situación de desplazamiento forzado (derechos a la subsistencia mínima, retornos y reubicaciones, protección de predios y restitución de tierras); — derechos que la población desplazada comparte con el resto de la población colombiana (vida, libertad, integridad y seguridad, educación, generación de ingresos y vivienda); y — derechos de las víctimas de desplazamiento forzado (verdad, justicia y reparación en lo relacionado con la indemnización y la rehabilitación integral). 2. La Corte Constitucional ha acogido también los principios de Interdependencia e Indivisibilidad y, bajo el entendimiento de que todos los derechos deben ser igualmente satisfechos, todos se dirigen a la satisfacción de la dignidad humana. En esa perspectiva, para la CSPPDF resulta necesario ampliar el espectro de indicadores de goce efectivo de derechos con los derechos no contemplados en la propuesta de Gobierno. De otra manera, la medición del GED sería incompleta y parcial, y no permitiría dar cuenta de la verdadera situación de goce de los derechos. Solo para ilustrar la situación, es pertinente recordar, por ejemplo, que la Corte Constitucional, al hablar de las posiciones iusfundamentales del derecho y, en consecuencia, de los deberes estatales, precisó en materia del derecho de reparación que este incluye, en cabeza de los Estados: 1) la obligación de esclarecer lo sucedido, 2) la obligación de investigar y sancionar el delito sistemático y masivo contra la población civil, 3) la obligación de reparar a las víctimas tanto individual como colectivamente y 4) la obligación de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes vías de reparación. Sin embargo, la propuesta del Gobierno no contempla varios de estos contenidos, con lo que solo se daría una visión incompleta del estado de disfrute del mismo. En consecuencia, la CSPPDF reitera la necesidad de proponer indicadores de goce efectivo para los derechos a la alimentación, la identificación, la satisfacción, la reparación colectiva y la reparación integral, y aún más ante el hecho de que, dada la

230

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

situación de pandemia por la que atraviesa el país, se hace necesario retomar el control constitucional sobre el cumplimiento cabal del derecho a la salud. La inclusión de los derechos adicionales y la medición de su goce efectivo resultan indispensables para poder dar cuenta del goce efectivo de derechos de las víctimas de desplazamiento forzado de manera cabal, sistémica e integral. Para tales indicadores, la CSPPDF mantiene las propuestas incluidas en los documentos titulados “Balance de la discusión sobre IGED en materia de verdad, justicia y medidas de satisfacción” e “Indicadores de goce efectivo de derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019”.

Los indicadores de goce efectivo de derechos y el sistema de información Como se anotó en el informe preliminar del diálogo sobre los indicadores de goce efectivo de derechos, el Gobierno nacional (GN) ha venido reduciendo los estándares para su cumplimiento y se ha abstenido de formular indicadores para algunos derechos. La tesis del GN es la de adecuar los indicadores a los sistemas de información y los registros administrativos existentes, en lugar de cumplir con la jurisprudencia nacional e internacional al respecto, la cual señala claramente la necesidad de adecuar estos sistemas y registros, de manera tal que permitan estimar en su integridad los indicadores de goce efectivo. Tal como ha destacado la CSPPDF, la obligación del Estado de adoptar medidas positivas para resguardar el ejercicio de derechos sociales tiene importantes derivaciones, por ejemplo, en cuanto al deber tanto de generar información adecuada y pertinente para el cabal establecimiento de la situación de la garantía de los derechos, como de producir determinado tipo de información estadística complementaria. En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha indicado que una pieza imprescindible para garantizar procesos de transparencia y de rendición de cuentas adecuados es la capacidad estatal de producción de información, así como la garantía de su difusión y el acceso a la misma por parte de la sociedad. La obligación del Estado de producir y difundir información pública se transforma así en un elemento esencial para que la sociedad pueda fiscalizar el ejercicio de la responsabilidad estatal en la formulación y gestión de políticas públicas. De la misma manera, la Corte IDH ha señalado que los Estados deben garantizar que las perspectivas de género y diversidad sean adoptadas en los sistemas y bases

231

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

de datos que se estructuren, para contemplar información debidamente desagregada. Así, resulta fundamental que los datos sean desagregados por sexo y otros elementos de diversidad, como la edad, etnia, discapacidad, situación socioeconómica, etc. Adicionalmente, se ha señalado que el correcto desarrollo de mecanismos para garantizar los derechos humanos requiere la recopilación de información tanto cuantitativa como cualitativa que sea suficiente y de calidad. En igual medida, no es posible implementar y evaluar el impacto de una política pública si el propio Estado no genera la información necesaria para tal fin. Además, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, expresada en el Auto 385 de 2010) el Gobierno nacional es quien tiene la carga de mostrar cómo se ha avanzado en la superación del estado de cosas inconstitucional y en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, aspecto en el cual es importante recordar que los indicadores deben reunir un conjunto de requisitos sustantivos y formales para ser considerados un medio de prueba suficiente, adecuado y pertinente para la valoración del avance en la garantía de los derechos de la población desplazada. (Auto 331, de 2019). En esa perspectiva, son de señalar tres conclusiones: • El Estado tiene un deber positivo, derivado de las normas nacionales e internacionales sobre derechos humanos, de generar la información que permita medir el grado de realización de estos derechos. • Es el Estado quien tiene la carga de demostrar la superación del ECI, lo que implica que debe generar la información necesaria, adecuada y pertinente para demostrarla. • Para que los indicadores sirvan de medio de prueba, deben cumplir criterios sustantivos y formales, entre ellos, ser idóneos, lo que supone que se fundan en datos e información adecuada para mostrar el avance en el goce efectivo de los derechos. De esta manera, se puede colegir que si la información proveniente de los registros administrativos no es idónea, adecuada y pertinente, es el Estado quien debe hacer los ajustes requeridos para que refleje la verdadera situación de goce efectivo de los derechos, pues solo así podrá cumplirse con las obligaciones derivadas de la Constitución y el bloque de constitucionalidad, y de manera específica, con las obligaciones derivadas de la declaratoria del ECI. Ahora bien, dado que es en cabeza del Estado donde reside la obligación de generar la información adecuada, no le es

232

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

dable al Gobierno nacional negarse a ajustar los registros administrativos, si estos no generan la información adecuada o excusarse en la falta de capacidad de los registros para proveer información pertinente para no adoptar indicadores de goce efectivo que respondan debidamente al contenido y alcance de los derechos. Es importante recordar que, de acuerdo con las órdenes de la Corte Constitucional (Auto 331 de 2019), el proceso de revisión y ajuste a los instrumentos de medición propuestos por el Gobierno nacional debe concluir en la consolidación de una batería de IGED que reúna las condiciones de idoneidad para determinar el estado de garantía de los derechos de la población desplazada. La anterior sería una condición previa y necesaria para que el juez constitucional procediera a valorar los resultados de su medición y determinara si los niveles alcanzados son suficientes para declarar superado el ECI. Sin embargo, esto no se logrará si no se realizan los ajustes necesarios a los registros administrativos. Hasta que se ajusten los registros administrativos y se estructuren los sistemas de información para conocer el estado de cumplimiento de la garantía de los derechos de la población desplazada, resulta urgente realizar una pronta estimación empírica de los IGED mediante una encuesta basada en una muestra representativa de la población desplazada. A este respecto, surgen tres alternativas: • Que el Gobierno nacional realice una única encuesta que cuente con un comité directivo integrado por funcionarios del Gobierno nacional, de los organismos de control y de la CSPPDF, en el seno del cual se defina la metodología, el diseño muestral, los cuestionarios para la recolección de información, los manuales de recolección y validación, y el operativo de campo, entre otros aspectos, con el compromiso de que a la base de datos de la información recolectada tendrán acceso todas las instituciones participantes. • Que la encuesta sea realizada solamente por los organismos de control y la CSPPDF, con las mismas características de dirección y acceso a la base de datos, la cual se enfrenta a problemas de financiación. • Que la encuesta sea realizada por el GN, preferiblemente con un acuerdo previo con las instituciones mencionadas sobre el cuestionario de recolección de información básica, con el compromiso de suministrar a la Corte Constitucional todos los manuales y el diseño muestral, así como la base de datos anonimizada de la encuesta.

233

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Debe tenerse en cuenta que hace cerca de ocho años que no se realiza una encuesta de esta naturaleza y que actualmente resulta muy urgente conocer el estado real de la garantía de los derechos de la población desplazada, que pudieron verse afectados seriamente por la pandemia que ha azotado el país en el último año.

Los indicadores étnicos En su informe, que sobre el proceso de deliberación llevado a cabo con los organismos de control y la CSPPDF sobre los IGED de la población desplazada, de acuerdo con lo estipulado en el Auto 166 de 2020, el Gobierno nacional señala que: Una de las principales preocupaciones manifestadas por los organismos de control y la CSPPDF en el ejercicio de diálogo adelantado en virtud de la tercera etapa de respuesta al Auto 166/2020, se refirió a la medición de los derechos étnicos y a que ésta se realizara solo a partir de desagregaciones de los indicadores de la batería IGED existente. A este respecto, no sobra reiterar que los indicadores que se propongan para estos derechos tienen que ir más allá de las simples desagregaciones por etnia de los indicadores que finalmente se adopten para la población desplazada, los cuales apuntan a la medición de la satisfacción de los derechos individuales y de colectividades en su conjunto. Los indicadores étnicos deben permitir la medición del grado de satisfacción de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades indígenas, y de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, con énfasis en los derechos al territorio, a la identidad cultural y a la autonomía. Resulta alentador que el GN haya decidido iniciar el proceso de formulación de indicadores étnicos y que plantee un cronograma que finalizaría en la segunda semana de febrero de 2021, con base en el diálogo con los organismos de control en un primer momento y con la CSPPDF en un segundo momento. A partir de dicho diálogo, iniciaría un piloto de medición de los indicadores, el cual finalizaría aproximadamente en el mes de junio de dicho año. No obstante, no es claro en qué momentos se permitiría la participación de los pueblos y las comunidades étnicas en la discusión de estos indicadores, lo cual debe precisarse, aun cuando sea necesario modificar el cronograma planteado. A este respecto, la CSPPDF se reserva el derecho de revisión de los indicadores y sugiere respetuosamente a la Corte Constitucional solicitar al Gobierno nacional que

234

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

envíe su propuesta de indicadores a los organismos de control y a la CSPPDF con una antelación no inferior a siete días hábiles al inicio del proceso de diálogo, así como indicar la necesidad de someter a su consideración la propuesta final de indicadores de los derechos étnicos.

235

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Consideraciones por derecho

Subsistencia mínima En el informe preliminar que la CSPPDF entregó a la Corte en noviembre pasado, se mencionó que en lo referente a ayuda inmediata el Gobierno nacional había aceptado las sugerencias de la CSPPDF. Esta afirmación se hizo con base en lo expresado por la Unidad de Víctimas en el curso de la reunión sostenida el día 6 de octubre de 2020, en la cual sostuvo que “no todas las personas requieren todos los componentes. Cada caso es muy particular”. Luego indicó que “lo que estamos apostando con estos ajustes es que puedan dar cuenta de que se entreguen los componentes que se requieren”. No obstante esta afirmación, el indicador para la estimación del derecho a la ayuda inmediata, que se presenta en la hoja de vida, se mantuvo sin modificación alguna respecto al incluido en la ficha técnica luego del diálogo. De esta forma, subsisten los dos problemas mencionados por la CSPPDF, en su respuesta al Auto 331 de 2019, en el sentido en que, de acuerdo con loa definición gubernamental del indicador, la entrega de uno solo de los componentes de la atención humanitaria daría lugar a la satisfacción efectiva del derecho, y que no se contempla la demanda efectiva al no estar definido el denominador en términos de los componentes de esta ayuda que hayan sido solicitados por las víctimas. Con respecto al indicador de ayuda humanitaria de emergencia de primer año, el Gobierno nacional retomó en la hoja de vida el que había presentado en el análisis de idoneidad de los indicadores y descartó el incluido en la ficha del indicador preparada para el diálogo, el cual era claramente inadecuado, como se comentó en el

236

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

informe preliminar sobre este proceso deliberativo entregado a la Corte el pasado mes de noviembre que se incluye en el presente volumen (pp. 195-222) . Con todo, se estima que da mayor claridad la redacción sugerida por la CSPPDF incluida en el documento titulado “Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos salvo verdad, justicia y reparación” que igualmente forma parte de este volumen (pp. 15-100). Finalmente, a este respecto, se considera pertinente sugerir respetuosamente a la Corte Constitucional solicitar al Gobierno que se debe garantizar a los hogares desplazados la concesión de todos los componentes de la ayuda humanitaria durante un año contado a partir de la fecha de su inscripción en el RUV.

Rehabilitación El indicador de rehabilitación propuesto por el Gobierno nacional (incluido en la hoja de vida), además de ser parcial por limitarse exclusivamente a la atención psicosocial, es de gestión y no de goce efectivo del derecho, al no tener en cuenta si la atención se prestó conforme a un diagnóstico previo de las necesidades de las víctimas y si ellas consideran que la atención prestada ha contribuido a su rehabilitación. Como puede apreciarse en la ficha de caracterización del indicador, las respuestas del Gobierno nacional a las observaciones de la CSPPDF no resultaron conducentes. A manera de ejemplo, se mencionan algunas observaciones efectuadas y las respuestas recibidas. Sobre el comentario relativo a la insuficiencia del indicador al referirse exclusivamente a la atención psicosocial sin considerar la rehabilitación física, el GN presentó una argumentación que no tenía relación alguna con la inquietud de la CSPPDF, como se aprecia a continuación: RTA CSPPDF 2: Determinar un universo de medición es sumamente difícil, tanto a través de registros administrativos como a través de encuestas, porque no existe una medida objetiva de quiénes requieren este tipo de rehabilitación. Se debe recordar que los efectos nocivos sobre la salud que causa el conflicto armado pueden surgir (en diferentes momentos, incluso varios años después de los hechos), y que evidenciar causalidad entre el conflicto y el estado de salud de una persona es sumamente difícil y no es posible hacerlo de manera objetiva a través de una encuesta.

237

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Considerando las necesidades particulares, técnicamente no resulta adecuado afirmar que todas las víctimas que solicitan o se les oferta atención psicosocial, requieren o solicitan rehabilitación física, es decir, no podría suponerse que son el mismo universo de atención y, por ende, medición. De igual forma, frente a la observación relativa a que el indicador presentado en su informe del 2018 resultó modificado, el Gobierno hizo referencia solo a la adecuación del indicador propuesto, de manera tal que su redacción diera claridad suficiente de que la medición correspondiera a la vigencia del estudio, como se observa a continuación: RTA CSPPDF 3: El cambio presentado, en efecto, se propone como una precisión que no afectaba de manera significativa el indicador. No obstante, el indicador propuesto a fecha de hoy es el siguiente: Número de víctimas de desplazamiento forzado que han accedido a la atención psicosocial en la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado medidas de rehabilitación psicosocial en la vigencia anterior y/o han sido focalizadas a través de estrategias de búsqueda activa en la vigencia. Lo anterior, en el entendido de hacer claridad que las mediciones presentadas corresponden a la vigencia objeto de estudio, de tal suerte que sea evidente el avance en la cobertura del componente de atención psicosocial. Es decir, la metodología usada corresponde a medición por vigencia. Finalmente, frente a la inquietud de que el denominador de los dos indicadores es idéntico, por lo que resulta inadecuado, el Gobierno presentó una argumentación similar a la dada en la respuesta a la observación CSPPDF 3. RTA CSPPDF 5: El cambio presentado, en efecto, se propone como una precisión que no afectaba de manera significativa el indicador. No obstante, el indicador propuesto a fecha de hoy es el siguiente: Número de víctimas de desplazamiento forzado que han accedido a la atención psicosocial en la vigencia / Número de víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado medidas de rehabilitación psicosocial en la vigencia anterior y/o han sido focalizadas a través de estrategias de búsqueda activa en la vigencia.

238

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Lo anterior, en el entendido de hacer claridad que las mediciones presentadas corresponden a la vigencia objeto de estudio, de tal suerte que sea evidente el avance en la cobertura del componente de atención psicosocial. Es decir, la metodología usada en ejercicios anteriores corresponde a medición por vigencia. Igualmente, debe señalarse que la forma que tiene el Gobierno nacional para identificar si las víctimas requieren este tipo de atención y están dispuestas a recibirla, son los mecanismos que tienen las víctimas para solicitar estos servicios a través de los canales de atención y el proceso de búsqueda activa. En este sentido, estas dos fuentes limitan necesariamente el universo de medición, pero se encuentra ajustado a lo que dispone el denominador. Con relación a estas dos últimas observaciones, cabe recordar que en la respuesta de la CSPPDF al Auto 331 de 2019 se hizo énfasis, en primer lugar, en que la modificación del indicador presentada por el Gobierno no fue simplemente un parafraseo, puesto que el nuevo numerador puede incluir equívocamente víctimas que no han sido atendidas a pesar de haber sido focalizadas; y en segundo lugar, que el denominador de los dos indicadores, que es idéntico, no resulta adecuado, puesto que incluye las víctimas que fueron focalizadas incluyendo aquellas que no solicitaron atención. El Gobierno nacional no hizo referencia al indicador de goce efectivo, propuesto por la CSPPDF, ni acogió tampoco la propuesta de los siguientes indicadores complementarios presentados anteriormente por la CSPPDF: 1. Número de víctimas que han accedido a la atención física / Número de personas que han solicitado atención física, 2. Número de víctimas que han solicitado atención psicosocial / Número de personas que han solicitado atención psicosocial, y 3. Número de víctimas que han accedido a atención física y psicosocial / Número de personas que han solicitado atención física y psicosocial. El GN argumenta que ello demandaría ajustes significativos que no podrían implementarse en el corto plazo. Además, para el segundo y el tercer indicador propuestos adujo, en su orden, que: Dado que las sugerencias van encaminadas a la ampliación del universo (personas) y alcance (rehabilitación física como componente de rehabilitación

239

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

integral), se requieren de esfuerzos administrativos, técnicos y financieros, aun cuando se ha señalado que dichas acciones técnicamente pueden ser inviables. Toda vez que las modalidades de atención psicosocial (individual, familiar, comunitario) responden al daño psicosocial identificado, y considerando que una víctima puede recibir todas las modalidades de atención, no resulta técnicamente viable definir metas para cada una de las modalidades de atención como indicadores complementarios. No obstante, es factible presentar en los informes anuales remitidos a la honorable Corte Constitucional, la desagregación por modalidad de atención sobre el total de víctimas que accedieron a la atención psicosocial, en la vigencia. En torno a la posición del GN a las propuestas de la CSPPDF, no se da respuesta específica al primer indicador propuesto. En lo pertinente a los dos restantes, surge la duda de por qué el Gobierno piensa que su estimación puede ser técnicamente inviable, independientemente de los ingentes esfuerzos administrativos, técnicos y financieros que sostiene deberían realizarse para la estimación de los mismos. La Comisión mantiene su propuesta sobre el indicador de goce efectivo y sobre los indicadores complementarios propuestos en el documento “Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos salvo verdad, justicia y reparación”, los cuales rezan de la siguiente manera: 1. Número de víctimas que han recibido atención para su restablecimiento físico o psicosocial como medida de reparación, han sido atendidas de acuerdo con sus necesidades y consideran que el resultado ha contribuido a su rehabilitación / Número de víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado atención física o psicosocial. 2. Número de víctimas que han recibido atención para su restablecimiento físico, de acuerdo con sus necesidades y consideran que el resultado ha contribuido a su rehabilitación / Número de personas que han solicitado atención física. 3. Número de víctimas que han recibido atención para su restablecimiento psicosocial, de acuerdo con sus necesidades y consideran que el resultado ha contribuido a su rehabilitación / Número de personas que han solicitado atención psicosocial.

240

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Para finalizar este aparte, es pertinente ratificar que el indicador propuesto por el Gobierno es de gestión y no de goce efectivo de derecho.

Retorno y reubicaciones En su repuesta a la Corte, el Gobierno nacional informa que este indicador no tuvo ninguna modificación. Indicador del Gobierno: Número de personas que solicitaron acompañamiento y superaron su situación de vulnerabilidad / Número de personas que solicitaron acompañamiento para el retorno y/o la reubicación. En el documento presentado a la Corte Constitucional por la CSPPDF en el 2020 sobre la revisión de los indicadores de goce efectivo ya mencionado se señalan los principales problemas del indicador. Entre ellos, el más importante es que no da cuenta del contenido del derecho y restringe el universo a las personas solicitantes, puesto que no desagrega los ocho componentes que lo constituyen de acuerdo con el Auto 331 de 2019 y solamente toma en cuenta a los solicitantes de acompañamiento. Aun en ese universo restringido, el indicador no permite dar cuenta de la acción estatal, puesto que no identifica a quienes recibieron efectivamente el acompañamiento. Adicionalmente, el retorno no es un proceso individual, como lo define el indicador, sino una decisión de los hogares, lo cual se debe traducir en la forma de medición. El indicador incluye en el universo la categoría de “potenciales reubicados” entre quienes se cuenta “no solo a quien realizó una solicitud de acompañamiento en estricto sentido sino a quien ha solicitado la inclusión en oferta institucional en vivienda, restitución de tierras, oferta propia de retornos y reubicaciones y generación de ingresos” (Gobierno nacional, 2020, Ficha final R y R Acompañados C-36, Respuesta a CSPPDF), con lo cual se amplía en forma automática el universo de retornados acompañados con quienes, sin haber solicitado acompañamiento para el retorno, han hecho uso de la oferta institucional. La CSPPDF debe señalar que ante la ausencia de información precisa sobre la población desplazada que ha retornado o se ha reubicado o que ha tomado la decisión de hacerlo, es muy difícil realizar una adecuada medición, más aún si se tiene en cuenta que, según el GN, para la medición de la superación de vulnerabilidad, se recurre a 30 registros administrativos y 3 encuestas de percepción (Gobierno nacional, 2020, Ficha Final Derecho al Retorno y Reubicación SSV, Observaciones sobre Fuente de Información).

241

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

De acuerdo con las observaciones anteriores, la CSPPDF reitera que la clasificación del indicador como un indicador principal de goce efectivo de derechos no es la adecuada. Tampoco es posible clasificarlo como un indicador de resultado, dado que, como está formulado, no da cuenta de la acción gubernamental, pues no cumple con el objetivo que la propia ficha señala. No hay consistencia entre nombre, objetivo y fórmula de cálculo del indicador, como se deduce de la lectura de cada uno de ellos: Nombre del indicador: “Porcentaje de personas víctimas solicitantes de acompañamiento que superaron su situación de vulnerabilidad”. Objetivo: Medir el porcentaje de personas que solicitan y acceden a acompañamiento en retornos y reubicaciones. Y fórmula de cálculo: Número de personas que solicitaron el acompañamiento y superaron su situación de vulnerabilidad / Número de personas que solicitaron el acompañamiento para el retorno y/o la reubicación. El indicador complementario propuesto por el GN es el siguiente: Número de personas acompañadas de retorno y reubicación en el último año / Número de personas que solicitaron el acompañamiento para el retorno y/o la reubicación en el último año. Este indicador da cuenta de la atención gubernamental a quienes solicitaron acompañamiento, lo que lo hace un indicador de gestión. Sin embargo, la presentación de los resultados que se registra en la ficha carece de la información suficiente, puesto que no se informa sobre el denominador. Las respuestas dadas por el Gobierno a los comentarios de la CSPPDF y a su propuesta de indicadores (Gobierno nacional, 2020, Ficha Final R y R SSV) no son satisfactorias. Ante la propuesta de un indicador que capte si la población desplazada que ha retornado o se ha reubicado tiene garantizado el goce efectivo de todos los componentes de los derechos señalados por la Corte Constitucional, el GN responde que no es posible tener en cuenta a todo el universo de población víctima retornada o reubicada, debido a que para poder medir la efectividad del acompañamiento se deben dar condiciones para que las instituciones operen sus programas, y esto depende de una solicitud que permite la activación de los estos. Se estaría midiendo la efectividad sobre procesos que se dieron sin previa evaluación de los principios de seguridad,

242

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

dignidad y voluntariedad, lo cual incide sobre la viabilidad y sostenibilidad de los procesos. El GN desconoce así que el objetivo de un IGED no es medir la efectividad de la gestión estatal, sino la garantía efectiva del derecho. Adicionalmente, el GN supone que basta con medir la superación de la situación de vulnerabilidad por considerar que esto “se traduce en contribución a la estabilidad socioeconómica de las víctimas, por lo que permite medir el cumplimiento de la finalidad del derecho”. Para la CSPPDF, como lo ha expresado en los documentos anteriormente enviados a la Corte Constitucional, el IGED de retornos y reubicaciones debe dar cuenta de la satisfacción de los derechos a la identificación, la salud, la educación, la reunificación familiar, la vivienda digna, la alimentación en la atención humanitaria y la orientación ocupacional, tal y como lo estipuló la Corte Constitucional, en el numeral 116 del Auto 331 de 2019, así como garantizar la estabilización socioeconómica a personas y hogares que por propia voluntad hayan optado por retornar o reubicarse, con o sin acompañamiento estatal.

Vida, libertad, integridad, protección De este grupo de indicadores, el GN no modifica sus propuestas del indicador de libertad ni del indicador de protección. Para el indicador de integridad, se cambia el nombre y la fórmula, y se establece una nueva desagregación. Para los indicadores de garantías de no repetición y de vida, se informa que se establece una nueva desagregación.

Vida Aunque se anuncia una nueva desagregación, no es posible identificarla en el indicador de vida que cambia su nombre por tasa de homicidio. Las sugerencias hechas por la CSPPDF sobre la inclusión de otros delitos contra la vida (amenazas y atentados no mortales) no fueron incluidas en el derecho a la vida. En la respuesta a las observaciones de la CSPPDF (Gobierno nacional, 2020, Ficha Vida IMLCF), se responde que delitos contra la vida, diferentes al homicidio, serían contemplados en el indicador de garantías de no repetición. Sin embargo, al revisar la ficha de este último indicador, la formulación es general: Tasa de víctimas de desplazamiento forzado que han sufrido nuevos hechos victimizantes. Sin embargo, no se especifican

243

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

cuáles hechos victimizantes se toman en consideración, y se toma una sola fuente de información: el RUV.

Integridad El indicador inicial del GN incluía solamente los delitos contra la Integridad Sexual. En el nuevo indicador propuesto, se agrega la exigencia de contar con una valoración médico legal por parte del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (IMLCF). El capítulo IV de la ficha del indicador, que se refiere al umbral establecido por la Corte Constitucional (CC), y el cálculo de resultados para los años 2017 y 2019 hacen referencia únicamente a los delitos contra la Integridad Sexual. Sin embargo, en la ficha “Integridad IML” se informa que: “El indicador es ajustado y se amplía su alcance, incluyendo las variables de integridad física ‘violencia interpersonal’ (Ajuste de cuentas, bala perdida, ejercicio de actividades ilícitas, embriaguez (alcohólica y no alcohólica), retención legal, riña) y ‘violencia económica’ (atraco callejero, hurto) reportados en la base del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses”, lo cual responde a las modificaciones aceptadas en el proceso de diálogo técnico. Esta modificación no aparece claramente reflejada en la Hoja de Vida “Derecho a la Integridad”. No hay información sobre la decisión tomada con respecto a la evaluación de la inclusión de los delitos de tortura y de afectaciones por MAP y MUSE, que, como se afirmó, se haría en la reunión respectiva.

Libertad El indicador inicialmente presentado por el Gobierno medía las afectaciones al derecho a la libertad únicamente a través del delito de secuestro. La CSPPDF propuso en la página 33 y siguientes del documento de “Revisión de indicadores de goce efectivo” anteriormente mencionado incluir en el indicador, además del secuestro, los delitos de confinamiento, reclutamiento forzado, detenciones ilegales o arbitrarias, desaparición forzada, coacciones y amenazas contra la libertad. En la medida en que estos delitos no fueron incluidos, se reiteran los argumentos presentados por la CSPPDF en el citado informe. El que el Ministerio de Defensa, como se afirma en la ficha Libertad Min Defensa, no cuente con información sobre algunos delitos como el confinamiento y la desaparición forzada, no puede ser una razón válida para no considerarlos como un delito contra la libertad y descartarlos para la medición del IGED de libertad.

244

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Protección Como en el caso anterior, el GN mantiene sin modificar el indicador de protección: Número de víctimas de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, incluyendo dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población desplazada y reclamantes de tierras identificados con riesgo extraordinario, extremo o inminente, con medidas de protección de competencias de la UNP implementadas dentro de los términos establecidos / Número de víctimas de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, incluyendo dirigentes, líderes y representantes de organizaciones de población desplazada y reclamantes de tierras identificadas con riesgo extraordinario, extremo o inminente, con medidas de protección adoptadas a implementarse en el periodo por la UNP × 100. Como lo afirmó la CSPPDF en el documento recién mencionado, el indicador así formulado no está orientado al conjunto de la población desplazada, sino solamente a aquella identificada, individualmente, con riesgo extraordinario o extremo, dejando de lado el componente de Prevención. Tampoco permite valorar el efecto de las medidas adoptadas sobre la mitigación del riesgo de la población. Por estas razones, no concuerda la CSPPDF con que este pueda ser un IGED principal. Se trata de un indicador de gestión de una entidad gubernamental: la Unidad Nacional de Protección (UNP), en tanto mide la implementación en los términos establecidos de unas medidas de protección adoptadas. En consecuencia, la CSPPDF mantiene la propuesta de los indicadores de Protección incluida en el documento intitulado “Revisión de los indicadores del Auto 331 de 2019 salvo verdad, justicia y reparación”.

Garantías de no repetición La ficha técnica “Garantías de No Repetición” formula el indicador como “Tasa de víctimas de desplazamiento forzado que han sufrido nuevos hechos victimizantes”. Sin embargo, en el análisis de las observaciones (Gobierno nacional, 2020, Ficha GNR INML-Min INT), el indicador se define en torno a las víctimas de desplazamiento forzado que no han sufrido nuevas victimizaciones. En ninguna de las dos fichas se señala cuáles son los hechos victimizantes que se tomarían en cuenta para el cálculo del indicador.

245

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Sobre la propuesta de tres indicadores de GNR por parte de la CSPPDF, relacionados con el cumplimiento y las obligaciones consagradas en los artículos 149 (literales a y r) y 150 de la Ley 1448 de 2011, sorprende la respuesta gubernamental al considerar (RTA Propuesta de indicadores CSPPDF 1) que: “La propuesta es inviable técnicamente” porque “las normas creadas tienen como fin subsanar los hechos que aquejan a las víctimas, no propiciarlos como se afirma en este comentario” (resaltado nuestro). En efecto, dicha respuesta sugiere un desconocimiento por parte de los responsables gubernamentales de la propia Ley de Víctimas. No es la CSPPDF quien afirma que pueden existir normas que faciliten la realización de hechos victimizantes, es la propia ley que así lo reconoce. Las otras propuestas no tienen respuesta gubernamental sin conocerse las razones por las cuales no se toman en consideración los indicadores planteados y se limita el IGED de GNR a la no afectación de las víctimas de desplazamiento con nuevos hechos victimizantes.

Vivienda digna La principal modificación que se efectuó el Gobierno nacional en los indicadores relacionados con vivienda digna es la unificación de las condiciones para que una vivienda cumpla con estas condiciones en zona urbana o en zona rural. La justificación no es técnica, sino funcional según se desprende de la nota agregada a las fichas rurales de cada componente del indicador: “De acuerdo al artículo 255 de la Ley 1955 de 2019, se traslada la competencia funcional del Programa de Vivienda Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (MVCT), a partir de 2020”. Si se acogiera la sugerencia del Ministerio de Vivienda de eliminar indicadores Urbano y Rural y sustituirlos por un único indicador, la CSPPDF sugiere que sea Min Vivienda quien solicite las respectivas modificaciones, teniendo en cuenta que MVCT es quien reportaría los insumos a la UARIV-DNP. A continuación, se presentan las observaciones relacionadas con los componentes de la vivienda digna:

246

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Zona libre de riesgo Se mantiene el indicador para medir la proporción de hogares que no han sido afectados por desastres naturales durante los últimos dos años. A pesar de la respuesta positiva del GN sobre la necesidad de reformular el indicador dado en la Ficha Zona Libre de Riesgos Urbana, a raíz de un comentario de la CSPPDF que afirmaba que el indicador no tiene en cuenta a la población que pese a no haber sido afectada en los últimos dos años, puede encontrarse viviendo en zona de riesgos, el GN no realiza ninguna modificación. En la misma ficha se afirma que: Desde el Ministerio de Vivienda este indicador no permite verificar la garantía del derecho, esto por cuanto la medición se hace con la asignación del subsidio familiar de vivienda y por consiguiente cuando se asigna subsidio se presume garantía de derecho para el núcleo familiar asignado. Esta afirmación es preocupante por varios motivos: si la medición se hace, como se afirma, solo a quienes se asigna un subsidio, es necesario recordar que el goce efectivo a la vivienda digna no debe garantizarse solamente a los hogares beneficiarios de un subsidio. Esto condenaría a la mayor parte de la población desplazada a no tener garantizado el derecho a la vivienda, puesto que solo una baja proporción de hogares ha recibido una vivienda subsidiada. También, resulta preocupante afirmar que “se presume” la garantía del derecho por formar parte de un programa gubernamental. Tal presunción no basta. Es necesaria la verificación. No se entiende cómo, con tal nota por parte del Ministerio de Vivienda, se presenta el indicador como definitivo. En la ficha respectiva “Derecho a la Vivienda Zona Libre de Riesgo OBS”, pese a señalar ocho fuentes distintas de información institucional, ninguna de las cuales se relacionan con zonas de riesgo, y cuatro de ellas aluden a distintos programas de subsidios, no es claro cómo se realizaría la medición de este componente del derecho a la vivienda.

Hacinamiento crítico Como en el caso anterior, se unifica el indicador para zona urbana y rural. El nombre del indicador que se propone en la Ficha Técnica “Derecho a la vivienda Hacinamiento Crítico OB”, es: “Porcentaje de hogares desplazados en una vivienda con espacio suficiente”, mientras que la fórmula es: “Número de hogares con al menos

247

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

una víctima de desplazamiento forzado que no se encuentran en hacinamiento crítico de acuerdo a los criterios establecidos en la metodología para el cálculo del IPM / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado a 31 de diciembre de la vigencia anterior”, que no responde cabalmente a lo establecido en el nombre del indicador. Sería pertinente que el nombre y la fórmula coincidieran. Pero lo sustantivo consiste en que, al afirmar que la medición se hará con base en los criterios establecidos en el IPM, parece olvidarse que este indicador tiene condiciones diferentes para la medición de hacinamiento en zona urbana y en zona rural. Es así como: “Se considera que existe hacinamiento en el hogar cuando el número de personas por cuarto para dormir excluyendo cocina, baño y garaje es mayor o igual a tres (3) personas en el área urbana y de más de tres (3) personas por cuarto para la zona rural”. No aclara el GN en su ficha si aplicará el criterio más severo a la zona rural, o si por el contrario aplicará el más laxo a la zona urbana. Esto tiene implicaciones en materia de garantía de IGED y en materia de comparaciones con poblaciones similares, puesto que la medición de condiciones de vivienda de estas poblaciones similares se realiza con esos estándares que ahora se cambian, sin definir cuál se va a aplicar. Como en el caso anterior, sorprende que el GN presente como definitivo un indicador cuando en la ficha de análisis de las observaciones del componente Hacinamiento Crítico Urbano, el Ministerio de Vivienda, responsable de la política, señala que: “No se facilita la medición teniendo en cuenta que la totalidad de hogares y el estudio de no garantía son estudiados por la UARIV. Esto en el entendido que el Ministerio de Vivienda solo puede efectuar su medición en relación con los subsidios de vivienda que se asignan a la población”. Cuando se analiza la función sustancial e instrumental, la situación es más compleja, puesto que se afirma que: “La asignación del subsidio de vivienda está sujeta a que no se presenten condiciones de hacinamiento, de lo contrario no procedería y en consecuencia se establece el GED. Respecto a los hogares que no tienen goce efectivo de este derecho no es posible determinarse teniendo en cuenta que obedece precisamente a que no han sido atendidos por el Ministerio de Vivienda”. Estas afirmaciones permiten entrever un retroceso en la medición del GED de Vivienda para la población desplazada, que lo reducen solamente a la medición de subsidios asignados. Adicionalmente, las dos afirmaciones no son completamente ciertas. Puede haber hogares que, habiendo recibido un subsidio, viven en condiciones de hacinamiento; también la llegada de nuevos miembros a una solución de vivienda de reducido espacio podría llevar a condiciones de hacinamiento.

248

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Tampoco es cierto que solo quienes han sido atendidos por el Ministerio de Vivienda tienen GED. Entonces, parece que, pese a señalar más de ocho (8) fuentes de información, no se puede lograr la medición de este componente del GED a la Vivienda con los registros administrativos existentes.

Materiales adecuados La medición, como en el caso del hacinamiento, se hace con el indicador del IPM. Como en el caso anterior, no se especifica si al unificar el indicador urbano y rural se aplican los criterios de privación de zona urbana (material de paredes del hogar: de madera burda, tabla, tablón, guadua, otro vegetal, zinc, tela, cartón, desechos o no tiene paredes; mientras que en zona rural se consideran adecuadas las paredes de madera burda, tabla o tablón). Se ratifica, con la información de la Ficha de Análisis Materiales Adecuados Urbanos, que la medición se limita a hogares con subsidios, lo cual, en criterio del Ministerio respectivo, hace innecesaria la medición, ya que por definición debe garantizarse la utilización de materiales adecuados.

Seguridad jurídica La medición propuesta por el GN define como una vivienda con seguridad jurídica aquella en la cual algún miembro del hogar es propietario, arrendatario o tiene sana posesión. En un contexto de alta informalidad en la tenencia de la vivienda urbana y rural, no especificar las condiciones legales para ser propietario (escritura registrada) y considerar que todo contrato verbal de arrendamiento otorga seguridad jurídica, desconoce las condiciones en las que vive la población desplazada del país con altos niveles de vulnerabilidad. La CSPPDF ha expresado en los documentos enviados a la honorable CC, con ocasión del análisis acerca de la idoneidad de los indicadores de GED propuestos por el GN, cómo este es un indicador crítico para la definición del GED a una vivienda digna. Como se afirma en la ficha de este componente del indicador de vivienda: “la asignación de subsidio de vivienda urbana está condicionada a la formalidad en la tenencia o propiedad de los bienes inmuebles. En este orden de ideas, no sería viable la asignación si quien recibe el subsidio no constata la escrituración y registro del título, ya sea de propiedad o de tenencia”. El indicador de seguridad jurídica se refiere solamente a los adjudicatarios de subsidio, sin que se haga referencia al conjunto de hogares de población desplazada, lo cual no solamente restringe el universo, sino que dificulta la comparación con la población no desplazada de similares características.

249

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Servicios públicos El indicador propuesto por el GN es el porcentaje de hogares desplazados con acceso a servicios públicos domiciliarios. Como servicios públicos se consideran energía eléctrica, agua potable y eliminación de excretas en condiciones adecuadas, según la metodología para el cálculo del IPM. A su vez, el IPM considera que los hogares cuentan con acceso a agua mejorada cuando, en área urbana, disponen de conexión a servicio público de acueducto y, en área rural, cuando, teniendo o no conexión a acueducto, obtienen el agua para preparar alimentos de pozo sin bomba, agua lluvia, río, manantial, pila pública, aguatero, carro tanque u otra fuente. En cuanto a eliminación de excretas, el IPM considera como privados los hogares que en área urbana no tienen conexión con alcantarillado, y en área rural los hogares que tienen inodoro sin conexión a pozo séptico, letrina o bajamar, o no cuentan con servicio sanitario. Como sucede con los demás indicadores complementarios del IGED de vivienda digna, al unificar los indicadores urbanos y rurales, no se tiene en cuenta que el contar con indicadores diferenciados no obedecía a la existencia de competencias institucionales distribuidas en dos ministerios, sino a las diferencias en las condiciones del entorno urbano y rural. Así, el GN olvida al definir los indicadores a cuál indicador del IPM se hace referencia, si al urbano o al rural, y cuál de ellos se tomará en consideración a la hora de realizar el cálculo del IGED. Adicionalmente, deja por fuera el acceso a otro servicio domiciliario de especial importancia para los hogares, el de recolección de basuras, servicio que se ha tenido en cuenta en la medición del IGED de vivienda digna. Suprimir un servicio de la medición tiene impacto en el resultado, ya que hogares sin este servicio calificarían ahora como hogares con servicios inadecuados. Tampoco se avanza en la medición de un nuevo servicio que en la coyuntura creada por la pandemia ha demostrado su importancia para el goce efectivo de los derechos a la salud y a la educación, así como a la participación, no solo para la población víctima de desplazamiento forzado, y que debería empezar a tomarse en cuenta con ocasión de la revisión de la batería de indicadores, como es el acceso a internet y la forma en que este se da. La respuesta que el GN da a la observación de la CSPPDF en relación con la inclusión de la recolección de basuras (RTA CSPPDF 1 en la Hoja de análisis Servicios Públicos Urbanos) es la siguiente: Se observa que el presente indicador no genera valor, ya que, por cumplimiento normativo, las viviendas que se entregan en el marco del Subsidio Familiar de

250

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Vivienda deben cumplir con acceso a los servicios públicos básicos (agua y luz). Se hace necesario proponer un nuevo indicador. El estándar normativo de un programa de subsidios, que cubre a una porción de los hogares víctimas de desplazamiento, se toma como explicación gubernamental para reducir las condiciones a fin de que la población desplazada en su conjunto tenga acceso a servicios públicos adecuados. Esto se explica en parte, como en el caso de los indicadores anteriores, por la visión del Ministerio de Vivienda sobre el alcance de los indicadores, que se limita a la población que recibe el subsidio, como se aprecia en las casillas “Evaluación de indicadores complementarios o alternativos para cada derecho” y “Verificación de la función sustancial e instrumental para el conjunto de indicadores para dar cuenta de la garantía del derecho” de la Hoja de Análisis Servicios Públicos urbano, donde se afirma que: La medición de este indicador desde el Ministerio de Vivienda se hace con ocasión a los subsidios de vivienda que se asignan y no permite evidenciar el goce de efectivo del derecho. Los hogares atendidos por el Ministerio de Vivienda, en el entendido que fueron sujetos de asignación de subsidio de vivienda, se entiende superado este indicador, de lo contrario no procedería la asignación del mismo.

Vivienda adecuada El indicador incluido en la Ficha técnica “Derecho a la Vivienda Adecuada OBS” presenta inconsistencias entre el nombre y la fórmula de cálculo: Nombre: Porcentaje de hogares desplazados en una vivienda con condiciones adecuadas. Fórmula: Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado, que habitan un inmueble en condiciones adecuadas / Número de hogares con al menos una víctima de desplazamiento forzado a 31 de diciembre de la vigencia anterior. Se cambia así de vivienda a inmueble, que no es equivalente. Un local, por ejemplo, es un inmueble, pero no es una vivienda. En la definición de términos se afirma que “se entiende por vivienda adecuada el conjunto de criterios que señala el Auto 373 en términos de materiales adecuados, seguridad jurídica, servicios públicos, espacio suficiente, y nivel de riesgo”, pero no se señala la forma en que cada criterio entrará en el indicador, ni cuál será la fórmula de agregación utilizada.

251

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

El GN, en la ficha de Análisis de las observaciones y recomendaciones Vivienda adecuada urbana, no da respuesta a ninguna de las seis (6) observaciones de la CSPPDF listadas en la ficha. Tampoco hace explícita su posición frente a la fórmula de cálculo, ni a la inclusión de otros dos indicadores destinados a medir gasto soportable y vivienda adecuada para personas con movilidad reducida. Al analizar el indicador de vivienda digna en su conjunto, propuesto por el Gobierno, a la CSPPDF le preocupan los siguientes aspectos: • En algunos indicadores (seguridad jurídica, acceso a servicios públicos) se rebajan aún más los estándares que se habían utilizado con anterioridad para la medición del IGED, al hacerlos menos exigentes, como se mencionó en el análisis respectivo. • No se aprecia un trabajo cuidadoso en la unificación de los indicadores de zona urbana y rural. Las diferencias no obedecían a competencias institucionales, sino a diferencias en el contexto socioeconómico de las respectivas áreas. En la medida en que en muchos indicadores se recurre a las fórmulas establecidas en indicadores como el IPM, que consagran las diferencias urbano-rural, es necesario que el GN defina con claridad qué estándares de medición se utilizarán para los indicadores complementarios. Esto es especialmente necesario en el caso de materiales de la vivienda y hacinamiento crítico. • Limitar, como parece hacerlo el GN, esta batería de indicadores a los hogares que reciben el subsidio, es un claro retroceso en la medición del IGED de la población desplazada. • La CSPPDF reitera sus propuestas sobre la medición de seguridad jurídica, acceso a servicios públicos y ubicación en zona de riesgos, presentadas en CSPPDF (2020) y puestas a consideración de la Corte Constitucional. Igualmente, agrega sus nuevas preocupaciones por la forma en que se presenta la unificación de indicadores urbano y rural y por la posible restricción de la medición del IGED de vivienda a exclusivamente los hogares que reciben subsidio. Esto pone de presente las dificultades de medición y la necesidad de prever instrumentos de recolección, que así como existen para la población en general a efectos de medición de indicadores de pobreza y condiciones de vida (Encuesta de Calidad de Vida, por ejemplo), puedan aplicarse con la necesaria representatividad a la población víctima de desplazamiento forzado, con el fin de conocer el avance, entre otros derechos, en el de acceso a una vivienda digna.

252

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Educación El GN presenta ajustes a los seis (6) indicadores de educación: asistencia (2), alimentación, deserción, repitencia y transporte. Las sugerencias que la CSPPDF había realizado en el análisis de indicadores, con respecto al grupo de edad para el cual deberían calcularse los indicadores de asistencia, repetición y deserción para cubrir la población a la cual debe garantizarse el derecho, fue aceptada en el caso de los indicadores de deserción y de repitencia, como se anota en las respectivas hojas de Análisis de observaciones y recomendaciones, y como quedan reflejadas en los indicadores modificados presentados por el GN. No sucedió lo mismo con el indicador de asistencia, para el cual el GN mantiene dos indicadores: uno para captar la asistencia del grupo de 5 a 16 años y otro complementario para las personas desplazadas de 17 años. El análisis crítico sobre esta opción la presentó la CSPPDF en el documento “El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos: respuesta preliminar al Auto 443 de 2020” de noviembre 17 de 2020, incluido en el presente volumen (pp. 195-222), por lo cual no se repetirá en este documento. Sin embargo, surgen nuevas dudas sobre la información contenida en las fichas técnicas del indicador principal y complementario, pues parecen existir errores en la formulación de los mismos. Así, en la Ficha Técnica del Indicador “Derecho a la Educación asistencia ajustada nov 5 2020”, el nombre del indicador es confuso: Nombre del indicador: “Porcentaje de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 16 años que asisten a los matriculados a preescolar, básica o media en el último año lectivo” (sic), lo cual posiblemente constituye un error de digitación, pero no permite saber cuál es la formulación definitiva del indicador. Adicionalmente, a través de notas y comentarios, el GN informa que “no se puede capturar orientación sexual para ninguna de las fichas en el SIMAT”. A su turno, en lo que respecta a la desagregación por pertenencia étnica se afirma: Acorde con el censo de la población del DANE no existe esta desagregación en sus series de proyecciones, por tanto no hay tasa nacional comparable. En el informe anual se puede ahondar el análisis de esta desagregación solamente para la población víctima sin comparativo nacional. Y con respecto a discapacidad, se argumenta: Acorde con el censo de población del DANE no existe esta desagregación en sus series de proyecciones, por tanto no hay tasa nacional comparable. En el informe

253

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

anual se puede ahondar el análisis de esta desagregación solamente para la población víctima y solamente si presenta o no discapacidad acorde con el RUV de la UARIV (no por tipo de discapacidad) y sin comparativo nacional. En cuanto a la alimentación escolar, el indicador incluido por el GN en la Ficha Técnica “Derecho a la Educación Alimentación ajustada 5 nov 2020”, presenta discrepancias entre la fórmula y la definición de términos: Fórmula: Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que se matricularon en el último año lectivo y recibieron alimentación en la institución educativa / Número de víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años de edad que se matricularon en el último año lectivo. Definición de términos: Cumple: las víctimas de desplazamiento forzado entre 5 y 17 años que habiéndose matriculado recibieron un complemento alimentario en el marco del Programa de Alimentación Escolar (resaltado propio). Es necesario que se defina con claridad qué es “recibir alimentación” y qué es “complemento alimentario”, cuáles son el contenido y la periodicidad con que este debe entregarse para ser considerado como un cumplimiento del derecho. Finalmente, en cuanto al indicador de transporte escolar, el GN rechaza la propuesta de reformulación hecha por la CSPPDF, al aducir que “es inviable técnicamente” por cuanto “el Ministerio no puede calcular la demanda requerida porque esta estrategia se focaliza por entidad territorial acorde con los recursos disponibles. Adicionalmente, no hay destinación específica”. La respuesta no es satisfactoria a juicio de la CSPPDF. No se trata de un problema técnico, sino de competencias institucionales y de recursos. Como se desprende de la afirmación que aparece en el apartado “Balance de las limitaciones y vacíos que persisten en la medición del derecho…” de la Ficha “Educación Transporte 516” que reza: “El Ministerio no puede calcular la demanda requerida porque esta estrategia se focaliza por entidad territorial acorde con los recursos disponibles. El Ministerio no cuenta con los recursos suficientes para universalizar esta estrategia en la población que lo requiere”. El indicador, como quedó redactado en forma definitiva, mide el porcentaje de personas desplazadas entre 5 y 17 años, matriculadas, que recibieron transporte escolar. De esta manera, se mantiene la objeción hecha por la Comisión en sus anteriores informes de que el indicador no permite medir demanda efectiva, uno de los criterios establecidos por la Corte para la definición de idoneidad de los indicadores.

254

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Generación de ingresos El GN mantiene sin cambio los indicadores de generación de ingresos que miden el porcentaje de población desplazada por debajo de la línea de pobreza y de la línea de pobreza extrema. Adicionalmente, propone un indicador complementario: “Porcentaje de hogares víctimas de desplazamiento forzado con ingresos inferiores a la línea de pobreza que han accedido a planes, programas o proyectos del Gobierno nacional para la generación de ingresos”. El indicador recoge en parte las sugerencias de la CSPPDF sobre la necesidad de contar con indicadores complementarios. Sin embargo, como en el caso de otros indicadores, es necesario realizar ajustes para que coincidan el nombre del indicador, su descripción y su fórmula de medición. En este caso, es importante que la especificación que se hace en la fórmula “con al menos un miembro que ha accedido a planes, programas o proyectos del Gobierno nacional para la generación de ingresos”, se incluya en el nombre y en la descripción para no dar lugar a equívocos.

Justicia El Gobierno nacional modificó en la hoja de vida final el indicador del derecho a la justicia que había presentado en su análisis de idoneidad, al sustituir el indicador inicialmente presentado: Número de conglomerados de desplazamiento forzado que tienen coincidencia en el periodo y municipio de ocurrencia con investigaciones de la Fiscalía / Número de conglomerados de desplazamiento forzado. Por el siguiente: Número de grupos de víctimas registradas en el RUV por desplazamiento forzado que tienen coincidencia en periodo y municipio de ocurrencia con investigaciones de la Fiscalía / Número de grupos de víctimas registradas en el RUV de desplazamiento forzado. Conviene recordar que la CSPPDF manifestó los vacíos al indicador planteado en el análisis de idoneidad en su respuesta al Auto 331, en la cual se afirmó que el indicador no puede ser calificado como idóneo a la luz de los criterios definidos por la Corte Constitucional en el Auto 331 de 2019, los cuales se hacen extensivos

255

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

al indicador modificado, y propone en cambio cinco indicadores para determinar el goce efectivo del derecho a la justicia. Al analizar la ficha de caracterización final de este indicador del derecho a la justicia, se observa que, en la respuesta a las observaciones de la CSPPDF, que fueron parcialmente acogidas, y a las propuestas de la misma que no fueron adoptadas, se destacan dos hechos protuberantes que resultan seriamente preocupantes. En primer lugar, se continúa manteniendo la tesis de que el goce efectivo del derecho a la justicia no resulta importante para la superación del estado de cosas inconstitucional (ECI), debido a que no fue objeto de análisis en la Sentencia T-025 de 2004 y dado que la Corte Constitucional se abstuvo de fijar umbrales de cumplimiento para este derecho, tesis que fue además reiterada durante el proceso de diálogo. Olvida el Gobierno lo dispuesto por dicha corporación en el Auto 008 de 2009, que consideró que dentro de los ejes para la superación del ECI se encuentra la satisfacción de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición. En efecto, entre las órdenes dadas por el Auto en referencia, en el párrafo 147 se afirma: Con el fin de avanzar en la superación de los vacíos protuberantes de los componentes de prevención, y en la garantía a los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y no repetición de la política de atención a la población desplazada, la Sala Segunda de Revisión ordenará al Director de Acción Social, en coordinación con los Ministros del Interior y de Justicia, de Agricultura y Desarrollo Rural y con la Comisión Nacional de Reconciliación y Reparación, después de un proceso de participación que incluirá, entre otras organizaciones que manifiesten su interés, a la Comisión de Seguimiento, formular a más tardar para el 31 de agosto de 2009, una política de garantía a los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y la no repetición de la población desplazada con los complementos que sean necesarios para corregir los vacíos protuberantes en la materia, de conformidad con los lineamientos señalados en los párrafos 99 a 103 del presente Auto, de tal manera que se ofrezca una respuesta articulada y efectiva y se asegure el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en esta materia. Además, el Auto 331 de 2019 señala la importancia de realizar seguimiento al derecho a la Justicia, entre otros, para evitar tratos diferenciales a las víctimas, injustificados constitucionalmente. Debe también tenerse en cuenta que los umbrales establecidos

256

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

en el Auto 373 de 2016, que tienen por objeto facilitar la valoración de la superación del ECI de los derechos en términos de determinar si existe un porcentaje razonable de población desplazada que haya tenido acceso a los mismos, están asociados a la naturaleza del derecho. El derecho a la justicia no corresponde a un derecho para el que el umbral contribuye a constatar si un determinado porcentaje de población cuenta con acceso al mismo, debido a que hace parte de las garantías civiles y políticas en contraste con otros derechos como los económicos, sociales y culturales. En segundo lugar, la falta de un sistema de información adecuado que aduce el Gobierno en la respuesta a las propuestas de indicadores efectuadas por la CSPPDF a propósito del Auto 331 de 2019, relativas a: 1) víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en los patrones de macrocriminalidad esclarecidos judicialmente, 2) víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en procesos que concluyeron con sentencias y 3) víctimas de desplazamiento forzado reconocidas como tales en procesos que concluyeron con sentencias en las que se esclarece el contexto y el patrón de macrocriminalidad frente al delito de desplazamiento forzado, respecto de las cuales el GN expresó: “Los insumos para realizar la medición del indicador (v. g., las fuentes de información o la periodicidad en la recolección de los datos, etc.) no permiten hacer el ajuste propuesto”. De igual forma, si bien la respuesta inicial a la propuesta de la CSPPDF sobre el indicador relativo a las víctimas de desplazamiento forzado amparadas por investigaciones penales por ese delito, fue su inviabilidad técnica, el GN aclaró que dicha inviabilidad estaba relacionada con la información, como se desprende de la ficha final de justicia. Los indicadores de la CSPPDF así planteados en cuanto a investigación, esclarecimiento de los hechos, patrones de macrocriminalidad, sanción a los responsables suponen una disponibilidad de toda la información pero es necesario evaluar en conjunto con las entidades involucradas en cuanto a la disponibilidad de la información y la articulación necesaria para su cálculo con la periodicidad que se establezca. Finalmente, también la respuesta inicial del GN a la propuesta de la CSPPDF del indicador de víctimas de desplazamiento forzado amparadas por investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado cuya investigación finalizó, fue la de que no era conducente para examinar el nivel de protección del derecho, fue ampliada con la

257

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

misma explicación sobre la problemática de la disponibilidad de información manifestada con respecto a la propuesta anterior. Además, durante el proceso de diálogo, el Gobierno aclaró que no tenía objeciones de fondo frente a las propuestas presentadas por los organismos de control o por la CSPPDF; mencionó nuevamente que el problema central es que ellas suponían la existencia de un sistema de información completo que requeriría que, las entidades intervinientes en las distintas etapas de la investigación, tuvieran la información debidamente organizada y sistematizada; y puso de presente la dificultad para relacionar sistemas de información diferentes con metodologías disímiles. A este respecto, por ejemplo, el funcionario del Consejo de la Judicatura expresó durante el proceso de diálogo que el sistema de información de este organismo no recauda la información persona a persona, porque tiene como objetivo medir el rendimiento de los jueces; y señaló que el sistema no acepta el registro de la información, sino para un solo delito, lo que representa un serio inconveniente cuando una persona es responsable de dos o más delitos, en cuyo caso solo registra aquel que cuenta con la mayor pena; además no diferencia los casos en los que un fallo es favorable al imputado de aquellos en que no lo es. Sin embargo, debe señalarse que el Gobierno nacional propuso incluir dos indicadores adicionales destinados 1) a medir el porcentaje de víctimas de desplazamiento forzado que acceden al Sistema de Justicia y 2) a medir el porcentaje de víctimas de desplazamiento forzado en investigaciones judiciales esclarecidas. En la hoja de vida de los indicadores de este derecho, se presenta la fórmula para el indicador de acceso, pero no la relativa a las investigaciones que cuentan con los hechos esclarecidos. Así, la fórmula de acceso a la Justicia propuesta por el GN se expresa de la siguiente manera: Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el SPOA o SIJUF / (Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV + Número de víctimas37 de desplazamiento forzado registradas en el SPOA o SIJUF − (Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV ∩ Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el SPOA o SIJUF). Esta fórmula resulta poco clara y debería ajustarse a lo incluido en el renglón identificado como método de cálculo en la hoja de vida del indicador de justicia referente al acceso 37

Víctimas registradas significa víctimas con registro de nombres o número de documento.

258

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

a la Justicia, en donde se afirma que el numerador del indicador está conformado por el número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el SPOA o SIJUF y el denominador por el número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV más número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el SPOA o SIJUF menos el número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el RUV que también están registradas en el SPOA o SIJUF. Según la CSPPDF, la fórmula del indicador relativo al esclarecimiento de los hechos podría ser del siguiente tenor: Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el SPA o el SIJUF que cuentan con los hechos esclarecidos / Número de víctimas de desplazamiento forzado registradas en el SPOA o SIJUF. Estos dos indicadores representan un avance en la medición del derecho a la justicia y buscan la medición del acceso y el esclarecimiento de los hechos de las víctimas de desplazamiento forzado que concuerdan básicamente con los dos primeros indicadores propuestos por la CSPPDF en su respuesta al Auto 331 de 2019. Entonces, quedan faltando los indicadores que den cuenta de la etapa sancionatoria a los responsables del delito de desplazamiento forzado y los que hacen referencia tanto a las víctimas reconocidas como tales en los patrones de macrocriminalidad establecidos judicialmente, así como a las víctimas reconocidas como tales en procesos que concluyeron con sentencias en los que se esclarece el contexto y el patrón de macrocriminalidad. En consecuencia, la CSPPDF se permite reiterar la propuesta de los tres últimos indicadores incluidos en la respuesta al Auto 331 de 2019, en el entendido que el Gobierno estimará los dos indicadores adicionales con la necesidad de estimar un conjunto de indicadores complementarios que desagreguen la medición según el escenario jurisdiccional en el que se enmarque el acceso de las víctimas a la justicia, teniendo entonces en cuenta el Sistema Penal Ordinario Enfáticamente Inquisitivo (Ley 600 de 2000), el Sistema Penal Ordinario Enfáticamente Acusatorio (Ley 906 de 2004), el Sistema Alternativo de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005) y el Sistema Restaurativo JEP (Acto Legislativo 01 de 2017). No es factible terminar esta sección sin lamentar la ausencia de la JEP en las reuniones llevadas a cabo para analizar los indicadores de goce efectivo del derecho a la justicia, sobre todo teniendo en cuenta que en el Auto 331 de 2019 la Corte Constitucional destaca la importancia del seguimiento al derecho a la justicia dada

259

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

la necesidad de articular el marco normativo de implementación del Acuerdo de Paz con el análisis del contenido de los derechos de la población desplazada, especialmente, en lo que se refiere al derecho en referencia.

Verdad El Gobierno nacional se abstuvo nuevamente de presentar indicadores tendientes a estimar el goce efectivo del derecho a la verdad, tanto en su dimensión individual como en su dimensión colectiva. En la ficha técnica solo hacen comentarios a dos de las propuestas realizadas por la CSPPDF en la respuesta al Auto 331 de 2019. Como se observa a continuación, dichas respuestas no parecen guardar relación con los indicadores propuestos. En efecto, a la propuesta de la CSPPDF sobre el siguiente indicador para la dimensión individual del derecho a la verdad: Número de víctimas de desplazamiento forzado que han participado en un escenario de esclarecimiento de la verdad o de construcción de memoria histórica / Total de víctimas de desplazamiento registradas en el RUV. El GN respondió que: De acuerdo con las consideraciones realizadas no es viable este indicador dado que la existencia de la oferta no es vinculante a la participación de las víctimas, porque la reparación simbólica es optativa de la población desplazada y podrá ser analizada en una dimensión colectiva, ya que los procesos de esclarecimiento de verdad histórica no solo están dirigidos a la población víctima, si no a la comunidad en general. El GN no menciona a qué consideraciones realizadas se refiere, que hacen inviable la estimación de este indicador. No se precisa a qué tipo de oferta se refiere y, por lo tanto, se desconoce por qué la considera no vinculante a la participación de las víctimas. Además, no se comprende en qué afecta la participación de las víctimas el que el proceso de esclarecimiento de los hechos esté destinado también a la comunidad en general. El segundo indicador propuesto por la CSPPDF, al que hace referencia el Gobierno, se expresa de la siguiente manera: Número de procesos de reconstrucción de memoria histórica sobre desplazamiento forzado, finalizados y difundidos / Número de procesos de reconstrucción de memoria histórica sobre desplazamiento forzado iniciados.

260

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Este indicador busca medir el avance en la finalización y difusión de los procesos de investigación que se hayan iniciado. A este respecto, el GN presenta una respuesta que no guarda relación con el indicador propuesto, como se observa a continuación: Se ajusta el indicador: Número de procesos sociales de memoria histórica sobre desplazamiento forzado directo o vinculante fortalecidos y difundidos / Número de procesos sociales de memoria histórica sobre desplazamiento forzado directo o vinculante iniciados. El desarrollo de los procesos sociales de memoria histórica vincula no solo a la población víctima, sino a la comunidad en general; así mismo, el desplazamiento forzado puede ser el centro del proceso o puede ser trabajado como problemática vinculada a otros hechos victimizantes, observando que el proceso puede ser subjetivo y no podría medirse la satisfacción sino solo del grupo que haga parte de dichos procesos. Además, la CSPPDF debe señalar que en las reuniones llevadas a cabo entre los funcionarios de Gobierno no participó la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, según se informó durante el proceso de diálogo, lo cual constituye un sensible vacío dadas las funciones que fueron otorgadas a esta institución. Con todo, el GN manifestó que continuará trabajando para proponer indicadores de este derecho en una mesa técnica, en la que se procurará contar con funcionarios de la Comisión recién referida. La CSPPDF mantiene las propuestas incluidas en el documento titulado “Balance de la discusión sobre IGED en materia de verdad, justicia y medidas de satisfacción”.

261

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Conclusiones

Los ajustes efectuados a las fichas técnicas de los indicadores con posterioridad al proceso de diálogo fueron eminentemente marginales, razón por la cual las conclusiones presentadas en el informe preliminar del diálogo entregado a la Corte Constitucional en noviembre de 2020, incluido en este volumen (pp. 195-222), sufrieron solo ligeras y no sustantivas modificaciones y adiciones, como se aprecia a continuación. Las conclusiones finales del proceso de diálogo podrían ser sintetizadas así: • El Gobierno nacional incumplió el plazo fijado por el Auto 333 de 2020 de entregar con una antelación al inicio del diálogo no inferior a siete días la respuesta a las observaciones y propuestas presentadas por los organismos de control y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado al análisis de la idoneidad de los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada presentado por el Gobierno nacional en respuesta al Auto 331 proferido por la Corte Constitucional. • El Gobierno nacional se abstuvo de dialogar sobre las propuestas de los indicadores de goce efectivo no incluidos en el Auto 373 de 2016, que le remitiera la Corte Constitucional de acuerdo con el Auto 333 de 2020. • El Gobierno nacional no tuvo en cuenta para el diálogo las modificaciones propuestas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado a los indicadores de goce efectivo de derechos que le remitiera la Corte Constitucional de acuerdo con el Auto 333 de 2020. • El Gobierno nacional no tuvo en consideración para el diálogo las propuestas presentadas por los organismos de control sobre los indicadores relacionados con los derechos de los pueblos étnicos, así como de los demás sujetos de especial protección constitucional.

262

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

• Las fichas de los indicadores que constituyeron el insumo principal para el desarrollo del diálogo y las finales, así como las hojas de vida de los indicadores de goce efectivo, no fueron construidas con el suficiente rigor para algunos derechos. • El Gobierno nacional manifestó, en términos generales, su disposición para atender las inquietudes de los intervinientes. • El Gobierno manifestó una baja receptividad para acoger las propuestas presentadas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado. Solamente en algunos indicadores del derecho a la educación y parcialmente en los indicadores de los derechos a la integridad, la generación de ingresos y la justicia, se presentaron avances en la formulación de los indicadores. Por el contrario, se registró un retroceso sensible en los indicadores del derecho a la vivienda digna. • El Gobierno se abstuvo de proponer indicadores del goce efectivo del derecho a la verdad. • El diálogo confirmó los vacíos de información existente para poder contar con indicadores de goce efectivo para todos los derechos. • El Gobierno pretende adecuar los indicadores de goce efectivo de derechos a la información disponible actualmente, en lugar de depurar los registros administrativos y adecuar o establecer sistemas de información, para que contengan e intercambien la información requerida a fin de estimar debidamente los indicadores de goce efectivo de derechos. • La Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado mantiene las propuestas para los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada incluidas en su respuesta al Auto 331 proferido por la Corte Constitucional, con las modificaciones introducidas en los documentos intitulados “Revisión de los indicadores de goce efectivo de derechos salvo verdad, justicia y reparación” y “Balance de la discusión sobre IGED en materia de verdad, justicia y medidas de satisfacción” remitidos a la Corte Constitucional el 29 de julio de 2020 y puestos a consideración por esta Corporación al Gobierno de acuerdo con el Auto 333 de 2020.

263

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

• La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado reitera su propuesta de introducir indicadores de goce efectivo de los derechos no incluidos en el Auto 331 de 2019. • Es estrictamente necesario que sea la Corte Constitucional la que adopte los indicadores de goce efectivo de todos los derechos de la población desplazada so pena de contar con una batería de indicadores incompleta y alejada de los estándares requeridos para evaluar la satisfacción efectiva de los derechos de esta población. • Se evidencia claramente la necesidad de realizar una pronta estimación empírica de la garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado, a través de encuestas basadas en muestras representativas de la población, ante los vacíos e insuficiencias de los registros administrativos y sistemas de información existentes, constatados fehacientemente durante el proceso de diálogo con el Gobierno nacional.

264

El diálogo con el Gobierno nacional sobre indicadores de goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado: respuesta final al Auto 443 de 2020

Referencias

Angulo, R., Díaz, Y. y Pardo, R. (2011). Índice de Pobreza Multidimensional (IPMColombia) 1997-2010. Archivos de Economía, documento 382. Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF). (2019). Respuesta a la Corte Constitucional Auto 331 de 2019. Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011: Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. (2019). Sexto Informe de Seguimiento al Congreso de la República 2018-2019. https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/sexto_informe_ seguimiento_congreso_%20republica_2018_2019.pdf Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico. (Junio de 2015). Ley 1448 de 2011: Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (informe enero a abril de 2015). https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1513685/14670313/INF ORME+RESTITUCION+DE+TIERRAS+Primer+cuatrimestre+2015.pdf/29d909586ea4-4463-8c94-818028799dd1 Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (10 de diciembre de 2010). Auto 385 de 2010. M. P.: L. Vargas. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2010/ A385-10.htm Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (23 de agosto de 2016). Auto 373 de 2016. M. P.: L. Vargas. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2016/ A373-16.htm Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (20 de junio de 2019). Auto 331 de 2019. M. P.: G. Ortiz. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2019/ a331-19.htm

265

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (11 de mayo de 2020). Auto 166 de 2020. M. P.: G. Ortiz. https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/autos/2020/ A166-20.htm Corte Constitucional (Sala Especial de Seguimiento). (23 de noviembre de 2020). Auto 443 de 2020. M. P.: G. Ortiz. https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/autos/2020/ A443-20.htm Departamento Nacional de Planeación. (DNP). (2011). Índice de Pobreza Multidimensional (IPM-Colombia) 1997-2008 y meta del PND para 2014. https:// www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=sxarqTMWtRI%3D&tabid=108 Departamento Nacional de Planeación. (DNP). (2019) Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND20182022n.pdf Gobierno nacional (2020) Respuestas al Auto 166 de 2020. Anexo 1: Fichas de análisis de las observaciones. Anexo 3: Hojas de vida de indicadores ajustadas. Unidad de Restitución de Tierras. (2020). Estadísticas de restitución. https://www. restituciondetierras.gov.co/estadisticas-de-restitucion-de-tierras

266

Vol. 17 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Volumen 17

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado

Equipo Nacional de Verificación Luis Jorge Garay Salamanca Director

Los indicadores de goce efectivo de derechos de la población desplazada (El Reto, vol. 17)

Articles inside

Referencias

Conclusiones

Consideraciones por derecho

Consideraciones generales

Conclusiones

El diálogo

Alcance del informe

Antecedentes

Consideraciones generales

Conclusiones

Debilidades de los registros administrativos

Ventajas y retos de los registros administrativos

Consideraciones generales

Derecho a la identificación

Derecho a la reparación integral

Derecho a la reparación colectiva

Derecho a la alimentación

Fuentes consultadas

reparación

Semántica y sintaxis de los derechos a VJR

Elementos conceptuales básicos para el análisis del GED a VJR

Conclusiones

Consideraciones generales

Comparación básica

Subsistema de derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral

Subsistema de derechos civiles y políticos

Subsistema de derechos sociales fundamentales

Subsistema de sostenibilidad

Conclusiones

Conclusiones

Conclusiones